Решение Ивановского областного суда от 11 мая 2007 г. N 3-63/2007 Об отказе в признании недействующим Закона Ивановской области от 24 ноября 2006 г. N 119-ОЗ "О признании утратившим силу Закона Ивановской области "О референдумах"

Решение Ивановского областного суда
от 11 мая 2007 г. N 3-63/2007

Ивановский областной суд в составе

председательствующего при секретаре с участием прокурора

Неупокоевой Л.В. Баклушиной Н.А. Степановой Е.А.

рассмотрел в открытом судебном заседании в городе Иваново 11 мая 2007 года гражданское дело

по заявлению Лапшина Анатолия Никоноровича о признании Закона Ивановской области недействующим,

установил:

Лапшин А.Н. обратился в суд с заявлением о признании недействующим Закона Ивановской области N 119-ОЗ от 24 ноября 2006 года "О признании утратившим силу Закона Ивановской области "О референдумах" по тем основаниям, что он противоречит федеральному законодательству - ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", Международному пакту "О гражданских и политических правах" от 16.12.1966, а также ч. 5 ст. 3 Устава Ивановской области. Полагает, что Ивановская областная Дума неправомерно отменила Закон о референдумах вместо внесения в него необходимых поправок и уточнений. Такие действия Думы не способствуют развитию прямой демократии.

Заявитель считает, что он, как и другие жители области, имеет право на участие в областных референдумах и это право в достаточной мере обеспечивалось отмененным Законом, что отсутствие областного Закона о референдумах препятствует фактическому проведению любых областных референдумов на территории Ивановской области и тем самым нарушает его права на участие в референдумах.

Представитель Ивановской областной Думы по доверенности Левченко В.Ю. с заявлением не согласен. Считает, что отмена областного Закона "О референдумах" не противоречит федеральному законодательству и правомерна, поскольку Закон был фактически недействующим, так как утратил федеральную правовую основу. Закон N 119-ОЗ принят в пределах полномочий Ивановской областной Думы и не нарушает прав заявителя на участие в референдуме.

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Степановой Е.А., полагавшей оставить заявление без удовлетворения, исследовав материалы дела, суд находит заявление Лапшина А.Н. не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частями 1, 2 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

Таким образом, право граждан РФ на участие в референдумах относится к правам и свободам человека и гражданина, предусмотренным и гарантированным Конституцией Российской Федерации.

Статья 25 Международного пакта от 16 декабря 1966 года "О гражданских и политических правах" устанавливает, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей. Статья 50 указывает, что постановления настоящего пакта распространяются на все части федеративных государств без каких бы то ни было ограничений или изъятий. В силу ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации обязательства Российской Федерации, закрепленные в ее международных договорах, являются составной частью правовой системы Российской Федерации.

Согласно пп. "в" ст. 71, пп. "б" ч. 1 ст. 72, ч. 1, 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации, защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации; по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации обязаны обеспечивать соблюдение основ конституционного строя Российской Федерации как общих для Российской Федерации и ее субъектов конституционных ценностей и правовых императивов (ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации).

26.04.2002 Законодательным Собранием Ивановской области принят Закон Ивановской области N 29-ОЗ "О референдумах", в который Законом области N 73-ОЗ от 18.04.2005 были внесены изменения и дополнения. Данный нормативный документ признан утратившим силу Законом Ивановской области N 119-ОЗ от 24.11.2006. Именно этот областной Закон N 119-ОЗ оспаривает заявитель в данном деле.

Согласно Конституции Российской Федерации и ст. ст. 4, 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями) законодательное регулирование по предметам ведения субъекта и в пределах полномочий субъекта РФ осуществляет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии со ст. 25 Устава Ивановской области от 8 мая 1996 года N 20-ОЗ (с последующими изменениями и дополнениями) законодательную власть в Ивановской области осуществляет Ивановская областная Дума.

В понятие законодательного регулирования входит установление, изменение и отмена правовых норм. Определение формы законодательного регулирования конкретных правоотношений относится к исключительной компетенции законодательного органа государственной власти соответствующего уровня.

Таким образом, оспариваемый Закон Ивановской области N 119-ОЗ "О признании утратившим силу Закона Ивановской области "О референдумах" - принят полномочным органом - Ивановской областной Думой - в пределах своей компетенции.

Как видно из преамбулы и ст. 1 Закона Ивановской области "О референдумах", признанного утратившим силу, он был принят в целях обеспечения реализации прав граждан на участие в референдумах и определял основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации на территории Ивановской области конституционного права на участие в референдуме Ивановской области, местном референдуме.

Доводы представителя Ивановской областной Думы о том, что данный нормативный документ на момент его отмены был фактически недействующим, поскольку утратил федеральную правовую основу, являются несостоятельными.

