Экспертное заключение отдела Главного Управления Министерства юстиции РФ по Центральному федеральному округу в Ивановской области от 23 марта 2006 г. N 50/06 на Закон Ивановской области от 27.05.2002 N 29-ОЗ "О референдумах" (в редакции Закона Ивановской области от 18.04.2005 N 73-ОЗ)

Отдел Главного Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Центральному федеральному округу в Ивановской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации (утв. Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313), Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу (утв. приказом Минюста России от 28 января 2005 г. N 7) и Положения об отделе Главного Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Центральному федеральному округу в субъекте Российской Федерации (утв. приказом Главного Управления Минюста России по Центральному федеральному округу от 21 марта 2005 г. N 7) провел повторную юридическую экспертизу Закона Ивановской области от 27.05.2002 N 29-ОЗ "О референдумах" в редакции Закона Ивановской области от 18.04.2005 N 73-ОЗ, далее - Закона.

Поводом проведения юридической экспертизы Закона является установление его соответствия действующему федеральному законодательству.

Предметом правового регулирования Закона являются гарантии реализации гражданами Российской Федерации на территории Ивановской области конституционного права на участие в референдуме Ивановской области, местном референдуме.

В соответствии с пунктом "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации. В соответствии с частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации, по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований определены Федеральным законом от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в действующей редакции).

В пункте 3 статьи 1 данного закона установлено, что федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные данным Федеральным законом.

Таким образом, Законодательное Собрание Ивановской области, принимая рассматриваемый Закон, действовало в пределах компетенции, предоставленной федеральным законодательством.

Нормативно-правовой базой Закона являются Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в действующей редакции), Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Форма и текст Закона соответствуют правилам юридической техники.

Однако, анализ содержания Закона показал, что данный нормативный акт содержит нормы, не соответствующие действующему федеральному законодательству, а именно Федеральному закону от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в редакции от 21.07.2005 N 93-ФЗ) и Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции от 15.02.2006).

1. понятие "органов местного самоуправления", определенное в статье 2, не соответствует пп. 49 статьи 2 Федерального закона N 67-ФЗ. Таким образом нарушаются права органов местного самоуправления, образуемых представительными органами муниципальных образований и наделенных собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (например, исполнительно-распорядительный орган муниципального образования - администрация).

2. понятие "местного референдума", определенное в статье 2, искажено и не соответствует пп. 54 статьи 2 Федерального закона N 67-ФЗ, где установлено, что местный референдум проводится среди граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.

3. положение статьи 3-1 (абз. 4 пункта 2) о том, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, принявших участие в голосовании, и не менее числа избирателей, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, противоречит норме статьи 24 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, где установлено, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

4. статья 6 не соответствует статье 6 Федерального закона N 67-ФЗ, в соответствии с которой граждане Российской Федерации голосуют за вынесенные на референдум вопросы или против них непосредственно.

5. в пункте 2 статьи 9 определены вопросы, которые не могут быть вынесены на референдум Ивановской области, местный референдум. Указанные вопросы должны полностью соответствовать положениям пункта 8 статьи 12 Федерального закона N 67-ФЗ. Однако, в подпункте "б" установлено дополнительное ограничение для вопросов, выносимых на референдум, что недопустимо, в соответствии с пунктом 9 статьи 12 Федерального закона N 67-ФЗ. Кроме того, подпунктом "в" искажается смысл нормы, закрепленной в пп. "в" пункта 8 статьи 12 Федерального закона N 67-ФЗ.

6. в пункте 4 статьи 9 установлено, что условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых должно составлять не менее 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с Федеральным законом. В соответствии с пунктом 4 статьи 22 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, количество подписей в поддержку инициативы проведения референдума, проводимого по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений, устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может превышать 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с Федеральным законом.

7. пункт 2 статьи 12 (абз. 1) не соответствует пункту 5 статьи 22 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, где установлено, что представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается местный референдум.

8. пункт 2 статьи 12 (абз. 2) не соответствует пункту 5 статьи 22 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, где установлено, что если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или прокурора. Назначенный судом местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или иным органом, на который судом возложено обеспечение проведения местного референдума.

