Приложение N 1. Программа Администрации города Ноябрьска по повышению эффективности бюджетных расходов муниципального образования город Ноябрьск на 2011 - 2012 годы

Приложение N 1

Программа
Администрации города Ноябрьска по повышению эффективности бюджетных
расходов муниципального образования город Ноябрьск на 2011 - 2012 годы
(утв. постановлением Администрации г. Ноябрьска
от 22 апреля 2011 г. N П-466)

Программа Администрации города Ноябрьска по повышению эффективности бюджетных расходов муниципального образования город Ноябрьск на 2011 - 2012 годы разработана в соответствии с пунктом 3 распоряжения Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года, в целях оптимизации деятельности Администрации города Ноябрьска по выполнению муниципальных функций и оказанию муниципальных услуг при обеспечении финансовой устойчивости и сбалансированности бюджетной системы муниципального образования город Ноябрьск в долгосрочной перспективе.

1. Характеристика проблемы, на решение которой направлена программа

В Российской Федерации на протяжении последних 10 лет шел активный процесс реформирования общественного сектора экономики. Основным приоритетом первых этапов реформ было элементарное соблюдение требований бюджетного законодательства. В дальнейшем акценты реформ смещались в сторону четкого разграничения полномочий между уровнями публичной власти. С этой целью были приняты Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", также Федеральный закон от 04 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Установление сфер компетенции и ответственности всех уровней публичной власти было необходимым условием для начала реформ совершенствования бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации, а также организации предоставления государственных и муниципальных услуг.

Целью дальнейшего реформирования бюджетного процесса стало реформирование системы управления общественными финансами, суть которой состояла в переходе от управления бюджетными затратами к управлению результатами. Это предполагает формирование системы оценки планов и показателей работы всех органов исполнительной власти, и на основе оценки планов и показателей работы подведение итогов, формулировку выводов и корректировку политики по отдельным направлениям. Кроме того, бюджетное планирование приобрело долговременный характер.

В рамках концепции "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" была расширена самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств, приоритет отдан внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегирована вниз. Стала внедряться практика мониторинга и последующего внешнего аудита финансов и результатов деятельности, а также оценка деятельности администраторов бюджетных средств по достигнутым результатам.

Описанные выше процессы реформ бюджетного сектора активно шли и в муниципальном образовании город Ноябрьск.

Одновременно с бюджетной реформой в Российской Федерации проходит административная реформа. Концепция административной реформы утверждена Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах". Этот процесс также активно шел в Ямало-Ненецком автономном округе: постановлением Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 06 июля 2006 года N 321-А была утверждена окружная целевая программа "Административная реформа на территории Ямало-Ненецкого автономного округа на 2006 - 2008 годы".

В ее развитие постановлением Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 16 апреля 2009 года N 184-А была утверждена окружная целевая программа "Административная реформа в Ямало-Ненецком автономном округе на 2009 - 2011 годы", предусматривающая решение следующих задач:

- оптимизацию функционирования исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа;

- разработку и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа, а также административных регламентов в исполнительных органах государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа;

- внедрение в исполнительных органах государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа принципов и процедур управления по результатам;

- разработку новых типовых управленческих технологий, применяемых в административно-управленческих процессах, основанных на широкомасштабном использовании информационных технологий;

- повышение эффективности взаимодействия исполнительных органов государственной власти и гражданского общества. Повышение информационной открытости и прозрачности исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа;

- повышение эффективности региональной системы бюджетных закупок;

- повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг посредством создания многофункциональных центров на территории Ямало-Ненецкого автономного округа.

Теснейшим образом с административной реформой связана также программа "Противодействие коррупции в исполнительных органах государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа на 2009 - 2011 годы", утвержденная постановлением Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 18 июня 2009 года N 342-А.

В муниципальном образовании город Ноябрьск была разработана аналогичная целевая программа "Противодействие коррупции в муниципальном образовании город Ноябрьск на 2009 - 2011 годы", утвержденная постановлением Администрации города от 14.07.2009 N П-1276.

Начиная с 2007 года бюджет муниципального образования город Ноябрьск утверждается на финансовый год и плановый период.

Таким образом, в муниципальном образовании город Ноябрьск были достигнуты определенные результаты в реформировании бюджетного сектора экономики, в том числе при проведении административной реформы и реформирования общественных финансов.

Вместе с тем после проведения реформ в бюджетном секторе сохраняются существенные недостатки, связанные с процессом внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат (далее - БОР).

В той или иной степени с подобными проблемами столкнулись все муниципальные образования. В связи с этим на федеральном и региональном уровне были приняты или планируется принятие ряда концептуальных документов, определяющих ключевые направления дальнейших реформ на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации:

- "Бюджетная стратегия Российской Федерации до 2023 года (проект)";

- "Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года", утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 08 августа 2009 года N 1123-р;

- "Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года", утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р.

