Постановление Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа от 18 апреля 2012 г. N 983 "О Докладе о состоянии законодательства в Ямало-Ненецком автономном округе в 2011 году"

ГАРАНТ:

Постановлением Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа от 15 июня 2012 г. N 1088 настоящее постановление снято с контроля

Рассмотрев представленный Председателем Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа С.Н. Харючи Доклад о состоянии законодательства в Ямало-Ненецком автономном округе в 2011 году (далее - Доклад 2011 года) и руководствуясь частью 3 статьи 24 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа, Законодательное Собрание Ямало-Ненецкого автономного округа постановляет:

1. Одобрить основные положения Доклада 2011 года.

2. Считать, что в Докладе 2011 года системно оценивается состояние законодательного обеспечения основных направлений внутренней политики Ямало-Ненецкого автономного округа и определяются перспективы совершенствования законодательства и правоприменительной практики в соответствующих сферах общественных отношений.

3. Представить Доклад 2011 года Губернатору Ямало-Ненецкого автономного округа.

4. Направить Доклад 2011 года председателям палат Федерального Собрания Российской Федерации, полномочному представителю Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в Правительство Ямало-Ненецкого автономного округа, Главному федеральному инспектору по Ямало-Ненецкому автономному округу аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе, в Суд Ямало-Ненецкого автономного округа, Прокуратуру Ямало-Ненецкого автономного округа, Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Ямало-Ненецкому автономному округу, Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Ямало-Ненецкому автономному округу, главам муниципальных образований и в представительные органы муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе, в Избирательную комиссию Ямало-Ненецкого автономного округа, Счетную палату Ямало-Ненецкого автономного округа, Торгово-промышленную палату Ямало-Ненецкого автономного округа, Общественную палату Ямало-Ненецкого автономного округа.

5. Комитетам и депутатам Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа использовать выводы и рекомендации Доклада 2011 года при осуществлении своей деятельности по правовому мониторингу и реализации полномочий Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа.

6. Опубликовать Доклад 2011 года в официальном издании Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа.

7. Направить данное Постановление для официального опубликования.

8. Настоящее Постановление вступает в силу со дня его принятия.

Председатель Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа

С.Н. Харючи

Доклад
о состоянии законодательства в Ямало-Ненецком автономном округе
в 2011 году

Предисловие

Ежегодные доклады о состоянии законодательства в Ямало-Ненецком автономном округе (далее - автономный округ) стали традиционной формой анализа оснований и результатов законотворческой деятельности в регионе. Они позволяют оценить степень и качество реализации правотворческих полномочий субъекта Российской Федерации в рамках действующей модели российского федерализма.

Дееспособность и эффективность работы региональных органов государственной власти в значительной степени определяется системой разделения полномочий между уровнями власти и возможностями их фактического исполнения, а также соответствием этих правовых и бюджетно-финансовых основ публичного управления объективным потребностям социально-экономического развития региона.

Доклады о состоянии законодательства в регионе создают условия для выявления взаимосвязи между содержанием правотворческой деятельности и ее социально-экономическими результатами за счет выполнения ряда общественно значимых функций:

1) актуализации общих целей, приоритетов, задач в деятельности различных органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников отношений: институтов гражданского общества, бизнес-сообщества, граждан;

2) определения общих правовых контуров механизмов управления социально-экономическими процессами в условиях разделения компетенций по созданию и поддержанию этих механизмов между различными органами власти;

3) компенсации отдельных ведомственных ограничений различных органов власти, обусловленных природой и компетенциями этих органов, и осмысления общественно значимых явлений в межведомственном формате;

4) фиксации обратной связи между процессом реализации различными органами власти своих правотворческих компетенций и социально-экономическими результатами этой деятельности.

Следует отметить, что автономный округ - это один из первых субъектов Российской Федерации (далее - РФ), который оценил необходимость анализа результатов собственного правотворчества и начал использовать подготовку докладов о состоянии регионального законодательства в качестве одного из инструментов публичного управления.

Состояние законодательства в автономном округе становится предметом анализа уже пятый раз. Поскольку настоящий доклад является отчасти "юбилейным", представляется уместным зафиксировать те отправные точки анализа, которые традиционно используются в докладах о состоянии законодательства автономного округа для определения места и роли регионального законодательства в развитии региона и фактически являются неотъемлемой частью его стратегии правового развития:

1. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Это предполагает практическое применение широкого инструментария соучастия субъектов РФ в отправлении государственной власти в русле общенациональных приоритетов социально-экономического и политического развития.

2. Субъектам РФ предоставляются права на осуществление самостоятельного правового регулирования тех областей жизни и деятельности общества, планомерное и гармоничное развитие которых невозможно без учета исторических, культурных, национальных, географических, климатических и иных особенностей конкретных территорий. На практике это реализуется, в первую очередь, на основе осуществления на уровне субъектов Федерации самостоятельного законодательного регулирования вопросов, отнесенных к их ведению.

3. Региональное правотворчество предполагает определенную субординационность по отношению к федеральному с целью достижения единства правового пространства на территории всей страны и обеспечения ее целостности, а также единого государственного механизма, работающего на основе понятных для всех основных началах и императивных идеях для достижения постоянного прогресса нашего общества.

4. Одним из средств определения главных, приоритетных направлений законодательной политики на уровне субъектов РФ традиционно выступает регулярный мониторинг состояния регионального законодательства, осуществляемый как в целях оценки юридико-технического качества нормативной основы деятельности субъектов Федерации и предложения возможных путей ее развития, так и для оценки эффективности реализации на практике законодательных положений. Компетентное публичное управление сегодня невозможно без достоверной и полной информации о состоянии нормативной правовой системы автономного округа и правоприменительной практики.

5. В рамках мониторинга правового пространства существует постоянная потребность в отборе новых параметров оценки эффективности законодательства и практики его применения. Именно критерии оценки эффективности правового регулирования становятся основополагающими. Уже сложилась система параметров научно-правовой экспертизы и экспертизы на коррупциогенность действующих законодательных актов и проектов законов автономного округа. В обозримой перспективе определяется необходимость решения задачи по выработке критериев оценки законодательных актов на предмет их конфликтогенности. Актуализирована идея выработки критериев соответствия правового регулирования системе гарантий конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также полноте и качеству правового обеспечения проводимых реформ.

Настоящий доклад, как и все предыдущие доклады, представляет собой научно-аналитический обзор основных направлений и результатов деятельности Законодательного Собрания автономного округа, осуществлявшейся в течение 2011 года. В числе таких направлений и результатов выделены следующие:

стратегия и динамика правового развития автономного округа;

законодательное обеспечение основных направлений социально-экономического развития автономного округа, в том числе отношений в сфере государственного строительства и местного самоуправления по вопросам реализации политических прав граждан, развития институтов гражданского общества, обеспечения общественной и личной безопасности; отношений в финансово-экономической сфере по вопросам формирования и использования бюджетных средств, управления государственной собственностью, развития экономической деятельности; отношений в социальной сфере по вопросам социальной защиты и мер социальной поддержки различных категорий граждан, реализации прав граждан на жилье, медицинскую помощь, образование и иных прав, определяющих качество жизни человека;

итоги и основные тенденции законодательной деятельности автономного округа в 2011 году;

качество законодательства как системы нормативных правовых актов и отдельных нормативных правовых актов, составляющих законодательство автономного округа.

Структура доклада определяется его целью - необходимостью анализа состояния, проблем и перспектив развития регионального законодательства с учетом тенденций федерального институционального процесса и особенностей социально-экономического развития региона.

Доклад составлен на основе изучения почти 170 законов автономного округа, принятых в течение 2011 года, большинство из которых проанализировано в сравнении с действовавшими ранее юридическими документами и существующей нормативной основой по тому или иному вопросу с целью выявления динамики развития нормативной базы и возможных пробелов правового регулирования.

Доклад носит публичный характер, что позволяет всем участникам общественно-государственной жизни ознакомиться с результирующим отражением оснований и процессов использования органами государственной власти общественных ресурсов, оценить соответствие приоритетов государственного управления объективным потребностям развития региона и интересам общества (отдельных групп населения), выявить тенденции дальнейшего развития окружного законодательства и определить возможности взаимодействия с органами государственной власти по вопросам коррекции регулирующего воздействия. Данный подход формализует один из вариантов прямой и обратной связи между органами государственной власти автономного округа и его жителями, обеспечивает реализацию взаимосвязи между законодательной и представительной функциями Законодательного Собрания автономного округа, а также создает условия для расширения возможностей непосредственного участия граждан в государственной жизни своего округа.

Методологическая основа доклада определяется обозначенными выше свойствами российского федерализма, в соответствии с которыми правовая база автономного округа является конкретизирующим и дополнительным элементом механизма правового регулирования с учетом местных традиций, обычаев, защитой национальных меньшинств, спецификой территориального положения, климатическими условиями. Законодательство автономного округа выступает важным инструментом, способствующим реализации на территории автономного округа приоритетных задач социально-экономического и политического развития в рамках общенациональной стратегии.

В данном докладе, помимо ранее использовавшихся методов анализа, предложены некоторые новые подходы к оценке качества законодательства и результатов законодательной деятельности. Особое внимание уделено выявлению и систематизации факторов, определяющих состояние расходных обязательств публичного образования и их взаимосвязи с бюджетной эффективностью публичного управления. Исследовательская часть доклада в необходимых случаях дополняется оценкой деятельности исполнительных органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления по реализации положений, содержащихся в соответствующих законодательных актах автономного округа.

В докладе значимое место отведено оценке основных результатов, выявлению ключевых тенденций правотворческой деятельности и определению некоторых критериев оценки качества законодательства в автономном округе. В заключение доклада формулируются необходимые рекомендации субъектам правотворчества автономного округа, отражающие важнейшие подходы к совершенствованию правотворческой деятельности в автономном округе в предстоящем периоде.

Глава 1. Стратегия и динамика правового развития Ямало-Ненецкого
автономного округа

Правовое развитие всех субъектов относительного молодого государства - Российской Федерации - давно миновало два первых периода развития регионального законодательства: период становления законодательства (начавшийся в 1993 году, когда Конституция Российской Федерации провозгласила право субъектов РФ иметь свое законодательство) и период стабилизации законодательства (начавшийся в 2000 году, когда был принят Федеральный закон от 29.07.2000 г. N 106-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). Началом следующего периода - периода оптимизации регионального законодательства - принято считать 2008 год. Именно в 2008 году во всех регионах России фиксируется осознание необходимости оптимизировать свое законодательство, а вместе с ним управленческие и финансовые процессы. В этом смысле автономный округ выступил лидером среди других субъектов РФ. В марте 2008 года в автономном округе, в одном из первых регионов, принимается Доклад о состоянии законодательства в Ямало-Ненецком автономном округе в 2007 году; в июне 2009 года вступает в силу Закон автономного округа "О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе".

Стратегия правового развития автономного округа в период его оптимизации направлена, с одной стороны, на уточнение и конкретизацию (детализацию) регионального законодательства, с другой - на комплексное совершенствование всей системы законодательства в целом и выстраивание четкой иерархической структуры (закон - подзаконный акт - правоприменительный акт) и предметной структуры (систематизация законодательного массива с упразднением устаревших законов, обобщением действующих законов, выделением отдельных положений законов в самостоятельные акты).

Как и любая другая стратегия, стратегия правового развития имеет качественные и количественные параметры оценки. Качественные характеристики этой стратегии отражают степень "включенности" законодательства как способа правового обеспечения процессов публичного управления в целостный механизм управления социально-экономическими процессами.

Наличие стратегии правового развития региона является необходимым условием правовой интеграции общих тенденций развития страны и особенных характеристик автономного округа, условием соблюдения баланса интересов и возможностей федерации и региона. Формализованная с 2008 года стратегия правового развития автономного округа - это еще один шаг к построению долгосрочной, целенаправленной деятельности по формированию такого правового пространства, которое обеспечивает согласованность тенденций социально-экономического развития региона и направлений регулирующего воздействия на его состояние.

Стратегия правового развития региона сегодня базируется на следующих приоритетах:

1) единство цели правового регулирования для всех ветвей и уровней власти, определяемое через установление природы российской государственности и характера российского государства как "социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека" (ст. 7 Конституции Российской Федерации). Именно содержание целеполагания формирует способы и критерии измерения результатов регулирующего воздействия государства, основной формой которого является законодательное регулирование;

2) учет состояния и тенденций развития федерального институционального процесса в различных его проявлениях - от перераспределения полномочий и предметов ведения между федеральными и региональными органами государственной власти до использования результатов федерального законодательного процесса в собственном правотворческом процессе;

3) конкретизация на региональном уровне общих правовых контуров системы публичного управления, установленных Федеральным законом от 06.10.1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который определил - "законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации взаимодействуют в установленных настоящим Федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации формах в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта Российской Федерации и в интересах его населения" (ст. 27). В соответствии с этими общими параметрами региональной системы публичного управления к числу базовых принципов стратегии правового развития региона относятся:

единство целей взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ,

приоритет общей эффективности публичного управления над частной (ведомственной) эффективностью деятельности этих органов власти,

содержание критериев оценки общей результативности системы публичного управления - экономическое и социальное развитие субъекта РФ, учет интересов населения региона,

целевое содержание публичной управленческой деятельности, которое каждый из органов государственной власти осуществляет в свойственных его природе формах, - управление социально-экономическими процессами;

4) развитие механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина в соответствии с полномочиями субъекта РФ по предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции Российской Федерации), общая результативность которых оценивается показателями качества и уровня жизни человека, а частная (ведомственная) эффективность - параметрами оценки эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, оценки эффективности соответствующих бюджетных расходов;

5) расширение прав и возможностей участников правотворческого процесса, развитие системы взаимодействия органов государственной власти автономного округа с потребителями результатов публичного управления путем формирования современных коммуникаций и информационных технологий;

6) внедрение в практику публичного управления и его правовое обеспечение современных технологий и приоритетов - стратегического планирования, мониторинга права и социально-экономических процессов, оценки регулирующего воздействия, перехода от управления объектами к управлению процессами и результатами, стандартизации государственных услуг и функций и т.д.;

7) взаимосвязь различных аспектов публичного управления - правотворческой деятельности и создания расходных обязательств субъекта РФ, управления финансовыми потоками и создания бюджетных обязательств субъекта РФ и т.д.

Стратегия правового развития автономного округа позволяет, с одной стороны, интегрировать правовые и социально-экономические возможности федерации и региона, с другой - компенсировать отдельные противоречия и ограничения во взаимодействии между ними. В связи с этим серьезное развитие в региональном законодательстве в предшествующие годы получили следующие направления правового регулирования:

1) стимулирование инвестиционных процессов в различных сферах экономической деятельности;

2) обеспечение социальной поддержки различных категорий населения и регулирование иных социально-трудовых вопросов, связанных с поддержанием уровня доходов и минимально-необходимых потребительских расходов населения;

3) создание условий для активизации демографических процессов, развития кадрового потенциала региона, в том числе путем стимулирования жилищного строительства и защиты прав граждан на жилье;

4) поддержание баланса экологической системы как среды обитания и основы жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера и населения автономного округа в целом.

Объективные потребности социально-экономического развития автономного округа и интересы его населения формируют сегодня общественный запрос на дальнейшее развитие институциональной среды, стимулирующей устойчивое повышение уровня и качества жизни населения на основе формирования и развития конкурентной экономики при соблюдении соответствующих экологических требований. Основные направления развития, которым требуется соответствующее правовое, организационное и финансовое обеспечение, определены сегодня в Стратегии социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа до 2020 года (постановление Законодательного Собрания автономного округа от 14.12.2011 г. N 839).

Именно поэтому становится важным анализ качества и управленческих результатов законодательного процесса, то есть оценка степени соответствия законодательства приоритетам развития региона, интересам его населения, состоянию системы публичного управления.

Безусловно, не менее важной характеристикой законотворческого процесса является его количественная составляющая. Количественные показатели позволяют оценить динамику правового развития региона.

В 2011 году наблюдается увеличение количества принятых законов по сравнению с 2010 и 2009 годами (таблица 1 и диаграмма 1).

Также в 2011 году увеличилось количество базовых (имеющих самостоятельное значение) законов. Именно базовые законы образуют основной стабильный массив законодательства автономного округа. Рост их числа является положительной характеристикой динамики развития. Поскольку пик интенсивности первоначального формирования массива законодательства пройден, вполне логично, что доля актов, вносящих изменения в базовые законы, в общем объеме законов всегда больше. Вместе с тем количество вносимых изменений (иногда в течение одного года в один и тот же акт их вносилось до 5 изменений) чрезмерно велико, что говорит о нестабильности законодательства автономного округа.

К числу негативных характеристик следует отнести наличие значительного объема актов, не прослуживших и двух лет: почти 15 процентов законов, принятых в 2009 году, и чуть более 9 процентов законов, принятых в 2010 году, на сегодня уже утратили свою силу.

Таблица 1

Количественные характеристики законов, принятых в автономном округе
в 2009 - 2011 годах

Всего законов, принятых за последние три года(1)		Базовые законы	Законы, вносящие изменения в другие законы	Законы, отменяющие (или приостанавливающие) действие других законов или их отдельных положений
в 2011 году	169	35	130	4
в 2010 году	151	28*(1)	121*(2)	4
в 2009 году	120	20*(3)	89*(4)	11

*(1) из них 3 закона уже утратили силу

*(2) из них 11 законов уже утратили силу

*(3) из них 4 закона уже утратили силу

*(4) из них 12 законов уже утратили силу

(1) Здесь и далее информация была получена при помощи Информационной Системы "КонсультантПлюс: Сводное региональное законодательство" (ЗАО "Консультант Плюс")

Диаграмма 1

Следующие статистические показатели также ярко иллюстрируют законодательную деятельность за 2011 год. Однако их невозможно сопоставить и проследить динамику, поскольку аналогичные по объему и качеству исследования в прошлые годы не проводились. В то же время приведенные ниже количественные показатели могут стать стартовой точкой для сравнительного исследования изменения структуры законодательного поля в будущих докладах о состоянии законодательства.