9. пункт 3 статьи 12 не соответствует части пункта 2 статьи 13 Федерального закона N 67-ФЗ, где установлено, что орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченные в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума, вправе отказать в назначении референдума только в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение соответствующего референдума.

10. пункт 6 статьи 12 не соответствует пункту 8 статьи 15 Федерального закона N 67-ФЗ, где установлено, что решение о назначении референдума, а также о перенесении дня голосования на референдуме подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

11. положения статей 13 - 21 необходимо привести в соответствие с положениями статей 16 - 35 Федерального закона N 67-ФЗ, так как Федеральным законом от 21.07.2005 N 93-ФЗ внесены многочисленные изменения, касающиеся порядка регистрации участников референдума, составления списков участников референдума, образования участков референдума, формирования и деятельности комиссий референдума.

12. в пункте 9 статьи 22 (второе предложение) увеличен срок регистрации инициативной группы по проведению референдума Ивановской области, что противоречит пункту 8 статьи 36 Федерального закона N 67-ФЗ, где установлено, что решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума принимается в пятнадцатидневный срок со дня признания законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительным органом муниципального образования соответствия вопроса, выносимого на референдум, требованиям статьи 12 Федерального закона N 67-ФЗ.

13. пункт 16 статьи 22 не соответствует пункту 1 статьи 37 Федерального закона N 67-ФЗ.

В соответствии с нормой федерального закона, количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, устанавливается законом и не может превышать 2 процента от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума; количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения местного референдума, устанавливается законом и не может превышать 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума, но не может быть менее 25 подписей. Следовательно, законом должно быть определено конкретное количество подписей, равное или меньшее соответственно 2% и 5%.

14. пункт 1 статьи 24 противоречит пункту 1 статьи 49 Федерального закона N 67-ФЗ, в соответствии с которым агитационный период начинается со дня регистрации инициативной группы по проведению референдума.

15. пункт 2 статьи 24 не соответствует пункту 4 статьи 49 Федерального закона N 67-ФЗ.

16. положения статей 25 - 31 необходимо привести в соответствие со статьями 50 - 56 Федерального закона N 67-ФЗ, с учетом внесенных изменений Федеральным законом от 21.07.2005 N 93-ФЗ.

17. положения статей 32 - 34, регулирующих финансирование референдума необходимо привести в соответствие с положениями статей 57 - 60 Федерального закона N 67-ФЗ.

18. положения статей 35 - 37, касающиеся требований к помещению голосования, регулирующие порядок изготовления бюллетеней, не соответствуют положениям статей 61 - 63 Федерального закона N 67-ФЗ.

19. пункт 9 статьи 38 не соответствует пункту 10 статьи 64 Федерального закона N 67-ФЗ, где определен более широкий круг лиц, к которым участник референдума не может обратиться за помощью при заполнении бюллетеня.

20. положения статей 39 - 43, регулирующие порядок голосования вне помещения, форму протокола для голосования, порядок подсчета голосов участников референдума, обработку итогов референдума необходимо привести в соответствии с положениями статей 65 - 69 Федерального закона N 67-ФЗ.

21. пункт 2 статьи 44 противоречит пункту 8 статьи 70 Федерального закона N 67-ФЗ, где установлено, что референдум признается соответствующей комиссией референдума не состоявшимся в случае, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории проведения референдума. Соответствующая комиссия референдума признает решение не принятым на референдуме в случае, если за это решение проголосовало не более половины участников референдума, принявших участие в голосовании.

Здесь же установлено, что законом субъекта Российской Федерации не могут устанавливаться дополнительные основания признания референдума несостоявшимся.

22. пункт 4 статьи 44 противоречит пункту 10 статьи 70 Федерального закона N 67-ФЗ, где определено, устанавливаемые законом сроки хранения протоколов об итогах голосования и сводных таблиц комиссий референдума не могут быть менее пяти лет со дня опубликования итогов голосования.

На основании вышеизложенного, предлагаем рассмотреть вопрос о приведении в соответствие с действующим федеральным законодательством Закона Ивановской области от 27.05.2002 N 29-ОЗ "О референдумах".

Просим сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.

Начальник отдела

в Ивановской области

Н.В. Кузьмина

(153000, г. Иваново,

ул. Багаева, д. 27, тел. 30-41-82)