Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области от 1 сентября 2011 г. N 24/02 по делу о нарушении администрацией Тамбовской области антимонопольного законодательства при принятии постановлений от 2 июня 2009 г. N 647 и от 1 апреля 2011 г. N 331

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области
от 1 сентября 2011 г. N 24/02

Резолютивная часть решения оглашена 30 августа 2011 г.

В полном объёме решение изготовлено 1 сентября 2011 г.

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:

председатель: Гречишникова Е.А. - руководитель управления;

члены Комиссии:

Колодина Н.Н. - начальник отдела контроля размещения государственного заказа и антимонопольного контроля органов власти;

Пономарева И.А. - специалист-эксперт отдела контроля размещения государственного заказа и антимонопольного контроля органов власти;

Харитонова К.Г. - специалист 1 разряда отдела контроля размещения государственного заказа и антимонопольного контроля органов власти

рассмотрев дело от 15.08.2011 N 24/02 по признакам нарушения администрацией Тамбовской области части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции),

установила:

В целях осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства Управление Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области (далее - Тамбовское УФАС России) проверило на соответствие требованиям антимонопольного законодательства действующий нормативный правовой акт Тамбовской области - постановление администрации Тамбовской области от 02.06.2009 N 647 "Об утверждении Правил проведения аукционов на предоставление права на разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых или на геологическое изучение, разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых на участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участках недр местного значения на территории Тамбовской области и Порядка оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения (в том числе недр местного значения, используемыми для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей ископаемых) на территории Тамбовской области" (с изменениями от 28 октября 2009 г., 11 мая 2010 г., 1 апреля 2011 г.).

В данном постановлении выявлены признаки нарушения условий конкуренции, что стало поводом к возбуждению настоящего дела по собственной инициативе Тамбовского УФАС России.

На рассмотрении дела присутствовали представители администрации Тамбовской области консультант отдела правового и кадрового обеспечения управления по охране окружающей среды и природопользованию Тамбовской области <...> и консультант водных ресурсов и недропользования управления по охране окружающей среды и природопользованию Тамбовской области <...>. Представители признали нарушение антимонопольного законодательства.

Комиссия Тамбовского УФАС России в ходе рассмотрения настоящего дела установила следующее.

Статьей 1 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-I "О недрах" установлено, что недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Указанный Закон регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рапу лиманов и озер. Закон о недрах содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце допущена опечатка. Вместо статьи 1 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-I "О недрах", вероятно, имеется в виду преамбула названного Закона

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях относятся принятие и совершенствование законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о недрах (пункт 1 статьи 4 Закона о недрах).

Принятие решений о проведении конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, о составе и порядке работы конкурсных или аукционных комиссий и определение порядка и условий проведения таких конкурсов или аукционов относительно каждого участка недр или группы участков недр осуществляется органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации относительно участков недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участков недр местного значения, что установлено пунктом 2 статьи 13.1 Закона о недрах.

Предоставление участков недр в пользование осуществляется через государственную систему лицензирования на конкурсной (аукционной) основе на основании решения исполнительного органа государственной власти области в сфере недропользования, в соответствии с установленным администрацией области порядком (пункт 1 статьи 7 Закона Тамбовской области от 03.11.2007 N 290-З "О порядке пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения на территории Тамбовской области").

Постановление администрации Тамбовской области от 02.06.2009 N 647 "Об утверждении Правил проведения аукционов на предоставление права на разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых или на геологическое изучение, разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых на участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участках недр местного значения на территории Тамбовской области и Порядка оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения (в том числе недр местного значения, используемыми для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей ископаемых) на территории Тамбовской области" принято в пределах предоставленных Законом о недрах полномочий субъектов Российской Федерации.

Правила проведения аукционов на предоставление права на разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых или на геологическое изучение, разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых на участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участках недр местного значения на территории Тамбовской области (далее - Правила), утверждённые рассматриваемым постановлением администрации Тамбовской области от 02.06.2009 N 647, противоречат антимонопольному законодательству в силу нижеизложенных доводов.

В пункте 1.1 Правил указано, что они определяют порядок организации и проведения аукционов на предоставление права на разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых или на геологическое изучение, разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых на участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участках недр местного значения на территории области (далее - аукцион).

Пунктом 1.4 Правил установлено, что организатором аукциона является исполнительный орган государственной власти области, уполномоченный на проведение аукционов на предоставление права на разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых или на геологическое изучение, разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых на участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участках недр местного значения на территории области (далее - Организатор аукциона). Организатор аукциона принимает решение о проведении аукциона, о составе и порядке работы аукционных комиссий, определяет порядок и условия проведения таких аукционов относительно каждого участка недр или группы участков недр.

