Постановление Администрации Тамбовской области от 30 декабря 1999 г. N 1232 "О Концепции управления государственным имуществом Тамбовской области и приватизации" (утратило силу)

Постановление Администрации Тамбовской области
от 30 декабря 1999 г. N 1232
"О Концепции управления государственным имуществом Тамбовской области и приватизации"

ГАРАНТ:

Постановлением администрации Тамбовской области от 30 июля 2010 г. N 912 настоящее постановление признано утратившим силу

В целях организации эффективного управления государственным имуществом Тамбовской области, постановляю:

Утвердить прилагаемую Концепцию управления государственным имуществом Тамбовской области и приватизации.

Глава администрации Тамбовской области

А.И.Рябов

Приложение

к постановлению

администрации Тамбовской области

от 30 декабря 1999 г. N 1232

Концепция
управления государственным имуществом Тамбовской области и приватизации

Настоящая Концепция определяет основные цели, задачи и принципы политики области в сфере управления государственным сектором экономики, под которым понимается совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за областными государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (далее именуются - унитарные предприятия), государственными учреждениями (далее именуются - учреждения), казны области, а также имущественных прав области, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за исключением областного имущества, вовлекаемого в соответствии с законодательством Российской Федерации и области в бюджетный процесс).

Не являются предметом рассмотрения настоящей Концепции земля, недра, леса и другие природные ресурсы, принадлежащие Российской Федерации, объекты интеллектуальной собственности и права на эти объекты.

Концепция содержит два раздела.

В первом разделе рассматриваются цели, задачи, приоритеты и механизмы, направленные непосредственно на повышение эффективности управления областным имуществом.

Во втором разделе рассмотрены вопросы осуществления политики области в сфере приватизации государственного имущества.

I. Управление государственным имуществом

1. Цели, задачи и принципы управления государственным имуществом

В сложившейся социально-экономической ситуации назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики.

Политика области, в основу которой положена настоящая Концепция, преследует следующие цели:

увеличение доходов областного бюджета на основе эффективного управления областной собственностью;

оптимизация структуры собственности (с точки зрения пропорций на макро- и микроуровне) в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;

вовлечение максимального количества объектов областной собственности в процесс совершенствования управления;

использование государственных активов области в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;

повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.

Для реализации указанных целей областным органам исполнительной власти необходимо решить следующие задачи:

полная инвентаризация объектов государственной собственности, разработка и реализация системы учета этих объектов и оформление прав на них;

повышение эффективности управления областным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальная правовая регламентация процессов управления;

классификация объектов областной собственности по признакам, определяющим специфику управления;

оптимизация количества объектов управления и переход к пообъектному управлению;

определение цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов);

обеспечение прав области как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;

обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих*;

обеспечение поступления дополнительных доходов в областной бюджет путем создания новых возобновляемых источников платежей и более эффективного использования имеющегося имущества.

Задачи реализации настоящей Концепции являются приоритетными для всех областных органов исполнительной власти.

В основу настоящей Концепции положены следующие принципы управления областным имуществом, обеспечивающие достижение указанных целей и решение вытекающих из них задач:

Обеспечение эффективности управления.

Принцип эффективности управления заключается в достижении цели управления (определенного качественного результата деятельности или состояния объекта управления) ценой максимальной экономии ресурсов. Указанный критерий является обязательным при оценке деятельности государственных органов и управляющих по управлению государственным имуществом.

2. Управление унитарными предприятиями и учреждениями **

Оценка состояния управления унитарными предприятиями и учреждениями

В настоящее время в Тамбовской области насчитывается 91 унитарное предприятие и 124 учреждения.

Предприятия

Функции по управлению унитарными предприятиями четко не разделены между областными органами исполнительной власти.

Комитет по управлению имуществом области наделяет унитарные предприятия имуществом, относящимся к областной собственности, согласовывает вопросы распоряжения недвижимым имуществом унитарных предприятий, ведет их реестр, решает вопросы реорганизации унитарных предприятий, осуществляет контроль за эффективностью использования имущества, закрепленного за унитарными предприятиями.

Отраслевые областные органы исполнительной власти утверждают уставы унитарных предприятий, назначают на должность и освобождают от должности их руководителей, заключают, изменяют и расторгают контракты с руководителями унитарных предприятий.

С большинством руководителей унитарных предприятий контракты отраслевыми областными органами исполнительной власти не заключены, а имеющиеся не предусматривают ответственности руководителей за результаты деятельности.

Предусмотренные гражданским законодательством организационно-правовая форма унитарного предприятия и институт права хозяйственного ведения имеют ряд отрицательных свойств.

Организационно-правовая форма ряда унитарных предприятий, созданных до вступления в силу Гражданского кодекса Российской Федерации, не предусмотрена действующим законодательством.

Нормативно-правовая база, определяющая цели и задачи создания унитарных предприятий, а также порядок их функционирования, недостаточна. Отсутствует полный реестр унитарных предприятий, содержащий информацию об их активах и основных результатах финансово-хозяйственной деятельности.

На практике широкие полномочия руководителей унитарных предприятий в отсутствие действенных инструментов и порядка управления, контроля и мотивации руководителей приводят к:

а) переводу части финансовых потоков унитарных предприятий в фирмы - спутники, создаваемые с целью изменения направления финансовых потоков. В результате вся прибыль, которую могли бы получить унитарные предприятия, оседает именно в этих фирмах;

б) заключению сделок, в которых заинтересовано руководство унитарного предприятия, что приводит к искусственному завышению себестоимости продукции, а в ряде случаев - к хищениям государственного имущества;

в) отсутствию у областных органов актуальной информации о состоянии дел в унитарных предприятиях;

г) невозможности предотвратить негативные последствия неквалифицированной или противоправной деятельности руководителей.

Растет количество неплатежеспособных унитарных предприятий, что во многом спровоцировано отсутствием должного управления и бесконтрольностью со стороны области.

Отсутствует практика получения собственником части прибыли унитарного предприятия.