К ключевым проблемам бюджетного сектора можно отнести следующие:

- слабая связь бюджетного и стратегического планирования;

- отсутствие стимулов для повышения эффективности организации предоставления муниципальных услуг;

- несоответствие современным требованиям системы финансового контроля;

- нестабильность доходной базы местных бюджетов при низкой заинтересованности муниципалитетов в ее наращивании;

- остается ограниченным опыт внедрения муниципальных заданий.

Экономический кризис оказал негативное воздействие на экономику муниципального образования город Ноябрьск. Снижается финансовая самостоятельность бюджета, при незначительном увеличении налоговых и неналоговых доходов растет доля межбюджетных трансфертов (рост объема безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2008 - 2010 годах составлял соответственно 62,1%, 60,5% и 64,8% (оценка)).

Существует также проблема точности прогнозирования доходов городского бюджета. При прогнозировании Администрация города Ноябрьска придерживается консервативного сценария развития экономики региона, что в условиях моноотраслевой структуры экономики вполне оправдано. Данная политика, с одной стороны, является страховкой от возникновения необходимости отказа от тех или иных расходных обязательств, с другой - не позволяет полностью реализовать потенциал долгосрочного бюджетного планирования.

Угроза сокращения доходов городского бюджета поставила перед Администрацией города Ноябрьска задачу дальнейшего повышения эффективности расходов и структурных реформ в общественном секторе экономики.

В частности, необходимо проведение ряда мероприятий, нацеленных на усиление контроля принятия новых расходных обязательств.

Бюджетная политика муниципального образования город Ноябрьск, несмотря на принятие стратегических документов, не всегда увязана со стратегическими целями и приоритетами социально-экономического развития округа и города.

Также следует обратить внимание на недостаточную глубину проводимых реформ. Как было отмечено в распоряжении Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р, утвердившем программу Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов, применение инструментов БОР остается на всех уровнях бюджетной системы достаточно формальным и слабо увязанным с бюджетным процессом. Все это говорит о наличии определенного потенциала для оптимизации бюджетного процесса муниципального образования, а также необходимости повышения направленности бюджетного процесса на достижение поставленных целей и задач социально-экономического развития через усиление программной ориентированности бюджета. Соответствующие изменения предусмотрены и на федеральном уровне через изменение бюджетной классификации.

Согласование проводимой бюджетной и административной реформы также осуществлялось на практике в недостаточной степени. Отраслевая нормативная правовая база не всегда согласуется с бюджетным процессом на всех уровнях бюджетной системы.

Необходим ряд мер по совершенствованию и созданию дополнительных стимулов для муниципального образования город Ноябрьск к расширению доходной базы.

Для ускорения реформы бюджетной сети на федеральном уровне были приняты следующие законы:

Федеральный закон от 08 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений";

Федеральный закон от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Указанные законы определяют ключевые направления дальнейшего реформирования бюджетной сети на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Они предусматривают введение новых типов учреждений: казенное учреждение, которое по своему статусу приближено к существующему бюджетному учреждению, и бюджетное учреждение, которое приближено по правовому статусу к автономному учреждению. До конца 2011 года необходимо осуществить перевод всей бюджетной сети в новые организационно-правовые формы, что требует принятия органами местного самоуправления муниципального образования город Ноябрьск решений об оптимальных организационно-правовых формах учреждений для оказания муниципальных услуг, а также и принятия значительного количества нормативных правовых актов, обеспечивающих указанный переход к новым формам учреждений.

Также целесообразно предпринять ряд дальнейших шагов, направленных на повышение эффективности и оптимизацию функций муниципального управления.

Острой проблемой в бюджетной сфере является организация эффективного финансового контроля. Эта сфера является наиболее проблемной как с точки зрения наличия пробелов и противоречий в нормативном правовом регулировании, так и с точки зрения перехода на принципы бюджетирования, ориентированного на результат - переключения акцентов финансового контроля с расходов на результат, а также совершенствование и повышение значимости внутреннего контроля. Вопросы организации новых форм и методов финансового контроля приобретают особую актуальность после принятия Федерального закона от 08 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", поскольку финансирование учреждений на основе бюджетных заданий, а не на основе принятых смет, предполагает новые подходы к контролю, а также смещение акцентов в контроле на вопросы выполнения муниципальных заданий. На уровне муниципального образования город Ноябрьск должны быть приняты нормативные правовые акты, обеспечивающие повышение эффективности органов финансового контроля, а также организацию внутреннего контроля как на уровне главных распорядителей бюджетных средств, так и на уровне отдельных учреждений.

Актуальной является необходимость сокращения неэффективных расходов городского бюджета. Эти мероприятия целесообразно проводить в период, когда это можно сделать продуманно, а не по факту наступления очередного финансового кризиса или перераспределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы.

Переключение акцентов с расходов на услуги требует адекватного информационного обмена между структурными подразделениями Администрации города Ноябрьска, включая подведомственные учреждения, а также необходимость информирования населения о деятельности учреждений, перечне и составе оказываемых ими услуг, а также деятельности исполнительной власти города.

