Приложение N 1. Концепция перехода к контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд в муниципальном образовании городской округ - город Тамбов

Приложение N 1

Концепция
перехода к контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд в муниципальном образовании городской округ - город Тамбов
(утв. постановлением администрации города Тамбова
от 20 сентября 2013 г. N 7944)

I. Введение

1. Общие положения

Концепция перехода к контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд в муниципальном образовании городской округ - город Тамбов (далее соответственно - концепция, контрактная система, муниципальное образование) разработана с целью определения основных приоритетов и направлений формирования и развития контрактной системы в муниципальном образовании, отвечающей требованиям Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе).

1.1. Контрактная система в муниципальном образовании должна стать комплексным механизмом, регулирующим отношения участников контрактной системы, для обеспечения нужд муниципального образования, нужд муниципальных бюджетных учреждений и иных организаций, обязанных применять Закон о контрактной системе (далее соответственно - нужды заказчиков, заказчики).

1.2. Основные процессы контрактной системы в муниципальном образовании:

1) планирование закупок;

2) определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

3) исполнение контрактов;

4) мониторинг закупок;

5) контроль и аудит в сфере закупок.

Целью контрактной системы является повышение качества (эффективности и результативности) обеспечения государственных и муниципальных нужд, внедрение системного подхода в сферу планирования и осуществления закупок, обеспечение гласности и прозрачности сферы закупок, предотвращение коррупции.

Учитывая изложенное, в настоящее время необходимо сформировать в муниципальном образовании контрактную систему, соответствующую требованиям Закона о контрактной системе и учитывающую положительный опыт муниципального образования в управлении закупками, в том числе опыт централизации закупок.

II. Основные направления развития процессов контрактной системы в муниципальном образовании

1. Процесс планирования закупок

1.1. В настоящее время система планирования закупок основана на формировании планов-графиков размещения заказов. Заказчики в порядке и по форме, установленным федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов и правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, разрабатывают и размещают на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг www.zakupki.gov.ru планы-графики размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг. Заказчики, подведомственные главным распорядителям бюджетных средств (далее - главные распорядители), предварительно согласовывают с ними планы-графики размещения заказов. Контроль за соблюдением заказчиками, подведомственными главным распорядителям, планов-графиков размещения заказов осуществляют главные распорядители.

Размещение заказа осуществляется только при наличии закупки в плане-графике.

1.2. Нововведения в соответствии с Законом о контрактной системе:

1.2.1. Планирование закупок состоит из двух этапов:

формирование плана закупок (статья 17 Закона о контрактной системе);

формирование плана-графика (статья 21 Закона о контрактной системе).

Планы закупок формируются заказчиками исходя из целей осуществления закупок, а также с учетом требований к закупаемым заказчиками товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций заказчиков.

Планы закупок формируются на срок, соответствующий сроку действия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законов субъекта Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципального правового акта представительного органа муниципального образования о местном бюджете. В планы закупок включается с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации информация о закупках, осуществление которых планируется по истечении планового периода.

Планы-графики содержат перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на финансовый год и являются основанием для осуществления закупок. Планы-графики формируются заказчиками в соответствии с планами закупок.

1.2.2. Отдельные закупки подлежат обязательному общественному обсуждению (статья 20 Закона о контрактной системе). Случаи обязательного общественного обсуждения закупок устанавливаются Правительством Российской Федерации. При этом муниципальными нормативными правовыми актами могут быть установлены дополнительные случаи обязательного обсуждения закупок для обеспечения муниципальных нужд. Закупки, подлежащие обязательному общественному обсуждению, не могут быть осуществлены без проведения такого обсуждения.

1.3. Меры по реализации в муниципальном образовании требований Закона о контрактной системе в части планирования:

1.3.1. На основании статей 17, 21, 100, части 24 статьи 112 Закона о контрактной системе необходимо разработать и издать нормативный правовой акт муниципального образования, устанавливающий порядок формирования, утверждения и ведения плана закупок и плана-графика закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд заказчиков. Данный порядок должен предусматривать в том числе механизм обоснования потребности в конкретных закупках, чтобы контрактная система в муниципальном образовании обеспечила оценку деятельности заказчиков.

1.3.2. На основании частей 4 и 5 статьи 19 Закона о контрактной системе необходимо разработать и издать правила нормирования в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд заказчиков, а также соответствующие правовые акты в сфере нормирования, устанавливающие требования к закупаемым отдельным видам товаров, работ, услуг.