В 2011 году по количеству принятых законов первое место занимает сфера государственного строительства и местного самоуправления. Всего был принят 81 закон, что составляет почти 48 процентов от общего числа законов. Это связано в первую очередь с перераспределением полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления. Распределение законов, принятых в 2011 году, по сферам правового регулирования приведены в таблице 2 и на диаграмме 2.

Таблица 2

Распределение законов, принятых в 2011 году, по сферам
правового регулирования

Сфера правового регулирования	Количество принятых законов	Доля в общем количестве, (%)	Рейтинг
Государственное строительство и местное самоуправление	81	48	1
Социальная	40	23,6	2
Финансово-экономическая	40	23,6	3
Иные	8	4,8	4
Всего	169	100

Диаграмма 2

Из 169 законов, принятых в автономном округе в 2011 году, 85 направлены на реализацию собственных полномочий, 84 - связаны с реализацией полномочий, делегированных Федерацией на уровень субъекта РФ. Это половина всех принятых законов, из чего можно сделать вывод о том, что устойчивость регионального законодательства поставлена в прямую зависимость от изменчивости федерального.

Одним из важных и интересных с точки зрения исследования количественных характеристик состояния законодательства региона является соотношение законов по цели (мотиву) принятия. Выделив 6 групп законов, получим следующую картину правового поля Ямало-Ненецкого автономного округа в 2011 году (таблица 3 и диаграмма 3).

Таблица 3

Соотношение законов по цели (мотиву) принятия

Всего принятых законов	Содержат правовые новеллы (законы/процент)	Приводят акты в соответствие с действующим законодательством (законы/процент)	Меняют существующий подход к регулированию (законы/процент)	Восполняют пробелы в регулировании (законы/процент)	Направлены на реализацию новых положений федерального закона (новых полномочий субъектов РФ) (законы/процент)	Иные (законы/процент)
169	43/25,4	58/34,3	44/26	6/3,5	17/10	6/3,5

Диаграмма 3

Поскольку законы зачастую имеют сложносоставную структуру и предмет, то необходимо учитывать, что один закон может приниматься для достижения нескольких целей, поэтому в сумме количество законов в графах превышает общее количество законов, принятых в 2011 году. Проценты показывают отношение количественного показателя специальной графы к общему количеству законов (к 169).

Значительное количество новелл (более 25%) является положительной характеристикой состояния законодательства региона. Однако зачастую оно достигнуто искусственно - путем дробления законов, реализующих одну новую идею. В качестве примера можно привести серию законов автономного округа, предметом которых было введение для отдельных категорий работников "компенсационной выплаты на оздоровление" (более подробно ситуация описана в следующей главе).

Негативной характеристикой состояния законодательства региона является большое количество законов (более 34%), посвященных приведению в соответствие с законодательством Российской Федерации. Как правило, это свидетельствует о стремлении к дублированию норм федерального законодательства.

Соотношение законов при их распределении по основным субъектам правоотношений, так называемым "потребителям" результата вмешательства государства в общественные отношения, приведено в таблице 5 и на диаграмме 5. В той или иной степени любой закон, конечно, затрагивает интересы всех субъектов правоотношений: органы власти и управления, граждан, юридических лиц (индивидуальных предпринимателей). Но, отбросив некоторые условности, можно выделить одну "ключевую фигуру", по сравнению с которой государственное воздействие на других субъектов уже скорее вторично.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "таблица 4 и диаграмма 4"

Таблица 4

Соотношение законов по основным субъектам правоотношений

Всего принятых законов	Органы власти и управления (законы/процент)	Юридические лица (индивидуальные предприниматели) (законы/процент)	Граждане (законы/процент)
169	124/73,3	30/17,7	52/30,7

Диаграмма 4

Поскольку законы зачастую имеют сложносоставную структуру и предмет, то необходимо учитывать, что один закон может затрагивать интересы нескольких субъектов правоотношений, поэтому в сумме количество законов в графах превышает общее количество законов, принятых в 2011 году. Проценты показывают отношение количественного показателя специальной графы к общему количеству законов, принятых в 2011 году (к 169).

В соответствии с Уставом (Основным законом) автономного округа правом законодательной инициативы обладают депутаты Законодательного Собрания автономного округа и их объединения, Губернатор и Правительство автономного округа, представительные органы муниципальных образований, а также председатели Суда, Арбитражного суда, Уставного суда и Счетной палаты автономного округа, прокурор автономного округа, Избирательная комиссия автономного округа.

Наиболее активным субъектом права законодательной инициативы в 2011 году являлось Правительство автономного округа. Им внесено 76,6% от общего количества принятых законов.

Данные, иллюстрирующие активность субъектов права законодательной инициативы в автономном округе в 2011 году, приведены в таблице 5 и на диаграмме 5.

Таблица 5

Соотношение законов по субъектам права законодательной инициативы
(количество законов/процент)

Всего принятых законов	Губернатор ЯНАО	Правительство ЯНАО	Депутаты	Избирком	Муниципальные образования	Судебные органы	Счетная Палата	Прокуратура ЯНАО
169/100	2/1,4	130/76,6	20/11,8	10/5,9	0/0	0/0	2/1,4	5/2,9

Диаграмма 5

Не реализовали свое право законодательной инициативы в 2011 году наделенные им следующие субъекты: представительные органы муниципальных образований в автономном округе, председатель Суда автономного округа, председатель Арбитражного суда автономного округа, председатель Уставного суда автономного округа.

Сравнительный анализ результатов активности субъектов права законодательной инициативы показывает, что именно исполнительный орган государственной власти берет на себя основную нагрузку по подготовке правотворческих инициатив. Такая ситуация типична и для Российской Федерации, и для субъектов РФ, и для большинства зарубежных государств.

Глава 2. Законодательное обеспечение основных направлений
социально-экономического развития Ямало-Ненецкого
автономного округа в 2011 году

1. Законодательное обеспечение отношений в сфере государственного
строительства и местного самоуправления, защиты прав человека
и общественной безопасности

1.1. Законодательное обеспечение отношений в сфере формирования и деятельности органов публичного управления в автономном округе

Законодательная основа, обеспечивающая отношения в сфере государственного строительства и местного самоуправления, в автономном округе сложилась и представляет собой стабильную отрасль законодательства. Перечень законов, составивших законодательную основу в этой сфере, подробно изложен в Докладе о состоянии законодательства в Ямало-Ненецком автономном округе в 2010 году (постановление Законодательного Собрания автономного округа от 20.04.2011 г. N 497). Как отмечалось в Докладе о состоянии законодательства в Ямало-Ненецком автономном округе в 2010 году, "динамика развития субъекта федерации зависит от слаженности работы его органов и органов, действующих в муниципальных образованиях, поэтому приоритетная задача любого государства - это отлаженная система государственной и муниципальной службы, добиться которой можно только с наличием качественно и грамотно составленной нормативной базы, регулирующей данные отношения".

Важными для анализа этой сферы законодательства в долгосрочной перспективе являются несколько очевидных взаимосвязей: между качеством правового обеспечения избирательных процессов и их результатами, между результатами избирательных процессов и кадровым потенциалом органов государственной власти и местного самоуправления, между профессионализмом этих органов публичного управления и социально-экономическими результатами развития территории, между позицией органов публичного управления и дееспособностью обеспечивающих взаимодействие общества и государства коммуникаций и т.д. Все эти взаимосвязи в большей или меньшей степени определяются качеством законодательства. И именно множественность этих взаимосвязей не позволяет четко разграничить отдельные сферы законодательного регулирования.

Если судить по количеству законов о внесении изменений в другие законы, то можно прийти к выводу о том, что в 2011 году наибольшим изменениям было подвержено законодательство, определяющее:

1) правовой контур системы публичного управления в автономном округе, то есть законодательство об органах государственной власти и органах местного самоуправления;

2) технологии формирования системы публичного управления, то есть избирательное законодательство;

3) кадровый потенциал системы публичного управления, то есть законодательство о государственной и муниципальной службе.

Особое внимание необходимо уделить изменениям, произошедшим в законах автономного округа, определяющих структуру и статус различных органов государственной власти. В 2011 году изменения коснулись государственных органов, относящихся ко всем трем ветвям власти.

Так, Устав (Основной закон) автономного округа дважды в течение года был изменен (законы автономного округа от 30.09.2011 г. N 95-ЗАО, от 23.12.2011 г. N 148-ЗАО). В сентябре 2011 года из него были исключены положения, касающиеся органов государственной власти автономного округа, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), в декабре - изменены положения, определяющие статус Счетной палаты автономного округа. Дважды внесены изменения в Закон автономного округа от 25.05.2010 г. N 56-ЗАО "Об исполнительных органах государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа" (законы автономного округа от 30.09.2011 г. N 96-ЗАО, от 25.11.2011 г. N 143-ЗАО), причем в обоих случаях изменения касались того же "регионального государственного контроля (надзора)", по сути являясь "технико-юридическими" изменениями. По меньшей мере, четыре окружных закона в 2011 году формально фиксировали изменение наименования высшего исполнительного органа государственной власти автономного округа. Закон автономного округа от 25.12.2008 г. N 120-ЗАО "О мировых судьях в Ямало-Ненецком автономном округе" приведен в соответствие с федеральным законодательством в части профессиональной переподготовки и повышения квалификации мировых судей автономного округа (закон автономного округа от 30.05.2011 г. N 57-ЗАО).

Правовой контур избирательного законодательства автономного округа определяют законы автономного округа от 24.05.2007 г. N 63-ЗАО "О референдуме Ямало-Ненецкого автономного округа (окружной референдум)", от 05.10.2007 г. N 90-ЗАО "О местных референдумах в Ямало-Ненецком автономном округе", от 19.06.2009 г. N 51-ЗАО "О выборах депутатов Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа", от 27.06.2006 г. N 30-ЗАО "О муниципальных выборах в Ямало-Ненецком автономном округе", от 01.07.2010 г. N 84-ЗАО "Об избирательных комиссиях, комиссиях референдума в Ямало-Ненецком автономном округе".

Общее содержание изменений избирательного законодательства в 2011 году связано с конкретизацией и уточнением различных процедур и стадий организации выборов (референдума), формирующих прозрачность выборного (референдумного) процесса и достоверность его результатов.

В окружных законах, определяющих изменение избирательного законодательства автономного округа в 2011 году, произошли следующие изменения:

1) уточняются положения, касающиеся порядка использования открепительного удостоверения (законы автономного округа от 25.11.2011 г. N 142-ЗАО, от 09.03.2011 г. N 24-ЗАО, от 09.03.2011 г. N 22-ЗАО);

2) вводятся положения, направленные на повышение доступности информации для слабовидящих избирателей (законы автономного округа от 25.11.2011 г. N 142-ЗАО, от 02.11.2011 г. N 116-ЗАО, от 02.11.2011 г. N 115-ЗАО, от 02.11.2011 г. N 114-ЗАО);

3) конкретизируются и приводятся в соответствие с федеральным законодательством положения, касающиеся сбора подписей (законы автономного округа от 25.11.2011 г. N 142-ЗАО, от 02.11.2011 г. N 116-ЗАО, от 02.11.2011 г. N 115-ЗАО, от 02.11.2011 г. N 114-ЗАО);

4) фиксируется новый порядок распределения депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов (Закон автономного округа от 01.07.2011 г. N 75-ЗАО).

Кроме того, дважды внесены изменения в Закон автономного округа от 01.07.2010 г. N 84-ЗАО "Об избирательных комиссиях, комиссиях референдума в Ямало-Ненецком автономном округе" (законы автономного округа от 09.03.2011 г. N 23-ЗАО, от 23.12.2011 г. N 146-ЗАО), уточняющие порядок формирования и требования к составу окружных избирательных комиссий, полномочия окружных избирательных комиссий, порядок принятия ими решений и нормативную форму закрепления этих решений.

Усложнение и дальнейшая "технологизация" избирательного процесса требуют адекватных изменений в кадровом обеспечении выборов. Все большее значение приобретает профессионализм их участников. В связи с этим обращает на себя внимание опыт нормативного обеспечения процессов подготовки кадров в этой сфере, внедренный Избирательной комиссией автономного округа и получивший нормативный статус - комиссия утвердила Концепцию организации обучения кадров избирательных комиссий и других участников избирательного (референдумного) процесса в автономном округе на 2011 - 2013 годы (постановление Законодательного Собрания автономного округа от 04.05.2011 г. N 131/824). Представляется, что в результате реализации этой концепции могут появиться дополнительные основания для развития законодательства о выборах и референдумах.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "постановление Избирательной комиссии Ямало-Ненецкого автономного округа"

Прежде чем говорить об изменениях законодательства, относящегося к сфере местного самоуправления, необходимо отметить, что в Ямало-Ненецком автономном округе реализована наиболее оптимальная схема взаимоотношений между регионом и муниципалитетами. Признавая и сохраняя независимость местных властей, региональная власть эффективно использует территориальную доступность органов местного самоуправления и близость к населению, а не создает дополнительных (как правило, дорогостоящих) надстроек в виде окружных территориальных органов и структур. Не все субъекты РФ пошли по такому пути, хотя доступность и логичность этого механизма очевидна. Есть в нем и элементы риска, но при грамотном управлении процессом передачи полномочий и контролем за качеством их осуществления риски могут быть минимизированы или даже исключены. Для обеспечения эффективности следует разработать системообразующий правовой акт, определяющий в дополнение к федеральным требованиям общие региональные подходы к процессу наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Частью этого правового акта должны стать, например, положения, включенные в 2011 году в Закон автономного округа от 25.05.2010 г. N 57-ЗАО "О Правительстве Ямало-Ненецкого автономного округа", согласно которым этот орган государственной власти может принимать решения о поощрении глав городских округов (муниципальных районов), исполняющих полномочия глав местных администраций, глав местных администраций городских округов (муниципальных районов), назначенных по результатам конкурса, за обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий в соответствии с нормативными правовыми актами автономного округа (Закон автономного округа от 27.04.2011 г. N 40-ЗАО).

В рамках изменения законодательства в сфере местного самоуправления наблюдается корректировка и перераспределение государственных полномочий, переданных для осуществления органам местного самоуправления. Всего в 2011 году в автономном округе было принято 19 законов, так или иначе связанных с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Три из них (законы автономного округа от 23.12.2011 г. N 165-ЗАО, от 23.12.2011 г. N 159-ЗАО, от 25.11.2011 г. N 136-ЗАО) предусматривают формирование новых блоков государственных полномочий, которыми наделяются местные власти:

1) выплата пособия работникам сфер средств массовой информации и развития институтов гражданского общества в автономном округе;

2) выплата пособий работникам муниципальных учреждений культуры и искусства в автономном округе;

3) компенсация выпадающих доходов организациям коммунального комплекса.

Одновременно с этим три принятых окружных закона (законы автономного округа от 02.11.2011 г. N 121-ЗАО, от 02.11.2011 г. N 120-ЗАО, от 02.11.2011 г. N 119-ЗАО) прекращают осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий - а именно полномочий:

1) по организации оказания специализированной медицинской помощи в психоневрологических диспансерах;

2) по льготному лекарственному обеспечению отдельных категорий граждан в автономном округе;

3) по обеспечению населения автономного округа специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощью.

Очевидно, что связанные с уточнением структуры и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления изменения происходили и в законодательстве о государственной гражданской и муниципальной службе, которое обеспечивает развитие кадрового потенциала органов публичного управления в соответствии с изменением формы и содержания деятельности этих органов.

Общий нормативный контур управления государственной службой зафиксирован в законах автономного округа от 29.03.2005 г. N 26-ЗАО "О государственной гражданской службе Ямало-Ненецкого автономного округа", от 27.06.2006 г. N 33-ЗАО "О государственных должностях Ямало-Ненецкого автономного округа", от 28.02.2011 г. N 1-ЗАО "О Реестре должностей государственной гражданской службы Ямало-Ненецкого автономного округа", от 06.12.2005 г. N 77-ЗАО "О денежном содержании государственных гражданских служащих Ямало-Ненецкого автономного округа", от 04.10.2005 г. N 60-ЗАО "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Ямало-Ненецкого автономного округа государственным гражданским служащим", от 01.07.2010 г. N 82-ЗАО "Об особом порядке оплаты труда государственных гражданских служащих Ямало-Ненецкого автономного округа".

Лидером по количеству внесенных в него изменений является Закон автономного округа от 29.03.2005 г. N 26-ЗАО "О государственной гражданской службе Ямало-Ненецкого автономного округа", в который в течение 2011 года изменения вносились 6 раз. В этот период уточнялись положения относительно квалификационного экзамена, который сдают гражданские служащие, а также порядка присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы автономного округа (Законы автономного округа от 28.02.2011 N 4-ЗАО, от 30.09.2011 г. N 97-ЗАО); пересмотрены статьи, посвященные поощрениям и награждениям за гражданскую службу, а также органам по рассмотрению индивидуальных служебных споров (Закон автономного округа от 01.07.2011 г. N 69-ЗАО); уточнены положения о пенсии за выслугу лет, которая выплачивается лицам, замещавшим должности гражданской службы (Закон автономного округа от 27.04.2011 г. N 50-ЗАО); введена новая статья, устанавливающая предельный возраст пребывания на гражданской службе (Закон автономного округа от 28.02.2011 г. N 15-ЗАО).

Законом автономного округа от 28.02.2011 г. N 1-ЗАО "О Реестре должностей государственной гражданской службы Ямало-Ненецкого автономного округа" утвержден соответствующий реестр, который в течение года также неоднократно корректировался. Перечень и иерархия должностей государственной гражданской службы активно корректировались и в других законах, определяющих не только соотношение должностей между собой, но и их "финансовый эквивалент" - денежное содержание в соответствии с занимаемой должностью (законы автономного округа от 28.02.2011 г. N 2-ЗАО, от 30.09.2011 N 100-ЗАО, от 30.09.2011 г. N 109-ЗАО).

Место указанного Реестра в перечне инструментов управления государственной службой также нормативно изменено - из Закона автономного округа от 29.03.2005 г. N 26-ЗАО "О государственной гражданской службе Ямало-Ненецкого автономного округа" исключена взаимосвязь Реестра должностей гражданской службы автономного округа со сводным Реестром должностей государственной гражданской службы Российской Федерации (Закон автономного округа от 28.02.2011 г. N 5-ЗАО).

