Экспертное заключение отдела Главного Управления Министерства юстиции РФ по Центральному федеральному округу в Ивановской области от 8 августа 2006 г. N 371/06 на постановление Правительства Ивановской области от 27.06.2006 N 109-п "О комплексной программе по созданию многоуровневой системы профилактики правонарушений, борьбе с преступностью, предупреждению террористической и экстремистской деятельности на территории Ивановской области на 2006-2010 годы"

Губернатору Ивановской области

М.А. Меню

Прокурору Ивановской области

М.А. Кабалоеву

Главному федеральному инспектору

в Ивановской области

В.В. Можжухину

Отдел Главного Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Центральному федеральному округу в Ивановской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации (утв. Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313), Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу (утв. приказом Минюста России от 28 января 2005 г. N 7) и Положения об отделе Главного Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Центральному федеральному округу в субъекте Российской Федерации (утв. приказом Главного Управления Минюста России по Центральному федеральному округу от 21 марта 2005 г. N 7) провел юридическую экспертизу постановления Правительства Ивановской области от 27.06.2006 N 109-п "О комплексной программе по созданию многоуровневой системы профилактики правонарушений, борьбе с преступностью, предупреждению террористической и экстремистской деятельности на территории Ивановской области на 2006-2010 годы" - далее постановления.

Поводом проведения юридической экспертизы является принятие данного постановления.

Предметом правового регулирования постановления являются обеспечение законности правопорядка, общественной безопасности, профилактики правонарушений на территории Ивановской области.

В соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В силу пункта "г" части 2 статьи 5 и пункта "б" части 2 статьи 21 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в действующей редакции) проекты программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации разрабатываются высшим исполнительным органом государственной власти, представляются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, который в свою очередь утверждает такие программы путем принятия соответствующих законов.

Аналогичный порядок разработки и утверждения программ социально-экономического развития установлен Уставом (Основным законом) Ивановской области от 08.05.1996 N 20-ОЗ (в действующей редакции). В соответствии с подпунктом 2 пункта 2 статьи 56 Устава Правительство Ивановской области разрабатывает для представления Губернатором Ивановской области в Ивановскую областную Думу проекты программ социально-экономического развития Ивановской области. На основании пункта 6 статьи 41 Устава утверждение программ социально-экономического развития Ивановской области относится к компетенции Ивановской областной Думы.

Статьей 7 закона Ивановской области от 19.05.2000 N 18-ОЗ "О прогнозировании и программах социально-экономического развития Ивановской области" определено, что областные целевые программы разрабатываются и реализуются с целью установления приоритетных направлений социально-экономического развития области на определенный период времени для наиболее эффективного решения задач в сфере экологического, экономического, социального и культурного развития области, для поддержки, стимулирования и развития социально значимых сфер, отраслей, направлений жизнедеятельности Ивановской области через инструменты финансовой, налоговой, бюджетной и структурной политики. Проекты областной целевой программы представляются высшим должностным лицом Ивановской области в законодательный орган государственной власти Ивановской области для рассмотрения и принятия соответствующего правового акта.

Более того, в статье 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ закреплено, что долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти и подлежат утверждению законодательным (представительным) органом. Статья 154 Бюджетного Кодекса не предусматривает права органов исполнительной власти утверждать порядок и формы расходования бюджетных средств на срок свыше одного года. В соответствии с Кодексом социально-экономическая программа должна содержать технико-экономическое обоснование, прогноз ожидаемых социально-экономических результатов, наименование заказчика программы, сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам. Принятая рассматриваемым постановлением комплексная программа содержит все перечисленные признаки и рассчитана сроком более чем на один год.

Таким образом, принятие комплексной программы не входит в компетенцию исполнительного органа субъекта Российской Федерации.

Кроме того, в пункте 5.11 комплексной программы, утвержденной рассматриваемым постановлением, предусмотрено финансирование мероприятий программы за счет местных бюджетов (бюджетов муниципальных районов и городских округов), что также противоречит федеральному бюджетному законодательству, в частности статье 28, пункту 1 статьи 85 и пункту 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункту 2 статьи 5 Федерального закона от 25.09.1997 N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (в действующей редакции), согласно которым обеспечение реализации региональных целевых программ финансируется исключительно из бюджета субъекта Российской Федерации, а формирование и исполнение местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставами муниципальных образований. Согласно статье 26 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в действующей редакции) нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации обязательны для исполнения всеми находящимися на территории субъекта Российской Федерации органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. В связи с этим предусмотренное в программе финансирование из местного бюджета приобретает императивный характер, что находится вне пределов компетенции высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Аналогичная правовая позиция отражена в Определениях Верховного суда Российской Федерации от 29.05.2001 по делу N 55-Г01-04, от 22.11.2002 по делу N 88-Г02-1, от 22.02.2006 по делу N 58-Г06-3, от 05.04.2006 по делу N 60-Г06-4, от 26.04.2006 по делу N 72-Г06-2.

Нормативно-правовой базой постановления являются Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в действующей редакции), Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (в действующей редакции), Федеральный закон от 25.09.1997 N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (в действующей редакции), Устав (Основной закон) Ивановской области от 08.05.1996 N 20-ОЗ (в действующей редакции), закон Ивановской области от 19.05.2000 N 18-ОЗ "О прогнозировании и программах социально-экономического развития Ивановской области".

Учитывая вышеизложенное, полагаем, что постановление противоречит пункту "г" части 2 статьи 5 и пункту "б" части 2 статьи 21 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статье 28, пункту 1 статьи 85 и пункту 1 статьи 86, статьям 154, 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ, пункту 2 статьи 5 Федерального закона от 25.09.1997 N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Для приведения в соответствие с федеральным законодательством и законодательством Ивановской области предлагаем исключить финансирование комплексной программы из местных бюджетов и представить для утверждения комплексную программу в Ивановскую областную Думу.

Просим сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.

Начальник отдела

в Ивановской области

Н.В. Кузьмина

(153000, г. Иваново,

ул. Багаева, д. 27, тел. 30-41-82)