Основные выводы:

а) существующая система управления унитарными предприятиями неэффективна и требует кардинального реформирования;

б) деятельность унитарных предприятий, как правило, неэффективна;

в) отсутствуют четкие критерии необходимости создания и функционирования унитарных предприятий;

г) низкая эффективность деятельности унитарных предприятий приводит к недополучению доходов в областной бюджет.

Для унитарных предприятий не предусмотрено обязательное проведение периодических аудиторских проверок. Без этого контроль за их финансово-хозяйственной деятельностью существенно затруднен.

Учреждения

По действующему законодательству учреждения должны создаваться для осуществления функций некоммерческого характера. Их финансирование полностью или частично производится за счет средств областного бюджета.

Регламентированная соответствующими правовыми актами система контроля за осуществлением учреждениями хозяйственных операций в настоящее время отсутствует. В то же время область, как субъект РФ, несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждений. Учреждения же имеют возможность осуществлять финансирование своей деятельности за счет привлечения кредитных ресурсов без согласования с собственником, что приводит к нанесению прямого ущерба области. Кроме того, на практике достаточно часто встречаются случаи нецелевого использования выделенного учреждениям имущества.

В частности, анализ данных, полученных в результате проведения инвентаризации имущества, закрепленного за учреждениями, показал, что значительная его часть используется в коммерческих целях (в том числе путем передачи в аренду). При этом доходы от использования областного имущества не перечисляются и не учитываются в областном бюджете.

Отраслевые областные органы исполнительной власти, имеющие подведомственные учреждения, не организуют учет объектов недвижимого имущества, закрепленных за этими учреждениями, и не проводят мероприятия по повышению эффективности использования зданий и сооружений. Комитет по управлению имуществом области зачастую лишены возможностей реализации указанных функций.

Цели и задачи управления унитарными предприятиями и учреждениями

Цели и задачи управления унитарными предприятиями и учреждениями заключаются в:

а) повышении эффективности деятельности унитарных предприятий и учреждений, а также эффективности использования закрепленного за ними имущества;

б) оптимизации количества унитарных предприятий и учреждений;

в) создании системы экономического мониторинга и ужесточении контроля за деятельностью унитарных предприятий и учреждений;

г) погашении унитарными предприятиями и учреждениями кредиторской задолженности, прежде всего по налогам, обязательным платежам и по заработной плате, и как следствие - в увеличении поступлений в федеральный бюджет от использования государственного имущества, закрепленного за унитарными предприятиями;

д) снижении расходов федерального бюджета на содержание казенных предприятий и учреждений.

Механизм управления унитарными предприятиями и учреждениями

Повышение эффективности деятельности унитарных предприятий и учреждений, а также эффективности использования закрепленного за ними имущества, ужесточение контроля за их деятельностью связано как с построением системы взаимоотношений с их руководителями, стимулирующей эффективную деятельность последних в интересах собственника, так и с непосредственным управлением областными органами соответствующим государственным имуществом. Для этого могут приниматься решения о создании, реорганизации, ликвидации юридических лиц, определении предмета и целей их деятельности, соответствующей целям области, приватизации государственного имущества, согласовании предложений по распоряжению государственным имуществом, осуществлении контроля за использованием его по назначению и сохранностью, изъятии, а также иные решения в соответствии с полномочиями собственника, определенными законодательством.

Реализация системы управления предполагает:

а) определение круга и количества унитарных предприятий, необходимых для выполнения государственных функций.

Для оптимизации количества унитарных предприятий необходимо, чтобы организации в форме унитарного предприятия, создавались исключительно в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы.

Необходимо провести оценку деятельности всех унитарных предприятий исходя из того, что использование указанной организационно-правовой формы обосновано исключительно в следующих случаях:

осуществление деятельности, направленной на решение социальных задач, включая реализацию определенных товаров и услуг по минимальным ценам;

разработка и изготовление отдельных видов продукции, находящихся в сфере интересов области;

осуществление деятельности, предусмотренной областными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

осуществление отдельных дотируемых видов деятельности, ведение убыточных производств;

осуществление деятельности, направленной на организацию и проведение закупочных и товарных интервенций с целью обеспечения продовольственной безопасности области.

В случае принятия решений о несоответствии деятельности унитарных предприятий и учреждений определенным задачам осуществляется:

преобразование унитарных предприятий в акционерные общества, приватизация соответствующего государственного имущества иным способом;

реструктуризация унитарных предприятий, включая при необходимости реализацию интеграционных механизмов;

передача унитарных предприятий и учреждений в муниципальную собственность;

ликвидация унитарных предприятий и учреждений;

б) определение цели области применительно к каждому унитарному предприятию и учреждению, которое состоит в следующем:

установление обязательных требований к представлению руководителями унитарных предприятий и учреждений в отраслевые областные органы исполнительной власти предложений о способе достижения цели, а также сведений о текущем и перспективном планировании финансово-экономических, хозяйственных и иных результатов деятельности унитарных предприятий и учреждений;

установление отраслевыми областными органами исполнительной власти по согласованию с Комитетом по управлению имуществом области обязательных требований к форме, содержанию и периодичности представления указанных предложений, правил и порядка их оценки;

установление отраслевыми областными органами исполнительной власти по согласованию с управлением по экономической политике администрации области требований к показателям деятельности унитарных предприятий, а также порядка их оценки;

проведение отраслевыми областными органами исполнительной власти аттестации руководителей унитарных предприятий с использованием современных методов оценки качества менеджмента;

установление отраслевыми областными органами исполнительной власти по согласованию с Комитетом по управлению имуществом области порядка принятия решений о применении мер ответственности к руководителям предприятий (вплоть до расторжения контракта) за невыполнение установленных обязательных требований при подготовке предложений о способе достижения целей и задач управления унитарными предприятиями и несоответствие результатов деятельности предприятий утвержденным в установленном порядке основным экономическим показателям;

утверждение отраслевым органом исполнительной власти цели деятельности унитарного предприятия (учреждения), программы (плана, бизнес-плана) его деятельности, конкретизирующей способ достижения цели, что является основой взаимодействия между областью и руководителем (управляющим государственным имуществом, находящимся в хозяйственном ведении или оперативном управлении). Невыполнение такой программы (плана, бизнес-плана) является основанием для привлечения к ответственности руководителя;

в) установление порядка отчетности руководителей унитарных предприятий и учреждений о ходе выполнения утвержденной программы (плана, бизнес-плана), который предусматривает требования к форме, полноте отчетов, порядку их рассмотрения и утверждения. Непредставление отчетов влечет те же последствия, что и непредставление программы (плана, бизнес-плана);

г) установление порядка принятия управленческих решений при недостижении цели области, невыполнении программы (плана, бизнес плана).

