Раздел II

II. В связи с возникшими сложностями, связанными с положениями Устава области, при заключении соглашений администрации области с Министерством финансов РФ по привлечению бюджетного кредита на оказание финансовой помощи сельхозтоваропроизводителям области, пострадавшим от засухи, администрация области проанализировало# нормы Устава (Основного Закона) Тамбовской области Российской Федерации (ред. от 31.05.2010), связанные с заключением администрацией области договоров и соглашений. Анализ показал, что нормы статей 74, 75, 99, касающиеся заключения договоров и соглашений, требуют приведения в соответствие с нормами федерального законодательства, а статьи 12 и 54 - редакционной правки.

1. В статье 12 установлено, что "договоры и соглашения области с федеральными органами государственной власти, другими субъектами федеральных отношений, а также в сфере внешнеэкономических и международных связей", наряду с Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором, федеральными конституционными законами, федеральными законами по предметам ведения Российской Федерации и по совместному ведению Российской Федерации и области, Уставом, законами и иными нормативными правовыми актами области, составляют правовую систему области.

Предлагается слова "федеральных отношений" заменить словами "федеративных отношений" - устранение допущенной опечатки.

2. Поскольку в статье 9 (часть 1) Устава области, указывающей на общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в скобках определено - "(далее - договоры о разграничении полномочий)", то в пункте "э" части 3, где вновь упоминаются эти договоры, слова "предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти области" предлагается заменить словом "полномочий".

3. Статья 74 Устава (Основного Закона) Тамбовской области Российской Федерации (ред. от 31.05.2010), определяя полномочия администрации области, устанавливает, что администрация области самостоятельно и (или) через органы исполнительной власти области заключает ежегодные соглашения с объединениями профсоюзов области по трудовым и социально-экономическим вопросам (пункт "г").

В статье 45 Трудового кодекса Российской Федерации (ред. от 25.11.2009) указывается, что соглашение - правовой акт, регулирующий социально-трудовые отношения и устанавливающий общие принципы регулирования связанных с ними экономических отношений, заключаемый между полномочными представителями работников и работодателей на федеральном, межрегиональном, региональном, отраслевом (межотраслевом) и территориальном уровнях социального партнерства в пределах их компетенции. При этом соглашения, предусматривающие полное или частичное финансирование из соответствующих бюджетов, заключаются при обязательном участии соответствующих органов исполнительной власти или органов местного самоуправления, являющихся стороной соглашения.

Федеральным законом от 01.05.1999 N 92-ФЗ "О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений" (ст. 4) установлено, что порядок подготовки проекта и заключения генерального соглашения между общероссийскими объединениями профессиональных союзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации определяет Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений.

По аналогии с этим Законом Тамбовской области от 20.07.2005 N 339-З "Об организации социального партнерства в Тамбовской области" (ред. от 30.04.2008) установлено (ст. 3), что Тамбовская областная трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений вправе определять в соответствии с законодательством порядок подготовки проекта и заключения регионального трехстороннего соглашения.

Сложилась практика заключения указанных соглашений на 3 года. Например, в настоящее время на федеральном уровне действует Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2008 - 2010 годы, в Тамбовской области - региональное трехстороннее соглашение, заключенное на тот же срок.

В связи с этим предлагается в пункте "г" статьи 74 Устава области слова "ежегодные соглашения с объединениями профсоюзов области по трудовым и социально-экономическим вопросам" заменить словами "региональные трехсторонние соглашения между органами государственной власти Тамбовской области, областными объединениями работодателей и областными объединениями профсоюзов".

4. Статьей 75 Устава области определены полномочия главы администрации области. В частности, пунктом "м" установлено, что глава администрации области представляет область в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, а также при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени области, которые вступают в сипу после утверждения их областной Думой.

Статьей 18 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ред. от 27.07.2010) установлено, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации.

Принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий определены в статье 26.7. указанного Федерального закона. При этом установлено, что согласованный в установленном порядке проект договора подлежит одобрению законодательным органом государственной власти субъекта РФ, после чего подписывается Президентом Российской Федерации и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Договор вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если указанным федеральным законом не установлено иное.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 78) федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В свою очередь исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств, если это не противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации.

Принципы и порядок заключения таких соглашений также урегулирован Федеральным законом (ст. 26.8.) и Постановлением Правительства РФ от 08.12.2008 N 924 "О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий".

Установленные правила не предполагают участия законодательного органа власти субъекта РФ в процедуре подготовки, подписания и вступления в силу указанных соглашений.

