Обобщение замечаний Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Тамбовской области к юридической технике нормативных правовых актов Тамбовской области

Юридическая техника как система средств, правил и приемов, используемых при подготовке и оформлении юридических актов, имеет большое значение для повышения их качества и эффективности, а также для обеспечения правильного восприятия правовых актов.

В соответствии с пунктом 6 Временного порядка проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 18 октября 2000 г. N 296 экспертное заключение территориального органа юстиции на нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации должно содержать сведения о соответствии формы и текста правового акта правилам юридической техники. Управлением Министерства юстиции РФ по Тамбовской области проанализированы и обобщены указанные сведения, содержащиеся в экспертных заключениях Управления за 2000 г. - 1 полугодие 2001 года. Выявлены следующие нарушения правил и приемов юридической техники в нормативных правовых актах Тамбовской области.

Нарушения логики изложения содержания нормативного правового акта.

В частности, одна и та же норма содержится в п.2.4 и п.3.8 Положения о финансовом управлении Тамбовской области, утвержденного постановлением администрации области от 9 июля 2001 г. N 614.

Наличие противоречий между различными положениями нормативного
правового акта

Например, в названии постановления администрации Тамбовской области от 26 апреля 2001 г. N 370 говориться о реорганизации областной автомобильно-дорожной службы гражданской обороны, а в содержании (п.1 и п.2) - о ее ликвидации и создании двух других служб.

Наличие пробелов

В частности, в постановлении администрации области от 31 мая 2001 г. N 466 "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан для предоставления им субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг" при определении видов доходоз семьи (одиноко проживающего гражданина), учитываемых при исчислении величины среднедушевого дохода, не зафиксированы доходы от сдачи в аренду (наем) недвижимого имущества и доходы от старательной деятельности.

В статье 17 Закона Тамбовской области от 29 марта 1996 г. N 59-3 "О муниципальной службе в Тамбовской области" при перечислении ограничений, связанных с муниципальной службой, не указывается, что муниципальный служащий не вправе быть членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления, государственным служащим.

Нарушения взаимосвязи, согласованности и внутреннего единства
правового материала, содержащегося в нормативных правовых актах

Так, пункт 5 статьи 5 Закона Тамбовской области от 16 июля 1999 г. N 71-3 (с изм. и доп. от 21 июня 2000 г. N 131-3) "О реструктуризации кредиторской задолженности предприятий легкой и текстильной промышленности по налогам и сборам перед областным бюджетом" устанавливает срок уплаты задолженности по обязательным платежам в областной бюджет в течение 6 лет, по пеням и штрафам - в течение 4 лет, а пункт 3 статьи 6 Закона Тамбовской области от 16 июня 1998 г. N 21-3 "О государственной поддержке предприятий легкой и текстильной промышленности в Тамбовской области" предусматривает срок до 4 лет для уплаты задолженности по налогам и сборам, и до 10 лет - по пеням и штрафам.

Ошибки при формулировании отсылок

В пункте 4.4 постановления администрации области от 6 марта 2001 г. N 175 "О проведении паспортизации объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения и оказания транспортных услуг на территории Тамбовской области" содержится неверная ссылка на пункт 2 статьи 8 Закона Тамбовской области от 28 ноября 2000 г. N 144-3 (должна быть ссылка на пункт 3 статьи 8 указанного Закона).

В пункте 1 Временного порядка финансирования расходов на реализацию Федеральных законов от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", утвержденного постановлением администрации области от 20 марта 2001 г. N 221 ошибочно дана ссылка на статью 53 Закона Тамбовской области от 29 декабря 2000 г. N 153-3 "Об областном бюджете на 2001 год", тогда как субвенции на реализацию вышеуказанных федеральных законов предусмотрены в статье 54 Закона Тамбовской области.

Отсутствие механизма реализации нормативного правового акта, не
обеспеченность нормативного правового акта мерами государственного
принуждения и другими правовыми средствами, обеспечивающими его
реализацию (меры контроля, правовые стимулы и т.д.).