При обосновании невозможности достижения цели, выполнения программы (плана, бизнес-плана) могут приниматься решения о реорганизации, ликвидации унитарного предприятия или учреждения, о приватизации государственного имущества, об изменении программы (плана, бизнес-плана). В противном случае отраслевыми областными органами исполнительной власти применяются меры ответственности к руководителям унитарных предприятий и учреждений.

Назначение руководителя должно производиться на конкурсной основе.

Конкурсные комиссии создаются при областных органах исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), с включением в их состав также представителей других областных органов исполнительной власти;

д) ужесточение контроля за деятельностью руководителей унитарных предприятий и учреждений и самих унитарных предприятий и учреждений, для чего необходимо:

установить порядок утверждения уставов унитарных предприятий и учреждений, а также заключения контрактов с их руководителями отраслевыми областными органами исполнительной власти по согласованию с Комитетом по управлению имуществом области;

осуществлять учет уставов унитарных предприятий и учреждений, а также контрактов с руководителями предприятий в Комитете по управлению имуществом области в рамках ведения реестра областного имущества.

Администрации области утвердить Примерный устав унитарного предприятия и примерный контракт с его руководителем, позволяющие в полном объеме осуществлять определенный настоящей Концепцией механизм взаимодействия с управляющим:

ГАРАНТ:

См. Постановление администрации Тамбовской области от 1 июня 1999 г. N 374 "Об утверждении Примерного устава областного государственного унитарного предприятия и Примерного трудового договора (контракта)"

провести проверки учредительных документов унитарных предприятий и привести их в соответствие с примерным уставом;

привести организационно-правовую форму всех унитарных предприятий и учреждений в соответствие с требованиями законодательства;

привести контракты с руководителями унитарных предприятий в соответствие с примерным контрактом;

создать и поддерживать единую информационную систему, содержащую сведения о деятельности и финансово-экономическом состоянии унитарных предприятий и учреждений;

отраслевым областным органам исполнительной власти устанавливать по согласованию с Управлением по экономической политике администрации области основные экономические и иные качественные показатели работы унитарных предприятий и учреждений, в соответствии с которыми оценивается эффективность их деятельности;

отраслевым областным органам исполнительной власти проводить периодический анализ финансово-хозяйственной деятельности унитарных предприятий и учреждений, достигнутых ими основных экономических показателей по результатам отчетов и данным проверок контролирующих органов;

отраслевым областным органам исполнительной власти проводить обязательные ежегодные аудиторские проверки унитарных предприятий с привлечением аудиторов из числа уполномоченных органами по управлению имуществом.

На этапе согласования Комитетом по управлению имуществом области уставов унитарных предприятий и контрактов, заключаемых с их руководителями, подлежит анализу:

соответствие устава унитарного предприятия примерному уставу, в том числе в части порядка владения, распоряжения и пользования имуществом предприятия, перечисления в областной бюджет части прибыли предприятия, ежегодного утверждения основных экономических показателей деятельности предприятия и осуществления контроля за их выполнением, ежегодного проведения анализа финансово-хозяйственной деятельности предприятия с привлечением при необходимости независимых аудиторов;

соответствие контракта с руководителем унитарного предприятия примерному контракту, в том числе в части компетенции и прав руководителя, обязанностей сторон, ответственности руководителя за результаты финансово-хозяйственной деятельности и стимулирования его эффективной работы, условий изменения и расторжения контракта;

наличие в реестре объектов областной собственности имущества, закрепленного за унитарным предприятием.

В случае несоответствия устава унитарного предприятия и контракта с его руководителем примерному уставу и примерному контракту Комитетом по управлению имуществом области может быть отказано в их согласовании.

В случае согласования Комитетом по управлению имуществом области устава унитарного предприятия и контракта с его руководителем соответствующие данные заносятся в реестр объектов областной собственности;

ГАРАНТ:

См. также постановление Администрации Тамбовской области от 26 августа 1998 г. N 510 "Об организации учета областного имущества и ведения реестра областного имущества"

е) установление принципов определения части прибыли унитарного предприятия, подлежащей перечислению в областной бюджет в виде дохода собственника от использования имущества, и порядка такого перечисления.

Контроль эффективности управления унитарными предприятиями и учреждениями

Реализация предложенных мероприятий должна привести к следующим результатам:

поступление дополнительных доходов в областной бюджет от коммерческого использования имущества, высвобождаемого в результате реорганизации унитарных предприятий и учреждений, а также вследствие получения части прибыли предприятий;

снижение цен на определенные виды товаров и услуг;

сокращение количества унитарных предприятий и учреждений, снижение расходов областного бюджета на их содержание, снижение издержек производства, улучшение финансово-экономических результатов деятельности оставшихся унитарных предприятий и учреждений.

3. Управление акциями, долями Тамбовской области в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ

Оценка состояния управления акциями (долями)

В настоящее время Тамбовская область является участником (акционером) в 4 акционерных обществах, где ее доля превышает 25 процентов уставного капитала, представляющих базовые отрасли народного хозяйства (всего Тамбовская область участвует в 9 хозяйственных товариществах и обществах).

В зависимости от степени участия области в уставных капиталах акционерные общества могут быть классифицированы следующим образом:

более 50 процентов акций находятся в областной собственности - 3 акционерных общества;

от 25 процентов до 50 процентов - 1 акционерное общество;

менее 25 процентов - 4 акционерных общества.