1. Пунктом 2.17 Правил предусмотрено, что организатор аукциона устанавливает следующие требования к заявителям, соблюдение которых является обязательным для признания их участниками аукциона:

заявитель должен соответствовать требованиям, предъявляемым законодательством Российской Федерации и области к лицам, которым предоставляется право пользования недрами (участком недр);

в отношении заявителя не проводятся процедуры банкротства и ликвидации;

деятельность заявителя не приостанавливается в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, в день рассмотрения заявки;

заявитель обязан внести разовый платеж за пользование недрами на счет, указанный в документации.

В пункте 3 Правил установлен порядок подачи, приема и регистрации заявок на участие в аукционе, в пункте 3.2 установлены документы, которые следует прилагать заявителю к заявке на участие в аукционе:

"3.2. К заявке заявитель прилагает:

документ с указанием наименования, организационно-правовой формы, места нахождения, почтового адреса, номера телефона юридического лица, а также выписку из Единого государственного реестра юридических лиц (полученную не позднее, чем за один месяц до момента подачи заявки), копии учредительных документов, заверенные в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

документ с указанием фамилии, имени, отчества, данных документа, удостоверяющего личность, места жительства, номера контактного телефона (для физического лица) индивидуального предпринимателя, а также выписку из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей;

документ, подтверждающий полномочия лица на осуществление действий от имени заявителя (в случае необходимости);

реквизиты банковского счета для возврата разового платежа за пользование недрами;

данные о финансовых возможностях заявителя, необходимых для выполнения работ, связанных с намечаемым пользованием недрами, справку налоговых органов об отсутствии задолженности заявителя по налоговым платежам в бюджеты различных уровней;

данные о технических и кадровых возможностях заявителя, а также других предприятий, привлекаемых им в качестве подрядчиков, копии договоров со сторонними организациями, привлекаемыми в качестве подрядчиков;

документы, подтверждающие соответствие заявителя требованиям, предусмотренным пунктом 2.17 настоящих Правил, или заверенные в установленном порядке копии таких документов;

документы, подтверждающие внесение разового платежа за пользование недрами;

опись представленных документов, подписанная заявителем".

Итак, абзацами 6 и 7 пункта 3.2 Правил предусмотрено обязательное предоставление претендентами на участие в аукционе данных о финансовых возможностях заявителя, необходимых для выполнения работ, связанных с намечаемым пользованием недрами, и данных о технических и кадровых возможностях заявителя, а также других предприятий, привлекаемых им в качестве подрядчиков.

Однако, содержание (состав), обязательные требования к этим данным, перечень необходимых документов и сведений в их подтверждение Правилами не определены.

Указание на то, что организатор аукциона вправе устанавливать обозначенные данные при определении порядка и условий проведения аукциона на конкретный участок недр, в правилах отсутствует.

Установление требования об обязательном предоставлении вместе с заявкой на участие в аукционе вышеназванных данных, но без указания конкретных требуемых документов и сведений, может быть причиной неравного отношения к претендентам на участие в аукционе и созданию дискриминационных условий участия в аукционе, что приводит или может привести к нарушению условий конкуренции.

2. В пункте 6 Правил определены случаи, при которых аукцион признается не состоявшимся: "Аукцион признается несостоявшимся в следующих случаях:

к участию в аукционе не допущены все заявители;

при отсутствии заявок на участие в аукционе;

на участие в аукционе зарегистрирована одна заявка;

участниками аукциона не предложена величина разового платежа выше стартового размера.

В случае поступления заявки только от одного участника:

комиссия принимает решение о признании аукциона несостоявшимся;

исполнительный орган в течение 5 дней с даты принятия решения о признании аукциона несостоявшимся направляет единственному участнику такого аукциона уведомление о признании аукциона несостоявшимся и о праве единственного участника такого аукциона подать заявку на получение права пользования таким участком недр в целях его геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых за счет собственных средств на условиях пользования недрами, которые установлены условиями несостоявшегося аукциона. В данном случае внесенный участником такого аукциона разовый платеж за пользование недрами не возвращается".

Итак, в абзаце 6 пункта 6 Правил определен только один случай - "в случае поступления заявки только от одного участника", когда аукцион признается несостоявшимся, а единственному участнику аукциона направляется уведомление о признании аукциона несостоявшимся и о праве единственного участника такого аукциона подать заявку на получение права пользования таким участком недр в целях его геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых за счет собственных средств на условиях пользования недрами, которые установлены условиями несостоявшегося аукциона.

Применение абзаца 6 пункта 6 Правил может привести к нарушению условий конкуренции и неравному отношению к претендентам на получение в пользование участка недр, поскольку возможны иные случаи наличия единственного участника аукциона - если поступило более одной заявки на участие в аукционе, но к участию в аукционе допущена единственная заявка, и если на аукцион явился единственный участник аукциона.