Таким образом, стоящие перед муниципальным образованием город Ноябрьск задачи эффективности расходов носят комплексный характер. Их решение требует тесной координации всех структурных подразделений Администрации города. Оптимальной формой выполнения комплекса мероприятий по решению указанных проблем является Программа повышения эффективности бюджетных расходов муниципального образования город Ноябрьск.

2. Основные цели и задачи программы

Целью программы повышения эффективности расходов муниципального образования город Ноябрьск является повышение эффективности функционирования бюджетного сектора экономики, оптимизация деятельности публично-правового образования по выполнению муниципальных функций и обеспечению потребностей граждан и общества в муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития при обеспечении финансовой устойчивости и сбалансированности бюджета в долгосрочной перспективе.

Программа предусматривает решение следующих задач:

Направление 1. Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджета муниципального образования:

1. Совершенствование долговой политики муниципального образования город Ноябрьск.

2. Повышение точности прогнозирования доходов городского бюджета.

3. Повышение эффективности использования земель, а также имущественного комплекса муниципального образования город Ноябрьск.

4. Формализация процедуры введения новых и увеличения действующих расходных обязательств.

5. Оптимизация функций муниципального управления;

6. Оптимизация расходных обязательств муниципального образования город Ноябрьск, связанных с предоставлением муниципальных услуг.

Направление 2. Муниципальные программы как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов. Переход к программной структуре расходов бюджетов:

7. Обеспечение увязки стратегического и бюджетного планирования.

8. Формирование программного бюджета.

Направление 3. Оптимизация функций муниципального управления и повышение эффективности их обеспечения:

9. Повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета муниципального образования город Ноябрьск.

Направление 4. Повышение эффективности предоставления муниципальных услуг:

10. Приведение нормативной правовой базы муниципального образования город Ноябрьск в соответствие с Федеральным законом от 08 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" и законодательством Ямало-Ненецкого автономного округа.

Направление 5. Совершенствование системы муниципального контроля:

11. Повышение эффективности муниципального финансового контроля за счет совершенствования механизмов внутреннего финансового контроля.

12. Контроль соблюдения целей и условий получения бюджетных средств автономными и бюджетными учреждениями муниципального образования город Ноябрьск.

Направление 6. Повышение эффективности системы муниципальных закупок:

13. Совершенствование системы муниципальных закупок.

Направление 7. Развитие информационной системы управления муниципальными финансами:

14. Автоматизация системы управления муниципальными финансами.

15. Повышение открытости и доступности информации о деятельности органов местного самоуправления и оказании муниципальных услуг.

Последовательная реализация мероприятий Программы предполагает достичь следующих результатов:

- создание организационных и правовых предпосылок для повышения эффективности бюджетных расходов муниципального образования по конкретным направлениям;

- создание инструментария для принятия обоснованных управленческих решений в целях повышения эффективности и результативности бюджетных расходов и переход на качественно новый уровень управления муниципальными финансами путем организации годового и ежеквартального мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета муниципального образования город Ноябрьск;

- повышение эффективности деятельности органов финансового контроля, а также организация внутреннего контроля как на уровне главных распорядителей бюджетных средств, так и на уровне отдельных учреждений;

- повышение качества и точности прогнозирования доходов, а также реализация потенциала долгосрочного бюджетного планирования путем разработки и применения методики прогнозирования доходов городского бюджета и создания правовой базы для перехода к формированию городского бюджета на основе программно-целевого принципа. Повышение доли расходов, осуществляемых программно-целевым методом;

- развитие информационной системы управления муниципальными финансами, способствующей повышению прозрачности деятельности органов местного самоуправления, путем создания автоматизированной системы формирования сводной и консолидированной бюджетной отчетности, а также обеспечение доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления и оказания муниципальных услуг путем размещения на официальных Интернет-сайтах указанной информации, а также сведений о муниципальных услугах, оказываемых исполнительными органами местного самоуправления, а также подведомственными учреждениями;

- оптимизация функций муниципального управления, устранение избыточных и дублирующих функций органов местного самоуправления путем формирования единого реестра функций структурных подразделений Администрации города Ноябрьска;

- совершенствование правового положения муниципальных учреждений и развитие новых форм оказания финансового обеспечения муниципальных услуг, в том числе через выявление неэффективных муниципальных учреждений с целью последующего изменения их типа и внедрения инструментов нормативного финансирования муниципальных услуг, а также создания системы управления их качеством.

Срок реализации Программы - 2011 - 2012 годы.

3. Организация реализации программы

Управление реализацией Программы организуется по проектному принципу. Конкретные мероприятия Программы реализуются на основе отраслевых (ведомственных) планов повышения эффективности бюджетных расходов.

Руководство реализацией Программы возлагается:

- по направлениям деятельности - на заместителей Главы Администрации, координирующих соответствующие сферы муниципального управления;

- общая координация и контроль за ее реализацией - на заместителя Главы Администрации, курирующего вопросы экономики и финансов.