В зависимости от организационно-правовой формы можно выделить следующие группы организаций, в уставном капитале которых имеется доля области:

открытые акционерные общества - 8

закрытые акционерные общества - нет

Деятельность по управлению акциями, находящимися в областной собственности, а также по осуществлению прав участника в хозяйственных товариществах и обществах регулируется следующим образом:

а) постановлением администрации области в порядке, утвержденном областной Думой, дается разрешение на передачу в залог, в доверительное управление, в уставные капиталы хозяйственных обществ и иное распоряжение акциями, находящимися в областной собственности;

б) Комитет по управлению имуществом области от имени Тамбовской области осуществляет права акционера (участника) хозяйственных обществ, дает представителям области в письменной форме директивы на голосование по вопросам повестки дня заседаний органов управления акционерных обществ, заключает контракты с физическими лицами, не являющимися государственными служащими, на представление интересов области в акционерных обществах, организует учет акций, находящихся в областной собственности, и ведение соответствующего реестра;

в) фонд имущества области от имени области владеет переданными ему акциями до момента их продажи, в том числе осуществляет полномочия области как акционера в акционерных обществах, ведет учет обязательств покупателей, определенных договорами купли-продажи акций, осуществляет контроль за выполнением инвестиционных и (или) социальных условий коммерческих конкурсов;

г) отраслевые областные органы исполнительной власти представляют в Комитет по управлению имуществом области кандидатуры для назначения представителей в органы управления акционерных обществ, акции которых находятся в областной собственности, а также предложения по голосованию представителей области по вопросам повестки дня заседаний органов управления акционерных обществ, участвуют в принятии решений о закреплении акций, находящихся в областной собственности, их продаже и ином распоряжении этими акциями.

Тамбовская область управляет принадлежащими ему акциями, а также осуществляет свои права участника в хозяйственных товариществах и обществах через институт своих представителей, назначенных администрацией области. Их число в настоящее время составляет 6 человек, из них все работники областных органов исполнительной власти, - работники Комитета по управлению имуществом области. Таким образом, институт представителей области на 100 процентов состоит из государственных служащих.

Учитывая количество хозяйственных товариществ и обществ, в которых Тамбовская область является участником (акционером), их значимость для экономики области, отраслевую специфику указанных организаций и ряд иных факторов, нельзя признать эффективной систему управления посредством института таких представителей по следующим причинам:

а) существующий порядок назначения государственных служащих представителями не предусматривает действенных механизмов оценки их профессиональных качеств, квалификации и подготовки с учетом специфики конкретного объекта управления. В рамках данной системы управления невозможно применение таких мер имущественной ответственности за результаты деятельности представителей, которые могли бы существенно снизить риски области;

б) участие в качестве представителей области в основном государственных служащих создает проблему качества управления в связи с несоответствием количества организаций, в которые государство назначает своими представителями государственных служащих, возможностям такой системы управления и ресурсам, выделяемым на управление. В то же время вознаграждение и возмещение затрат на управление доверительным управляющим или управляющим компаниям может быть поставлено в зависимость от достижения определенных финансовых результатов деятельности организации и производится за счет прибыли организации. Практика привлечения доверительных управляющих и управляющих компаний также в большей степени отвечает требованиям профессионального управления и обеспечения ответственности за его результаты. Однако практика привлечения доверительных управляющих в настоящее время неоднозначна;

в) поскольку цели области и его интересы, реализуемые посредством участия в хозяйственных товариществах и обществах, не всегда очевидны не только для управляющих, но и для областных органов, их привлекающих, деятельность представителей области и иных управляющих основывается на собственном понимании этих целей и интересов. Отсутствие обязательной практики постановки конкретных задач перед представителями и закрепления в договорах с управляющими программы мероприятий по реализации этих задач приводит, с одной стороны, к непоследовательности в деятельности управляющих, искажению их понимания государственных интересов, с другой - к отсутствию оснований для применения мер ответственности за неэффективность управления (указанные негативные последствия отчетливо проявляются в случае, когда представитель в акционерном обществе, решающем стратегические задачи, прилагает усилия к увеличению дивидендов от деятельности общества);

г) отсутствует четкая и единообразная система отбора, подготовки и оценки управляющих, разработки способов достижения цели области, а также отчетность управляющих, контроль за ними, обоснованные подходы к определению их полномочий;

д) отсутствует порядок получения, систематизации и обобщения информации о состоянии дел в хозяйственных товариществах и обществах, в которых участвует область;

з) учредительные документы акционерных обществ не соответствуют требованиям достижения целей области и защиты его интересов.

Цели управления акциями (долями)

Целями управления акциями (долями) являются:

увеличение неналоговых доходов областного бюджета;

обеспечение выполнения хозяйственными товариществами и обществами общеобластных функций (социальные программы), а также достижения иных целей, определенных в соответствии с настоящей Концепцией;

стимулирование развития производства, улучшение финансово-экономических показателей деятельности хозяйственных товариществ и обществ, привлечение инвестиций;

оптимизация управленческих затрат (сокращение количества хозяйственных товариществ и обществ, в уставном капитале которых имеется доля области, сокращение расходов, связанных с управлением);

осуществление институциональных преобразований в экономике (реструктуризация предприятий, отраслей, создание вертикально интегрированных структур).

Механизм управления акциями (долями)

Принципы и подходы к управлению акциями (долями), принадлежащими Тамбовской области, аналогичны механизму, описанному в настоящей Концепции применительно к унитарным предприятиям и учреждениям. Наряду с построением взаимоотношений с управляющими необходима реализация системы управления областным имуществом, заключающейся в непосредственном принятии областными органами власти решений о распоряжении акциями и имущественными правами, принятии решений об участии в хозяйственных товариществах и обществах.

Применительно к каждому случаю участия области в хозяйственных товариществах и обществах должна быть определена и зафиксирована цель такого участия, которой руководствуются лица, привлекаемые в качестве управляющих.

Утвержденные областным органом власти предложения (программы деятельности управляющего) становятся неотъемлемой частью договора, заключаемого с управляющим и предусматривающего порядок отчетности, требования к отчетности, формы контроля, ответственность управляющего.