Однако в данных случаях не предусмотрена возможность предложить единственному участнику аукциона подать заявку на получение права пользования участком недр.

Кроме того, неясен смысл и применение рассматриваемого абзаца 6 пункта 6 Правил в части слов - "в случае поступления заявки только от одного участника" - следует ли проверять в данном случае поступившую заявку на соответствие требованиям документации об аукционе? Неоднозначность и неопределенность данного положения может стать причиной предоставления участка недр в пользование претенденту, не соответствующему условиям аукциона и установленным требованиям.

3. Обязательным условием получения права пользования участком недр в целях его геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых при проведении аукциона является внесение разового платежа за пользование недрами, а также разницы между окончательной и начальной ценой предмета аукциона при состоявшемся аукционе.

Однако, Правила не предусматривают внесение данных платежей в случае, когда победитель аукциона отказался от внесения разницы между окончательной и начальной ценой предмета аукциона, и организатор аукциона аннулировал итоги аукциона и принял решение о признании победителем аукциона участника, предложившего второй наибольший по размеру разовый платеж.

Так, в пункте 7.1 Правил указано, что "организатор аукциона обязан вернуть внесенный разовый платеж за пользование недрами в течение пяти рабочих дней с даты утверждения протокола аукциона - участникам аукциона, которые не стали победителями аукциона".

Вместе с тем, в абзаце 9 пункта 6 Правил установлено, что "в случае отказа победителя аукциона от внесения разницы между окончательной и начальной ценой предмета аукциона в течение 30 дней со дня утверждения результатов аукциона Организатор аукциона принимает решение об аннулировании итогов аукциона. В этом случае вправе принять решение о признании победителем аукциона участника, предложившего второй наибольший по размеру разовый платеж".

Правила не определяют, следует ли вносить данные платежи и в каком размере определять разницу - от цены предложения победителя аукциона либо от цены второго по выгодности предложения участника аукциона, которому предлагают получить право пользования участком недр при отказе победителя.

Это может привести к предоставлению незаконных преимуществ отдельным претендентам. Также не установлены сроки и порядок внесения данных средств.

Кроме того, не установлен однозначный порядок действий организатора аукциона, критерии и условия принятия решения "о признании победителем аукциона участника, предложившего второй наибольший по размеру разовый платеж".

Неопределенность действий организатора по данному вопросу может привести к нарушению условий конкуренции и созданию преимуществ либо, напротив, дискриминационных условий отдельным хозяйствующим субъектам - претендентам на получение в пользование участков недр.

Статьей 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) установлены антимонопольные требования к торгам. В соответствии с частью 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе запрещается создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах. Частью 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при проведении торгов запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах.

Статьей 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Согласно части 1 статьи 15 органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектами и предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 Закона о защите конкуренции.

Руководствуясь статьёй 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49, статьёй 50 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Комиссия

решила:

1. Признать администрацию Тамбовской области нарушившей требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции при принятии:

- постановления администрации Тамбовской области от 2 июня 2009 года N 647 "Об утверждении Правил проведения аукционов на предоставление права на разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых или на геологическое изучение, разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых на участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участках недр местного значения на территории Тамбовской области и Порядка оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения (в том числе недр местного значения, используемыми для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей ископаемых) на территории Тамбовской области" в части абзацев 6 и 7 пункта 3.2 и пункта 6 Правил проведения аукционов на предоставление права пользования участком недр;

- постановления администрации Тамбовской области от 01.04.2011 N 331 "О внесении изменений в приложения N 1, 2 к постановлению администрации области N 647" в части пункта 1.

2. Выдать предписание администрации Тамбовской области о прекращении нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в срок до 17 октября 2011 года, а именно:

2.1. Внести изменения в постановление администрации Тамбовской области от 02.06.2009 N 647 в части абзацев 6 и 7 пункта 3.2 и пункта 6 Правил проведения аукционов на предоставление права пользования участком недр в соответствии с требованиями антимонопольного законодательства.

3. О выполнении настоящего предписания сообщить в Тамбовское УФАС России не позднее пяти дней со дня его выполнения.

4. Передать материалы дела уполномоченному должностному лицу Тамбовского УФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства в отношении виновного должностного лица администрации Тамбовской области по части 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Решение может быть обжаловано в течение трёх месяцев со дня его принятия.

Примечание. За невыполнение в установленный срок законного предписания антимонопольного органа статьёй 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить предписание антимонопольного органа.

Председатель Комиссии:

Е.А.Гречишникова

Члены Комиссии:

Н.Н.Колодина И.А.Пономарева К.Г.Харитонова