Например, в Законе Тамбовской области от 27 октября 2000 г. N 141-3 "О квотировании рабочих мест в Тамбовской области" предусмотрено дополнительное квотирование рабочих мест для ряда категорий граждан в отношении которых федеральными нормативными правовыми актами квотирования не предусмотрено. При этом порядок и источники покрытия затрат предприятий и организаций всех организационно-правовых форм и форм собственности на дополнительное квотирование Законом области не предусматриваются.

Нарушение порядка введения нормативного правового акта в действие

Статья 3 Закона Тамбовской области N 163-3 от 27 февраля 2001 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Тамбовской области "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности в Тамбовской области" предусматривает его вступление в силу со дня официального опубликования. Однако статьей 5 Налогового Кодекса РФ установлено общее правило, согласно которому акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу.

Нарушения принципа единства юридической терминологии; использование
в нормативном правовом акте терминов, не являющихся общепринятыми

Так, часть 15 статьи 12 и часть 4 статьи 48 Закона Тамбовской области от 8 сентября 2000 г. N 135-3 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тамбовской области" содержат термин "главные распорядители кредитов", тогда как статья 152 Бюджетного кодекса РФ в перечне участников бюджетного процесса указывают "главных распорядителей бюджетных средств", а статья 158 Бюджетного кодекса РФ и статья 45 Закона Тамбовской области от 8 сентября 2000 г. N 135-3 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тамбовской области" дают определение "главного распорядителя бюджетных средств".

В абзаце 16 статьи 2 Закона Тамбовской области от 8 сентября 2000 г. N 135-3 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тамбовской области" содержится определение государственных социальных стандартов, тогда как абзац 12 статьи 6 Бюджетного кодекса РФ содержит определение минимальных государственных социальных стандартов. Кроме того, в пункте 1 статьи 24 указанного Закона Тамбовской области также содержится термин "минимальные государственные социальные стандарты".

Понятие административного правонарушения, содержащееся в статье 3 Закона Тамбовской области от 15 сентября 1995 г. N 33-3 "Об административной ответственности за нарушения законов области и иных нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления области", по объему уже понятия административного правонарушения, зафиксированного в статье 10 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

В абзаце 1 и абзаце 7 статьи 1 Закона Тамбовской области от 26 апреля 2000 г. N 115-3 "О внесении изменений в Закон Тамбовской области "О денежном содержании муниципальных служащих, лиц, замещающих выборные муниципальные должности в органах местного самоуправления Тамбовской области" для лиц, замещающих выборные муниципальные должности в органах местного самоуправления Тамбовской области предусмотрена надбавка "за особые условия государственной службы".

Нарушения требований к языку изложения правовых норм

В частности, пункт 10 статьи 31 Закона Тамбовской области от 18 марта 1997 г. N 45-3 "О регулировании земельных отношений в Тамбовской области" содержит формулировку из смысла которой вытекает, что юридическое лицо может прекращать свою деятельность путем смерти. Из формулировки пункта 3 статьи 47 указанного Закона Тамбовской области следует, что недвижимое имущество может принадлежать гражданину на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, тогда как в соответствии с главой 19 Гражданского кодекса РФ право хозяйственного ведения и право оперативного управления - это вещные права юридических лиц.

Пункты 2 и 3 Приложения 1 и пункты 2 и 3 Приложения 2 к Закону Тамбовской области от 26 апреля 2000 г. N 115-3 "О внесении изменений в Закон Тамбовской области "О денежном содержании муниципальных служащих, лиц, замещающих выборные муниципальные должности в органах местного самоуправления Тамбовской области" содержит некорректную формулировку минимальной и максимальной численности населения муниципальных образований, в зависимости от которой лицам, замещающим выборные должностные муниципальные должности, устанавливаются размеры должностных окладов.

Нарушения при выборе формы акта

Например, постановлением администрации области от 11 апреля 2001 г. N 302 "Об утверждении Положения о порядке продажи земельных участков под приватизированными предприятиями" урегулированы общественные отношения, объективно нуждающиеся в законодательной регламентации. При этом администрация области, соответственно, вышла за рамки своей компетенции.

Включение норм права в оперативные и временные правовые акты

Например, постановление Администрации области от 28 февраля 2001 г. N 161 "О региональной энергетической комиссии" по своему характеру является индивидуальным правовым актом, однако пункт 2 указанного постановления содержит норму права.