Изменение Реестра должностей государственной службы сопровождалось в 2011 году корректировкой подходов к нормативному обеспечению статуса, функционала, вопросов денежного содержания, государственных гарантий для лиц, занимающих государственные должности автономного округа. Например, уточнены периоды, включаемые в стаж государственной гражданской службы, необходимый для замещения государственной должности и последующего получения соответствующих государственных гарантий (законы автономного округа от 30.05.2011 г. N 61-ЗАО, от 27.04.2011 N 33-ЗАО), уточнен перечень гарантий и условия их предоставления для граждан, выполнявших полномочия высшего должностного лица (Закон автономного округа от 28.02.2011 г. N 9-ЗАО).

Некоторые изменения произошли в правовом регулировании деятельности лиц, не являющихся государственными служащими, но при этом непосредственно обеспечивающих деятельность окружных органов государственной власти. В 2011 году скорректированы система и порядок оплаты труда, перечень должностей и размеры должностных окладов работников органов государственной власти автономного округа (Закон автономного округа от 27.04.2011 г. 35-ЗАО).

Определенные, хотя и незначительные, изменения внесены в 2011 году в нормативное обеспечение деятельности органов местного самоуправления. Общий их смысл в целом соответствует основным тенденциям изменения окружного законодательства по вопросам государственного управления и государственной службы, а также весьма ограниченным компетенциям субъекта РФ по регулированию соответствующих вопросов в отношении органов местного самоуправления.

В 2011 году наиболее заметные изменения внесены в Закон автономного округа от 22.06.2007 г. N 67-ЗАО "О муниципальной службе в Ямало-Ненецком автономном округе" (законы автономного округа от 23.12.2011 г. N 152-ЗАО, от 30.09.2011 г. N 98-ЗАО, от 27.04.2011 г. N 48-ЗАО). При этом предметом регулирования двух из трех принятых законов было изменение Реестра должностей муниципальной службы в автономном округе.

Уточнялись в этот период и основания для расширения перечня и содержания гарантий деятельности отдельных должностных лиц органов местного самоуправления. Изменения, внесенные в Закон автономного округа от 25.12.2008 г. N 123-ЗАО "О гарантиях осуществления полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления, члена избирательной комиссии муниципального образования в Ямало-Ненецком автономном округе" (законы автономного округа от 27.04.2011 г. N 31-ЗАО, от 30.05.2011 г. N 62-ЗАО), установили дополнительные гарантии для ряда должностных лиц отдельных органов местного самоуправления, замещающих муниципальные должности как на постоянной (штатной), так и на непостоянной основе.

В целом, все вносимые в законодательство о государственной и муниципальной службе изменения обеспечивали совершенствование механизма управления кадровой политикой публичного образования в соответствии с изменением структуры и функционала органов власти автономного округа, в том числе формировали условия для создания более прозрачной системы оплаты труда с отдельными элементами стимулирования деятельности государственных служащих. Следует отметить, что отсутствие концепции кадровой политики в регионе, нормативно закрепляющей цели и задачи, принципы и приоритеты, механизмы и предполагаемые результаты управления кадровым потенциалом органов государственной власти автономного округа, не позволяет в должной мере обеспечивать результативность кадровых преобразований и соотносить эти преобразования не только с текущей деятельностью органов власти, но и с долгосрочными приоритетами социально-экономического развития региона.

1.2. Законодательное обеспечение отношений в сфере общественной безопасности и безопасности личности

Наиболее значимыми и приоритетными направлениями при настройке системы публичного управления на современном этапе являются защищенность жизненно важных интересов личности и общества, обеспечение их безопасности. Содержание государственно-правовых мер по обеспечению общественной безопасности, конечно, не сводится только к обеспечению пожарной безопасности или защите от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Эти меры гораздо шире. Необходимостью "обеспечить безопасность" можно обосновать принятие чуть ли не каждого второго правового акта в той мере, в какой они направлены на формирование сбалансированного и устойчивого порядка, создание условий для достойной жизни людей. Однако в рамках данного параграфа остановимся лишь на отраслевых законах, посвященных обеспечению безопасности, и их изменениях.

В 2011 году были внесены очередные изменения в Закон автономного округа от 11.02.2004 г. N 5-ЗАО "О защите населения и территорий Ямало-Ненецкого автономного округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (Закон автономного округа от 05.04.2011 г. N 28-ЗАО). Изменения коснулись полномочий Правительства автономного округа, перечень которых дополнен функцией по принятию решений об осуществлении единовременных денежных выплат гражданам Российской Федерации в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая определение случаев осуществления единовременных денежных выплат, а также круга лиц, которым указанные выплаты будут произведены. Также были уточнены полномочия государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в части, касающейся обеспечения безопасности людей на водных объектах.

26 сентября 2011 года был принят принципиально новый Закон автономного округа от N 87-ЗАО "О пожарной безопасности в Ямало-Ненецком автономном округе". С принятием этого закона признаются утратившими силу семь законов автономного округа. Закон иной по структуре и подходу к регулированию, нежели действовавший ранее. Особое внимание в нем уделено не только общему финансовому и материально-техническому обеспечению деятельности противопожарной службы, но и обязательному государственному личному страхованию работников противопожарной службы автономного округа, а также такому участнику обеспечения пожарной безопасности в автономном округе, как добровольная пожарная охрана.

Без каких-либо оговорок именно к блоку законодательства о безопасности личности следует отнести еще один новый закон автономного округа - Закон автономного округа от 25.11.2011 г. N 141-ЗАО "О транспортном обслуживании населения легковым такси в Ямало-Ненецком автономном округе", предусматривающий в рамках, установленных федеральным законом, комплекс мероприятий, направленных на обеспечение личной безопасности пассажиров легкового такси.

Существенным фактором безопасности общества и личности является обеспечение экологической безопасности. В законодательном регулировании этой сферы серьезных изменений в 2011 году не происходило. В Закон автономного округа от 27.06.2008 г. N 53-ЗАО "Об охране окружающей среды в Ямало-Ненецком автономном округе" внесены изменения (Закон автономного округа от 25.11.2011 г. N 137-ЗАО), которые имеют скорее технико-юридический характер и обусловлены изменениями в федеральном законодательстве.

Поскольку немаловажным аспектом безопасности общества является процесс социализации детей и результаты их времяпровождения, к категории законов, воздействующих на безопасность общества, следует отнести еще два окружных закона, принятых в 2011 году. В Закон автономного округа от 05.04.2010 г. N 40-ЗАО "О мерах по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей и предупреждению причинения им вреда на территории Ямало-Ненецкого автономного округа" внесены изменения (Закон автономного округа от 28.02.2011 г. N 7-ЗАО), увеличивающие предельный возраст детей, которым запрещено в ночное время находиться в ненадлежащих местах, с 16 до 18 лет. Кроме того, Законом автономного округа от 28.02.2011 г. N 6-ЗАО "О нормативах распространения в Ямало-Ненецком автономном округе печатной продукции, аудио- и видеопродукции, иной продукции, не рекомендуемой ребенку для пользования до достижения им возраста 18 лет" обеспечено заполнение законодательного пробела, имеющегося в законодательстве - до вступления в силу соответствующих изменений в Федеральный закон от 29.12.2010 г. N 436-ФЗ "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию", то есть до 01.09.2012 г.

Следует отметить, что в автономном округе постепенно начинает формироваться правовой контур обеспечения информационной безопасности общества и населения Ямала. Так, например, Правительством автономного округа в 2011 году утверждена Концепция информационной безопасности исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа (постановление от 24.11.2011 г. N 847-П). Представляется, что дальнейшее развитие системы информационной безопасности личности и общества может стать в дальнейшем одним из направлений правотворческой деятельности в регионе.

1.3. Законодательное обеспечение отношений в сфере развития институтов гражданского общества и взаимодействия между человеком и государством

Институты гражданского общества можно рассматривать как способ "деперсонализации" человека во взаимодействии его с органами власти и формирования коммуникаций между двумя равноправными субъектами отношений - человеком как представителем общества и чиновником как представителем власти. В этом случае к законодательству, определяющему эффективность общественных коммуникаций, можно отнести законы, направленные на создание условий для деятельности различных объединений граждан, позволяющих одновременно реализовывать два приоритета: с одной стороны, обязанность органов государственной власти субъектов РФ по защите прав человека и гражданина, и с другой - необходимость активации гражданской активности по поводу реализации всего спектра своих конституционных прав и свобод (личных, гражданских, политических, экономических, социальных, культурных).

Блок законодательства, посвященный защите конституционных прав и свобод человека, поддержке общественных объединений и развитию институтов гражданского общества, в том числе защите прав национальных меньшинств и поддержке коренных малочисленных народов Севера, претерпел в 2011 году качественные изменения. Законодательство автономного округа пополнилось рядом законодательных новелл.

Основные из них связаны с принятием Закона автономного округа от 28.02.2011 г. N 20-ЗАО "О порядке проведения публичных мероприятий на объектах транспортной инфраструктуры, используемых для транспорта общего пользования" и Закона автономного округа от 27.04.2011 г. N 41-ЗАО "О проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в Ямало-Ненецком автономном округе", которые обеспечивают дальнейшую регламентацию взаимных обязанностей, а также способов взаимодействия исполнительных органов государственной власти и организаторов, участников публичных мероприятий.

В Законе автономного округа от 28.12.2005 г. N 114-ЗАО "О государственной поддержке общин коренных малочисленных народов Севера и организаций, осуществляющих виды традиционной хозяйственной деятельности на территории Ямало-Ненецкого автономного округа" за счет внесенных в 2011 году изменений (Закон автономного округа от 30.09.2011 г. N 91-ЗАО) упорядочены подходы к предоставлению государственной поддержки общин коренных малочисленных народов Севера и организаций, осуществляющих виды традиционной хозяйственной деятельности на территории автономного округа. Указанные изменения соответствуют как общим принципам реализуемой в автономном округе Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера (постановление Законодательного Собрания автономного округа от 09.12.2009 г. N 1996), так и критериям оценки эффективности деятельности органов государственной власти автономного округа в отношении малочисленных народов, установленным этой Концепций.

Следует упомянуть и Закон автономного округа от 30.09.2011 г. N 89-ЗАО "О развитии российского казачества на территории Ямало-Ненецкого автономного округа", целью которого является создание условий для "возрождения и развития культурно-исторических традиций российского казачества". Пока закон имеет скорее декларативный характер, но заявленные положения можно развить, у них есть правотворческий потенциал.

Помимо окружных законов, воздействующих на экономическое состояние и возможности самодеятельности отдельных ассоциированных субъектов отношений, значительным фактором развития коммуникаций между государством и обществом являются окружные законы, которые определяют общие правовые условия взаимодействия между государством и обществом. Эти законы формируют стандарт качества правовой работы органов государственной власти и местного самоуправления, оценку результативности которой, в конечном итоге, дает население как конечный потребитель результатов публичного управления.

В связи с этим, говоря о законах, обеспечивающих процессы развития публичного управления и коммуникаций между обществом и государством, а значит, особо нуждающихся в своевременном обновлении (приведении в соответствие) всего нормативного правового массива, необходимо отметить внесение изменений в Закон автономного округа от 06.04.2006 г. N 13-ЗАО "О правотворчестве". Внесенными в него изменениями (Закон автономного округа от 27.04.2011 г. N 36-ЗАО) предусмотрено, что приведение нормативных правовых актов автономного округа в соответствие с требованиями закона автономного округа, а также принятие нормативных правовых актов, обеспечивающих его реализацию, осуществляется в течение трех месяцев со дня его вступления в силу, если иной срок не установлен законом автономного округа.

Помимо этого, ст. 5 Закона автономного округа от 04.03.2009 г. N 10-ЗАО "О противодействии коррупции в Ямало-Ненецком автономном округе" была дополнена новым положением о том, что отдельные нормативные правовые акты автономного округа в течение десяти рабочих дней со дня их подписания направляются в прокуратуру автономного округа для реализации полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы (Закон автономного округа от 25.11.2011 г. N 130-ЗАО). Эффективность данной меры представляется спорной, поскольку согласно ст. 58 Закона автономного округа от 06.04.2006 г. N 13-ЗАО "О правотворчестве" все законы автономного округа подлежат обязательному официальному опубликованию в полном объеме в течение десяти календарных дней со дня подписания. Именно опубликованный текст является официальным текстом, который должен подвергаться экспертизе, для проведения которой достаточно организовать своевременную доставку средств массовой информации, осуществляющих официальное опубликование окружных нормативных актов. Более того, если следовать трендам, закладываемым федеральными законодателями, которые теперь для официального опубликования используют официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, то оперативность и доступность публикации законов и других актов можно повысить весьма ощутимо.

Существенным условием результативности публичного управления является постоянное развитие правового обеспечения по вопросам реализации мер ответственности за ненадлежащее исполнение норм окружного законодательства. В 2011 году в окружном законодательстве об административных правонарушениях произошли минимально необходимые, связанные с изменением общего законодательного поля и адекватные им изменения. В том числе введены новые составы административных правонарушений, устанавливающие ответственность за нарушение порядка проведения муниципального контроля и порядка распоряжения объектами нежилого фонда, находящегося в собственности округа или муниципальной собственности (Закон автономного округа от 30.09.2011 г. N 113-ЗАО); должностные лица органов местного самоуправления наделены полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях по вновь введенным составам этих нарушений (Закон автономного округа от 01.07.2011 г. N 85-ЗАО); определены меры административной ответственности за пребывание несовершеннолетних, потребляющих слабоалкогольные напитки, пиво или напитки, изготавливаемые на его основе, в общественных местах (Закон автономного округа от 30.05.2011 г. N 64-ЗАО).

Существующие в округе программные документы, к которым относятся Прогноз социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа на 2012 - 2014 годы (постановление Законодательного Собрания автономного округа от 16.11.2011 г. N 793) и Стратегия социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа до 2020 года (постановление Законодательного Собрания автономного округа от 14.12.2011 г. N 839), не ставят отдельной задачи по проведению реформы государственного и муниципального управления. Хотя общий смысл определяемых ими задач в сфере развития общественных коммуникаций соответствует федеральным приоритетам, установленным Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы и Планом мероприятий по реализации указанной Концепции (распоряжение Правительства Российской Федерации от 10.06.2011 г. N 1021-р), а также федеральной программой "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)" (Указ Президента Российской Федерации от 10.03.2009 г. N 261).

Целенаправленное формирование системы общественных коммуникаций предполагает не только использование новых формальных предписаний, но и учет тенденций по изменению самого подхода к государственному управлению. Осознание того, что основной задачей государства является обслуживание интересов общества и конкретных категорий граждан (клиентоориентированный подход), требует переориентации значительной части государственных органов с исполнения процедурных и самоподдерживающих функций на осуществление четко сформулированных задач и достижение конкретных (в том числе количественно выраженных) целей. В большинстве субъектов РФ активно ведется работа по анализу и оценке эффективности предоставления государственных услуг, созданию условий для повышения эффективности и упрощения процедур предоставления этих услуг. При этом в ряде субъектов РФ подготовлены правовые акты, обеспечивающие проведение мониторинга качества предоставления государственных услуг, по итогам которого можно обоснованно проводить и системную административную реформу в органах государственной власти, и стимулирующую кадровую политику на государственной службе.

2. Законодательное обеспечение отношений в финансово-
экономической сфере

2.1. Развитие законодательства в сфере регулирования бюджетных правоотношений

Бюджетное законодательство Российской Федерации носит технологический характер - определяет структуру и функционал бюджетной системы, компетенции участников бюджетных правоотношений, процедуры формирования и исполнения бюджетов и т.д. Возможности законодательного регулирования отдельных вопросов в этой сфере у субъектов РФ достаточно ограничены и, в большинстве своем, реализуются в нормативных актах исполнительных органов государственной власти. Поскольку бюджетное законодательство, по определению, отвечает на вопрос "как сделать законно" и не содержит ответа на вопрос "как сделать оптимально", именно формирование механизма оптимального использования предоставленных бюджетным законодательством возможностей постепенно становится приоритетом в деятельности региональных органов государственной власти.

Правовое обеспечение процессов формирования и исполнения бюджета как одного из основных инструментов управления социально-экономическим развитием региона и реализации государственных гарантий по отношению к населению требует к себе пристального внимания. Рациональность формирования доходной базы регионального бюджета и эффективность осуществления бюджетных расходов становятся основными критериями оценки результативности публичного управления и условием повышения качества жизни населения. Об этом свидетельствуют приоритеты, цели и задачи, обозначенные как Стратегией социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа до 2020 года (постановление Законодательного Собрания автономного округа от 14.12.2011 г. N 839), так и Основными направлениями бюджетной и налоговой политики Ямало-Ненецкого автономного округа на 2012 - 2014 годы (постановление Правительства автономного округа от 13.09.2011 г. N 633-П).

На качество формирования доходной базы регионального бюджета и эффективности бюджетных расходов влияет ряд факторов, которые в большей или меньшей степени зависят от содержания и результатов правотворческой деятельности:

1) прозрачность, последовательность, технологичность бюджетного процесса;

2) стабильность, обоснованность, приоритеты налогового регулирования и управления государственной собственностью;

3) качество и системность расходных обязательств публично-правового образования;

4) прозрачность, последовательность, технологичность межбюджетных отношений;

5) обоснованность, преемственность, инновационный характер форм, методов, механизмов управления финансовыми потоками;

6) качество финансового контроля и иных функций публичного управления.

Базовым законом данной сферы законодательства является Закон автономного округа от 03.03.2008 г. N 2-ЗАО "О бюджетном процессе в Ямало-Ненецком автономном округе", в который в 2011 году дважды внесены изменения, касающиеся корректировки структуры и отдельных процедур формирования и исполнения бюджета (законы автономного округа от 27.04.2011 г. N 47-ЗАО, от 30.09.2011 г. N 102-ЗАО). Внесены изменения в главу 3.1. "Резервный фонд автономного округа", устанавливающие новый порядок создания и использования средств резервного фонда. В частности, уточнены либо определены дополнительные существенные характеристики этого фонда (источники формирования, назначение, минимальный размер), уточнен и расширен перечень приоритетов в отношении направлений расходования средств фонда, право принятия решения об использовании средств фонда предоставлено Правительству автономного округа.