Статьёй 420 Гражданского кодекса РФ договор определяется как соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей. В соответствии с этим договором реализуются нормы действующего права, и он имеет индивидуальный характер применительно к конкретным договаривающимся лицам. Основными признаками такого договора являются совпадение у договаривающихся лиц интересов, добровольность заключения, равенство сторон, эквивалентность, возмездностъ, ответственность контрагентов за невыполнение договорных обязательств, организационное, экономическое, юридическое и иное обеспечение.

Согласно статье 124 Гражданского кодекса РФ субъекты Российской Федерации (равно как и Российская Федерация, и муниципальные образования) являются субъектами гражданского права, и к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (ст. 125 ГК РФ).

Кроме того, если принять за основу логику Конституционного Суда РФ в отношении заключения договоров (соглашений) муниципальными образованиями (Постановление от 30 ноября 2000 года N 15-П), то можно прийти к выводу о том, что и субъект Российской Федерации, как публичное образование, не ограничено в праве сообщения и взаимодействия с любыми иными субъектами отношений, и договоры с ними как формы такого взаимодействия не требуют прямого разрешения в законодательстве, чтобы считаться легитимными. Но данные договоры по своему содержанию могут быть лишь ненормативными, заключаемыми для координации, объединения усилий в выработке оптимальных вариантов решения вопросов, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Следует отметить, что посредством договоров и соглашений о сотрудничестве (о взаимодействии), которые заключаются администрацией области с федеральными органами исполнительной власти, на основании федерального закона или иного нормативного правового акта федерального уровня осуществляются конкретные мероприятия федеральных или региональных целевых программ. Другими словами, эти документы можно отнести к исполнительно-распорядительным актам. Утверждение соглашений законом области принижает значимость закона области, придавая ему характер индивидуального исполнительно-распорядительного правового акта.

Поскольку полномочия органов государственной власти области разграничена# Уставом (Основным Законом), то администрация области, действуя как от имени субъекта РФ, так и от своего имени в пределах установленной компетенции, вправе в силу норм федерального законодательства (ФЗ от 06.10.1999 N 184-ФЗ, Гражданский кодекс РФ) самостоятельно заключать договора и соглашения.

Исходя из этого, предлагается из пункта "м" статьи 75 Устава области исключить слова ", которые вступают в силу после утверждения их областной Думой";

5. Содержание статьи 99 вступило в противоречие с федеральными законами от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (ред. от 27.07.2010) и от 04.01.1999 "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации".

Согласно Определению Конституционного Суда РФ от 27.06.2000 N 92-О субъект Российской Федерации, как следует из статей 72 (пункт "о" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, может осуществлять международные и внешнеэкономические связи при условии, что они не затрагивают предусмотренные ее статьей 71 (пункты "к", "л", "м", "н") полномочия и прерогативы Российской Федерации как суверенного государства и что координация таких связей определяется федеральным законом и принимаемыми на его основе законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации. Исходя из этого, Федеральным законом установлено, что субъекты Российской Федерации обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели.

В указанном Федеральном законе (от 04.01.1999 N 4-ФЗ) установлен порядок заключения соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей органами государственной власти субъекта Российской Федерации. А процедуру заключения соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей согласно статье 3 этого ФЗ определяют органы государственной власти субъекта Российской Федерации, при этом статьей 6 определено, что тексты соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъекта Российской Федерации, подлежат опубликованию, а порядок опубликования соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей устанавливается законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В Тамбовской области на законодательном уровне отсутствует документ, регулирующий данные вопросы. Постановлением администрации области от 30.03.2009 N 341 утверждено Положение о порядке осуществления международных, внешнеэкономических и межрегиональных связей исполнительными органами государственной власти Тамбовской области, в котором определены правила заключения и реализации соглашений (договоров) об осуществлении международных и внешнеэкономических связей области.

Кроме того, в соответствии с пунктом "п" части 2 статьи 11 Устава области в ведении области в соответствии с федеральным законодательством находится осуществление международных, межрегиональных и внешнеэкономических связей, заключение договоров и соглашений.

Однако глава 46 определяет только правила участия органов государственной власти области во внешнеэкономических связях. В связи с этим предлагается изменить название главы 46 и изложить её в новой редакции, в которой уточнить, в каком случае реализуется полномочие областной Думы, закрепленное в статье 54 (часть 2, пункт "з"), по утверждению законом области заключения и расторжения договоров области.