Необходимо определить:

пределы полномочий управляющих в зависимости от категории управляющих и характера объекта управления, порядок взаимодействия управляющих и областных органов власти при принятии последними решений, выходящих за пределы полномочий управляющего;

порядок получения информации о деятельности управляющих и состоянии дел соответствующих хозяйственных товариществ и обществ, ведения соответствующих баз данных, обработки информации;

обязательные требования к форме и содержанию предложений о способе достижения целей области (программы деятельности управляющего), отчетов управляющих, критерии оценки достижения результата управления деятельностью хозяйственных товариществ и обществ.

Назначение государственных служащих представителями в хозяйственные товарищества и общества производится при наличии обоснования такого назначения.

Цели и задачи управления акциями (долями), находящимися в областной собственности, предполагают осуществление следующих мероприятий:

1) классификация хозяйственных товариществ и обществ по количественным и качественным показателям, в том числе:

а) в зависимости от степени ликвидности акций, в том числе реализуемых с быстрым значительным поступлением средств в бюджет; продажа которых не принесет значительных поступлений в бюджет; реализация которых в порядке, предусмотренном действующим законодательством, невозможна или экономически нецелесообразна;

б) в зависимости от отраслевой принадлежности организаций;

в) в зависимости от возможности влияния на деятельность хозяйственных товариществ и обществ, обусловленной количеством акций, размером долей (количеством голосов в органах управления организацией);

г) в зависимости от финансового состояния организации, в которой участвует область: имеющие стабильное финансовое состояние; с риском банкротства (имеется просроченная более 3 месяцев задолженность, имеется задолженность перед федеральным бюджетом и внебюджетными фондами или по заработной плате); в отношении которых возбуждено дело о банкротстве;

д) в зависимости от численности работников и величины основных фондов организации;

2) осуществление общеобластных функций при управлении акциями, закрепленными в областной собственности, в том числе:

координация работы отраслевых органов управления в процессе управления пакетами акций Комитетом по управлению имуществом области;

установление порядка и проведение аттестации специалистов в области управления хозяйственными товариществами и обществами;

назначение представителей области в органы управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в областной собственности, из числа специалистов отраслевых областных органов исполнительной власти, Комитета по управлению имуществом области, а также органов местного самоуправления, на территории которых находятся открытые акционерные общества;

выдача Комитетом по управлению имуществом области письменных указаний для голосования представителям государства в органах управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в областной собственности, по согласованию с отраслевыми органами власти;

3) проведение мероприятий, направленных на увеличение неналоговых доходов применительно к акционерным обществам, функционирующим в высокодоходных отраслях экономики, производящим ликвидную продукцию, имеющим стабильное финансовое положение и не требующим значительных инвестиционных вложений, в том числе:

передача акций в муниципальную собственность на территории которого осуществляет свою основную деятельность акционерное общество, в зачет финансовых обязательств области перед муниципальным образованием при условии представления им программы развития акционерного общества;

4) привлечение инвестиций в реальный сектор экономики и поддержка отечественных товаропроизводителей, в том числе:

использование акций, находящихся в собственности области, в качестве обеспечения инвестиций или кредитов, направляемых на реализацию целевых проектов;

использование акций для привлечения инвестиций в вертикально интегрированные структуры (в качестве обеспечения выступают акции, внесенные в уставный капитал интегрированной структуры);

привлечение эффективного собственника, приобретающего акции в процессе приватизации с условием инвестирования в предприятие;

5) оптимизация управленческих затрат, в том числе:

продажа мелких неликвидных пакетов акций работникам по номинальной стоимости в случае невозможности реализации этих пакетов на аукционе.

Контроль эффективности управления акциями (долями)

Осуществление контроля за эффективностью управления связано с оценкой:

динамики увеличения доходов от управления находящимися в областной собственности акциями;

функционирования механизма учета и контроля за деятельностью организаций, в которых область участвует, а также отчетности и контроля управляющих;

полноты реестра пакетов акций;

результатов сокращения числа мелких неликвидных пакетов акций, находящихся в областной собственности.

4. Управление областной недвижимостью

Оценка состояния управления объектами недвижимости

В областной собственности находятся 883 объекта нежилого фонда, от аренды которых которых получено в 1997 году 337,4 тыс.руб., в 1998 году 629,1 тыс.руб., за 9 месяцев 1999 года - 631,8 тыс.рублей (в ценах 1998 года). Таким образом, наблюдается устойчивая тенденция повышения доходности недвижимости.

Предоставленные рядом законов льготы по перечислению арендной платы в областной бюджет оцениваются в 12,5 тыс. рублей.

Вместе с тем существующая система управления недвижимостью в области нуждается в совершенствовании с учетом того, что:

не сформирован полный реестр государственной недвижимости, что не позволяет провести четкое разграничение собственности и не дает возможности осуществить контроль реальных денежных потоков, провести достоверный анализ эффективности использования недвижимости;

отсутствует система рыночной оценки объектов, а также четкое определение прав пользования недвижимостью, что приводит (особенно в условиях инфляции) к постоянному занижению стоимости имущества, недополучению рентных платежей;

права области на принадлежащей ему объекты недвижимости не зарегистрированы в установленном законом порядке, что затрудняет распоряжение ими;

слабо используется многовариантный и индивидуальный подход к использованию недвижимости;

объекты незавершенного строительства не вовлечены в оборот и утрачивают инвестиционную привлекательность;

Таким образом, несмотря на устойчивую тенденцию повышения доходов, получаемых от использования недвижимости, эти доходы значительно отстают от сложившихся рыночных показателей, что является основанием для изменения подходов к управлению недвижимым имуществом.

Цели и задачи управления объектами недвижимости

Совершенствование системы управления недвижимостью должно обеспечить достижение следующих целей:

максимально возможное повышение доходности объектов областной недвижимости;

наиболее эффективное выполнение областью своих социальных функций в процессе использования областной недвижимости;

стимулирование за счет недвижимости развития реального сектора экономики, обеспечение максимально простого и удобного доступа предпринимателей к объектам недвижимости;

вовлечение в хозяйственный оборот объектов незавершенного строительства.