Закон Ивановской области "О референдуме" устанавливал дополнительные гарантии реализации права граждан на участие в референдуме, то есть права, предусмотренного Конституцией Российской Федерации, и фактически регламентировал правоотношения, входящие в систему государственного устройства, поскольку единственным источником власти в РФ является народ, который осуществляет свою власть, в том числе непосредственно, и высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ст. 3 Конституции Российской Федерации).

Тот факт, что Главное управление Министерства юстиции РФ по Центральному федеральному округу в повторном экспертном заключении N 50/06 от 23.03.2006 (л.д. 14 - 18) и прокуратура Ивановской области в своем представлении от 04.04.2006 (л.д. 19 - 20) указывали на необходимость приведения в соответствие с действующим федеральным законодательством Закона Ивановской области "О референдумах", не является основанием для признания данного Закона утратившим силу и не тождествен признанию утратившим силу.

Несостоятелен и довод заявителя о том, что оспариваемый им нормативный акт нарушает его право на участие в референдумах субъекта РФ и местных референдумах, поскольку "блокирует" проведение любых референдумов на территории Ивановской области.

Конституцией Российской Федерации гарантировано право граждан на участие в референдумах. Понятия референдума субъекта РФ и местного референдума содержатся в Федеральном законе от 12.06.2002 N 67-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Так, референдум субъекта РФ - референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта РФ среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено на территории субъекта РФ. Референдум местный - референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта РФ, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.

Право на участие в референдумах субъекта РФ и местных референдумах и гарантии его реализации для граждан РФ, в том числе жителей Ивановской области и конкретно заявителя, определены совокупностью нормативных актов федерального значения Конституцией Российской Федерации, ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" N 67-ФЗ, ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" N 184-ФЗ, ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ, иными федеральными актами. В эту систему, как обоснованно указывал Лапшин А.Н., входят и соответствующие законы субъектов РФ.

Вместе с тем отсутствие подобного закона в конкретном субъекте не препятствует проведению референдума как на уровне субъекта, так и местного значения.

Именно в целях обеспечения реализации права граждан на участие в референдумах подобная ситуация предусмотрена ч. 5 ст. 11 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", согласно которой "если закон субъекта Российской Федерации о референдуме субъекта Российской Федерации, о местном референдуме отсутствует либо положение (положения) закона субъекта Российской Федерации не может быть применено (не могут быть применены) вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим применению, референдум соответствующего уровня в части положения (положений) закона субъекта Российской Федерации, признанного судом недействующим и не подлежащим применению, проводится соответствующей комиссией референдума на основе настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, обеспечивающих реализацию права граждан Российской Федерации на участие в референдуме, а в случае, если имеющаяся правовая база недостаточна, в части, не урегулированной законом, также на основе указов Президента Российской Федерации".

Представитель Ивановской областной избирательной комиссии Павлов А.А. подтвердил суду, что в существующих на сегодняшний день правовых условиях проведение референдумов в Ивановской области возможно.

Не доверять его мнению оснований не имеется, поскольку областная избирательная комиссия является органом, организующим и обеспечивающим проведение выборов и референдумов, и, соответственно, заинтересована в максимально подробном норморегулировании данных правоотношений.

Таким образом, заявитель Лапшин А.Н. не представил суду доказательств того, что отсутствие в Ивановской области Закона "О референдумах" создало для него практические препятствия для реализации принадлежащего ему права на участие в референдумах.

Исходя из изложенного, суд не находит противоречий между оспариваемым правовым актом и федеральным законом и другими нормативными документами, имеющими большую юридическую силу.

В силу части 1 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что оснований для удовлетворения заявления Лапшина А.Н. не усматривается.

Вместе с тем практика применения Ивановской областной Думой такой формы правового регулирования, как признание ранее действовавших законов Ивановской области утратившими силу и непринятие иных документов в целях регулирования конкретных правоотношений, порождает обоснованное недовольство жителей Ивановской области. В частности, отсутствие в Ивановской области Закона "О референдумах" хотя и не является непреодолимым препятствием для реализации гражданами данного права, но создает определенные сложности для всех участников этих правоотношений. В силу ч. 2 ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Статья 18 Конституции РФ устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", включив в систему нормативных актов и законы субъектов, фактически понуждает представительные органы власти субъектов РФ, в том числе и Ивановской области, разработать и принять соответствующий правовой документ.

Руководствуясь ст. 253, 194-198 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление Лапшина Анатолия Никоноровича о признании недействующим Закона Ивановской области N 119-ОЗ от 24 ноября 2006 года "О признании утратившим силу Закона Ивановской области "О референдумах" оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в течение 10 дней в судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ через Ивановский областной суд.