1.3.3. Подготовить предложения и при необходимости на основании части 2 статьи 20 Закона о контрактной системе разработать и издать соответствующий нормативный правовой акт муниципального образования, устанавливающий дополнительные случаи обязательного обсуждения закупок для обеспечения нужд заказчиков.

1.3.4. Создать систему методологического сопровождения закупочной деятельности заказчиков, помогающую им выполнять требования Закона о контрактной системе в части планирования и обоснования закупок, в том числе в части определения и обоснования начальных (максимальных) цен контрактов.

1.3.5. Предусмотреть при организации мониторинга закупок муниципального образования показатели оценки эффективности стадии планирования, которые будут стимулировать заказчиков осуществлять планирование:

с указанием конкретных значений показателей результативности целевых программ, которые планируется достичь в результате осуществления закупки;

с включением в обоснование закупки сведений об учете результатов исполнения ранее заключенных контрактов при расчете параметров текущей закупки либо указания на отсутствие ранее заключенных контрактов, которые связаны с текущей закупкой.

2. Процесс определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей)

2.1. В настоящее время:

2.1.1. Управление муниципального заказа и продаж администрации города Тамбова является органом администрации города Тамбова, уполномоченным на осуществление функций по размещению заказов для контрольно-счетной палаты города Тамбова, казенных учреждений и иных получателей средств бюджета городского округа - город Тамбов, бюджетных учреждений при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения.

2.1.2. На основании Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" приняты нормативные правовые акты, регулирующие деятельность заказчиков, в том числе:

определен порядок взаимодействия заказчиков и уполномоченного органа;

установлен порядок формирования и работы комиссии по размещению заказов;

утверждены примерные формы контрактов в зависимости от предмета размещаемого заказа.

2.2. Нововведения в соответствии с Законом о контрактной системе.

Принципиальное нововведение контрактной системы - это расширение способов определения поставщика, которые могут использоваться заказчиком. Появляются новые процедуры, такие как конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс; запрос предложений. Меняются критерии оценки заявок на участие в конкурсе; повышаются требования к участникам закупок и к составу заявки на участие в закупке; вводятся новые правила расчета и обоснования начальной (максимальной) цены контракта; появляются антидемпинговые механизмы.

При этом существенно ограничивается возможность применения упрощенных способов закупки (запрос котировок, у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Заказчики вправе осуществлять закупки путем проведения запроса котировок при условии, что начальная (максимальная) цена контракта не превышает пятьсот тысяч рублей. При этом совокупный годовой объем закупок, осуществляемых путем проведения запроса котировок, не должен превышать десять процентов объема средств, предусмотренных на все закупки заказчика в соответствии с планом-графиком, и не должен составлять более чем сто миллионов рублей в год (статья 72 Закона о контрактной системе).

Закупка у единственного поставщика может осуществляться исключительно в случаях, перечисленных в части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе. При закупках на основании пункта 4 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе на сумму, не превышающую сто тысяч рублей, совокупный годовой объем закупок не должен превышать пять процентов размера средств, предусмотренных на осуществление всех закупок заказчика в соответствии с планом-графиком, и должен составлять не более чем пятьдесят миллионов рублей в год.

В случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) для заключения контракта заказчик обязан обосновать в документально оформленном отчете невозможность или нецелесообразность использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также цену контракта и иные существенные условия контракта.

2.3. Меры по реализации требований Закона о контрактной системе в муниципальном образовании:

2.3.1. Разработать и издать соответствующие правовые акты, устанавливающие оптимальную для муниципального образования схему централизации закупок.

2.3.2. Подготовить предложения по оптимизации процесса определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) через проведение совместных торгов.

2.3.3. Предусмотреть при организации мониторинга закупок муниципального образования показатели оценки эффективности стадии определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), которые будут стимулировать заказчиков.

3. Процесс исполнения контрактов

3.1. В настоящее время заказчики используют разработанные управлением муниципального заказа и продаж администрации города Тамбова типовые формы контрактов.

3.2. Нововведения в соответствии с Законом о контрактной системе:

3.2.1. Изменились подходы к условиям исполнения и расторжения контрактов: появилась возможность устанавливать в контракте обязанность поставщика (подрядчика, исполнителя) привлекать субъекты малого предпринимательства и социально ориентированные некоммерческие организации в качестве соисполнителей с целью предоставления преимуществ таким организациям (статья 30 Закона о контрактной системе); установлена обязанность заказчиков в обязательном порядке взыскивать неустойку (штраф, пени) в случае неисполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств по контракту (часть 6 статьи 34 Закона о контрактной системе); появилась обязанность включать в контракт условие о банковском сопровождении контрактов (статья 35 Закона о контрактной системе); установлена обязанность заключать контракты жизненного цикла - в случаях, установленных Правительством Российской Федерации; при приемке результатов по контракту в обязательном порядке должна производиться экспертиза (часть 3 статьи 94 Закона о контрактной системе); ужесточены требования к банковским гарантиям, которые могут приниматься в целях обеспечения исполнения контракта (статья 45 Закона о контрактной системе); появилась возможность в одностороннем порядке отказаться от исполнения контрактов (часть 8 статьи 95 Закона о контрактной системе).