Для достижения указанных целей необходимо:

а) сформировать полный реестр государственной недвижимости (баланс недвижимости), содержащий количественные, стоимостные, технические и правовые характеристики объектов недвижимости, включающий объекты незавершенного строительства;

б) четко разграничить и скоординировать полномочия всех областных органов власти, участвующих в процессе управления недвижимостью;

в) сформировать объекты управления, исключив возможность распоряжения одной частью объекта без другой в случаях, когда они составляют единое целое (земельные участки и расположенные на них здания и сооружения);

г) установить, в каких случаях и на каком праве должны предоставляться земельные участки.

При этом коммерческим организациям земельные участки должны предоставляться на условиях аренды в целях повышения доходов бюджета от использования земли и стимулирования организаций в целях оптимизации размеров занимаемых ими земельных участков.

Земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования должны предоставляться только организациям, финансируемым из бюджета, и гражданам для использования в некоммерческих целях;

д) обеспечить безусловное применение механизма рыночной оценки при использовании недвижимости, выровнять ставки арендной платы, взимаемой за использование государственной недвижимости, со ставками, сложившимися на рынке;

е) создать условия для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики путем максимального вовлечения недвижимости в гражданский оборот, в том числе путем предоставления на максимально льготных условиях инвесторам объектов незавершенного строительства;

ж) урегулировать вопросы приобретения областью объектов недвижимости, в том числе определив цели, для достижения которых осуществляется приобретение указанных объектов;

з) установить жесткий контроль за использованием недвижимости, закрепленной на праве хозяйственного ведения и оперативного управления;

и) выявить излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество государственных учреждений (исходя из использования его исключительно для выполнения тех функций, для которых создано учреждение). Изъять указанное имущество;

к) использовать для эффективного управления недвижимостью механизм возмещения расходов на управление недвижимостью (в том числе на инвентаризацию и оценку), аналогичный гражданско-правовому, поскольку область при использовании своей недвижимости участвует в гражданском обороте наравне с другими его участниками. Определить норматив отчисления средств органам по управлению недвижимостью с последующим зачетом их в счет финансирования из бюджета;

л) обеспечить профессиональную подготовку государственных служащих, осуществляющих управление областной недвижимостью.

Механизм управления объектами недвижимости

Достижение целей управления объектами недвижимости возможно при сосредоточении функций распоряжения этими объектами в одном органе.

Первым шагом должна стать сплошная инвентаризация объектов недвижимости, результатом которой станет получение информации, позволяющей оперативно провести рыночную оценку объектов недвижимости на основе учета их основных характеристик и использования методов статистической обработки информации о рыночных стоимостных характеристиках реальных объектов недвижимости.

С учетом данных реестра государственной собственности область должна регистрировать свои права на проинвентаризированные и оцененные объекты недвижимости.

Следующим шагом должна стать выработка единых правил и процедур принятия решения по распоряжению объектами недвижимости. Они должны основываться на следующих принципах:

безусловный приоритет возмездного вида пользования с определением исключительных случаев предоставления недвижимости на безвозмездной основе;

использование высокодоходной недвижимости в коммерческих целях;

запрет на предоставление объектов недвижимости в аренду по ставкам ниже уровня рыночных цен, сложившихся в регионе;

сокращение льгот при использовании объектов недвижимости;

прозрачность действий по предоставлению в пользование объектов недвижимого имущества с обязательной публикацией списка объектов для всех заинтересованных лиц. При наличии 2 и более заявителей необходимо предоставлять в пользование объекты путем проведения торгов;

упрощение процедуры оформления прав пользования объектами недвижимого имущества и сокращение ее сроков. Арендаторам, вносящим арендную плату за пользование объектом по рыночной стоимости и выполняющим все условия договора, заключенного в установленном порядке, может разрешаться субаренда;

продажа объектов незавершенного строительства на инвестиционных условиях исходя из их рыночной стоимости. Объекты, не имеющие рыночной стоимости, могут предоставляться инвесторам в безвозмездное пользование под соответствующие интересам области инвестиционные проекты.

Контроль эффективности управления
объектами недвижимости

Контроль за достижением целей управления может осуществляться по следующим направлениям:

увеличение доходов бюджета от использования государственного имущества;

своевременная разработка и принятие соответствующей нормативной правовой базы;

сближение ставок за аренду государственного имущества и рыночных ставок арендной платы;

обеспечение полноты реестра объектов недвижимого имущества.

II. Приватизация государственного имущества

1. Цели, задачи и принципы государственной политики приватизации

Несмотря на то, что в результате массовой приватизации предприятия области в основном стали частными, ряд поставленных целей не был достигнут:

не сформирован широкий слой эффективных частных собственников;

структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективной деятельности предприятий;

привлеченных в процессе приватизации инвестиций явно недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий;

в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках.

Для устранения перечисленных негативных тенденций необходимо изменить приоритеты политики в области приватизации, разработать и реализовать новые подходы к решению вопросов, связанных с управлением государственным имуществом.

Целью политики в области приватизации в соответствии с настоящей Концепцией является кардинальное повышение эффективности функционирования областных предприятий и народно-хозяйственного комплекса в целом.

Для достижения указанной цели необходимо решение следующих задач:

вовлечение в гражданский оборот максимального количества объектов государственной собственности, оптимизация структуры государственной собственности, включая структуру участия области в хозяйственных товариществах и обществах, уменьшение расходов областного бюджета на управление государственным имуществом;

привлечение инвестиций в реальный сектор экономики области, прежде всего за счет инвесторов, заинтересованных в долгосрочном развитии областных предприятий, готовых взять на себя обязательства по реализации инвестиционных и (или) социальных условий и безусловно их выполнять;

создание широкого слоя эффективных собственников, ориентированных на долгосрочное развитие предприятий, насыщение отечественной продукцией областного и российского рынка, расширение производства и создание новых рабочих мест;

обеспечение контроля за выполнением обязательств собственниками приватизируемого имущества;

существенное повышение качества менеджмента и эффективности управления за счет усиления ответственности собственников приватизированных предприятий и заинтересованности руководства и персонала предприятий в результатах их производственной деятельности.