Нарушения требований к заголовку нормативного правового акта (к
заголовку статей, глав нормативного правового акта)

В постановлении администрации Тамбовской области от 2 февраля 2001 г. N 85 "О передаче Госнефтеинспекции по Тамбовской области полномочий по лицензированию автозаправочных станций и нефтебаз на территории Тамбовской области" были внесены изменения (постановление администрации области от 28 мая 2001 г. N 460), которыми исключена норма о передаче Госнефтеинспекции полномочий по лицензированию хранения нефти и продуктов ее переработки. Однако из заголовка постановления слова "и нефтебаз" исключены не были. Таким образом, содержание заголовка постановления оказалось шире, чем действительный предмет правового регулирования.

Отсутствие в тексте нормативного правового акта указания на
Конституцию РФ или нормативный правовой акт в соответствие или в развитие
которого принят соответствующий нормативный правовой акт либо ошибки при
формулировании соответствующего указания

В Законе Тамбовской области от 29 декабря 2000 г. N 153-3 "Об областном бюджете на 2001 год" из-за отсутствия ссылки на Федеральный закон от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" формулировка части 5 статьи 6 является некорректной, так как Тамбовская областная Дума не вправе приостанавливать действие Закона Российской Федерации.

В преамбуле постановления администрации Тамбовской области N 1214 от 5 декабря 2000 г. "Об идентификации алкогольной продукции и усилении контроля за ее качеством и безопасностью" содержится указание на принятие постановления в соответствие с Федеральным законом N 171-ФЗ от 22 ноября 1995 г. "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции". Однако при этом в тексте постановления приведено неполное название Закона.

В статье 13 Закона Тамбовской области N 159-3 от 26 января 2001 г. "О внесении изменений в Закон Тамбовской области "О территориальном дорожном фонде Тамбовской области" имеется ссылка на Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 118-ФЗ. Однако номер Федерального закона указан не полностью - "N 118".

Ошибки в интерпретации нормативно-правовых актов более высокой
юридической силы

Так, в подпункте 10 пункта 1 статьи 17 Закона Тамбовской области от 29 марта 1996 г. N 59-3 "О муниципальной службе в Тамбовской области" установлено, что муниципальный служащий не вправе принимать участие в забастовках, если она создает реальную угрозу основам конституционного строя, здоровью, правам и законным интересам других лиц. Таким образом, дается легальное ограничительное толкование нормы подпункта 10 пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации".

Не приведение в течение длительного времени нормативных правовых
актов области в соответствие с изменениями в федеральном законодательстве
и постановлениями Конституционного Суда РФ

Федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах" (в редакции от 24 марта 2001 г.) подпункты 8 и 10 пункта 3 Положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденного постановлением Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г. N 4543-1, признаны утратившими силу с 1 января 2001 года. Подпункты 8 и 10 статьи 3 Закона Тамбовской области от 14 апреля 1998 г. N 7-3 (в редакции от 28 мая 1999 г.), указанные нормы Положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, не приведены в соответствие с изменившимся федеральным законодательством.

В постановлении администрации Тамбовской области от 31 марта 1995 г. N 144 "О лицензировании отдельных видов деятельности" содержатся нормы, основанные на положениях постановления Правительства РФ от 28 февраля 1995 г. N 197 "О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции". Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 февраля 1997 г. N 3-П указанное постановление Правительства РФ признано не соответствующим Конституции РФ, однако соответствующие нормы постановления администрации области от 31 марта 1995 г. N 144 не отменены.

Значение юридической техники нельзя недооценивать, так как нарушение ее правил и приемов может повлечь не правильное понимание смысла нормативного правового акта и даже нарушение законности. Кроме того, совершенствование юридической техники - важный фактор повышения эффективности законодательной и правоприменительной деятельности.

Вследствие этого, рекомендуется обсудить настоящее обобщение со специалистами, ответственными за подготовку нормативных правовых актов области, разработать закон Тамбовской области "О нормативных правовых актах Тамбовской области", регулирующий помимо проблем системы региональных нормативных правовых актов и правотворческой процедуры также вопросы юридической техники.

И.о. начальника Управления

Советник юстиции 1 класса

А.П.Летнев

14.08.2001