3.2.2. Результаты отдельного этапа исполнения контракта, информация о поставленном товаре, выполненной работе или об оказанной услуге должна отражаться заказчиком в отчете, размещаемом в единой информационной системе (части 9 - 12 статьи 94 Закона о контрактной системе).

3.3. Меры по реализации требований Закона о контрактной системе в муниципальном образовании:

3.3.1. Разработать типовые проекты контрактов, типовые условия контрактов, учитывающих все нововведения Закона о контрактной системе до принятия и утверждения типовых проектов контрактов и типовых условий контрактов, размещенных в единой информационной системе.

3.3.2. Разработать и принять необходимые нормативные правовые акты, полномочия по изданию которых в соответствии с Законом о контрактной системе возложены на органы местного самоуправления.

3.3.3. Предусмотреть при организации мониторинга закупок муниципального образования показатели оценки эффективности стадии исполнения контрактов, которые будут стимулировать заказчиков проводить проверку результатов исполнения контрактов комиссией.

4. Процесс мониторинга закупок

4.1. Законодательно закрепляется необходимость осуществления мониторинга всех стадий закупок: планирования, определения поставщика (подрядчика, исполнителя), исполнения контракта (статья 97 Закона о контрактной системе). Мониторинг закупок представляет собой систему наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации планов закупок и планов-графиков.

4.2. В соответствии с муниципальными правовыми актами может осуществляться мониторинг закупок для муниципальных нужд. Такой мониторинг обеспечивается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, местной администрацией.

4.3. Меры по реализации требований Закона о контрактной системе в муниципальном образовании:

4.3.1. Разработать проект постановления администрации города Тамбова об утверждении порядка осуществления мониторинга закупок для обеспечения нужд муниципального образования.

4.3.2. Обеспечить проведение мониторинга закупок и проведение экономической и комплексной оценки эффективности и результативности закупочной деятельности муниципальных заказчиков.

III. Централизация закупок в муниципальном образовании

В настоящее время в муниципальном образовании применен принцип централизации закупок. Функции уполномоченного органа выполняет Управление муниципального заказа и продаж администрации города Тамбова.

Это позволило освободить заказчиков от выполнения непрофильных для них функций в сфере закупок, а также сформировать в управлении высококвалифицированный кадровый состав, обеспечивающий удовлетворение потребностей всех муниципальных заказчиков. Результат работы управления муниципального заказа и продаж администрации города Тамбова характеризуется незначительным объемом оспариваемых в судебных и контрольных органах действий муниципальных заказчиков, уполномоченного органа и комиссий при размещении заказов.

С целью оптимизации закупочной деятельности заказчиков Закон о контрактной системе также, как и действующее законодательство, предусматривает возможность создания уполномоченного органа.

При этом в условиях перехода к контрактной системе появляются новые факторы, свидетельствующие о целесообразности внедрения большей степени централизации закупок в муниципальном образовании:

1) установление в Законе о контрактной системе ограничений на применение упрощенных способов закупок (запрос котировок, запрос предложений, у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя);

2) изменение (усложнение) правил проведения конкурсов, аукционов, запросов котировок, а также появление новых способов закупок (запрос предложений, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс);

3) закрепление в Законе о контрактной системе требования об осуществлении закупок на профессиональной основе (статья 9 Закон о контрактной системе).

Учитывая изложенное, при формировании контрактной системы в муниципальном образовании должен быть сохранен принцип централизации закупок для заказчиков в уполномоченном органе (управление муниципального заказа и продаж администрации города Тамбова).

В этих целях с 01.01.2014 в соответствии с частью 1 статьи 26 Закона о контрактной системе на управление муниципального заказа и продаж администрации города Тамбова необходимо возложить функции на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для всех муниципальных заказчиков путем проведения конкурсов, аукционов, запросов котировок и запросов предложений, проводимых на основании пунктов 6 и 8 части 2 статьи 83 Закона о контрактной системе.