В Закон автономного округа от 03.03.2008 г. N 2-ЗАО "О бюджетном процессе в Ямало-Ненецком автономном округе" также внесены некоторые изменения уточняющего характера, касающиеся процедуры публичных слушаний, проводимых для обсуждения проекта окружного бюджета и годового отчета об исполнении окружного бюджета (Закон автономного округа от 30.09.2011 г. N 102-ЗАО).

Механизм управления бюджетными средствами дополнен таким инструментом, как дорожный фонд, аккумулирующий часть средств окружного бюджета, подлежащих использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования окружного или межмуниципального значения. Это обусловлено изменением федерального законодательства (ст. 179.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Окружным законом установлены цели, формы использования средств и источники формирования дорожного фонда. Установление порядка формирования и использования бюджетных ассигнований дорожного фонда отнесено к компетенции Правительства автономного округа. Следует отметить, что регламентацию вопросов, связанных с формированием дорожного фонда, целесообразно осуществлять в самостоятельном окружном законе, поскольку предметом регулирования закона о бюджетном процессе они не являются.

Технологический процесс принятия окружного закона о бюджете также претерпел изменения: продлен на 15 дней (до 1 ноября) срок внесения проекта закона автономного округа об окружном бюджете в Законодательное Собрание автономного округа. Представляется, что одновременное исключение предельного срока принятия законопроекта во втором чтении (до 10 декабря) может ограничить возможность принятия сбалансированных бюджетов в муниципальных образованиях, обоснованность которых в значительной степени зависит от сроков и результатов работы регионального парламента.

Помимо технологий осуществления бюджетного процесса, в 2011 году изменились и некоторые подходы к формированию доходной части окружного бюджета - это касается как налоговых, так и неналоговых доходов.

В Закон автономного округа от 27.11.2003 г. N 56-ЗАО "О налоге на имущество организаций" в течение 2011 года постоянно вносились изменения (законы автономного округа от 28.02.2011 г. N 19-ЗАО, от 30.05.2011 г. N 56-ЗАО, от 01.07.2011 г. N 68-ЗАО, от 30.09.2011 г. N 104-ЗАО, от 25.11.2011 г. N 134-ЗАО). Динамика изменения указанного закона показывает, что налог на имущество организаций стал использоваться в качестве средства воздействия на активность налогоплательщиков именно в 2011 году - с 2005 по 2009 годы ежегодно вносилось по одному изменению, в 2010 году - два, в 2011 году - пять.

Все изменения, внесенные в 2011 году, расширяли круг организаций, освобождаемых от налогообложения. Если первоначальный текст закона, принятого в 2003 году, вообще не предполагал освобождения от налогообложения, то в 2005 году появилась ст. 2.1 "Налоговые льготы", освобождающая от налогообложения 5 категорий налогоплательщиков, и с этого времени их круг постоянно расширяется. К концу 2011 года от налогообложения освобождены уже 10 категорий налогоплательщиков.

В результате налог на имущество стал дополнительно выполнять свою стимулирующую функцию в таких сферах деятельности, как дошкольное образование, производство электрической энергии и мощности, развитие железнодорожного сообщения.

Изменилась и технология применения льготы по налогу на имущество организаций:

1) упрощен режим предоставления отчетности получателей льготы;

2) изменены основания для получения налоговых льгот субъектами инвестиционной деятельности в связи с изменением Закона автономного округа от 09.02.1998 г. N 6-ЗАО "Об инвестициях". Ранее льготу получали организации при реализации инвестиционных проектов, включенных в Программу по государственной поддержке инвестиционной деятельности предприятий и организаций на территории Ямало-Ненецкого автономного округа, теперь ее будут получать организации, включенные в Перечень организаций, осуществляющих реализацию приоритетных инвестиционных проектов на территории Ямало-Ненецкого автономного округа.

В Закон автономного округа от 25.09.2008 г. N 77-ЗАО "Об установлении пониженной ставки налога на прибыль организаций отдельным категориям налогоплательщиков" в 2011 году трижды внесены изменения (законы автономного округа от 28.02.2011 г. N 18-ЗАО, от 01.07.2011 г. N 68-ЗАО, от 23.12.2011 г. N 150-ЗАО). В основном, изменения коснулись механизма управления льготой:

1) введена оценка эффективности применения льготы, в связи с чем организации, применяющие пониженную ставку налога на прибыль организаций, должны предоставлять в уполномоченный исполнительный орган государственной власти автономного округа соответствующую информацию;

2) упрощен режим предоставления отчетности получателей льготы;

3) изменены основания для получения налоговых льгот субъектами инвестиционной деятельности в связи с изменением Закона автономного округа от 09.02.1998 г. N 6-ЗАО "Об инвестициях", которую теперь стали получать не участники Программы по государственной поддержке инвестиционной деятельности предприятий и организаций на территории Ямало-Ненецкого автономного округа, а субъекты деятельности, включенные в Перечень организаций, осуществляющих реализацию приоритетных инвестиционных проектов;

4) определены последствия для организаций за неэффективное использование льготы.

В Закон автономного округа от 18.12.2008 г. N 113-ЗАО "О применении индивидуальными предпринимателями упрощенной системы налогообложения на основе патента на территории Ямало-Ненецкого автономного округа" в 2011 году внесено одно изменение (Закон автономного округа от 25.11.2011 г. N 133-ЗАО). Скорректированы подходы к определению размера потенциального годового дохода по двум видам предпринимательской деятельности: автотранспортные услуги по перевозке пассажиров по доходности приравняли к услугам по перевозке грузов, увеличив ее в 4 раза и укрупнив при этом наименование вида предпринимательской деятельности; услуги общественного питания, оказываемые через залы обслуживания посетителей, по доходности приравняли к услугам, оказываемым вне залов обслуживания, увеличив ее более чем в 4 раза и также укрупнив при этом наименование вида предпринимательской деятельности.

В Закон автономного округа от 25.11.2002 г. N 61-ЗАО "О ставках транспортного налога на территории Ямало-Ненецкого автономного округа" в 2011 году изменения вносились дважды (законы автономного округа от 27.04.2011 г. N 39-ЗАО, от 30.09.2011 г. N 103-ЗАО). Внесение изменений осуществлялось в целях снижения роста налоговой нагрузки на налогоплательщиков в связи с формированием федерального дорожного фонда, при этом освобождены от уплаты транспортного налога физические лица - владельцы легковых автомобилей с мощностью двигателя до 150 лошадиных сил включительно. Следует отметить, что за 9 лет, прошедших с принятия первой редакции закона, налоговые ставки увеличились в 2 - 3 раза, количество категорий физических лиц и организаций, освобождаемых от уплаты транспортного налога, возросло с 2 до 8, из них 2 новых категории введены в 2011 году.

Остались без изменения в 2011 году:

1) формирующий налоговые доходы бюджетной системы Закон автономного округа от 18.12.2008 N 112-ЗАО "О налоговой ставке для налогоплательщиков, применяющих упрощенную систему налогообложения и выбравших в качестве объекта налогообложения доходы, уменьшенные на величину расходов". Данным законом определена налоговая ставка в размере 5%. Это минимальная ставка, которая может быть установлена в соответствии с федеральным законодательством. Таким образом, в автономном округе уже созданы максимально выгодные условия для налогоплательщиков, выбравших данную упрощенную систему налогообложения;

2) формирующий налоговые доходы бюджетной системы Закон автономного округа от 08.11.2003 г. N 51-ЗАО "О ставках налога на игорный бизнес", которым установлена ставка налога за одну кассу тотализатора или одну кассу букмекерской конторы в размере 87500 рублей. Необходимо отметить, что по состоянию на 26.12.2011 г. в ряде регионов введен запрет на эту деятельность, в остальных ставки налога варьируются от 35 до 125 тыс. рублей за одно место в месяц.

3) определяющий особенности налогового режима для некоторых категорий налогоплательщиков Закон автономного округа от 16.02.2005 г. N 7-ОЗ "О дополнительных основаниях и условиях предоставления отсрочки, рассрочки, инвестиционного налогового кредита по региональным налогам".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер названного Закона автономного округа следует читать как "N 7-ЗАО"

Таким образом, приоритеты налоговой политики, реализованные органами государственной власти автономного округа в 2011 году, обеспечивали повышение социальной защищенности отдельных категорий населения и стимулирование инвестиционной активности в отдельных сферах деятельности. Представляется, что в соответствии с территориальными особенностями Ямала и динамикой его правового развития перспективным направлением дальнейшего развития окружного законодательства о налогах может являться формирование механизмов налогового стимулирования для организаций, осуществляющих инновационную, природоохранную и строительную деятельность.

Источники и режим формирования неналоговых доходов бюджетной системы в окружном законодательстве менее регламентированы, чем налоговые доходы, и в значительной степени зависят от эффективности управления государственной собственностью автономного округа и качества его правового обеспечения. Основным законом в этой сфере является Закон автономного округа от 25.09.2008 г. N 71-ЗАО "Об определении размера части прибыли государственных унитарных предприятий Ямало-Ненецкого автономного округа, подлежащей зачислению в доходы окружного бюджета", в который в 2011 году внесены незначительные изменения (Закон автономного округа от 30.09.2011 г. N 105-ЗАО). Перечень окружных государственных предприятий автономного округа, освобожденных от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, подлежащей зачислению в доходы окружного бюджета, дополнен предприятиями наземного обслуживания воздушных судов.

Иные элементы управления различными активами региона, формирующими неналоговые доходы окружного бюджета, не имеют пока системного законодательного обеспечения и взаимосвязи с приоритетами социально-экономического развития региона. Определяющие их статус и порядок использования нормативные положения носят разрозненный и нередко ведомственный характер. Очевидно, что целенаправленное управление бюджетоформирующими процессами требует модернизации и развития законодательного обеспечения по вопросам формирования доходов или социально-экономических эффектов от использования и продажи имущества, от платных услуг, от сдачи в аренду и продажи земли, использования источников иных неналоговых доходов. Значительная часть вопросов уже урегулирована законами или иными нормативными актами автономного округа на уровне "процессов" (продажа геологической информации, оборот объектов интеллектуальной собственности, приватизация государственного имущества и т.д.), однако на уровне целей, приоритетов и "результатов" (доходов окружного бюджета и общественно значимых социально-экономических эффектов) законодательное обеспечение управления неналоговыми активами систематизировано недостаточно.

Существенным ресурсом для повышения эффективности бюджетных расходов является качество правового регулирования, обеспечивающего прозрачность, последовательность и технологичность межбюджетных отношений. В 2011 году в законодательстве Ямала произошли значительные изменения, характеризующие системный и целенаправленный характер деятельности органов государственной власти автономного округа в этой сфере.

В Закон автономного округа от 18.12.2009 г. N 104-ЗАО "О межбюджетных отношениях в Ямало-Ненецком автономном округе" в 2011 году внесены изменения (Закон автономного округа от 25.11.2011 г. N 124-ЗАО, который в свою очередь, был изменен Законом автономного округа от 23.12.2011 г. N 149-ЗАО). В результате внесенных изменений в бюджеты муниципальных районов и городских округов передан дополнительный источник, доходы от которого подлежали зачислению в окружной бюджет, уточнена Методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Указанные изменения отражают дальнейшее развитие подходов к оценке бюджетных услуг в муниципальных образованиях в результате реализации мероприятий административной реформы и внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат.

Совершенствованию технологий реализации межбюджетных отношений также посвящены изменения, внесенные в Закон автономного округа от 06.12.2005 г. N 85-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов в Ямало-Ненецком автономном округе отдельными государственными полномочиями по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений" (Закон автономного округа от 30.09.2011 г. N 106-ЗАО). Закон действительно требовал модернизации, поскольку не изменялся с 2007 года. Внесенными изменениями определены дополнительные меры стимулирования и ответственности для органов местного самоуправления поселения, дополнительные возможности для органов местного самоуправления муниципальных районов по управлению передаваемыми им средствами и полномочиями, а также усовершенствован механизм контроля за использованием передаваемых им материальных и финансовых средств.

Значительный спектр межбюджетных отношений в конкретных сферах деятельности регламентируется в окружных законах о передаче отдельных государственных полномочий. В 2011 году в них внесено существенное количество изменений, направленных на оптимизацию системы управления финансовыми потоками в соответствующих сферах, на повышение прозрачности взаимодействия между всеми участниками отношений, на расширение потенциальных социальных и экономических эффектов. Территориальные особенности автономного округа делают обоснованным все более широкое внедрение в практику публичного управления механизма передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, о чем уже упоминалось выше. Следует отметить, что результативность использования такого механизма зависит, главным образом, от степени развития в практике публичного управления и его нормативном обеспечении таких управленческих функций, как контроль, прогнозирование и планирование, оценка качества и результатов и т.д.

В 2011 году были внесены существенные изменения в окружное законодательство, устанавливающие основания и порядок использования отдельных форм, методов и механизмов формирования и использования бюджетных ресурсов.

К таким законам можно отнести:

1) определяющий методологию программно-целевого планирования Закон автономного округа от 27.04.2011 г. N 49-ЗАО "О прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа";

2) определяющие на стадии планирования бюджетных расходов подходы к оценке уровня жизни населения, размерах и стоимости необходимой населению социальной помощи - Закон автономного округа от 04.11.1996 г. N 30-ЗАО "О прожиточном минимуме в Ямало-Ненецком автономном округе" (изменение Законом автономного округа от 28.02.2011 г. N 13-ЗАО), Закон автономного округа от 27.06.2006 г. N 28-ЗАО "О потребительской корзине по Ямало-Ненецкому автономному округу" (изменение Законом автономного округа от 01.07.2011 г. N 74-ЗАО), Закон автономного округа от 01.07.2011 г. N 74-ЗАО "О потребительской корзине по Ямало-Ненецкому автономному округу в 2011 - 2012 годах";

3) определяющий на стадии планирования бюджетных расходов подходы к оценке содержания и объемов государственных гарантий Закон автономного округа от 06.12.2005 г. N 94-ЗАО "Об утверждении методики расчета норматива и объема финансирования на обеспечение прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в муниципальных образовательных учреждениях" (изменение Законом автономного округа от 28.02.2011 г. N 21-ЗАО).

Оставлены без изменения ряд системообразующих законов: определяющий порядок предоставления государственных гарантий Закон автономного округа от 01.03.2010 г. N 28-ЗАО "О порядке предоставления государственных гарантий Ямало-Ненецкого автономного округа"; формирующий контур затрат на оплату труда в государственном секторе Закон автономного округа от 16.12.2004 г. N 90-ЗАО "Об оплате труда работников окружных государственных учреждений" и ряд других законов.

Представляется, что окружное законодательство имеет значительный потенциал развития в направлении дальнейшей регламентации и использования передовых форм, методов и механизмов формирования бюджета и оптимизации бюджетного планирования.

Наиболее существенные преобразования произошли в 2011 году в законах, регламентирующих одну из основных функций публичного управления - функцию внешнего финансового контроля.

В целях приведения законодательства автономного округа в соответствие с Федеральным законом от 07.02.2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" принят Закон автономного округа от 30.05.2011 г. N 53-ЗАО "О Счетной палате Ямало-Ненецкого автономного округа". Со дня вступления его в силу (1 октября 2011 года) признан утратившим силу действовавший ранее окружной закон о Счетной палате.

В целом вновь принятый окружной закон соответствует федеральному законодательству и Уставу (Основной закон) автономного округа. Использована возможность расширения перечня полномочий Счетной палаты, предусмотренная в пункте 12 части 1 статьи 9 Федерального закона. В состав полномочий Счетной палаты автономного округа дополнительно включены такие полномочия, как контроль за ходом и итогами реализации программ и планов развития автономного округа; мониторинг исполнения окружного бюджета и бюджета окружного фонда обязательного медицинского страхования автономного округа; анализ социально-экономической ситуации в автономном округе.

Правовое обеспечение системы регионального финансового контроля дополнили в 2011 году Закон автономного округа от 30.09.2011 г. N 101-ЗАО "О некоторых вопросах организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе", Закон автономного округа от 23.12.2011 г. N 148-ЗАО "О внесении изменения в ст. 66 Устава (Основного закона) автономного округа", а также принятый для развития кадрового обеспечения проводимых преобразований Закон автономного округа от 25.11.2011 г. N 138-ЗАО "О внесении изменений в некоторые законы Ямало-Ненецкого автономного округа в сфере государственной гражданской службы".

Принят и один из обеспечивающих результативность системы финансового контроля Закон автономного округа от 25.11.2011 г. N 131-ЗАО "О подведомственности дел и должностных лицах, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в области финансов".

Необходимо отметить, что в окружном законодательстве реализованы не все полномочия, предусмотренные для субъекта РФ Федеральным законом от 07.02.2011 г. N 6-ФЗ. Так, в Законе автономного округа от 30.05.2011 г. N 53-ЗАО "О Счетной палате Ямало-Ненецкого автономного округа", не отражено такое полномочие, как проведение финансово-экономической экспертизы проектов государственных программ субъекта РФ.

Кроме того, в дальнейшем необходимо в окружное законодательство внести еще ряд положений, отнесенных к полномочиям субъектов РФ: установление ответственности за неисполнение законных требований и запросов должностных лиц контрольно-счетных органов, а также воспрепятствование осуществлению ими возложенных на них должностных полномочий, определение формы уведомления должностным лицом контрольно-счетного органа председателя соответствующего органа об опечатывании касс, кассовых и служебных помещений, складов и архивов, изъятии документов и материалов; сроки предоставления в контрольно-счетные органы по их запросам информации, документов и материалов, необходимых для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий; установление ответственности за ненадлежащее предоставление указанных выше информации, документов и материалов.

Все указанные выше установленные законодательством элементы системы публичного управления могут создавать условия для формирования и исполнения бюджетов в оптимальной форме - в целях социально-экономического развития региона, а также с учетом интересов его населения, возможностей ресурсного обеспечения, ограничений и потенциала правовой системы.