Настоящая Концепция основывается на следующих основных принципах:

а) решение о целесообразности приватизации государственного имущества разрабатывают органы по управлению государственным имуществом совместно с заинтересованными областными органами власти с позиций повышения эффективности его использования. Окончательное решение о приватизации каждого предприятия, производящего продукцию (товары, услуги), имеющую значение для области, принимает администрация области на основе областного закона "О областной программе приватизации". В необходимых случаях область должна сохранять свое участие в управлении предприятиями путем закрепления акций либо путем использования специального права ("золотой акции");

б) способ приватизации каждого объекта государственной собственности определяется органом по управлению государственным имуществом на основании анализа предложений управляющих компаний, оценщиков, аудиторов, финансовых и юридических консультантов;

в) нормативная правовая база, режим и методы регулирования процессов приватизации должны основываться на федеральном законодательстве.

2. Основные меры по реализации государственной политики приватизации

Основными мерами, призванными обеспечить достижение цели государственной политики в области приватизации, должны стать:

1) дифференцированный подход к приватизации предприятий в зависимости от их ликвидности.

Высоколиквидные предприятия приватизируются исходя из необходимости соблюдения баланса между размером инвестиций, направляемых на развитие предприятий, и размером средств, поступающих в областной бюджет от продажи предприятий, с учетом их реальной ценовой оценки, максимально приближенной к мировому уровню.

Приватизация низколиквидных предприятий осуществляется в основном путем привлечения эффективных собственников, подтвердивших свою готовность и умение осуществлять реальные инвестиции и в полном объеме выполнять инвестиционные и социальные обязательства перед предприятием и государством (сохранение или дополнительное создание рабочих мест, решение экологических задач). Продажа низколиквидных предприятий таким собственникам может осуществляться по минимальной цене при условии тщательного анализа представленного бизнес-плана и реализации мер контроля за системой показателей деятельности приватизированного предприятия;

2) расширение инструментария приватизации:

а) выпуск производных ценных бумаг, обеспеченных областным имуществом, позволяющих размещать их на зарубежных рынках ценных бумаг;

б) купля-продажа акций на биржевом и внебиржевом рынках в целях оптимизации участия области в хозяйственных товариществах и обществах;

в) продажа государственного имущества по результатам прямых переговоров с инвесторами, в том числе в случае признания аукциона (конкурса) несостоявшимся. Цена этого имущества при проведении прямой продажи должна быть определена исходя из рыночной стоимости, определенной независимым оценщиком;

г) продажа государственного имущества с рассрочкой оплаты под гарантии банков;

3) принятие приватизационных решений на основе тщательного анализа представленных потенциальными инвесторами долгосрочных планов развития предприятий и заключения приватизационных договоров, детально регламентирующих взятые инвестором на себя обязательства;

4) ориентация на интересы потенциальных инвесторов при безусловном непротиворечии этих интересов интересам области;

5) обязательный учет мирового опыта приватизации, в том числе по предпродажной подготовке предприятий с привлечением финансового консультанта, аудитора, оценщика, юридического консультанта, консультанта по менеджменту;

6) сочетание долгосрочных и краткосрочных интересов области при приватизации.

Приватизация должна рассматриваться как структурный элемент единой политики области по управлению своим имуществом, направленной на получение в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе отдачи от приватизации в форме расширения налогооблагаемой базы, создания дополнительных рабочих мест, наполнения отечественного рынка товарами и услугами российских товаропроизводителей, повышения эффективности функционирования всего народно-хозяйственного комплекса.

7) усиление социальной направленности приватизации.

Способы, методы и инструментарий приватизации должны обеспечивать равные права и возможности для всех слоев общества, включая социально не защищенные слои населения. При принятии решений о приватизации государственного имущества необходимо учитывать социальные последствия приватизации, включая вопросы социального развития приватизируемых предприятий и территорий, охраны окружающей среды и здоровья граждан. Необходимо шире практиковать приватизацию государственного имущества путем проведения коммерческих конкурсов с социальными условиями.

3. Методы реализации государственной политики в области приватизации

Методы реализации политики в области приватизации имеют свою специфику в зависимости от вида государственного имущества.

В отношении унитарных предприятий необходимо:

а) определить их оптимальное количество, осуществить преобразование в акционерные общества, за исключением случаев, когда задачи, решаемые унитарным предприятием, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм;

б) установить соответствующее распределение средств между бюджетом и унитарным предприятием при продаже государственного имущества, закрепленного за предприятием на праве хозяйственного ведения;

в) провести в сжатые сроки приватизацию объектов незавершенного строительства, зданий и сооружений, не используемых для государственных нужд, преимущественно в целях создания новых производств, а также изъять неиспользуемое оборудование. Продажа указанных объектов осуществляется по минимальной цене при условии принятия новым собственником обязательств в соответствии с разрабатываемой системой контролируемых показателей.

При принятии приватизационных решений необходимо учитывать сроки и способы приватизации, соотношение между инвестиционной и бюджетной составляющими, пополнение бюджета и перспективное развитие приватизируемого предприятия.

4. Контроль за ходом проведения приватизации и постприватизационным развитием предприятий

Целью контроля за ходом проведения приватизации является уменьшение рисков в отношении использования государственного имущества, безусловная реализация новыми собственниками инвестиционных и социальных обязательств, гарантированное получение средств от приватизации в планируемых объемах и в установленные сроки.

Предусматриваются следующие этапы контроля:

а) подготовка государственного имущества к приватизации;

б) непосредственная реализация приватизационных процедур;

в) выполнение новым собственником взятых обязательств.

Контроль на этапе подготовки государственного имущества к приватизации должен включать в себя:

контроль конкурсной процедуры выбора финансовых консультантов и оценщиков государственного имущества;

поэтапный контроль за действиями финансовых консультантов и оценщиков государственного имущества при выполнении ими процедур, связанных с приватизацией государственного имущества;

контроль за обоснованностью выбора параметров, определяющих решения о приватизации государственного имущества (размер отчуждаемых пакетов акций, способ и сроки приватизации, цена приватизируемого имущества), контроль за обязательным учетом потенциального спроса на приватизируемое имущество.