Необходимость проведения управлением муниципального заказа и продаж администрации города Тамбова запросов предложений на основании пунктов 6 и 8 статьи 83 Закона о контрактной системе обусловлена положениями Закона о контрактной системе:

пункт 8 части 2 статьи 83 предусматривает возможность проведения запроса предложений вследствие несостоявшихся торгов;

пункт 6 части 2 статьи 83 дает возможность провести запрос предложений в случае, если заказчик отказался в одностороннем порядке от исполнения контракта, в том числе от исполнения контракта, заключенного по результатам проведения конкурса или аукциона.

Централизация закупок позволит осуществлять более эффективный контроль за своевременностью и полнотой расходования средств.

1. Кадровое обеспечение перехода к контрактной системе в муниципальном образовании

1.1. Законом о контрактной системе провозглашен принцип профессионализма заказчика (статья 9). Принцип профессионализма означает, что деятельность в сфере закупок для муниципальных нужд должна осуществляться с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и практическими навыками в сфере закупок. Закон прямо требует, чтобы заказчики, уполномоченные органы принимали меры по поддержанию и повышению уровня квалификации и профессионального образования должностных лиц, занятых в сфере закупок, в том числе путем повышения квалификации или профессиональной переподготовки в сфере закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 38 Закона о контрактной системе в структуре заказчика, совокупный объем закупок которого согласно плану-графику превышает 100 миллионов рублей, создают контрактную службу (при этом создание специального структурного подразделения не является обязательным). В случае если совокупный объем закупок не превышает 100 миллионов рублей, заказчик назначает должностное лицо, ответственное за осуществление конкретной закупки и исполнение контракта - контрактного управляющего.

Контрактная служба действует в соответствии с положением (регламентом), разработанным и утвержденным на основании типового положения (регламента), утвержденного федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок.

В период перехода на контрактную систему с 01.01.2014, учитывая требования Закона о контрактной системе, муниципальным заказчикам необходимо осуществить следующие мероприятия:

- создать контрактную службу (если годовой объем закупок превышает 100 миллионов рублей в соответствии с планом-графиком) или назначить контрактного управляющего (если годовой объем закупок не превышает 100 миллионов рублей в соответствии с планом-графиком и у заказчика отсутствует контрактная служба);

- провести обучение специалистов (контрактные управляющие, специалисты контрактной службы, члены комиссий) по программе о контрактной системе в сфере закупок.

1.2. Контрактные службы (контрактные управляющие) выполняют следующие функции:

1.2.1. Разрабатывают план закупок, осуществляют подготовку изменений для внесения в план закупок, размещают в единой информационной системе план закупок и внесенные в него изменения.

1.2.2. Разрабатывают план-график, осуществляют подготовку изменений для внесения в план-график, размещают в единой информационной системе план-график и внесенные в него изменения.

1.2.3. Организуют в случае необходимости на стадии планирования закупок консультации с поставщиками (подрядчиками, исполнителями) и участвуют в таких консультациях в целях определения состояния конкурентной среды на соответствующих рынках товаров, работ, услуг, определения наилучших технологий и других решений для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

1.2.4. Выполняют иные обеспечивающие функции, такие как:

организация приемки товаров, работ, услуг по контрактам;

организация оплаты товаров, работ, услуг по контрактам.

1.2.5. Ведут претензионную работу по контрактам, организуют подачу исковых заявлений в суд (при необходимости);

1.2.6. Взаимодействуют с контрольными органами, представляют интересы заказчика в контрольных органах при рассмотрении жалоб о нарушении законодательства об осуществлении закупок, а также подготавливают обращения в контрольный орган о заключении контракта с единственным поставщиком, исполнителем, подрядчиком (в случаях, предусмотренных законодательством).

1.3. За невыполнение или ненадлежащее выполнение своих обязанностей работники контрактной службы (контрактные управляющие) несут административную, уголовную и иную ответственность, предусмотренную законодательством.

1.4. Исходя из изложенного, в связи с расширением и усложнением функций заказчиков муниципального образования в сфере закупок заказчики муниципального образования должны создать с 01.01.2014 контрактные службы (должны назначить контрактных управляющих).

1.5. Законом о контрактной системе установлено требование о том, чтобы работники контрактной службы, контрактные управляющие имели высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок. При этом до 01.01.2016 работником контрактной службы или контрактным управляющим может быть лицо, имеющее профессиональное образование или дополнительное профессиональное образование в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Иными словами, специалисты, обучившиеся навыкам применения действующего сейчас Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (повысившие квалификацию или прошедшие профессиональную переподготовку), могут быть сотрудниками контрактных служб или контрактными управляющими до 2016 года без прохождения дополнительного обучения.