Поскольку анализ законов о бюджете по критерию оптимальности не является предметом настоящего исследования, представляется важным обозначить только некоторые параметры законов о бюджетах, принятие или изменение которых осуществлялось в 2011 году. Следует при этом отметить, что основания, принципы и процесс трансформации расходных обязательств публичного образования в конкретные бюджетные обязательства - это наиболее сложный и методологически не проработанный аспект деятельности органов публичного управления.

Органы государственной власти автономного округа в течение года принимают участие в реализации трех различных стадий бюджетного процесса, что формирует обязательный массив окружных законов о бюджетах в этот период:

1) в утверждении отчетов об исполнении законов об окружном бюджете и бюджете ТФОМС за прошедший финансовый год;

2) в исполнении законов об окружном бюджете и бюджете ТФОМС на текущий финансовый год и внесении в них изменений;

3) в принятии законов об окружном бюджете и бюджете ТФОМС на следующий финансовый год.

Итоги 2010 бюджетного года подведены принятием Закона автономного округа от 30.05.2011 г. N 54-ЗАО "Об утверждении отчета об исполнении окружного бюджета за 2010 год". Исполнение основных характеристик окружного бюджета за 2010 год приведено в таблице 6.

Таблица 6

Исполнение основных характеристик окружного бюджета за 2010 год

Показатели	Сумма в окружном Законе о бюджете (тыс. руб.)		Отчет об исполнении бюджета (тыс. руб.)	Исполнение (%)
	от 30.11.2009 N 93-ЗАО (первоначальная редакция)	от 10.12.2010 N 133-ЗАО (последняя редакция)		к Закону N 93-ЗАО (в первоначальной редакции)	к Закону N 133-ЗАО (в последней редакции)
Общий объем доходов	91350860	78936548	82318705	90,1	104,3
Общий объем расходов	91350860	76871144	73782519	80,8	96,0
Профицит бюджета	-	2065404	8536186	-	412,7

Показатели исполнения окружного бюджета за 2010 год свидетельствуют о том, что бюджетная политика в период выхода из кризиса заключалась в максимально возможной экономии бюджетных средств и создании резерва для осуществления первоочередных выплат в начале 2011 года в случае недостаточного поступления доходов в окружной бюджет.

В 2011 году окружной бюджет исполнялся в соответствии с Законом автономного округа от 22.11.2010 г. N 120-ЗАО "Об окружном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов", в который пять раз в течение года были внесены изменения (законы автономного округа от 28.02.2011 г. N 3-ЗАО, от 27.04.2011 г. N 30-ЗАО, от 01.07.2011 г. N 77-ЗАО, от 26.09.2011 г. N 86-ЗАО, от 15.12.2011 г. N 144-ЗАО).

В указанном законе в качестве основных характеристик бюджета установлены верхний предел государственного внутреннего долга автономного округа на 1 января 2012 года и предельный объем государственного внутреннего долга автономного округа в течение 2011 года. Данные показатели основными характеристиками не являются, поскольку в соответствии с требованиями ст. 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к основным характеристикам бюджета относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета.

Динамика показателей, характеризующих внесение изменений в окружной бюджет в течение 2011 года, отражена в таблице 7.

Таблица 7

Основные показатели, характеризующие внесение изменений в окружной
бюджет в течение 2011 года (тыс. рублей)

Показатели	Номер окружного закона
	120-ЗАО	3-ЗАО	30-ЗАО	77-ЗАО	86-ЗАО	144-ЗАО
Общий объем доходов	91350866	93306349	106306349	109406349	120039166	118052952
в том числе, - межбюджетных трансфертов из федерального бюджета	1691700	1691700	1691700	1691700	3035099	3519727
Общий объем расходов	91350866	93306349	106306349	109406349	133482943	133082608
Дефицит бюджета	-	-	-	-	13443777	15029656

Таким образом, прогнозируемый общий объем доходов окружного бюджета вырос в течение года на 26702086 тыс. руб., в том числе объем межбюджетных трансфертов из федерального бюджета - на 1828027 тыс. руб. (более чем в 2 раза). Общий объем расходов окружного бюджета вырос на 41731742 тыс. рублей.

Увеличение расходов окружного бюджета в течение 2011 года обусловлено не только ростом расходных обязательств, связанных с необходимостью исполнения публичных нормативных обязательств и улучшения социального положения населения. Увеличение расходов произошло, в том числе за счет роста взносов в уставный капитал открытых акционерных обществ (на общую сумму 6089012 тыс. руб.) и других расходов, имеющих инвестиционный характер.

В конце 2011 года принят Закон автономного округа от 25.11.2010 г. N 125-ЗАО "Об окружном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов". На 2012, 2013 и 2014 годы окружной бюджет запланирован бездефицитным. Предполагается, что общий объем доходов и расходов бюджета на 2012 год составит 122462418 тыс. руб., на 2013 год - 121052110 тыс. руб., на 2014 год - 124248372 тыс. рублей.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Закона следует читать как "25.11.2011 г."

Динамика показателей исполнения окружного бюджета за 2007 - 2010 и плановые показатели на 2011 - 2014 годы, отражена в таблице 8.

Таблица 8

Динамика показателей исполнения окружного бюджета за 2007 - 2010 годы
и плановые показатели на 2011 - 2014 годы (млн. рублей)

Показатели	Фактическое исполнение за год				Плановые показатели на год
	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Общий объем доходов	45785,3	66642,4	65795,6	82318,7	118052,9	122462,4	121052,1	124248,4
Общий объем расходов	48936,1	60026,8	54530,8	73782,5	133082,6	122462,4	121052,1	124248,4
Дефицит бюджета	3150,8	-6615,6	-11264,8	-8536,2	15029,7	-	-	-

Анализ показывает, что общий объем доходов окружного бюджета, снизившийся в кризисный 2009 год почти на 13%, в 2010 году не только восстановил докризисное значение, но и значительно вырос. Динамичный рост доходов в 2010 и 2011 годах дает основание сделать предположение о заниженных показателях доходов окружного бюджета на 2012, 2013 и 2014 годы.

Аналогичная система законодательного обеспечения процессов формирования, изменения и оценки исполнения бюджета существует и в отношении бюджета Окружного фонда территориального медицинского страхования, переименованного в 2011 году в ТФОМС.

В 2011 году принят Закон автономного округа от 30.05.2011 г. N 55-ЗАО "Об исполнении бюджета Окружного фонда обязательного медицинского страхования Ямало-Ненецкого автономного округа за 2010 год". Доходы Окружного фонда составили 3618551,7 тыс. руб., расходы - 3600959,3 тыс. руб., профицит - 17592,4 тыс. рублей.

В анализируемом периоде бюджет ТФОМС автономного округа исполнялся в соответствии с Законом автономного округа от 22.11.2010 г. N 121-ЗАО "О бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ямало-Ненецкого автономного округа на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов". Изменение в него внесено 1 раз (Закон автономного округа от 25.11.2011 г. N 123-ЗАО).

Прогнозируемый общий объем доходов бюджета Фонда в 2011 году увеличился на 898760,2 тыс. руб., общий объем расходов - на 1107338,7 тыс. рублей. Прогнозируемый дефицит бюджета составил 257426,3 тыс. рублей. Прогнозные показатели на плановый период 2012 и 2013 годов остались без изменений.

Определены параметры бюджета ТФОМС и на 2012 - 2014 годы. Принят Закон автономного округа от 25.11.2011 г. N 126-ЗАО "О бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ямало-Ненецкого автономного округа на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов". На 2012 год прогнозируется общий объем доходов бюджета Фонда в сумме 7767608,4 тыс. руб., расходов - 7673278,0 тыс. руб., профицит бюджета - 94330,4 тыс. рублей.

На 2013 и 2014 годы планируется дефицитный бюджет Фонда с доходами на 2013 год в сумме 6780250,2 тыс. руб., на 2014 год - 6970966,8 тыс. руб.; расходами на 2013 год в сумме 6946475,0 тыс. руб., на 2014 год - 6983275,0 тыс. руб.; дефицитом на 2013 год в сумме 166224,8 тыс. руб., на 2014 год - 12308,2 тыс. рублей.

Есть основания предполагать, что ожидаемый уровень инфляции и удовлетворение социальных ожиданий медицинского персонала по повышению оплаты труда обусловят недостаточность запланированных расходов в бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования автономного округа в 2012, 2013 и 2014 годах.

Подводя итоги анализу состояния и динамики развития в 2011 году окружного законодательства, связанного с формированием доходов и расходов окружного бюджета, можно констатировать, что в автономном округе не только сохраняются традиционные для него социальные и инвестиционные приоритеты в бюджетных правоотношениях, но и созданы правовые условия для перехода к новому этапу управления бюджетными потоками в регионе - к системному и целенаправленному воздействию на широкий спектр социально-экономических процессов исходя из интересов самых различных категорий и иных субъектов правоотношений.

Именно качество правового регулирования бюджетных правоотношений позволяет создавать эффективную технологию трансформации приоритетов и ресурсов региона в социально значимые и экономически необходимые результаты публичного управления.

2.2. Законодательное обеспечение отношений в сфере управления государственной собственностью

Законодательное обеспечение процессов управления государственной собственностью автономного округа осуществляется в соответствии с Концепцией управления и распоряжения государственным имуществом Ямало-Ненецкого автономного округа (постановление Администрации автономного округа от 14.08.2008 г. N 438-А) и обеспечивает формирование эффективного механизма вовлечения объектов государственной собственности автономного округа в экономические отношения, связанные с использованием государственного имущества. В отличие от значительного числа других субъектов РФ законодательство автономного округа идет по пути регламентации режима использования даже исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности, информацию и другие объекты гражданских прав, не имеющие материальной формы.

В 2011 году в Закон автономного округа от 08.05.2003 г. N 20-ЗАО "Об управлении государственной собственностью Ямало-Ненецкого автономного округа" был внесен ряд изменений (законы автономного округа от 01.07.2011 г. N 67-ЗАО, от 25.11.2011 г. N 140-ЗАО). Они связаны с уточнением компетенции Правительства и уполномоченного исполнительного органа государственной власти автономного округа в сфере управления государственным имуществом автономного округа, а также с необходимостью создания специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации.

В соответствии с Концепцией управления и распоряжения государственным имуществом Ямало-Ненецкого автономного округа законодательство должно обеспечивать внедрение социально ориентированных подходов к проведению приватизации государственного имущества автономного округа, нацеленных на достижение как позитивных экономических результатов, так и положительного социального эффекта в ходе постприватизационного использования соответствующих активов. В 2011 году приватизация в регионе осуществлялась на основании Прогнозного плана (программы) приватизации государственного имущества Ямало-Ненецкого автономного округа на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов (постановление Законодательного Собрания автономного округа от 12.11.2010 г. N 281, с изменениями от 16.02.2011 г. N 394, от 18.05.2011 г. N 604).

Ряд изменений внесено и в Закон автономного округа от 24.06.2004 г. N 35-ЗАО "О приватизации государственного имущества Ямало-Ненецкого автономного округа" (законы автономного округа от 01.07.2011 г. N 78-ЗАО, от 30.05.2011 г. N 59-ЗАО, от 23.12.2011 г. N 155-ЗАО). Произошло перераспределение полномочий в сфере управления приватизационными процессами между Законодательным Собранием и Правительством автономного округа в отношении утверждения прогнозного плана приватизации государственного имущества, уточнение порядка подготовки и утверждения отчета о результатах приватизации государственного имущества автономного округа, приведение в соответствие с федеральным законодательством способов приватизации государственного имущества. При этом в 2011 году существенных изменений в законодательстве о приватизации в соответствии с целями и приоритетами Концепции управления и распоряжения государственным имуществом Ямало-Ненецкого автономного округа не произошло.

Необходимо обратить внимание на то, что значительная часть отношений по управлению и распоряжению отдельными объектами государственной собственности регламентирована в иных окружных законах. Это законы автономного округа от 01.03.2010 г. N 20-ЗАО "О недропользовании в Ямало-Ненецком автономном округе", от 19.06.2009 г. N 39-ЗАО "О регулировании отдельных земельных отношений в Ямало-Ненецком автономном округе" (изменен законом автономного округа от 27.04.2011 г. N 52-ЗАО, законом автономного округа от 30.09.2011 г. N 112-ЗАО), от 06.10.2006 г. N 48-ЗАО "Об объектах культурного наследия Ямало-Ненецкого автономного округа" (изменен законом автономного округа от 28.02.2011 г. N 10-ЗАО), от 01.07.2002 г. N 42-ЗАО "О геологической информации и информатизации недропользования на территории Ямало-Ненецкого автономного округа" и других окружных законах.

Каких-либо существенных изменений в отношении управления и распоряжения государственной собственностью автономного округа в указанных законах не произошло, за исключением отдельных положений, формирующих режим предоставления земельных участков гражданам бесплатно. Как уже отмечалось ранее при анализе законодательства, связанного с формированием неналоговых доходов окружного бюджета, требуется выработка и законодательное закрепление общих подходов к определению сопоставимых приоритетов и структуры управления различными категориями объектов государственной собственности исходя из целей социально-экономического развития региона и интересов его населения.

Следует отметить, что механизм управления государственной собственностью уточнялся и в ряде других окружных законов, например, в законах о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в части порядка согласования и утверждения перечней имущества, необходимого для исполнения этих полномочий.

Значительный вклад в создание условий для повышения эффективности управления государственной собственностью автономного округа внесло принятие Закона автономного округа от 27.04.2011 г. N 49-ЗАО "О прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа". Новая редакция этого закона обеспечивает иерархическую упорядоченность различных форм управления различными активами региона, в том числе государственной собственностью, определяет их взаимосвязи в рамках технологического процесса преобразования проблем, ресурсов, особенностей региона в общественно значимые социально-экономические результаты и последствия регулирующего воздействия. Нормативно зафиксированная законом совокупность инструментов программно-целевого планирования позволяет вплотную подойти к выявлению сущностных оснований для оптимизации процессов и результатов управления социально-экономическими процессами, в том числе за счет оптимизации структуры и функционала государственного сектора. Таким образом, принятие этого закона стало еще одним шагом к достижению цели, установленной Концепцией управления и распоряжения государственным имуществом Ямало-Ненецкого автономного округа - оптимизации структуры государственной собственности автономного округа с точки зрения пропорций на макро- и микроуровне.

Таким образом, анализ изменений состояния законодательства в сфере управления и распоряжения государственной собственностью автономного округа показывает, что существенных преобразований в этих вопросах не произошло и требуется интенсификация процессов законотворчества для реализации целей и решения задач, зафиксированных Концепцией управления и распоряжения государственным имуществом Ямало-Ненецкого автономного округа (постановление Администрации автономного округа от 14.08.2008 г. N 438-А).

2.3. Законодательное обеспечение процессов развития отдельных сфер экономической деятельности

В 2011 году в связи с совершенствованием окружного законодательства получили дополнительный импульс для развития несколько видов деятельности. Не каждый из принятых окружных законов формирует механизмы или инструменты государственной поддержки субъектов деятельности. Однако даже простая регламентация общих правил, установление общих для всех участников отношений приоритетов и принципов деятельности, четкая регламентация полномочий органов государственной власти позволяют снизить коррупционные риски и снизить затраты на производство продукции в этих сферах, а также выявить значимые для региона и перспективные для субъектов деятельности потенциальные зоны государственно-частного партнерства.

В первую очередь обращает на себя внимание блок так называемых "инфраструктурных" законов, обеспечивающих развитие экономической активности в любых сферах деятельности. Одним из таких законов является Закон автономного округа от 09.02.1998 г. N 6-ЗАО "Об инвестициях".

Механизм реализации закона конкретизирован Законом автономного округа от 25.12.2008 г. N 132-ЗАО "О программе по государственной поддержке инвестиционной деятельности предприятий и организаций на территории Ямало-Ненецкого автономного округа на 2008 - 2012 годы", который изменялся в течение 2011 года (законы автономного округа от 27.04.2011 г. N 32-ЗАО, от 30.05.2011 г. N 63-ЗАО) и в итоге был признан утратившим силу в связи с изменением способа регулирования в этой сфере.

Новые основания для получения субъектом инвестиционной деятельности отдельных льгот и преференций установлены Законом автономного округа от 01.07.2011 г. N 68-ЗАО "О внесении изменений в некоторые законы Ямало-Ненецкого автономного округа в целях развития инвестиционной деятельности в Ямало-Ненецком автономном округе" и конкретизированы Законом автономного округа от 23.12.2011 г. N 151-ЗАО "О Перечне организаций, осуществляющих реализацию приоритетных инвестиционных проектов на территории Ямало-Ненецкого автономного округа". В соответствии с новым форматом оказания государственной поддержки предполагается утверждать реестр инвестиционных проектов автономного округа и Перечень организаций, осуществляющих реализацию приоритетных инвестиционных проектов на территории автономного округа. Включение организации в перечень по итогам экспертизы инвестиционных проектов становится основанием для предоставления поддержки.

В законодательство об инвестиционной деятельности внесены и другие изменения, обеспечивающие стимулирование процессов и результатов инвестиционной активности.

Оставлен без изменений в 2011 году дополняющий инструментарий инвестиционного процесса Закон от 01.03.2010 г. N 29-ЗАО "Об участии Ямало-Ненецкого автономного округа в проектах государственно-частного партнерства". Еще один значимый окружной закон, формирующий механизм гарантирования в этой сфере, требует к себе внимания законодателей в связи с тем, что актуальное для развития инвестиционных процессов содержание уже противоречит устаревшей правовой форме. Это Закон от 05.11.1999 г. N 32-ЗАО "О государственном страховом залоговом фонде".

На перспективы роста инвестиционной привлекательности региона, повышения конкурентоспособности производимой в регионе продукции и эффективности бюджетных расходов в государственном секторе экономики значительное воздействие в ближайшие годы будет оказывать принятый в 2011 году Закон автономного округа от 01.07.2011 г. N 66-ЗАО "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности на территории Ямало-Ненецкого автономного округа". Он определяет основные направления проведения органами государственной власти автономного округа государственной политики в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, полномочия органов государственной власти автономного округа и механизмы публичного управления процессами в этой сфере. Вслед за федеральным законодательством закон вводит в систему публичного управления такое понятие как Региональный государственный контроль за соблюдением требований законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности на территории автономного округа.