Контроль на этапе непосредственной реализации приватизационных процедур должен предусматривать:

анализ претендентов на право участия в аукционах и коммерческих конкурсах по продаже государственного имущества (деловая репутация, продолжительность деятельности, сведения об источниках средств, используемых при оплате);

анализ бизнес-планов по выполнению инвестиционных или социальных обязательств, принимаемых новыми собственниками по условиям коммерческих конкурсов (возможность реализации принимаемых обязательств в установленные сроки, достаточность собственных средств для их реализации, обеспеченность бизнес-планов необходимыми ресурсами).

Контроль на этапе выполнения новым собственником взятых на себя обязательств должен включать в себя:

разработку системы показателей постприватизационного развития предприятий с учетом отраслевых особенностей, специфики производимой продукции и других факторов;

контроль за обязательным соблюдением системы показателей постприватизационного развития предприятий.

Постприватизационный контроль должен сопровождаться постприватизационной поддержкой предприятий.

Такая поддержка может включать в себя:

консалтинговое сопровождение предприятий на льготных условиях, включая инвестиционный, финансовый, юридический, управленческий и кадровый консалтинг;

организационную поддержку, оказываемую предприятиям при освоении новой продукции и занятии новых ниш на соответствующем рынке;

поддержку квалифицированными кадрами.

5. Информационное обеспечение приватизации государственного имущества

Ключевыми задачами информационного обеспечения приватизации являются повышение уровня полноты и достоверности информации о приватизируемом государственном имуществе в целях достижения прозрачности происходящих процессов, а также создания условий для контроля государства и принятия эффективных решений в отношении государственной собственности.

Заключение

Значение Концепции не сводится лишь к упорядочению осуществления областью полномочий собственника государственного имущества или субъекта имущественных прав, повышению эффективности использования имущества, увеличению доходов и оптимизации расходов области в государственном секторе экономики.

Последовательная, планомерная и системная реализация Концепции является предпосылкой качественного улучшения инвестиционного климата в области, стране и осуществления важнейших функций области - развивающей и стимулирующей - в отношении региональной экономики.

Полная инвентаризация государственного имущества в области, вовлечение его в гражданский оборот позволят сформировать баланс имущества Тамбовской области, что является непременным условием выполнения задачи привлечения инвестиций путем предоставления гарантий инвесторам не за счет доходов бюджета, а за счет реальных активов, характеризующихся определенными экономическими показателями - стоимостью и ликвидностью, а также правовым режимом, обеспечивающим адекватный экономическим потребностям порядок их использования. Инвентаризация и классификация государственного имущества, осуществление мероприятий по повышению его ликвидности позволят эффективно использовать указанное имущество в качестве обеспечения при привлечении инвестиционных ресурсов.

Переход от массовой приватизации к использованию индивидуального подхода при принятии решений о приватизации государственного имущества повысит его оборотоспособность, позволит области стать полноправным субъектом экономических отношений и оптимизировать структуру принадлежащих ему активов.

Увеличение доходов (рентных платежей и иных неналоговых поступлений) от более эффективного использования областного имущества и оптимизация расходов на управление им в интересах осуществления развивающей функции области дадут возможность проведения политики снижения налогов на деятельность предприятий и должны быть увязаны с расходами бюджета таким образом, чтобы значительная часть полученных доходов от использования имущества реинвестировалась вновь в национальную экономику, прежде всего в ее реальный сектор, а оставшаяся часть направлялась на поддержание и развитие областного имущества.

Инструментом реинвестирования является использование в рамках бюджетного процесса Бюджета развития Тамбовской области.

Осуществление всего комплекса мероприятий, предусмотренных Концепцией, должно сопровождаться совершенствованием механизма образования и использования Бюджета развития Тамбовской области.

Следующим необходимым шагом в использовании потенциала Концепции должно стать совершенствование оценки и отбора инвестиционных проектов (программ), которые финансируются за счет средств Бюджета развития Тамбовской области или под реализацию которых предоставляются гарантии области.

Необходимо отдельно рассмотреть вопрос банкротства предприятий в рамках системы управления государственным имуществом.

На этапе осуществления процедур банкротства ориентация на фискальную составляющую этих процедур, то есть на скорейшее взыскание задолженности, не дает реальных результатов. Это является основной отличительной особенностью банкротства предприятий в Российской Федерации. В то же время грамотное применение процедур банкротства позволяет осуществлять структурные изменения обанкротившегося предприятия, что приводит в будущем к стабильному поступлению налогов, нормальной работе производства, увеличению числа рабочих мест и привлечению инвестиций.

Именно при процедурах банкротства предприятий происходит высвобождение объектов социальной сферы, вовлечение в оборот объектов недвижимости с одновременным сохранением работающих комплексов, производящих продукцию, имеющую реальный спрос. Исходя из этого банкротство в первую очередь должно осуществляться в целях санации производства, создания новых структурных элементов производства.

Кроме того, банкротство - один из способов перераспределения собственности от неэффективных собственников к эффективным. Вопрос о банкротстве - это вопрос в большей степени инвестиционно-имущественный, чем фискальный. Процедуры банкротства позволяют создавать на базе ликвидного имущества банкрота новые эффективно работающие предприятия, возможно, с долей участия области.

Исходя из изложенного участие области как кредитора в процедурах банкротства должно быть направлено на осуществление реструктуризации предприятий, привлечение эффективных собственников, достижение долгосрочных целей повышения эффективности предприятий в ущерб фискальным краткосрочным интересам.

Создавая детальные правовые и организационные механизмы реализации Концепции, необходимо ориентироваться на перспективные экономические интересы области, которым должны служить результаты процесса превращения Тамбовской области в эффективного собственника.

________________

* В целях настоящей Концепции под управляющими понимаются руководители унитарных предприятий, учреждений, представители области в органах управления коммерческих и некоммерческих организаций, доверительные управляющие государственным имуществом, управляющие компании.

** Федеральными законами может быть установлен иной механизм управления унитарными предприятиями и учреждениями.