Еще одним системообразующим для субъектов деятельности в любых сферах отношений является Закон автономного округа от 27.04.2011 г. N 34-ЗАО "О развитии инновационной деятельности в Ямало-Ненецком автономном округе". Он обеспечивает модернизацию системы управления инновационными процессами в регионе, которые стимулировались еще с 1998 года предыдущим законом. По существу это принципиально иной закон, который формирует условия для реализации межведомственного подхода (например, в отношении молодежи как потенциального участника инновационных процессов), определяет правовой статус и возможности использования широкого спектра видов и инструментов государственной поддержки.

Содержание вновь принятого закона об инновациях в значительной степени определено развитием в Федеральном законе от 23.08.1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" подходов к стимулированию эффективной и результативной научной деятельности. Поэтому представляется целесообразным в дальнейшем провести анализ целостности единой технологии продвижения от развития и поддержки научно-технической деятельности до поддержки и внедрения результатов инновационной деятельности, законодательное обеспечение создается двумя разными окружными законами. Законодательное обеспечение этой единой технологии формируется в настоящее время двумя разными законами - вновь принятым Законом автономного округа от 27.04.2011 г. N 34-ЗАО "О развитии инновационной деятельности в Ямало-Ненецком автономном округе" и Законом автономного округа от 25.09.2009 г. N 75-ЗАО "О реализации на территории Ямало-Ненецкого автономного округа государственной научно-технической политики", который не корректировался с 2009 года.

Представляется, что базовым законом, определяющим наиболее существенные условия как инвестиционной активности отдельных субъектов экономической деятельности, так и перспективы развития деловой активности в целом в публично-правовых образованиях, является Градостроительный устав Ямало-Ненецкого автономного округа, в который в 2011 году внесены важные изменения (законы автономного округа от 28.02.2011 г. N 16-ЗАО, от 30.09.2011 г. N 93-ЗАО, от 23.12.2011 г. N 156-ЗАО). Изменения обеспечивают серьезную модернизацию системы управления территориальным развитием региона и дополнение ее новыми элементами: целостно определены контуры государственной информационно-аналитической системы управления градостроительным развитием территории автономного округа и информационных систем обеспечения градостроительной деятельности муниципальных районов и городских округов; развернуто обозначены полномочия исполнительного органа государственной власти автономного округа, уполномоченного в области градостроительной деятельности; определены виды объектов регионального и местного значения, подлежащие отображению на схемах территориального планирования и в генеральных планах публичных образований; внесен еще ряд изменений, обеспечивающих информационную прозрачность перспектив развития территорий и доступность этой информации для всех участников экономической деятельности на Ямале. Также подверглись модернизации нормативные положения, определяющие деятельность градостроительного совета автономного округа, состав схем территориального планирования и генеральных планов, порядок подготовки документации по планировке территории для размещения линейных объектов регионального значения, осуществление государственного строительного надзора на территории автономного округа.

Еще один блок окружных законов определяет возможности развития отдельных субъектов деятельности со специальным правовым и, соответственно, экономическим статусом.

К таким законам относятся Закон автономного округа от 25.12.2008 г. N 128-ЗАО "О развитии малого и среднего предпринимательства в Ямало-Ненецком автономном округе" и связанный с ним Закон автономного округа от 23.12.2010 г. N 143-ЗАО "Об отдельных условиях реализации субъектами малого и среднего предпринимательства преимущественного права на приобретение арендуемого недвижимого имущества, находящегося в собственности муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе". Эти законы оставлены без изменений, поскольку вопросами создания условий для развития малого и среднего предпринимательства Законодательное Собрание автономного округа уже активно занималось в 2010 году.

В 2011 году получили новые возможности для развития в качестве субъектов экономической деятельности общины коренных малочисленных народов Севера и организации, осуществляющие виды традиционной хозяйственной деятельности, в связи с принятием Закона автономного округа от 30.09.2011 г. N 91-ЗАО "О внесении изменений в статьи 5 и 7 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа "О государственной поддержке общин коренных малочисленных народов Севера и организаций, осуществляющих виды традиционной хозяйственной деятельности на территории Ямало-Ненецкого автономного округа". О необходимости и значимости совершенствования правовых условий для реализации экономических прав коренных малочисленных народов Севера в настоящем докладе речь уже шла в контексте развития институтов гражданского общества и формирования дееспособных коммуникаций между обществом и государством.

В этот период законодательством создан значительный импульс для развития различных видов некоммерческих организаций и вследствие этого некоммерческого сектора в целом. Актуальность и необходимость этих новаций не вызывает сомнения, поскольку именно развитие некоммерческого сектора является экономической основой развития институтов гражданского общества, самоуправления и самодеятельности населения. В 2011 году свой вклад в создание условий для развития некоммерческого сектора внесли ранее упомянутые законы автономного округа от 25.11.2011 г. N 135-ЗАО "О создании благоприятных условий для образования и деятельности товариществ собственников жилья в Ямало-Ненецком автономном округе", от 23.12.2011 г. N 165-ЗАО "О мерах социальной поддержки работников сфер средств массовой информации и развития институтов гражданского общества в Ямало-Ненецком автономном округе и о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа в области социальной поддержки работников муниципальных учреждений в Ямало-Ненецком автономном округе в сфере средств массовой информации". Расширению границ некоммерческого сектора также способствует Закон автономного округа от 25.11.2011 г. N 129-ЗАО "О видах деятельности некоммерческих организаций для признания их социально ориентированными в Ямало-Ненецком автономном округе", определяющий основания для поддержки деятельности НКО по вопросам развития детского и молодежного общественного движения, туризма, а также защиты исконной среды обитания, сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры коренных малочисленных народов Севера.

Наконец, третий блок окружных законов связан с изменением условий экономической деятельности в отдельных сферах экономики.

В 2011 году наиболее активно изменение окружного законодательства происходило в отношении тех сфер экономической деятельности, которые обеспечивают производство товаров, работ и услуг для населения. То есть органами государственной власти автономного округа широко используются не только прямые меры социальной поддержки отдельных категорий населения, но и формы косвенного регулирующего воздействия на качество и уровень жизни населения.

Так, получили возможность компенсировать выпадающие доходы организации коммунального комплекса, осуществляющие предоставление коммунальных услуг населению в автономном округе по тарифам, не обеспечивающим возмещение издержек в связи с соблюдением предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги (Закон автономного округа от 25.11.2011 г. N 136-ЗАО "О компенсации выпадающих доходов организациям коммунального комплекса и наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по предоставлению субсидий на компенсацию выпадающих доходов организациям коммунального комплекса"). Поскольку для сдерживания роста тарифов применяются и иные формы воздействия на них (Закон автономного округа от 14.12.2007 г. N 124-ЗАО "Об установлении цен (тарифов) и осуществлении контроля за их применением в Ямало-Ненецком автономном округе"), можно констатировать, что органы государственной власти последовательно пытаются достигнуть компромисса между необходимостью обеспечения социальной защиты населения и созданием дееспособного жилищно-коммунального комплекса.

Реализованы в 2011 году полномочия субъектов РФ по определению отдельных элементов правового режима в отношении одного из видов общественного транспорта - легкового такси. Закон автономного округа от 25.11.2011 г. N 141-ЗАО "О транспортном обслуживании населения легковым такси в Ямало-Ненецком автономном округе" регулирует отношения, связанные с осуществлением деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, и своим появлением обеспечивает разделение рынка пассажирских перевозок, осуществляемых легковыми такси, на два сегмента - легитимный и теневой. Такое разделение требует проведения оценки необходимости развития законодательства об административной ответственности.

Развитие сферы обслуживания населения обеспечивает принятие Закона автономного округа от 01.07.2011 г. N 76-ЗАО "О торговой деятельности в Ямало-Ненецком автономном округе". Принятие закона в новой редакции обусловлено необходимостью реализации дополнительных полномочий, которыми были наделены федеральным законодательством субъекты РФ. Полномочия реализованы в тех рамках, которые заданы федеральным законодательством. Сущностные новеллы заключаются в определении полномочий уполномоченного исполнительного органа государственной власти и регулировании вопросов информационной поддержки субъектов торговой деятельности.

В 2011 г. изменились условия деятельности производителей хлеба в связи с принятием Закона автономного округа от 05.04.2011 г. N 27-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О государственной поддержке производителей хлеба в Ямало-Ненецком автономном округе и наделении органов местного самоуправления отдельным государственным полномочием по поддержке производителей хлеба", которым скорректированы некоторые характеризующие потребление хлеба показатели, используемые для расчета объемов финансовой помощи производителям хлеба.

Законом автономного округа от 30.09.2011 г. N 107-ЗАО "О внесении изменений в статьи 1 и 3 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" вслед за федеральным законодательством изменены условия допуска на рынок производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции. Поскольку пиво и ряд других товаров, ранее не входивших в категорию алкогольной и спиртосодержащей продукции, потеряли этот статус, для значительного количества участников отношений усложнились условия их деятельности.

Подводя итог анализу законодательства, обеспечивающего развитие отдельных видов экономической деятельности, можно отметить, что в нем произошли достаточно серьезные изменения в 2011 году, ориентированные на совершенствование механизмов стимулирования инвестиционной и инновационной активности, расширение круга экономически активных субъектов деятельности, а также на дальнейшую регламентацию деятельности в тех сферах экономических отношений, которые формируют продукцию потребительского рынка и непосредственно обеспечивают качество жизни населения.

Следует отметить, что все окружные законы так или иначе создают или изменяют экономическую основу развития каких-либо отраслей деятельности: туризма, культуры, образования, здравоохранения и т.д. В каждой из этих сфер есть значительный потенциал развития неправительственного некоммерческого сектора, в некоторых малого предпринимательства. Во всех сферах должна осуществляться инвестиционная деятельность, следует лишь расширить представления об инвестициях от понятных всем форм капитальных вложений до инвестиций в любые активы, в том числе нематериальные - социальные технологии, человеческий потенциал. Именно поэтому важным становится формирование системы не только правовой экспертизы законопроектов, но и социально-экономической экспертизы, обеспечивающей прогнозную оценку результатов регулирующего воздействия, в том числе на структуру экономики и качество человеческого потенциала.

3. Законодательное обеспечение отношений в социальной сфере

3.1. Законодательное обеспечение отношений в жилищной сфере

Стратегия социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа до 2020 года (постановление Законодательного Собрания автономного округа от 14.12.2011 г. N 839) определяет, что одним из приоритетных направлений развития автономного округа является развитие жилищной сферы, поскольку "основой комфорта для каждой ямальской семьи, для каждого отдельно взятого жителя региона является жилье". Обозначенные в Стратегии механизмы достижения цели включают в себя развитие рынка доступного жилья, увеличение темпов жилищного строительства, отвечающего принципам ценовой доступности, энергоэффективности и экологичности, а также снижение объемов ветхого и аварийного жилья.

Системное правовое обеспечение этих процессов развивается пока недостаточно динамично - широкомасштабных реформ в регулировании жилищных отношений в 2011 году не происходило.

С 2005 года в автономном округе действует Закон автономного округа от 30.05.2005 г. N 36-ЗАО "О порядке обеспечения жильем граждан, проживающих в Ямало-Ненецком автономном округе". За последние шесть лет в него внесено 13 изменений (в среднем - по два в год). Не стал исключением и 2011 год (законы автономного округа от 05.04.2011 г. N 26-ЗАО, от 26.09.2011 г. N 88-ЗАО). Изменения указанного выше закона, внесенные в апреле 2011 года, были обусловлены изменением федерального законодательства и необходимостью расширения перечня категорий граждан, имеющих право на обеспечение жильем за счет средств федерального бюджета. В сентябре 2011 года произведены точечные изменения закона в части, касающейся предоставления социальных выплат на приобретение жилых помещений и предоставления гражданам жилых помещений по договорам социального найма. Вероятно, данные изменения были продиктованы результатами правоприменительной практики.

В 2011 году эта достаточно консервативная сфера законодательства была дополнена сразу двумя новеллами.

Принятие уже упоминавшегося ранее Закона автономного округа от 25.11.2011 г. N 136-ЗАО "О компенсации выпадающих доходов организациям коммунального комплекса и наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по предоставлению субсидий на компенсацию выпадающих доходов организациям коммунального комплекса" является логическим продолжением ряда других правовых актов подзаконного уровня. Служба по тарифам автономного округа утверждает максимальные индексы изменения размера платы граждан за коммунальные услуги, тем самым страхуя граждан от резких скачков цен на коммунальные услуги. Однако такие государственные меры ведут, как правило, к уменьшению доходов организаций коммунальной сферы. Эти "выпадающие доходы" должны быть компенсированы за счет государства. Право субъектов РФ устанавливать максимальные индексы было предусмотрено временными положениями федерального закона (в настоящее время они утратили силу).

Вторая, тоже уже упоминавшаяся, новелла окружного законодательства - Закон автономного округа от 25.11.2011 г. N 135-ЗАО "О создании благоприятных условий для образования и деятельности товариществ собственников жилья в Ямало-Ненецком автономном округе" - устанавливает правовые основы поддержки товариществ собственников жилья в автономном округе. Закон представляет собой яркий пример наиболее оптимального способа поддержки деятельности некоммерческих организаций: вводится несколько форм поддержки, в том числе финансовая; финансовая поддержка предоставляется отдельным ТСЖ на конкурсной основе либо всем ТСЖ, но на определенные цели и на условиях софинансирования. Фактически вводится система "грантов". Поддержка гражданских объединений и гражданских инициатив на основе системы грантов - это самый эффективный способ поддержки. Такие законы достойны общефедеральной трансляции.

Стратегией социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа до 2020 года проблемы ветхого и аварийного жилья и объективно высокий уровень тарифов на услуги ЖКХ были заявлены в числе наиболее острых проблем жителей автономного округа. Одной из мер законодательного реагирования является ограничение темпов роста платы граждан за услуги ЖКХ и компенсация выпадающих доходов поставщиков коммунальных услуг из средств окружного бюджета. В дальнейшем планируется не только сдерживать темпы роста уровня платежей граждан за коммунальные услуги, но и обеспечить снижение размера платежей. Предполагается, что этому будут содействовать сами граждане через активизацию общественного контроля в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг.

Очевидно, что представленные выше две законодательные новеллы направлены на реализацию Стратегии социально-экономического развития автономного округа. Безусловная определяемая взаимосвязь между программным документом и законодательным регулированием является одним из свидетельств качества законодательного обеспечения процессов управления социально-экономическими процессами.

Обращает на себя внимание тот факт, что в 2010 году эксперты отмечали "стагнацию законодательной активности в сфере коммунальных услуг и инфраструктуры жилищного обслуживания" (постановление Законодательного Собрания автономного округа от 20.04.2011 г. N 497). В этом году о такой стагнации говорить не приходится, а значит, инерция прошлых периодов законотворчества преодолена.

В целом можно сделать вывод о том, что законодательство округа в жилищной сфере совершенствуется. При этом векторы для совершенствования жилищного законодательства заданы верные.

3.2. Законодательное обеспечение отношений в сфере поддержки семьи и детства, а также в сфере социальной защиты и предоставления мер социальной поддержки отдельных категорий граждан

Согласно ст. 7 Конституции Российской Федерации Россия является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Как указано в Прогнозе социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа на 2012 - 2014 годы (постановление Законодательного Собрания автономного округа от 16.11.2011 г. N 793), одним из основных направлений деятельности органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления в среднесрочном периоде будет совершенствование предоставляемой населению социальной помощи в форме адресных субсидий и пособий. Запланировано дальнейшее осуществление мер, направленных на повышение доходов работающих граждан, снижение масштабов бедности среди населения.

Вполне закономерно, что законодательство в сфере социальной защиты, социальной поддержки и социального обеспечения уже много лет во всех субъектах РФ является самым объемным и наиболее подвижным. Оно опережает иные сферы регулирования по количеству изменений. При этом новые законы в этой сфере появляются редко - категории получателей мер государственной поддержки уже сформированы и редко пересматриваются. И тем не менее автономный округ в 2011 году дополнил перечень инструментов регулирующего воздействия двумя законодательными новеллами.

Первая из них - принятый в июле 2011 года Закон автономного округа N 73-ЗАО "О материнском (семейном) капитале в Ямало-Ненецком автономном округе". Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, выступая с Посланием Федеральному Собранию Российской Федерации в 2010 году, предложил регионам рассмотреть вопрос о введении регионального материнского капитала. В пример была поставлена Ульяновская область, в которой существует практика выделения семьям по 100 тысяч рублей при рождении третьего ребенка. В Перечне поручений по реализации указанного послания (указ Президента Российской Федерации от 06.12.2010 г. N Пр-3534) высшим должностным лицам субъектов РФ было дано поручение - в срок до 1 мая 2011 года проработать вопрос о введении в субъектах РФ "материнского капитала", финансируемого за счет средств региональных бюджетов. И пока юристы продолжают споры о юридической природе выплаты под названием "материнский капитал", субъекты РФ начиная с 2009 года постепенно вводят региональную выплату, аналогичную федеральной, заимствуя у федеральных законодателей и форму и технологию (процедуру), и цели использования.

Материнский капитал, учрежденный в автономном округе, выдается при рождении (усыновлении) третьего ребенка. Он может быть направлен только на улучшение жилищных условий и оплату услуг здравоохранения. Размер "капитала" составляет 350000 рублей - сегодня это один из самых высоких размеров "регионального материнского капитала" среди субъектов РФ. Однако в окружном законе отсутствует норма об обязательном проведении индексации этой выплаты.

В отличие от ряда других субъектов РФ в автономном округе с установлением "материнского капитала" не просто не снижен размер единовременного пособия, выплачиваемого при рождении третьего и последующих детей, а увеличен с 7 000 и 10 000 до 15 000 рублей (Закон автономного округа от 27.04.2011 г. N 42-ЗАО).

В 2011 году меры по поддержке семьи и детства не исчерпывались принятием указанного закона. В законодательстве автономного округа закреплено право многодетных семей на бесплатное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства (закон автономного округа от 30.09.2011 г. N 112-ЗАО), обеспечено стимулирование развития семейных форм воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законы автономного округа от 28.02.2011 г. N 11-ЗАО, от 23.12.2011 г. N 168-ЗАО), расширены меры поддержки многодетных семей (законы автономного округа от 27.04.2011 г. N 43-ЗАО, от 01.07.2011 г. N 82-ЗАО) и семей, в которых осуществляется уход за ребенком-инвалидом (Закон автономного округа от 27.04.2011 г. N 43-ЗАО), скорректированы положения в отношении "неработающих членов семьи" (Закон автономного округа от 27.04.2011 г. N 37-ЗАО), уточнены меры государственной социальной помощи малоимущим семьям, имеющим детей (Закон автономного округа от 23.12.2011 г. N 147-ЗАО).

Вторая новелла социальной сферы законодательства - это Закон автономного округа от 23.12.2011 г. N 165-ЗАО "О мерах социальной поддержки работников сфер средств массовой информации и развития институтов гражданского общества в Ямало-Ненецком автономном округе и о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа в области социальной поддержки работников муниципальных учреждений в Ямало-Ненецком автономном округе в сфере средств массовой информации". Указанным законом определена новая для региона категория получателей государственной социальной поддержки - работники муниципальных и государственных учреждений автономного округа в сферах средств массовой информации и развития институтов гражданского общества. Для этих работников установлена одна мера поддержки - компенсационная выплата на оздоровление. Полномочия по выплате переданы органам местного самоуправления. Следует отметить, что по своей юридической природе данная выплата является пособием (под каким бы названием оно не выплачивалось), поскольку целевое использование выплаты не подтверждается, и выплата не компенсирует произведенных расходов, а предоставляется к отпуску.

Установлению аналогичной меры поддержки и передаче полномочий по ее выплате на муниципальный уровень в той или иной мере было посвящено 8 законов автономного округа, пять из которых приняты в декабре 2011 года. Положениями об установлении компенсационной выплаты на оздоровление были дополнены все отраслевые законы социальной сферы: об образовании, о социальном обслуживании, о физической культуре и спорте, о молодежной политике, о культуре, о здравоохранении (законы автономного округа от 23.12.2011 г. N 160-ЗАО, от 23.12.2011 г. N 161-ЗАО, от 23.12.2011 г. N 162-ЗАО, от 23.12.2011 г. N 163-ЗАО, от 23.12.2011 г. N 166-ЗАО).

Имеются и существенные пробелы в правовом обеспечении технологии передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий по осуществлению компенсационных выплат. Принятые окружные законы до крайней степени лаконичны и абстрактны, порядок предоставления компенсационной выплаты работникам учреждений не установлен ни одним актом регионального уровня. В муниципальных образованиях приняты собственные нормативные акты, определяющие порядок предоставления компенсационных выплат муниципальным работникам. И хотя фактически они копируют друг друга, у органов местного самоуправления остается возможность установления различных порядков предоставления одного и того же пособия при отсутствии нормативно закрепленной модели регионального уровня, что недопустимо. Представляется, что недостаточность правового регулирования на региональном уровне не должна восполняться нормативными актами муниципального уровня.

Указанных выше проблем можно избежать в случае реализации системного и взвешенного подхода к вопросу о введении в регионе нового пособия (компенсационной выплаты на оздоровление, любой другой выплаты). Очевидно, что количество и состав потенциальных получателей одинаковой по форме и размеру выплаты свидетельствуют о том, что нормативный акт, определяющий режим компенсационных выплат, должен быть один. В нем может быть предусмотрена и передача отдельных государственных полномочий. Взаимосвязь между отраслевыми законами и законом о пособии для работников этих отраслей может быть зафиксирована при помощи соответствующих бланкетных норм. В рассматриваемом случае - при установлении компенсационных выплат на оздоровление, - количество окружных законов, обслуживающих одну новеллу (введение нового пособия), сократилось бы с восьми до одного. А законодательный массив мог остаться более целостным.

В качестве положительного примера реализации приоритета по повышению адресности предоставляемой населению социальной помощи, который был заявлен в Прогнозе социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа на 2012 - 2014 годы (постановление Законодательного Собрания автономного округа от 16.11.2011 г. N 793), необходимо упомянуть Закон автономного округа от 25.11.2011 г. N 132-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Ямало-Ненецком автономном округе".

Такая категория получателей мер социальной помощи, как "родители погибших (умерших) военнослужащих" не нова для российского законодательства. С 1993 по 2000 год, например, действовал Закон Российской Федерации от 21.05.1993 г. N 5001-1 "О пенсионном обеспечении родителей погибших военнослужащих, проходивших военную службу по призыву". Сегодня федеральная помощь, предоставляемая этой категории граждан, связана только с пенсионным обеспечением по факту "потери кормильца", что не вполне обоснованно.

В автономном округе пересмотрен общепринятый подход к регулированию, и такая категория получателей помощи, как "семьи военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, погибших (пропавших без вести) при выполнении задач по обеспечению правопорядка и общественной безопасности в составе объединенной группировки войск (сил) по проведению контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона со 2 августа 1999 года" расширена и заменена категорией "родители (мать, отец) военнослужащих, погибших (умерших) вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) либо заболевания, полученных в связи с исполнением ими обязанностей военной службы в период прохождения военной службы по призыву". При этом минимизированы формальные требования к подтверждению статуса получателя помощи. Кроме того, единовременная выплата была заменена ежемесячным пособием в размере 7455 рублей, которое будет выплачиваться независимо от того, состояли родители на иждивении умерших или нет.

Особая категория населения, требующая внимания органов государственной власти автономного округа, - это молодежь, от которой все больше зависит качество не только демографического, но и кадрового потенциала региона. В Стратегии социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа до 2020 года (постановление Законодательного Собрания автономного округа от 14.12.2011 г. N 839) в рамках развития и модернизации образования поставлена задача по созданию системы стимулов для молодых специалистов в целях привлечения и закрепления квалифицированных кадров в системе образования. Ведущей стратегической идеей развития системы образования при этом названа идея формирования конкурентоспособности кадров, без которых немыслима реализация долгосрочных планов развития территории.

В 2011 году были предприняты первые шаги в реализации поставленной задачи, связанные с нормативным закреплением статуса и определением содержания категории "молодой специалист" (законы автономного округа от 28.02.2011 г. N 21-ЗАО, от 23.12.2011 г. N 159-ЗАО, от 23.12.2011 г. N 164-ЗАО, от 23.12.2011 г. N 166-ЗАО). Начинает формироваться и соответствующая модель предоставления мер финансовой поддержки молодых специалистов, которая включает следующие формы поддержки:

1) ежемесячная надбавка к должностному окладу (повышающий коэффициент);

2) единовременное пособие при первом поступлении на работу по трудовому договору на неопределенный срок;

3) ежемесячная доплата в течение трех лет с момента поступления на работу.

В результате анализа изменений законодательства автономного округа в сфере социальной поддержки отдельных категорий населения становится очевидным, что в автономном округе сложилась достаточная нормативная основа социальной поддержки населения. Дальнейшее развитие этой сферы законодательства должно осуществляться с учетом опыта прошедших лет в направлении, заданном общими тенденциями развития законодательства в России и регионах, и быть направленным на реализацию программной установки "по усилению принципов адресности и нуждаемости в предоставлении социальной помощи, пособий и мер социальной поддержки" (постановление Законодательного Собрания автономного округа от 14.12.2011 г. N 839).

3.3. Законодательное обеспечение отношений в сфере здравоохранения, образования, культуры, искусства, библиотечного и архивного дела

Подсистема законодательных актов автономного округа, обеспечивающих регулирование отношений в здравоохранении, образовании, библиотечном и архивном деле детально описана в Докладе о состоянии законодательства в Ямало-Ненецком автономном округе в 2010 году (постановление Законодательного Собрания автономного округа от 20.04.2011 г. N 497). В 2011 году изменения законодательства не обошли стороной эту сферу правового регулирования: были внесены определенные изменения в действующие нормативные документы, но они не имели существенного характера (законы автономного округа от 28.02.2011 г. N 21-ЗАО, от 30.09.2011 г. N 110-ЗАО, от 01.07.2011 г. N 70-ЗАО, от 05.04.2011 г. N 29-ЗАО, от 30.09.2011 г. N 108-ЗАО).

Гораздо более значительные изменения произошли в сфере культуры, преимущественно в части, касающейся коренных малочисленных народов Севера. На содержании этих изменений необходимо остановиться более подробно.

Из 36 тысяч человек, являющихся представителями коренных малочисленных народов Севера, почти 40 процентов продолжают вести исконный кочевой образ жизни. Фундаментальная законодательная база в сфере обеспечения гарантий и прав коренных малочисленных народов Севера была сформирована к 2010 году. На данном этапе она оптимизируется, в том числе исходя из задач, поставленных в программных документах региона.

Так, в Стратегии социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа до 2020 года (постановление Законодательного Собрания автономного округа от 14.12.2011 г. N 839) важной мерой, направленной на повышение качества жизни коренных малочисленных народов Севера автономного округа, названа организация кочевых школ. Ориентированная на природу ребенка, кочевая школа поможет сохранить традиционные формы хозяйствования, родной язык и национальную культуру коренным малочисленным народам. Также в Стратегии отмечается важность сохранения и популяризации уникальной культуры коренных малочисленных народов Севера, которая обусловлена ее общемировой ценностью. В этой части планируется продолжить работу по сохранению и популяризации фольклора народов, проживающих на территории автономного округа, возрождению, сохранению и развитию народных художественных промыслов и ремесел.

В целях реализации задач, указанных выше, в 2011 году принят ряд окружных законов. Например, Закон автономного округа от 27.04.2011 г. N 38-ЗАО "О культуре в Ямало-Ненецком автономном округе" вводит в нормативное поле такие понятия, как "высокохудожественные изделия народных художественных промыслов автономного округа" и "нематериальное культурное наследие народов Российской Федерации, проживающих на территории автономного округа". Сохранение и развитие нематериального культурного наследия народов Российской Федерации, проживающих на территории автономного округа, органы государственной власти автономного округа должны обеспечивать путем реализации мер, установленных в этом законе. Закон автономного округа от 01.07.2011 г. N 72-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О фольклоре коренных малочисленных народов Севера в Ямало-Ненецком автономном округе" внес ясность в порядок присвоения статуса объектов нематериального культурного наследия коренных малочисленных народов Севера автономного округа и ввел обязательность ведения соответствующего каталога.

Изменениями, внесенными в ст. 8 Закона автономного округа от 05.04.2010 г. N 48-ЗАО "О родных языках коренных малочисленных народов Севера на территории Ямало-Ненецкого автономного округа" (Закон автономного округа от 01.07.2011 г. N 71-ЗАО) закреплена возможность учета предложений об использовании родных языков в написании наименований географических объектов, оформлении дорожных и иных указателей и надписей в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера на территории автономного округа.

Помимо этого, деятельность по защите исконной среды обитания, сохранению и развитию традиционного образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры коренных малочисленных народов Севера была отнесена к видам деятельности, осуществляемым некоммерческими организациями для признания их социально ориентированными (Закон автономного округа от 25.11.2011 г. N 129-ЗАО).

Дальнейшее формирование организационных и правовых условий развития культуры коренных малочисленных народов Севера обеспечивает принятый в 2011 году Закон автономного округа от 30.09.2011 г. N 90-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О территориях традиционного природопользования регионального значения в Ямало-Ненецком автономном округе". Он уточняет регламент взаимодействия субъектов традиционного природопользования с органами государственной власти автономного округа по вопросам образования территорий, обеспечивающих в соответствии со своим нормативным статусом сохранение основ жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера.

Более того, данным законом воспроизведен и усилен установленный ранее приоритет обычаев коренных малочисленных народов Севера над иными основаниями использования земли и природных ресурсов, расположенных в границах территорий традиционного природопользования регионального значения.

Анализ изменений законодательства автономного округа в социальной сфере позволяет предположить, что содержание нормативной базы в отдельных отраслях социальной сферы уже настолько насыщенно, что без качественных преобразований в подходах к основаниям, структуре и назначению правового регулирования в социальной сфере вносить в нее какие-либо существенные изменения необходимо только в двух направлениях - приводя окружное законодательство в соответствие с федеральным или расширяя, уточняя, корректируя перечень мер социальной поддержки, защиты и обслуживания отдельных категорий граждан.

В целом можно констатировать, что Законодательное Собрание автономного округа в 2011 году уделяло значительное внимание вопросам поддержки коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории автономного округа, а также сохранению и развитию их самобытной культуры. Однако впереди, как заявлено в Стратегии социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа до 2020 года, амбициозные задачи по превращению Ямала в современный центр международного развития Арктики. А это не только специализированные учреждения, стратегические проекты, развитая инфраструктура. В первую очередь, это культурный и кадровый потенциал региона. Понимая инерционность процессов и длительность "технологического цикла" в сфере образования, здравоохранения, культуры, можно предположить, что проблема управления социально-экономическими процессами в нематериальной сфере гораздо более сложна и трудоемка, чем в реальном секторе экономики.

Глава 3. Итоги и основные тенденции законодательной деятельности
Ямало-Ненецкого автономного округа в 2011 году

Основным итогом законодательной деятельности органов государственной власти автономного округа в 2011 году стала конкретизация в рамках модели российского федерализма нормативных контуров стратегии правового развития региона и создание условий для интеграции двух стратегий: правового и социально-экономического развития региона.

Федерализм - это правовая оболочка системы коммуникаций между уровнями, ветвями и органами публичного управления социально-экономическими процессами. Неотъемлемой частью стратегии правового развития автономного округа, обеспечивающей реализацию характерных особенностей региона в рамках федерализма, является системный подход к мониторингу законодательства на территории автономного округа.

Системность подхода к мониторингу регионального законодательства проявляется в развитии правового обеспечения этого процесса, накоплении совокупности взаимосвязанных между собой действующих нормативных правовых актов, выстраивании взаимосвязей между процессами мониторинга законодательства и иными аспектами функционирования системы публичного управления. Мониторинг регионального законодательства, безусловно, являясь одной из функций и стадий публичного управления, постепенно преобразуется в механизм публичного управления. Сегодня в автономном округе действуют законы автономного округа от 06.04.2006 г. N 13-ЗАО "О правотворчестве" и от 08.06.2009 г. N 37-ЗАО "О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе", Постановление Государственной Думы автономного округа от 20.06.2007 г. N 930 "О Концепции мониторинга правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе", Постановление Губернатора автономного округа от 19.03.2009 г. N 25-ПГ "О мониторинге правового пространства Ямало-Ненецкого автономного округа в системе исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа", Постановление Правительства автономного округа от 06.06.2011 г. N 377-П "О правотворческой деятельности и правовой работе исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа".

Более того, в регионе развивается правовое обеспечение и второй формы мониторинга, без которой оценка результативности законодательства по социально-экономическим критериям невозможна. Речь идет о мониторинге социально-экономических процессов, позволяющем выявлять существенные признаки, критерии и индикаторы оценки социально-экономических явлений, на которые оказывается регулирующее воздействие государства. Сегодня в этой сфере уже действуют такие правовые акты, как Постановление Администрации автономного округа от 26.06.2008 г. N 309-А "О мониторинге социально-экономической ситуации в Ямало-Ненецком автономном округе", Постановление Правительства автономного округа от 08.07.2010 г. N 95-П "О регламенте мониторинга и контроля исполнения приоритетных национальных проектов и мероприятий по улучшению демографической ситуации на территории Ямало-Ненецкого автономного округа".

Постепенная интеграция двух форм мониторинга в единую технологию позволит в дальнейшем сформировать дееспособную систему оценки взаимосвязей между стратегиями правового и социально-экономического развития региона.

Наиболее существенными для региона и региональной системы публичного управления свойствами федерализма являются:

1) разделение полномочий и предметов ведения между уровнями власти (и сегодня уже подходит к концу инвентаризация и упорядочение полномочий, закрепленных за федеральным и региональным уровнем управления);

2) наличие экономической основы для реализации этих полномочий.

Для регионального законодательства это означает необходимость формирования устойчивой и экономически обоснованной взаимосвязи между принимаемыми субъектом РФ расходными и бюджетными обязательствами, результативность которой измеряется показателями качества жизни человека.

Обязательным условием этого становится дополнение юридических аспектов формирования регионального законодательства управленческими аспектами, позволяющими оценивать содержание правового регулирования не только на основе формально-юридических характеристик правовых актов (соответствие федеральному законодательству или собственным полномочиям, дублирование федерального законодательства и т.д.), но и на основе прогнозирования и оценки результатов регулирующего воздействия законодательства.

Различные сферы окружного законодательства изменялись в 2011 году с разной динамикой. В значительной степени это обусловлено направлениями и интенсивностью законодательной деятельности в предыдущие годы. К этому времени объемный массив законодательного обеспечения был создан в таких сферах регулирования как социальная защита, социальная поддержка и социальное обеспечение; охрана окружающей среды; защита прав национальных меньшинств и политических прав граждан; деятельность органов государственной власти и местного самоуправления; инвестиционная деятельность, и т.д.

В связи с этим органами государственной власти автономного округа в 2011 году решались две задачи: оптимизация законодательства в этих сферах отношений и развитие новых направлений правового регулирования. Некоторые тенденции в развитии законодательства, отмеченные в 2011 году, могут стать принципами развития законодательного обеспечения в последующие годы:

1. Дальнейшее стимулирование позитивных социально-экономических тенденций в новых сферах общественных отношений за счет создания для этого соответствующих условий. Например, принятие Закона автономного округа от 25.11.2011 г. N 135-ЗАО "О создании благоприятных условий для образования и деятельности товариществ собственников жилья в Ямало-Ненецком автономном округе" обеспечивает в долгосрочной перспективе стимулирование процессов создания ассоциированных субъектов деятельности в сфере ЖКХ и развитие некоммерческого сектора в целом.

2. Модернизация структуры управленческого воздействия на социально-экономические процессы в соответствии с изменениями институциональной среды на федеральном уровне. Например, принятие Закона автономного округа от 26.09.2011 г. N 87-ЗАО "О пожарной безопасности в Ямало-Ненецком автономном округе" обусловлено существенными изменениями в федеральном законодательстве и "перенакоплением" в ранее действовавшем окружном законе изменений (к моменту признания его утратившим силу изменения в него вносились уже 10 раз) и обеспечивает изменение потенциала противопожарной службы автономного округа.

3. Развитие методов стимулирования межотраслевых явлений и связанных с этим механизмов финансирования. Например, принятие Закона автономного округа от 27.04.2011 г. N 34-ЗАО "О развитии инновационной деятельности в Ямало-Ненецком автономном округе" обусловлено обобщением результатов применения действовавшего 10 лет окружного закона и обеспечивает интеграцию передовых форм управления инновационными процессами с новыми возможностями управления бюджетными расходами.

4. Расширение границ расходных обязательств за счет коррекции отдельных его параметров. Например, принятие Закона автономного округа от 25.11.2011 г. N 138-ЗАО "О внесении изменений в некоторые законы Ямало-Ненецкого автономного округа в сфере государственной гражданской службы" обусловлено расширением компетенции и функционала Счетной палаты автономного округа и обеспечивает развитие контроля за расходованием бюджетных средств; принятие Закона автономного округа от 25.11.2011 г. N 132-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Ямало-Ненецком автономном округе" обусловлено расширением перечня и уточнением состава отдельных категорий граждан, которым предоставляются меры социальной поддержки, и обеспечивает рост качества жизни этих категорий граждан.

Обозначенный выше спектр направлений развития законодательства формирует не только изменение качества расходных обязательств в регионе. Одновременно создаются условия для формирования системы оценки экономической и социальной эффективности бюджетных расходов. В связи с этим представляется, что анализ, систематизация и коррекция законодательства автономного округа в соответствии с критериями бюджетной эффективности может стать одним из доминирующих направлений стратегии правового развития Ямала.

В качестве системного итога 2011 года и позитивной тенденции развития окружного законодательства следует отметить изменения в регулировании межбюджетных отношений, реализуемых через передачу отдельных государственных полномочий и формирующих результативную систему публичного управления. В этой сфере отмечается:

1. Одновременное установление в рамках одного нормативного акта контуров расходного обязательства и передача отдельных полномочий по его реализации органам местного самоуправления. К таким законам "двойного назначения" относится Закон автономного округа от 23.12.2011 г. N 165-ЗАО "О мерах социальной поддержки работников сфер средств массовой информации и развития институтов гражданского общества в Ямало-Ненецком автономном округе и о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа в области социальной поддержки работников муниципальных учреждений в Ямало-Ненецком автономном округе в сфере средств массовой информации". К этой группе можно отнести Закон автономного округа от 25.11.2011 г. N 136-ЗАО "О компенсации выпадающих доходов организациям коммунального комплекса и наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по предоставлению субсидий на компенсацию выпадающих доходов организациям коммунального комплекса", Закон автономного округа от 23.12.2011 г. N 162-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О молодежной политике в Ямало-Ненецком автономном округе" и т.д.

Обоснованность такого подхода к объединению в рамках одного закона двух достаточно разных по форме и содержанию нормативных блоков требует дополнительного анализа. Проблема заключается в том, что отдельные структурные части такого закона имеют разный режим действия - одна часть действует постоянно, вторая - ежегодно вводится в действие законом об окружном бюджете.

2. Использование в законах о передаче отдельных государственных полномочий единообразного подхода к определению финансово-экономического содержания и управленческой формы реализации полномочий. Фактически формируется целостная модель управления этими процессами (например, Закон автономного округа от 23.12.2011 г. N 159-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по осуществлению социальной поддержки работников муниципальных учреждений культуры и искусства в Ямало-Ненецком автономном округе").

Необходимо отметить, что не все элементы этой модели являются в настоящее время дееспособными. Так, включаемая в эти законы норма об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за исполнение отдельных государственных полномочий носит декларативный характер и не может применяться, поскольку такой состав административного правонарушения, как нарушение порядка осуществления отдельного государственного полномочия, в федеральном и окружном законодательстве отсутствует.

3. Коррекция законодательства в связи с изменением системы финансирования, в том числе обусловленная:

1) переходом к трехлетнему периоду бюджетного планирования (например, Закон автономного округа от 23.12.2011 г. N 157-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения Ямало-Ненецкого автономного округа");

2) заменой единого социального налога страховыми взносами во внебюджетные фонды (например, Закон автономного округа от 01.07.2011 г. N 81-ЗАО "О внесении изменений в некоторые законы Ямало-Ненецкого автономного округа в сфере наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа");

3) уточнением оснований, нормативов или механизма индексации расходов на осуществление выплат (например, Закон автономного округа от 28.02.2011 г. N 11-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по социальной поддержке и социальному обслуживанию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей").

4. Своевременное прекращение передачи отдельных государственных полномочий в связи с изменениями системы разделения полномочий в публичном управлении (приняты три окружных закона о прекращении осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий - законы автономного округа от 02.11.2011 г. N 121-ЗАО, от 02.11.2011 г. N 120-ЗАО, от 02.11.2011 г. N 119-ЗАО).

К числу других важных итогов развития законодательства можно отнести:

1) формирование правовой модели эффективного управления налоговыми льготами, которая сложилась в результате вносимых в 2011 году изменений в Закон автономного округа от 25.09.2008 г. N 77-ЗАО "Об установлении пониженной ставки налога на прибыль организаций отдельным категориям налогоплательщиков";

2) существенное расширение границ правового регулирования в отношении тех сфер экономической деятельности, которая обеспечивает производство продукции (товаров, работ, услуг) для населения.

Анализ системных итогов и тенденций развития законодательства позволяет обеспечить своевременное выявление ресурсов оптимизации законодательства и скорректировать текущие планы законопроектных работ органов государственной власти автономного округа для решения ближайшей "оптимизационной задачи". Ближайшая управленческая задача связана с началом бюджетного процесса 2013 года и заключается в следующем: как в условиях ограниченности бюджетных ресурсов обеспечить максимально емкие социально-экономические результаты. Один из возможных ответов: используя итоги оценки законодательства для повышения результативности публичной управленческой деятельности.

Представляется, что правовое закрепление взаимосвязи между качеством законодательства, эффективностью публичного управления и результатами регулирующего воздействия законодательства может являться предметом деятельности Законодательного Собрания автономного округа как законодательного органа государственной власти субъекта РФ. Именно законодательный орган государственной власти региона определяет в силу своей природы и компетенции контуры правовой стратегии развития региона, а также обеспечивает трансформацию результатов выполнения собственных представительных и контрольных функций в качество и тенденции развития регионального законодательства.

Очевидно, что понимание роли и места законодательного (представительного) органа государственной власти Российской Федерации в процессах социально-экономического развития региона, а также создание целостного контура стратегии правового развития автономного округа делают все более актуальным вопрос о необходимости принятия окружного закона, определяющего статус, управленческие функции и иные существенные характеристики регионального парламента как одного из субъектов публичного управления.

Глава 4. Общая оценка качества законодательства и рекомендации субъектам
правотворчества Ямало-Ненецкого автономного округа

1. Оценка качества законодательства автономного округа как системы
нормативных правовых актов

Показателями качества законодательства как системы нормативных актов являются:

1) системность законодательства;

2) полнота законодательства;

3) внутренняя согласованность законодательства;

4) наличие системы мер, направленных на выявление потребностей населения региона в законодательном регулировании (изменении условий регулирования), мер, обеспечивающих устойчивую связь между изменениями в законодательстве и задачами социально-экономического развития региона, эффективность такой системы;

5) оперативность отражения в законодательстве изменений в общественных отношениях и в федеральном законодательстве.

На качество системы законодательства влияют следующие факторы:

1) уровень нормативно-правового обеспечения правотворческой деятельности в регионе;

2) состояние планирования и координации правотворческой деятельности в регионе;

3) качество экспертизы проектов нормативных правовых актов и принятых нормативных правовых актов, а также научно-методическое обеспечение правотворческой деятельности в целом.

Несмотря на очевидные достижения в формировании окружного законодательства, все же нет оснований для вывода о том, что достигнут необходимый уровень системности. Анализ действующей системы законодательства автономного округа и изменений, внесенных в законодательство в течение 2011 года, показывает, что система стала громоздкой. Стабильное увеличение законодательного массива без надлежащей систематизации снижает его действенность, не всегда является оправданным и требует уточнения принципов правотворческой деятельности.

Выводы о полноте законодательства автономного округа являются разноплановыми. С одной стороны, некоторые отрасли законодательства подвергнуты чрезмерному вниманию законодателей, и можно констатировать некоторую "зарегулированность" отношений, иногда проявляющуюся и в том, что нарушаются пределы правотворческой компетенции. С другой стороны, отдельные отрасли остаются без должного внимания.

Важным направлением деятельности Законодательного Собрания автономного округа должна стать систематизация законодательства автономного округа. Необходимо заменить десятки разрозненных законов однородной тематики на несколько крупных систематизированных законов. Одной из отраслей законодательства, остро нуждающейся в специальном анализе, систематизации и кардинальном обновлении, является законодательство автономного округа об оплате труда.

Предметная структурированность законодательства автономного округа, которая предопределена его правотворческими полномочиями как субъекта РФ, также вызывает вопросы. Важное значение для анализа и формирования стратегии развития законодательства автономного округа имеет вопрос о структуре окружного законодательства. В настоящее время в автономном округе она не применяется. Поэтому для первичной обработки и систематизации законодательного массива 2011 года применялся Классификатор правовых актов (Указ Президента Российской Федерации от 15.03.2000 г. N 511). Структура законодательства должна строиться на основе единого классификатора, так как правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней составляют единую систему нормативных правовых актов. Так, первичная систематизация на основе Классификатора правовых актов выявила и первые системные проблемы: у ряда законов автономного округа отсутствовали индивидуальные отличительные признаки, позволяющие точно определить их место в структуре законодательства. В частности, обращали на себя внимание абсолютно идентичные названия законов, например, "О внесении изменений в некоторые законы Ямало-Ненецкого автономного округа" (законы автономного округа от 05.04.2011 г. N 25-ЗАО, от 02.11.2011 г. N 122-ЗАО); "О внесении изменений в некоторые законы Ямало-Ненецкого автономного округа в сфере государственной гражданской службы" (законы автономного округа от 30.09.2011 г. N 97-ЗАО, от 30.09.2011 г. N 109-ЗАО, от 25.11.2011 г. N 138-ЗАО) и др.

Вопрос о соответствии структуры законодательства Классификатору правовых актов имеет методологическое значение и требует разрешения. В частности, рекомендуется на основе Классификатора правовых актов разработать собственную структуру законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа, которую надлежит использовать, в том числе для планирования и координации правотворческой деятельности. При этом именно планирование и координация правотворческой деятельности должны сыграть положительную роль в создании стройной непротиворечивой системы окружного законодательства.

Статьей 30 Закона автономного округа от 06.04.2006 г. N 13-ЗАО "О правотворчестве" предусмотрено две формы планирования правотворческой деятельности: текущее и перспективное. Сегодня существенным недостатком планирования законодательной деятельности является то, что принципы формирования текущих планов законопроектных работ не определены, критерии для разработки планов законопроектных работ отсутствуют. При этом в автономном округе принят и действует такой программный документ, как Стратегия социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа до 2020 года (постановление Законодательного Собрания автономного округа от 14.12.2011 г. N 839), для реализации которой, безусловно, требуется план мероприятий по подготовке ее законодательного обеспечения.

На основании изложенного выше для совершенствования планирования и координации правотворческой деятельности рекомендуется:

1) разработать научно-методическую базу для планирования законодательной деятельности;

2) разработать и принять перспективный план законопроектных работ, учитывающий результаты научного исследования системы законодательства автономного округа и данных мониторинга правового пространства в автономном округе, а также задачи, поставленные в Стратегии социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа до 2020 года и иных программных документах автономного округа;

3) проводить научную экспертизу текущих и перспективных планов законопроектных работ;

4) заслушивать отчеты о выполнении планов законопроектных работ и анализировать их исполнение.

2. Оценка качества отдельных нормативных правовых актов, составляющих
законодательство автономного округа

Качество законодательства определяется не только состоянием системы нормативных правовых актов, но качеством каждого нормативного правового акта, составляющего законодательство.

Качество нормативного правового акта - это степень его соответствия следующим основным требованиям:

1) нормативный акт должен регулировать отношения, которые по своему характеру могут быть подвергнуты правовому регулированию и нуждаются в нем;

2) нормативный акт должен регулировать отношения, относящиеся к правотворческим полномочиям субъекта РФ;

3) нормативный акт должен иметь необходимые системные связи с федеральным и региональным законодательством;

4) нормативный акт должен обеспечивать в совокупности с другими актами необходимую степень системности, полноты и детализации правового регулирования соответствующих отношений;

5) нормативный акт должен предусматривать финансовые, организационные, правовые и иные средства обеспечения (механизм реализации) содержащихся в нем нормативных положений.

Оценка отдельных нормативных правовых актов, составляющих законодательство автономного округа, показывает, что на качество их подготовки влияют как положительные, так и отрицательные аспекты.

К числу положительных примеров можно отнести:

1) законы автономного округа от 25.11.2011 г. N 135-ЗАО "О создании благоприятных условий для образования и деятельности товариществ собственников жилья в Ямало-Ненецком автономном округе" и от 25.11.2011 г. N 129-ЗАО "О видах деятельности некоммерческих организаций для признания их социально ориентированными в Ямало-Ненецком автономном округе". Законы лаконичны, не содержат излишних декларативных норм, соответствуют задачам, поставленным в программных документах региона, отражают региональные особенности, предлагают эффективные способы мотивирования гражданской и деловой активности;

2) Закон автономного округа от 25.09.2008 г. N 77-ЗАО "Об установлении пониженной ставки налога на прибыль организаций отдельным категориям налогоплательщиков". В результате неоднократного внесения в него изменений в 2011 году в нем зафиксирована почти оптимальная модель управления льготами. Представляется перспективным распространить этот опыт на все налоговые законы.

Отрицательные аспекты, воздействующие на качество правовых актов и выявленные в результате анализа изменений окружного законодательства за 2011 год, связаны с применением нерационального подхода к форме или содержанию отдельных нормативных правовых актов законодательный массив пополняется следующими свойствами:

1) недолговечность или необоснованность внесенных изменений. Так, Законом автономного округа от 25.11.2011 г. N 128-ЗАО "О внесении изменений в некоторые законы Ямало-Ненецкого автономного округа в сфере ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Ямало-Ненецкого автономного округа" вводится новый вид административного правонарушения, который через месяц отменен Законом автономного округа от 23.12.2011 г. N 169-ЗАО "О внесении изменений в некоторые законы Ямало-Ненецкого автономного округа в сфере ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Ямало-Ненецкого автономного округа". Аналогичная проблема отмечена и в отношении изменения норматива отчислений в бюджеты муниципальных районов и городских округов по налогу на доходы физических лиц (законы автономного округа от 25.11.2011 г. N 124-ЗАО, от 23.12.2011 г. N 149-ЗАО);

2) отсутствие "связанных" правовых актов. Например, Закон автономного округа от 20.12.2004 г. N 119-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по социальной поддержке и социальному обслуживанию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (изменен законами автономного округа от 28.02.2011 г. N 11-ЗАО, от 23.12.2011 г. N 168-ЗАО) выполняет функцию базового закона, фактически таковым не являясь. Хотя закон и не устанавливает бланкетных норм, но предполагает наличие иных нормативных актов, регулирующих порядок и условия осуществления выплат приемным семьям и опекунам. При этом закон о наделении полномочий выполняет одновременно две функции, не обозначая это ни в наименовании, ни в предмете регулирования, в отличие, например, от Закона автономного округа от 23.12.2011 г. N 165-ЗАО;

3) множественность вносимых изменений. Внесение до пяти изменений в один и тот же закон в течение одного года становится распространенным явлением. Так, например, в приложение к Закону автономного округа от 27.06.2008 г. N 58-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по определению перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях" за один год трижды вносились изменения. В Закон автономного округа от 27.11.2003 г. N 56-ЗАО "О налоге на имущество организаций" изменения в 2011 году внесены пять раз.

Также отрицательно сказывается на качестве нормативных правовых актов отсутствие системы социально-экономической экспертизы, при принятии правовых актов долгосрочные результаты и социально-экономические последствия не оцениваются. Правовой акт начинает обслуживать решение текущих управленческих и правовых задач, устойчивая взаимосвязь с базовыми социально-экономическими процессами не фиксируется.

Проблема усугубляется тем, что в связи с принятием Федерального закона от 07.02.2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" все проекты нормативных актов, формирующих расходные обязательства и государственные программы субъекта РФ, должны проходить финансово-экономическую экспертизу. Отсутствие в автономном округе нормативно установленных стандартов проведения такой экспертизы может сделать процесс законотворчества малопредсказуемым.

3. Рекомендации субъектам правотворчества автономного округа

Существенная часть рекомендаций субъектам правотворчества уже обозначена выше, поскольку они определяются содержанием выявленных проблем.

В целом, законотворчество автономного округа предлагается совершенствовать в следующих направлениях:

1) обеспечить систематизацию законодательства автономного округа как условие его структурирования и формирования системы критериев качества нормативных актов в различных сферах правового регулирования;

2) внедрить механизмы перспективного планирования правотворческой деятельности как способ повышения эффективности публичного управления в регионе;

3) нормативно установить соответствие основных направлений социально-экономического развития до 2020 года и стратегии правового развития автономного округа;

4) нормативно зафиксировать единый подход к формированию расходных обязательств субъекта РФ, обеспечив последующий анализ, систематизацию и коррекцию законодательства автономного округа в соответствии с критериями бюджетной эффективности;

5) определить единство и особенности различных моделей передачи отдельных государственных полномочий - полномочий органов государственной власти автономного округа по предметам совместного ведения субъекта РФ и Российской Федерации (общий порядок и основания передачи установлены федеральным законодательством) и полномочий по предметам собственного ведения субъекта РФ (общие положения установлены федеральным законодательством);

6) разработать и нормативно закрепить стандарты подготовки финансово-экономических обоснований проектов нормативных правовых актов различного вида;

7) разработать реальный правовой механизм наступления ответственности за ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий.