Вы можете открыть актуальную версию документа прямо сейчас.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
Вход
Купить систему ГАРАНТ
Получить демо-доступ
Узнать стоимость
Информационный банк
Подобрать комплект
Семинары
- Главная
- Постановление Правительства Ивановской области от 14 ноября 2007 г. N 226-п "О Программе реформирования региональных финансов Ивановской области" (с изменениями и дополнениями)
- Приложение. Программа реформирования региональных финансов Ивановской области
Приложение. Программа реформирования региональных финансов Ивановской области
Информация об изменениях:
Постановлением Правительства Ивановской области от 20 мая 2010 г. N 157-п в настоящую Программу внесены изменения
Приложение
Правительства Ивановской области
от 14 ноября 2007 г. N 226-п
Программа
реформирования региональных финансов Ивановской области
С изменениями и дополнениями от:
19 августа 2008 г., 11 марта, 2 апреля 2009 г., 20 мая 2010 г.
Концепция программы реформирования региональных финансов
Ивановской области
Предпринимаемые меры по совершенствованию системы управления финансами
В 2004-2007 годах Ивановской области удалось добиться хороших результатов в обеспечении финансовой устойчивости и платежеспособности областного бюджета. Решена проблема просроченной задолженности бюджета и бюджетных учреждений. Своевременно погашаются долговые обязательства. Выполняются все условия действующих договоренностей с Министерством финансов РФ в части погашения и недопущения возникновения новой просроченной задолженности. Соблюдаются все формальные требования Бюджетного кодекса РФ. Административный механизм управления общественными финансами хорошо отлажен, в целом отмечается высокая исполнительская дисциплина. Примером хорошей организации управления явилась подготовка проекта бюджета на 2008 год, которая была полностью завершена к июлю 2007 года.
В течение 2006 года был осуществлен качественный прорыв в процессе формирования бюджета. Повышена роль перспективного финансового плана. Проведена инвентаризация расходных обязательств, ежегодно формируется реестр расходных обязательств Ивановской области. Реализован переход на среднесрочное финансовое планирование с выделением бюджетов действующих и принимаемых обязательств.
Совершенствуется практика программно-целевого планирования бюджетных расходов. В 2007 году в действующие нормативные правовые акты внесены существенные изменения и дополнения, принят целый ряд новых правовых актов. Принято постановление Правительства Ивановской области от 7 июня 2007 г. N 140-п "О порядках разработки, рассмотрения и реализации областных целевых, адресной инвестиционной программ и участия Ивановской области в федеральных программах".
В 2007 году была начата работа по переходу к бюджетированию, ориентированному на результат. Разрабатывается перечень государственных услуг, которые предоставляются за счет областного бюджета. В 2003 году уже был апробирован подход по установлению заданий для главных распорядителей средств областного бюджета по предоставлению государственных услуг за счет средств областного бюджета по подведомственным учреждениям.
Создан и поддерживается официальный сайт Департамента финансов, на котором регулярно в открытом доступе размещаются ежеквартальные и годовые отчеты об исполнении областного бюджета, отчетная и нормативная информация по вопросам управления общественными финансами.
Обоснование необходимости реформы
Несмотря на достигнутые результаты в области совершенствования системы управления общественными финансами, все еще сохраняется существенное количество проблем, требующих решения.
Ключевая проблема N 1: недостаточно эффективное расходование бюджетных средств на оказание государственных услуг исходя из необходимости максимально полного удовлетворения потребностей жителей и организаций Ивановской области в государственных услугах.
Основные причины - низкая клиентоориентированность существующей системы оказания государственных услуг, слабая связь бюджетного финансирования с результатами деятельности, распыление по большому количеству объектов бюджетного финансирования капитальных вложений.
В основе недостаточной ориентации на клиента при оказании государственных услуг:
а) Слабая заинтересованность бюджетных учреждений в повышении качества и иных параметров оказания государственных услуг, что связано с:
- Отсутствием конкуренции в сфере оказания государственных услуг из-за нерыночного характера их оказания (отсутствуют оформленный бюджетный спрос на государственные услуги, и альтернативное предложение государственных услуг);
- Отсутствием механизма, увязывающего объемы расходов на содержание бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги, с целевыми показателями предоставления соответствующих услуг.
б) Отсутствие целостной системы учета потребности в объемах предоставления государственных услуг.
в) Недостаточный контроль качества предоставления государственных услуг, связанный с:
- Отсутствием систематизированного набора требований к качеству оказания государственных услуг, согласованных с текущими возможностями областного бюджета;
- Отсутствием механизма контроля качества государственных услуг со стороны их потребителей - жителей и организаций Ивановской области.
Слабая связь бюджетных расходов на оказание государственных услуг с уровнем их предоставления обусловлена:
а) Слабым проникновением программно-целевого метода планирования в практику формирования и исполнения областного бюджета;
б) Отсутствием мониторинга качества, доступности, надежности, стоимости и иных характеристик оказания государственных услуг;
в) Формированием бюджета по затратному принципу, исходя из необходимости поддержания сложившегося уровня расходов, а не исходя из необходимости предоставления определенного набора услуг на соответствующем уровне.
Распыление бюджетного финансирования капитальных вложений, направляемого на развитие сети бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги, происходит в силу:
а) Отсутствия нормативно закрепленной процедуры, исключающей возможности планирования инвестиций сверх предусмотренных объемов финансирования;
б) Отсутствия механизма, увязывающего капитальные вложения в сеть бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги, с целевыми показателями объемов и качества предоставления соответствующих услуг.
Ключевая проблема N 2: низкая эффективность бюджетных расходов, направляемых на решение комплексных социально-экономических проблем.
Основные причины:
а) Низкая эффективность областных целевых программ как инструмента решения комплексных социально-экономических проблем. Областные целевые программы используются преимущественно как инструмент получения дополнительного финансирования, не решая (либо не в полной мере решая) декларируемые проблемы;
б) Низкая эффективность инвестиционной финансовой помощи муниципальным образованиям;
в) Недостаточная обоснованность расходов по предоставляемым субсидиям в рамках областного фонда софинансирования социальных расходов.
В основе низкой эффективности областных целевых программ лежат:
а) Не высокое качество действующих программ, которое выражается в:
- слабой проработанности целей, задач, отсутствии рационального содержательного обоснования предлагаемых механизмов решения для достижения целевых результатов;
- отсутствии увязки мероприятий (в т.ч. предполагающих расходы капитального характера) с показателями результатов, отражающими степень решения социально-экономических проблем, на которое была направлена областная целевая программа;
- взаимной несопоставимости действующих областных целевых программ, связанной с частым внесением существенных изменений в процедуру подготовки и утверждения программ. Областные целевые программы, разработанные в разное время, различаются по структуре, полноте содержания, виду утверждающего документа. Инвентаризации программ с целью приведения их к единым стандартам не проводилось.
б) Слабая организация финансирования областных целевых программ, которая заключается в:
- регулярном недофинансировании областных целевых программ, следствием чего становится лишь частичная реализация программных мероприятий, а цели программы остаются не достигнутыми (либо достигнутыми частично);
- неприемлемо высоких издержках администрирования программами, что обусловлено необходимостью ежегодной защиты переходящих с предыдущего года инвестиционных проектов, реализуемых в рамках областных целевых программ. Дополнительные затраты при реализации долгосрочных мероприятий возникают в силу необходимости поддерживать длящиеся обязательства с подрядчиками через периодическое перезаключение краткосрочных договоров. Заключение долгосрочных договоров на исполнение отдельных мероприятий программ не практикуется.
в) Неполнота регламентации и недостаточная открытость механизма разработки, рассмотрения и реализации областных целевых программ, которые заключаются в:
- отсутствии детального порядка разработки, рассмотрения и реализации областных целевых программ в части требований к стратегическим целям, тактическим задачам и мероприятиям целевых программ;
- фактической закрытости состава областных целевых программ, хода их реализации и достигнутых результатов для общественной оценки. Публикация программ не носит обязательного, системного характера.
Низкая эффективность оказания инвестиционной финансовой помощи муниципальным образованиям обусловлена:
а) Отсутствием рациональной системы отбора муниципальных инвестиционных проектов для предоставления областного финансирования;
б) Необоснованным распылением инвестиционных ресурсов между объектами муниципальных образований, прежде всего, вследствие планирования к реализации чрезмерного количества инвестиционных проектов;
в) Отсутствием практики своевременного и в запланированном объеме финансирования инвестиционных проектов;
г) Отсутствием прозрачной системы мониторинга реализуемых инвестиционных проектов на всем их жизненном цикле. Проекты отслеживаются только в период их финансирования;
д) Недопустимо низким качеством представляемых проектов со стороны муниципальных образований.
Недостаточная обоснованность субсидий, предоставляемых из областного фонда софинансирования социальных расходов, обусловлена неполнотой их законодательного утверждения. На текущий момент лишь часть субсидий из ФССР утверждена законодательно вместе с соответствующими методиками распределения.
Ключевая проблема N 3: неразвитость институциональных механизмов снижения управленческих рисков в сфере государственных финансов и поддержания финансовой устойчивости.
Основные причины:
а) Несовершенство механизма бюджетного планирования;
б) Несовершенство механизмов управления долговыми обязательствами, поддержания необходимой ликвидности бюджета;
в) Неэффективная система ценообразования на коммунальные услуги и недостаточная адресность финансовой поддержки потребления услуг ЖКХ социально незащищенными категориями населения;
г) Несовершенство отдельных инструментов мобилизации доходов в бюджет области;
д) Несовершенство механизмов обеспечения финансовой устойчивости и платежеспособности бюджетов муниципальных образований.
Несовершенство механизма бюджетного планирования связано с:
а) Неточностью прогнозов поступления основных доходов бюджета, что обусловлено:
- Отсутствием надежных методов прогнозирования обязательных платежей от трансрегиональных компаний (доля доходов от налога на прибыль организаций, поступившая от обособленных подразделений, головные организации которых состоят на налоговом учете в других субъектах Российской Федерации составляет 45-55% общих поступлений налога);
- Сложившейся практикой пересмотра прогнозов доходов бюджета на этапе согласования проекта областного бюджета с представительным органом без соответствующего объективного (расчетного) обоснования пересмотра прогнозных показателей.
б) Несовершенством процедур учета действующих обязательств, что проявляется в:
- Недостаточном уровне нормативного обоснования расходных обязательств;
- Отсутствии формализованных процедур расчета плановых объемов бюджетных расходов на исполнение расходных обязательств;
- Недостаточной структурированности реестра расходных обязательств;
- Неотработанности процедур формирования и представления реестров расходных обязательств муниципальными образованиями, в первую очередь, на поселенческом уровне. На уровне поселений проблема усугубляется плохим материально-техническим оснащением, дефицитом квалифицированных специалистов.
в) Отсутствием института обязательной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетно-налогового законодательства.
Несовершенство механизмов управления долговыми обязательствами в государственном секторе и механизмов поддержания высокой ликвидности бюджета заключается в:
а) Высокой зависимости применяемых инструментов управления текущей ликвидностью бюджета от внешних факторов. Применяемое досрочное получение федеральной финансовой помощи, привлечение федеральных бюджетных кредитов зависят от текущей позиции Министерства финансов РФ и не гарантируют возможность использования данных инструментов в будущем;
б) Отсутствии прозрачных и формализованных процедур управления задолженностью государственного сектора области. В области не решена проблема просроченной кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий. Отсутствуют механизмы своевременного выявления и ликвидации возникающей просроченной задолженности бюджета, бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий;
в) Отсутствии нормативно закрепленной системы процедур управления государственным долгом Ивановской области, обеспечивающих поддержание финансовой устойчивости и платежеспособности областного бюджета.
Неэффективная система ценообразования на коммунальные услуги заключается в сохранении практики перекрестного субсидирования тарифов для населения. При этом прямая финансовая поддержка потребления услуг ЖКХ социально незащищенными категориями населения недостаточно эффективна. Отсутствует процедура учета имущественных прав при оценке уровня доходов лиц, претендующих на получение субсидий по оплате услуг жилищно-коммунального хозяйства. Распределение субсидий без учета имущественных прав приводит к распылению ресурсов на социальную поддержку обеспеченных граждан, не имеющих официального дохода, либо официальный доход которых существенно ниже фактического.
Несовершенство отдельных инструментов мобилизации доходов в бюджет области обуславливают:
а) Отсутствие объективной процедуры принятия решений о предоставлении/отмене налоговых льгот с учетом их эффективности;
б) Недостаточно активная политика области по развитию малого и среднего предпринимательства;
в) Недостаточно объективный подход к сохранению унитарных предприятий и долей в уставных капиталах организаций в собственности Ивановской области.
Наконец, проблема несовершенства механизмов обеспечения финансовой устойчивости и платежеспособности муниципальных образований связана с отсутствием:
а) Статистической информации по целому ряду показателей необходимых для проведения объективных расчетов при проведении бюджетного выравнивания;
б) Регламентированных конкурсных процедур распределения бюджетных кредитов, предоставляемых муниципальным образованиям на финансирование временных кассовых разрывов;
в) Механизма учета результатов проводимого мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований при распределении финансовой помощи из областного бюджета.
* * *
Перечисленные проблемы повышают финансовые риски, ограничивают возможности эффективного решения комплексных социально-экономических проблем, эффективного и качественного предоставления государственных услуг.
Фактором, обостряющим проблематику, является низкая бюджетная обеспеченность Ивановской области и, как следствие, высокая дотационность областного бюджета. По итогам 2006 года Ивановская область среди субъектов Российской Федерации по уровню бюджетной обеспеченности занимала 63 место, а доля безвозмездных поступлений из федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета области составляла 36,4%.
Острый дефицит ресурсов негативно сказывается на бюджетных инвестициях, обуславливает необходимость активно привлекать долговые заимствования. К 2009 году ожидается рост государственного долга более чем в 6 раз по отношению к уровню на начало 2007 года. В этих условиях принципиальное значение приобретает вопрос мобилизации доходов, повышения эффективности бюджетных расходов, совершенствования механизмов управления рисками и подержания финансовой устойчивости.
Актуальность реформирования еще более повышается в связи с вступлением в силу федеральных новаций в сфере налогово-бюджетного законодательства. Необходимость их учета предполагает существенную модернизацию бюджетного процесса, организации межбюджетных отношений. В перспективе предусматривается внедрение в бюджетное планирование заданий на предоставление государственных услуг, переход к практике формирования долгосрочных целевых программ, изменение подхода к формированию реестров расходных обязательств, другие новации.
Определение целей реформы
Цели реформы государственных финансов Ивановской области напрямую вытекают из обозначенных ранее ключевых проблем системы управления государственными финансами Ивановской области:
1. Повышение качества и эффективности оказания государственных услуг Ивановской области.
2. Повышение эффективности решения комплексных социально-экономических проблем Ивановской области.
3. Снижение рисков и повышение финансовой устойчивости бюджетной системы Ивановской области.
Постановка задач для достижения целей
На основе установленных целей, а также анализа проблемного поля, которое предстоит разрешить в процессе реформирования, сформирован набор из 23 задач. Большинство задач полностью относятся к достижению одной из целей, вместе с тем отдельные задачи имеют комплексный характер и направлены на достижение нескольких целей одновременно.
Для достижения цели "Повышение качества и эффективности оказания государственных услуг Ивановской области" необходимо:
Создать систему учета потребности в предоставлении государственных услуг. Учет потребности в предоставлении государственных услуг позволит планировать в бюджете необходимые объемы текущего финансирования, объективно подходить к выбору приоритетов бюджетной политики и объектов инвестирования, исходя из необходимости ликвидации существующих дефицитов в предоставлении государственных услуг;
Перейти к оказанию государственных услуг на основе стандартов качества. Это позволит существенно повысить клиентоориентированность государственных услуг. Получатели приобретут инструмент контроля качества услуг в виде обязательных к исполнению, однозначных в толковании и проверке стандартов качества государственных услуг. Кроме того, стандарты, представляя собой описание услуги, облегчат передачу полномочий по оказанию государственных услуг сторонним организациям;
Расширить состав государственных услуг, предоставление которых может осуществляться автономными некоммерческими организациями и (или) частными организациями. Решение данной задачи позволит создать конкурентные условия в отдельных сферах оказания государственных услуг за счет институционализации бюджетного спроса на государственные услуги и перехода к новым формам их оказания;
Внедрить бюджетирование, ориентированное на результат в отношении расходов на предоставление государственных услуг. Решение данной задачи позволит сформировать механизм, увязывающий финансирование деятельности по оказанию государственных услуг с целевыми показателями уровня предоставления услуг. Документами, в рамках которых будет осуществляться планирование деятельности по оказанию государственных услуг, станут ведомственные программы субъектов бюджетного планирования;
Оптимизировать планирование и мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств. В рамках ведомственных программ, направленных на организацию оказания государственных услуг будут предусматриваться инвестиционные расходы, необходимые для повышения качества и(или) увеличения объемов предоставления услуг. Процедура формирования ведомственных программ будет исключать возможность планирования инвестиций сверх предусмотренных объемов финансирования и позволит обеспечить учет эксплуатационных расходов будущих периодов, возникающих в связи с осуществлением инвестиций.
Для достижения цели "Повышение эффективности решения комплексных социально-экономических проблем Ивановской области" планируется:
Модернизировать процедуры формирования и реализации долгосрочных целевых программ. Решение данной задачи кардинально изменит ситуацию в сфере применения программно-целевого метода планирования бюджетных расходов. По сравнению с существующими областными целевыми программами, долгосрочные целевые программы будут отличаться существенно более высоким уровнем проработанности. Все долгосрочные целевые программы будут разработаны в соответствии с едиными требованиями к их структуре и содержанию. Изменится подход к финансированию долгосрочных целевых программ. Объемы финансирования программ можно будет изменять только при условии соответствующей переработки всей программы в целом, включая цели, задачи, мероприятия, целевые показатели оценки достижения результатов, сроки реализации. Будет введена практика заключения долгосрочных контрактов по исполнению мероприятий долгосрочных целевых программ. Возрастет полнота регламентации процесса разработки, рассмотрения и реализации программ в целом;
Оптимизировать планирование и мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств. Часть инвестиционных проектов, финансируемых за счет бюджетных средств, будет нацелена на решение сложных межотраслевых проблем областного значения. Финансирование данных проектов будет предусмотрено через институт долгосрочных целевых программ. Утверждение программы гарантировано обеспечит финансирование инвестиционных проектов в полном объеме в течении всего планового срока реализации;
Внедрить объективные и прозрачные механизмы распределения финансовой помощи. Распределение средств областного фонда софинансирования расходов будет осуществляться исключительно на основе законодательно утвержденных формализованных методик. Будет предусмотрена возможность стимулирования отдельных муниципальных образований посредством распределения ФСР, с целью опережающего социально-экономического развития отдельных территорий. Часть ФСР будет распределяться в целях поддержки реализации инвестиционных проектов местного значения. Будет создан объективный, прозрачный механизм отбора проектов для их финансирования. Финансирование отобранных проектов будет вестись в запланированном объеме в течение всего срока реализации.
Для достижения цели "Сокращение рисков и повышение финансовой устойчивости бюджетной системы Ивановской области" необходимо:
Осуществить переход к трехлетнему бюджету. Первый трехлетних бюджет будет разработан в 2008 году на период 2009-2011 гг. При его подготовке существенно вырастет качество прогнозирования доходов. Расходы бюджета на второй и третий годы реализации будут в большей части распределены между главными распорядителями бюджетных средств. Это создаст возможности для заключения контрактов на весь срок действия трехлетнего бюджета;
Модернизировать процедуры формирования и практического применения реестров расходных обязательств. Это означает приведение процедур формирования реестров расходных обязательств к новым требованиям Министерства Финансов РФ. Будет решена проблема формирования и представления реестров муниципальными образованиями. Значительные усилия будут направлены на техническое и программное оснащение, подготовку кадров финансовых служб на уровне поселений;
Оптимизировать процесс планирования и финансирования временных кассовых разрывов. Предполагается переход к управлению кассовыми разрывами на основе системы инструментов, в минимальной степени зависящих от внешних факторов;
Снизить и постепенно ликвидировать просроченную кредиторскую задолженность государственных унитарных предприятий. Создать систему мониторинга задолженности бюджета и бюджетных учреждений. Будет создан институциональный механизм оперативного реагирования на возможное появление просроченной задолженности;
На регулярной основе осуществлять публичную независимую экспертизу всех законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства;.
Обеспечить переход к полной оплате гражданами платежей за жилищно-коммунальные услуги при увеличении социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения. Будет прекращена практика перекрестного субсидирования в сфере ЖКХ, существенно повышена эффективность бюджетных расходов на предоставление субсидий по оплате услуг ЖКХ;
Организовать оперативный учет задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет. Это позволит сократить объем недоимки по платежам в областной бюджет. Предполагается создание институциональных механизмов своевременного выявления задолженности перед бюджетом и бюджетными учреждениями, мониторинга рассроченных и отсроченных платежей в бюджет;
Создать систему формализованных процедур оценки финансовых последствий предоставляемых льгот по уплате налогов и сборов. Это позволит существенно рационализировать процесс принятия решений об установлении или отмене налоговых льгот. Необходимо будет отменить предоставляемые налоговые льготы, оцененные как неэффективные.
Реализовать целый комплекс мер, направленный на повышение деловой активности в области. В первую очередь, предусматривается создать системные механизмы поддержки субъектов малого предпринимательства. На основе развернутой системы мониторинга - обеспечить органы, ответственные за регулирование процессов деловой активности в регионе, достоверной информацией о деятельности малого и среднего бизнеса.
Повысить прозрачность и доступность сведений о собственности Ивановской области. Будет усовершенствован механизм раскрытия информации о собственности Ивановской области. Установлен порядок и состав сведений для регулярной публикации в средствах массовой информации;
Повысить эффективность управления государственными унитарными предприятиями и долями Ивановской области в уставных капиталах акционерных обществ. Во многом это будет достигнуто через институционализацию существующих лучших практик управления государственным имуществом;
Внедрить формализованные процедуры управления государственным долгом Ивановской области, принятия долговых обязательств, их рефинансирования. Это позволит обеспечить поддержание финансовой устойчивости и платежеспособности областного бюджета в среднесрочной перспективе;
Внедрить объективные и прозрачные механизмы распределения финансовой помощи между муниципальными образованиями. Будет устранена существующая неполнота в данных статистической информации при проведении расчетов бюджетного выравнивания. Формализованы механизмы распределения фонда софинансирования расходов;
Формализовать процедуры предоставления бюджетных кредитов муниципальным образованиям. Будет создан прозрачный, регламентированный механизм распределения бюджетных кредитов, предоставляемых муниципальным образованиям на финансирование временных кассовых разрывов. Предполагается внедрить конкурсный принцип распределения кредитов, шире использовать элементы стимулирования муниципальных образований, повышающих качество управления собственными финансами;
Усовершенствовать мониторинг качества управления финансами муниципальных образований и их платежеспособности. При распределении финансовой помощи из областного бюджета будут учитываться результаты проводимого мониторинга финансового управления муниципальных образований. На первом этапе результаты мониторинга будут учтены при распределении субсидий из фонда реформирования муниципальных финансов. В дальнейшем механизмы стимулирования повышения качества управления муниципальными финансами будут встроены в процедуру распределения межбюджетных трансфертов;
Повысить квалификацию государственных гражданских служащих Ивановской области в сфере управления публичными финансами. Образовательные программы, в первую очередь, будут направлены на дальнейшее углубление знаний и развитие навыков государственных служащих в вопросах бюджетного планирования, управления задолженностью и государственным долгом, управления доходной базой и государственным имуществом;
Обеспечить максимальную публичность в управлении финансами области и реализации программы реформирования. Привлечь внимание общественности к проводимым преобразованиям. Публичность принимаемых решений в области управления финансами рассматривается в качестве инструмента управления рисками реализации всей Программы реформирования финансов Ивановской области, снижения вероятности негативного восприятия в общественном сознании проводимых преобразований.
Ожидаемые результаты проведения реформы
Ожидаемые результаты реализации программы реформирования можно разделить на две категории - прямые ожидаемые результаты (исходя из тех целей, ради которых создавалась программа) и косвенные ожидаемые результаты (достигаемые в том числе благодаря реализации программы).
Прямые ожидаемые результаты непосредственно формулируются из ранее определенных целей программы, а именно:
Повышение качества и эффективности предоставления государственных услуг Ивановской области. Полномасштабного проявления данного результата следует ожидать уже по завершению реализации программы, имеющей двухлетнюю перспективу. Это связано с тем, что в течение 2007-2009 гг. новая конструкция бюджетного процесса, включающая систему бюджетирования ориентированного на результат будет проходить стадию становления. Потребуется время на переход от старых административных практик к новым, предусматривающий масштабные мероприятия по техническому оснащению финансовых служб, обучению кадров новым техникам и навыкам, необходимым для эффективной работы. К 2010 году система будет окончательно отлажена и перейдет в штатный режим работы. К этому моменту проявятся отложенные эффекты реализации мероприятий, предпринимаемых органами исполнительной власти Ивановской области в рамках повышения эффективности оказания государственных услуг. Ожидаемый бюджетный эффект от повышения эффективности оказания государственных услуг может составить 10-15% ежегодных расходов на оказание государственных услуг, или 500-600 млн. руб. ежегодно в денежном эквиваленте;
Повышение ориентированности бюджетной сферы на потребности жителей Ивановской области (учет мнения жителей области при формировании бюджета и организации оказания государственных услуг, повышение публичности бюджетного процесса и подотчетности жителям области). Данные результаты будут частично достигнуты уже в ходе реализации программы, хотя преимущественно достижение этих результатов следует ожидать в последующие годы, вместе с распространением новых практик управления;
Повышение эффективности использования бюджетных расходов на решение комплексных социально-экономических проблем. За счет существенного повышения качества долгосрочных целевых программ и усовершенствования порядка их финансирования и контроля предположительно удастся добиться повышения эффективности расходования бюджетных средств на 15-20%. В денежном выражении бюджетный эффект составит порядка 100-150 млн.руб. ежегодно. Денежная оценка бюджетного эффекта носит условный характер, так как основной результат будет выражаться не в получаемой экономии, а в улучшении достигаемых результатов по решению комплексных социально-экономических проблем. Проявление первых позитивных эффектов следует ожидать уже в первые годы внедрения новой модели долгосрочных целевых программ. Достижение конечных эффектов, выражающихся в решении социально-экономических проблем, ожидается в 3-5 летней перспективе, что объясняется долгосрочным характером мероприятий целевых программ, направленных на решение соответствующих проблем;
Снижение системных рисков управления государственными и муниципальными финансами, повышение кредитоспособности области и рост доверия со стороны кредитно-финансовых учреждений (в первую очередь, благодаря повышению прозрачности и качества управления государственными и муниципальными финансами). Бюджетный эффект от повышения качества финансового управления связан с сокращением рисков возможных финансовых потерь и удешевлением кредитных ресурсов вследствие улучшения кредитоспособности.
К косвенным или побочным ожидаемым результатам можно отнести:
Переход к более прозрачным формам взаимодействия между органами представительной и исполнительной государственной власти Ивановской области, а также органами местного самоуправления;
Повышение доверия жителей Ивановской области к деятельности органов исполнительной власти;
Мобилизацию внутреннего потенциала развития бюджетных учреждений за счет внедрения принципов результативного бюджетирования, создания конкурентных условий при оказании государственных услуг некоммерческими организациями;
Формирование позитивного имиджа Ивановской области в Российской Федерации как региона, деятельность которого является примером "лучшей практики" в области управления государственными финансами.
Обоснование мероприятий (направлений) по реформированию региональных
финансов Ивановской области
1. Создание системы учета потребности в объемах, инфраструктуре
предоставления и качестве государственных услуг
Анализ исходного состояния
В Ивановской области отсутствует утвержденный перечень государственных услуг и целостная система учета потребности в их предоставлении. В настоящий момент учет отдельных потребностей осуществляется децентрализованно главными распорядителями бюджетных средств. Информация о потребностях не систематизирована. В большинстве случаев, статистические показатели, по которым потенциально может измеряться потребность в оказании той или иной государственной услуги, не ассоциируются с расчетом потребностей, а собираются и накапливаются в иных целях.
Впервые требование о подготовке плана предоставления государственных услуг бюджетными учреждениями было закреплено нормативно в Распоряжении Администрации Ивановской области от 23.06.2003 N 127-ра. Установление данного требования не было отражением перехода к новому механизму финансирования, основанному на предоставлении услуг. Требование о подготовке плана предоставления государственных услуг было связано с необходимостью разработки плана развития государственного сектора экономики Ивановской области. Внесение данного документа вместе с проектом бюджета в представительный орган было требованием Бюджетного кодекса РФ.
Принятие обновленного Бюджетного кодекса РФ, предусматривающего формирование заданий на оказание государственных услуг, и переход к новому механизму финансирования, придало импульс проведению работ по систематизации государственных услуг.
Готовится проект постановления Правительства Ивановской области "Об утверждении перечня предоставляемых государственных услуг в зависимости от целей функционирования субъектов бюджетного планирования", в котором будет содержаться перечень государственных услуг, предоставляемых субъектами бюджетного планирования. Механизм сбора информации для формирования реестра услуг установлен постановлением Правительства Ивановской области от 26 июня 2007 г. N 153-п "О мерах по повышению эффективности расходов бюджета Ивановской области".
План реформирования
Реформирование по данному направлению предполагает, прежде всего, завершение работы по формированию перечня государственных услуг. Из сформированного перечня государственных услуг необходимо выделить те, по которым в дальнейшем будут составляться ведомственные целевые программы и будет осуществляться регулярный учет потребности в их предоставлении. Это относится к услугам, с высокой эластичностью расходов по объему их предоставления и значительными объемами финансирования.
На следующем шаге будут разработаны и закреплены порядок и методика проведения мониторинга потребности в государственных услугах, установлена регулярность его осуществления (как минимум, ежегодная). Методика проведения мониторинга, в свою очередь, должна быть ориентирована на натуральную оценку текущей потребности (по сути, спроса на услугу в среднесрочном периоде, который будет необходимо удовлетворить), а также потенциальной потребности (как объема неудовлетворенного спроса на услугу). Первая оценка необходима для обязательного учета при составлении областного бюджета, планирования его текущих расходов. Вторая оценка играет ключевую роль в распределении капитальных расходов, определении направлений "расшивки" узких мест в сфере оказания государственных услуг.
На основе отслеживаемых натуральных показателей будет осуществляться стоимостная оценка текущих потребностей в государственных услугах. Для этого планируется разработать и принять соответствующий порядок и методику осуществления стоимостной оценки потребностей.
Завершение институциональных изменений по данному направлению должно произойти с закреплением механизма учета результатов мониторинга потребности при составлении проекта бюджета. Основной сферой использования полученной оценки должны стать ведомственные программы главных распорядителей бюджетных средств, ориентированные на оказание государственных услуг. Поэтому порядок учета результатов мониторинга потребности в предоставлении государственных услуг будет включен в нормативный акт, устанавливающий процедуру разработки ведомственных программ (соответствующее мероприятие приведено в плане реформирования по направлению 4).
В части внедрения будут необходимы сопровождение процесса со стороны экспертной или научной организации, проведение серии обучающих семинаров по осуществлению оценки потребности, разработке показателей оценки. Сама оценка должна производиться главными распорядителями бюджетных средств.
Для содействия процессу проведения оценки потребности предполагается разработать и утвердить базовый перечень возможных показателей оценки потребности в предоставлении государственных услуг (для каждой государственной услуги, по которой впоследствии будут составляться ведомственные программы).
| N | Мероприятие | Сроки реализации |
| 1.1 | Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области "Об утверждении перечня предоставляемых государственных услуг в зависимости от целей функционирования субъектов бюджетного планирования". Согласование и утверждение постановления. |
до 01.03.2008 |
| 1.2 | Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего порядок и методику мониторинга потребности в государственных услугах. Согласование и утверждение постановления. |
до 01.04.2008 |
| 1.3 | Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющие порядок осуществления стоимостной оценки текущей потребности в государственных услугах. Согласование и утверждение постановления. |
до 01.06.2008 |
| 1.4 | Подготовка и утверждение базового перечня показателей оценки потребности, рекомендуемых для использования субъектами бюджетного планирования |
до 01.06.2008 |
| 1.5 | Организация предоставления в 2008 году консультаций и экспертной поддержки субъектам бюджетного планирования по осуществлению оценки потребности |
до 01.08.2008 |
| 1.6 | Разработка проектов правовых актов, закрепляющих переход к планированию бюджетных ассигнований на оказание отдельных государственных услуг Ивановской области на основе нормативов финансовых затрат. Разработка нормативов затрат оказания наиболее значимых государственных услуг Ивановской области |
Возможные альтернативы и обоснование выбора решения
Альтернативность реформирования по данному направлению возникает в части возможного отказа от проведения мониторинга потенциальной потребности в предоставлении государственных услуг. При упрощении процедуры мониторинга сохранилась бы возможность эффективно применять его результаты при планировании текущих расходов бюджета. Однако отказ от натуральной оценки потенциальных потребностей не позволил бы использовать результаты данной оценки при принятии инвестиционных решений, выработке приоритетов бюджетной политики области.
Вторая альтернатива заключается в расширении процедуры стоимостной оценки, которая могла бы проводиться не только в отношении текущих, но и потенциальных потребностей в государственных услугах. Недостаток финансовых оценок потенциальной потребности в оказании государственных услуг состоит в том, что финансовая оценка полной ликвидации дефицитов в предоставлении услуг будет измеряться астрономическими цифрами, обладать высокой погрешностью, характеризоваться сложностью расчета и, при этом, иметь ограниченную сферу применения.
Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов
Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным:
| N | Риск | Причины | Методы минимизации |
| 1 | Противодействие преобразованиям со стороны исполнительных органов государственной власти |
Обременение дополнительными функциями по расчету (оценке) потребности в предоставлении государственных услуг. |
Материальное стимулирование государственных служащих, принимающих активное участие в реализации программы реформирования. Обеспечение консультационной и методической поддержки ведомствам по разработке показателей оценки потребности и определении методов прогнозирования. |
| 2 | Низкое качество осуществляемой оценки потребности в оказании услуг |
Отсутствие у государственных служащих необходимых навыков по оценке и учету потребности. |
Обеспечение консультационной и методической поддержки ведомствам по разработке показателей оценки потребности и определении методов прогнозирования. |
Существующие риски являются минимальными с учетом низкой вероятности их широкомасштабного проявления. Получение недостаточно качественных показателей оценки потребности может быть исправлено посредством ежегодного совершенствования используемых показателей и методов прогнозирования.
2. Стандартизация государственных услуг
Анализ исходного состояния
На данный момент в Ивановской области отсутствует единая система стандартов качества государственных услуг. В действующем федеральном и областном законодательстве существуют отдельные нормы, регламентирующие деятельность по оказанию услуг населению и организациям за счет средств регионального бюджета. Наборы нормативных требований к качеству и порядку оказания услуг можно рассматривать как некие прототипы стандартов. Основными недостатками сложившейся системы регламентации являются:
1. Рассредоточенность требований в большом количестве нормативных документов, принятых на различных уровнях государственного управления.
2. Устаревание, взаимное противоречие отдельных требований, возникающие в силу постепенного их накопления на протяжении длительного времени, зачастую без ревизии уже существующих требований.
3. Недостижимость отдельных требований в силу существующих бюджетных ограничений и сложности контроля их исполнения.
4. Отсутствие единого подхода к формированию требований по различным услугам.
5. Непроверяемость значительного количества требований получателями государственных услуг.
6. Низкая информированность получателей государственных услуг о существующих нормативных требованиях к качеству оказания услуг.
Назрела потребность в модернизации сложившейся системы регламентации услуг, создании системы стандартов качества государственных услуг, основанных на проверяемых и реалистичных для выполнения требованиях, применимых для использования в бюджетном процессе при планировании расходов на оказание государственных услуг, актуальных для жителей Ивановской области.
План реформирования
Реформирование по данному направлению предусматривает разработку и установление стандартов качества, которые будут востребованы потребителями государственных услуг. Это означает, что язык и изложение стандартов должны быть доступны для неспециалистов в соответствующих областях. Требования к качеству, закрепляемые стандартом, должны быть потенциально наблюдаемы и измеримы жителями Ивановской области. Наконец, стандарт должен собирать в себе все основные требования к качеству услуги, установленные различными органами и нормативными правовыми актами.
Стандарт качества государственных услуг планируется сделать обязательным для выполнения, а получатели услуг каждый раз будут вправе требовать от учреждений и организаций, оказывающих услуги, безусловного исполнения стандарта. Несоблюдение стандартов качества государственных услуг будет влечь санкции по отношению к организации, допустившей нарушение стандарта и ее руководителю. В текущих условиях это требует, чтобы стандарт качества содержал только обязательные требования, а не желательные, чтобы он был потенциально реализуем в условиях существующих бюджетных ограничений.
На первом этапе реформирования будет проведена подготовительная работа по сбору и анализу материалов, необходимых для формирования стандартов качества предоставления государственных услуг. Для этого нужен не только анализ нормативных правовых актов. Ключевое значение имеет оценка сложившихся ожиданий и требований жителей области относительно качества оказания услуг и обслуживания, которые не закреплены в нормативных актах.
На основе полученной информации в течение одного года планируется разработать и законодательно утвердить стандарты качества по всем государственным услугам Ивановской области. Для превращения стандартов в эффективный инструмент управления качеством предоставляемых государственных услуг будет создан механизм контроля за их соблюдением.
С этой целью планируется подготовить и утвердить порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых государственных услуг утвержденным стандартам. Данный порядок будет предусматривать широкое привлечение потребителей государственных услуг к контролю за соблюдением стандартов. В рамках процедуры контроля будет установлен порядок обжалования нарушений требований стандарта жителями области, порядок проведения регулярных и оперативных проверок выполнения стандарта. Также планируется закрепить минимальные санкции к организациям и учреждениям, нарушающим стандарты.
Во многом успех внедрения стандартов качества будет зависеть от того, насколько они станут публичными и доступными для жителей области. Для этого необходимо не только обеспечить наличие стандартов в сети Интернет, в каждой организации, оказывающей государственные услуги, но и провести ряд публичных мероприятий, направленных на ознакомление населения со стандартами и порядком их использования.
Возможные альтернативы и обоснование выбора решения
Альтернативы в области разработки стандартов качества государственных услуг лежат в сфере самой конструкции стандарта качества и его предназначении. Во-первых, стандарт может быть эталонным (к которому надо стремиться), или обязательным для исполнения. Во-вторых, стандарт может быть предназначен для использования преимущественно исполнителями услуг, либо ориентирован на его использование потребителями услуг.
В плане реформирования предусмотрена разработка стандартов, которые обязательны для исполнения и ориентированы на потребителей услуг.
Эталонные стандарты полезны с точки зрения определения "образа будущего", четкого понимания того, как должно быть. Но отсутствие практического применения таких стандартов сделает их бесполезными, по большей части теоретическими разработками. Поэтому выбрана конструкция, в которой требования к качеству, включаемые в стандарт, должны быть обязательными.
Стандарты, ориентированные на применение в отношениях с производителями услуг могут быть очень детализированными, содержать различные спецификации, технические характеристики и т.д. Такие стандарты удобны с точки зрения последующего размещения государственного заказа, управления сетью бюджетных учреждений. Минус таких стандартов - сложность проверки их исполнения (в т.ч. недоступность для контроля потребителями услуг), а также консервация существующих технологий оказания государственных услуг (стандарты закрепят определенную технологию действий, которую впоследствии будет сложно изменить).
Выбор конструкции стандартов качества, ориентированных на потребителя, призван создать ситуацию, когда население области становится главным контролером их исполнения (как получатели, заинтересованные в соблюдении соответствующего уровня качества). Постоянный контроль за исполнением требований стандарта качества должен существенно повысить ответственность организаций, оказывающих государственные услуги, что должно привести к общему повышению качества их оказания.
Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов
Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным:
| N | Риск | Причины | Методы минимизации |
| 1 | Противодействие преобразованиям со стороны исполнительных органов государственной власти |
Дополнительные обременения на ведомства по осуществлению контроля за соблюдением стандартов. Противоречие между базовыми техниками подготовки правовых актов и необходимостью изложения текста стандарта в форме, доступной для населения области. |
Материальное стимулирование государственных служащих, принимающих активное участие в реализации программы реформирования. Создание специального органа, осуществляющего контроль за соблюдением требований стандартов. Ограничение сферы применения нормативных актов, закрепляющих стандарты, организациями, оказывающими услуги полностью или частично за счет средств бюджета (для разграничения стандартов и публичных норм федерального законодательства). |
3. Расширение состава государственных услуг, предоставление которых
осуществляется автономными некоммерческими организациями
и (или) частными компаниями
Анализ исходного состояния
Предоставление государственных услуг населению Ивановской области за счет средств областного бюджета осуществляется преимущественно через сеть государственных учреждений, находящихся на сметном финансировании. По данным на 1 июля 2007 года, из 298 бюджетных учреждений областного подчинения, 289 учреждений занималось непосредственным оказанием государственных услуг.
Ряд услуг оказывается через территориально распределенную сеть бюджетных учреждений. Это относится к услугам специальных (коррекционных) общеобразовательных школ, детских домов, стационарных учреждений социального обслуживания, центров социального обслуживания, социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних, пожарных отрядов, лесхозов, ветеринарных станций, редакций районных газет. Оказание других государственных услуг территориально сконцентрировано в областном центре. Это относится, в частности, к услугам специализированной медицинской помощи, услугам музеев, театров, библиотек, услугам спортивных школ.
Таблица
Областные бюджетные учреждения, оказывающие социальные услуги
| Государственный орган - учредитель |
Тип учреждений | Количество учреждений |
| Департамент здравоохранения Ивановской области |
Учреждения по оказанию специализированной медицинской помощи (областная клиническая больница, детская клиническая больница, госпиталь для ветеранов войн, станция переливания крови, кардиологический диспансер, областная туберкулезная больница, противотуберкулезный диспансер, онкологический диспансер, кожно-венерологический диспансер, наркологический диспансер, психиатрическая больница) |
15 |
| Учреждения среднего профессионального образования | 2 | |
| Детские санатории | 2 | |
| Дома ребенка | 2 | |
| Прочие (территориальный центр медицины катастроф, бюро судебно-медицинской экспертизы) |
2 | |
| Комитет Ивановской области по культуре |
Музеи | 9 |
| Училища | 3 | |
| Библиотеки | 3 | |
| Театры | 4 | |
| Филармонии | 1 | |
| Департамент образования Ивановской области |
Областные государственные образовательные учреждения для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии (специальные (коррекционные) общеобразовательные школы, специальные (коррекционные) общеобразовательные школы-интернаты) |
23 |
| Областные государственные образовательные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (специальные школы-интернаты, детские дома) |
17 | |
| Областные государственные образовательные учреждения для детей, нуждающихся в длительном лечении (санаторные школы-интернаты) |
2 | |
| Областные государственные образовательные учреждения начального профессионального образования (профессиональные училища, профессиональные лицеи) |
26 | |
| Областные государственные образовательные учреждения среднего профессионального образования (колледжи, техникумы) |
4 | |
| Областные государственные образовательные учреждения дополнительного образования детей |
2 | |
| Прочие учреждения (учебно-консультационный пункт в ФГУ ИК-4 УФСИН , психолого-медико-педагогическая консультация) |
2 | |
| Департамент социальной защиты населения Ивановской области |
Стационарные учреждения социального обслуживания | 9 |
| Центры социального обслуживания (центры социального обслуживания, комплексные центры социального обслуживания) |
28 | |
| Социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних | 13 | |
| Прочие (профессиональное училище-интернат, центр психолого-педагогической помощи семье и детям, центр социальной адаптации для лиц без определенного места жительства и занятий, реабилитационный центр для детей и подростков с ограниченными возможностями) |
4 | |
| Комитет Ивановской области по спорту |
Спортивные школы (специализированные детско-юношеские школы олимпийского резерва, детско-юношеская спортивная школа) |
8 |
| Государственная служба занятости населения Ивановской области |
Центры занятости населения | 19 |
| Управление по делам архивов Ивановской области |
Государственный архив | 1 |
| Департамент землепользования и природных ресурсов Ивановской области |
Агентство по охране и использованию объектов животного, мира, отнесенных к объектам охоты, водных биологических и природных ресурсов |
1 |
| Управление ветеринарии Ивановской области |
Станции по борьбе с болезнями животных | 24 |
| Межрайонные ветеринарные лаборатории | 6 | |
| Департамент общественных связей, молодежной и информационной политики Ивановской области |
Редакции районных газет | 21 |
| Управление по обеспечению защиты населения и пожарной безопасности Ивановской области |
Пожарные отряды | 13 |
| Комитет Ивановской области по лесному хозяйству |
Лесхозы | 22 |
| Лесотехническая школа (учреждение начального профессионального образования) |
1 | |
| ИТОГО | 289 |
Таблица составлена на основе Распоряжения Правительства Ивановской области N 265-РП от 26.10.2006 "Об утверждении перечня подведомственных исполнительным органам государственной власти Ивановской области государственных учреждений Ивановской области"
Для большей части государственных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями Ивановской области отсутствуют альтернативы в виде аналогичных платных услуг, оказываемых негосударственными организациями. Основными причинами этого являются:
Низкий уровень спроса со стороны населения, являющийся следствием низкого уровня доходов населения, а также бесплатности (или низкой стоимости) государственных социальных услуг для конечных получателей.
Отсутствие оформленного бюджетного спроса на государственные услуги. Практикуется прямое бюджетное финансирование хозяйственной деятельности учреждений и организаций, оказывающих государственные услуги. Сектор экономики, производящий государственные услуги, представленный бюджетными учреждениями, закрыт для частных подрядчиков и инвесторов.
Существование нормативных ограничений на оказание отдельных видов услуг частными компаниями.
Отсутствие конкуренции в сфере оказания государственных услуг, финансируемых за счет бюджетных средств, негативно отражается на качестве услуг. Ситуацию существенно усугубляет высокая изношенность основных фондов бюджетных учреждений. Существенное повышение качества государственных услуг и обслуживания становится невозможным без значительных капитальных вложений в бюджетную сеть. Несмотря на явное улучшение в последние годы ситуации с организацией текущего бюджетного финансирования, областной бюджет не располагает ресурсами для восполнения многолетнего недофинансирования капитальных расходов.
Одним из способов создания конкурентной среды является перевод бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги в форму автономных некоммерческих организаций с последующим переходом от сметного финансирования к механизму конкурсного распределения субсидий. Реализация данного направления предусмотрена в Ивановской области Распоряжением Правительства Ивановской области от 6 июля 2007 г. N 227-рп "О мерах по повышению эффективности использования и распоряжения имуществом государственных учреждений Ивановской области". Согласно данному распоряжению, в 2007 году органами исполнительной власти Ивановской области должна быть проведена подготовка предложений по созданию автономных некоммерческих организаций путем изменения типа существующих государственных учреждений Ивановской области.
Создание автономных некоммерческих организаций на базе существующих бюджетных учреждений стимулирует появление конкурентных отношений в сфере оказания государственных услуг. Более высокая степень самостоятельности автономных некоммерческих учреждений будет способствовать более активному привлечению источников внебюджетного финансирования, которые могут направляться на обновление основных фондов.
План реформирования
Несмотря на теоретическую привлекательность перевода бюджетных учреждений в форму автономных некоммерческих организаций, существует ряд ограничений правового, политического и экономического характера, не позволяющих быстро и масштабно осуществить данный процесс.
В 2008-2009 гг. реализацию данного направления предполагается осуществлять в режиме эксперимента, отработки техник и методов перехода к оказания государственных услуг некоммерческими автономными организациями. По завершению отчетного периода должно возникнуть понимание о возможности и эффективности масштабного перевода бюджетных учреждений в форму автономных некоммерческих организаций, выверенных механизмах управления и организации такого перевода.
| N | Мероприятие | Сроки реализации |
| 3.1 | Создание рабочей группы по реформированию сектора бюджетных учреждений | до 01.01.2008 |
| 3.2 | Проведение выборочных экспертных обследований государственных учреждений Ивановской области, предоставляющих основные государственные услуги |
до 01.03.2008 |
| 3.3 | Проведение оценки возможных социальных последствий перехода к оказанию отдельных услуг некоммерческими автономными организациями и негосударственными организациями |
до 01.03.2008 |
| 3.4 | Формирование сводной оценки возможности перевода госучреждений, оказывающих государственные услуги в форму некоммерческих автономных организаций, а также перехода к предоставлению государственных услуг негосударственными организациями |
до 01.04.2008 |
| 3.5 | Утверждение рабочей группой перечня учреждений, которые целесообразно перевести в форму автономных некоммерческих организаций в 2008-2009 гг. |
до 01.04.2008 |
| 3.6 | Подготовка проекта постановления Правительства, устанавливающего перечень государственных услуг, предоставление которых в среднесрочной перспективе может осуществляться автономными некоммерческими организациями и негосударственными организациями. Согласование и принятие постановления. |
до 01.06.2008 |
| 3.7 | Подготовка проекта постановления Правительства, закрепляющего порядок и план-график перевода бюджетных учреждений в форму автономных некоммерческих организаций в 2008-2009 гг. Согласование и принятие постановления. |
до 01.06.2008 |
| 3.8 | Проведение исследования по выработке требований к объему и качеству государственных услуг, планируемых к предоставлению на контрактной основе создаваемыми в 2008-2009 гг. автономными некоммерческими организациями |
до 01.05.2008 |
| 3.9 | Утверждение рабочей группой требований к объему и качеству государственных услуг, планируемых к предоставлению на контрактной основе создаваемыми в 2008-2009 гг. автономными некоммерческими организациями |
до 01.06.2008 |
| 3.1 0 |
Внесение изменений в нормативные правовые акты области, подготовка и принятие новых актов, закрепляющих принятую модель организации финансирования государственных услуг |
до 01.10.2008 |
| 3.1 1 |
Реализация мероприятий по переводу бюджетных учреждений в форму автономных некоммерческих организаций, в соответствии с утвержденным порядком и планом-графиком перевода на 2008-2009 гг. |
до 01.04.2009 |
| 3.1 2 |
Подготовка и утверждение правового акта Правительства Ивановской области, утверждающего порядок и условия предоставления средств государственным учреждениям, изменяющим свой тип, для поддержки создания автономных учреждений Ивановской области |
до 01.09.2008 |
| 3.1 3 |
Проведение оценки первых итогов передачи оказания государственных услуг автономными некоммерческими организациями. Обсуждение итогов на рабочей группе |
до 01.11.2009 |
| 3.1 4 |
Принятие решения о целесообразности дальнейшего перехода к предоставлению государственных услуг автономными некоммерческими организациями и о планах осуществления такого перехода. |
до 01.11.2009 |
| 3.1 5 |
Подготовка и утверждение плана-графика дальнейшего перевода государственных учреждений в форму автономных некоммерческих организаций на 2010-2012 годы (при необходимости) |
до 31.12.2009 |
| 3.1 6 |
Предоставление средств государственным учреждениям, изменяющим свой тип, для поддержки создания автономных учреждений Ивановской области |
до 30.09.2008 |
Возможные альтернативы и обоснование выбора решения
Альтернативность реформирования возникает в сфере выбора масштаба преобразований, а также определения способа закрепления имущества за создаваемыми автономными некоммерческими организациями.
С точки зрения масштаба преобразований альтернатива лежит в плоскости организации не экспериментального, а массового перевода государственных учреждений в форму автономных некоммерческих организаций. Такая альтернатива потенциально ускоряет создание конкурентных отношений в сфере оказания государственных услуг, однако несет в себе высокие социальные риски. Опыт российских регионов по масштабному переводу бюджетных учреждений в форму автономных некоммерческих организаций пока нельзя назвать во всех отношениях успешным.
С точки зрения способа закрепления имущества за автономными некоммерческими организациями, создаваемыми на базе существующих бюджетных учреждений, могут реализовываться схемы, различающиеся степенью свободы распоряжения имуществом. При передаче имущества в долгосрочную аренду автономным некоммерческим организациям, обеспечивается высокая степень сохранности имущества, но может происходить снижение эффективности деятельности создаваемых автономных организаций в связи с существенной ограниченностью свободы распоряжения имуществом. Диаметрально противоположным вариантом является передача имущества на баланс создаваемых автономных некоммерческих организаций с предоставлением полной свободы распоряжения им. Благодаря этому, автономные организации получают возможность более широкого использования данного ресурса для осуществления своей деятельности, повышается их заинтересованность в эффективном использовании активов. Недостатком второй схемы является наличие рисков существенных потерь для областного бюджета и казны Ивановской области в результате ошибок менеджмента автономных организаций. При крайне негативном сценарии возможно наступление ситуации, при которой автономная некоммерческая организация лишается имущества, необходимого для оказания государственных услуг, и прекращает оказывать государственные услуги. В этом случае на бюджет Ивановской области могут лечь расходы на возобновление деятельности по предоставлению соответствующих государственных услуг.
В связи с вышеизложенным, при осуществлении реформ целесообразно применить двухэтапный порядок перехода к организации оказания государственных услуг автономными некоммерческими организациями.
Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов
Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным:
| N | Риск | Причины | Методы минимизации |
| 1 | Противодействие преобразованиям со стороны трудовых коллективов переводимых бюджетных учреждений |
Негативные ожидания трудовых коллективов бюджетных учреждений по поводу планируемых (проводимых) преобразований. |
Проведение разъяснительной работы в трудовых коллективах, разъяснения возможных выгод от планируемых (проводимых) преобразований. |
| 2 | Противодействие преобразованиям со стороны органов исполнительной власти, курирующих соответствующие учреждения |
Неизвестность относительно успеха преобразований, необходимость изменения управленческой модели управления оказанием услуг (утеря административных рычагов воздействия). |
Материальное стимулирование государственных служащих, принимающих активное участие в реализации программы реформирования. Концентрация преобразований в отраслях, где руководители соответствующих ведомств наиболее лояльны к нововведениям. |
Вышеприведенные риски указывают, что реализация Программы реформирования по данному направлению не лишена влияния со стороны внешних факторов. В то же время, с учетом того, что масштабные преобразования на первом этапе реализации данного направления не планируются, существующие риски не могут поставить под сомнение достижение планируемых результатов.
4. Оптимизация распределения прав и ответственности между субъектами
бюджетного планирования
Анализ исходного состояния
В Ивановской области отсутствует практика разработки и реализации среднесрочных ведомственных целевых программ. Реализуется традиционная схема планирования текущих расходов бюджета по принципу "от достигнутого". При расчете проектировок на плановый год используются объемы расходов базового периода, корректируемые в связи с изменениями нормативной базы и инфляционным удорожанием. Процедура бюджетного планирования подчинена решению задачи по обеспечению своевременного и полного финансирования сложившихся обязательств. Отсутствует механизм увязки расходов бюджета с целями и задачами органов исполнительной власти. Планирование расходов бюджета "снизу вверх" от смет отдельных бюджетополучателей существенно ограничивает возможности использования бюджета как инструмента управления, повышения качества и доступности государственных услуг.
План реформирования
Формирование среднесрочных ведомственных программ является одним из ключевых и самых сложных элементов программы реформирования. Разработку ведомственных программ предполагается организовать в разрезе утвержденного перечня государственных услуг (тех же, для которых должны быть разработаны стандарты качества и осуществлена оценка потребности). Основополагающим должно стать правило "одна услуга - одна программа".
Расходы на оказание государственных услуг имеют значительный вес в общем объеме расходов областного бюджета (порядка 40%-50%). Поэтому внедрение программно-целевого метода планирования для данной категории расходов потенциально позволяет достичь существенного повышения эффективности расходов областного бюджета в целом.
Каждая ведомственная программа будет содержать государственное задание на оказание государственной услуги, охватывать текущие и капитальные расходы, необходимые для оказания государственной услуги в плановом периоде и достижения установленных показателей результативности. Базовыми показателями ведомственных программ должны стать показатели качества, объема, доступности, стоимости и надежности оказания государственных услуг. Такая конструкция обеспечит максимальную и непосредственную связь финансирования с результатами.
Ведомственные целевые программы будут иметь среднесрочный характер и, при необходимости, ежегодно корректироваться в зависимости от устанавливаемых приоритетов и планируемого объема финансирования расходов по оказанию государственных услуг. При формировании и корректировке ведомственных программ планирование расходов будет вестись раздельно по действующим и принимаемым обязательствам.
Организационно внедрение ведомственных целевых программ в практику бюджетного планирования потребует осуществления целого комплекса мероприятий, в том числе:
1) установления однозначного соответствия между функциями отраслевых исполнительных органов государственной власти Ивановской области и государственными услугами за оказание которых они несут ответственность;
2) внесения изменений в организацию бюджетного процесса. Институт ведомственных целевых программ, основные аспекты их составления, рассмотрения и утверждения должны быть закреплены законом области;
3) нормативного закрепления порядка разработки и рассмотрения ведомственных программ, ключевых требований и рекомендаций по составлению программ;
4) разработки и установления количественных показателей, которые могут (должны) использоваться для оценки планов, осуществления текущего и последующего контроля за достижением целей и решением задач по оказанию государственных услуг (т.е. для формирования и контроля за исполнением ведомственных программ);
5) разработки и установления порядка корректировки объемов финансирования ведомственных программ исходя из планируемых и фактически достигнутых результатов.
Внедренческий блок должен быть осуществлен таким образом, чтобы к 2009 году область уже смогла перейти на составление ведомственных программ по оказанию государственных услуг. Как показывает практика, активное внедрение программно-целевых методов планирования в бюджетный процесс часто терпит неудачу из-за отсутствия у государственных служащих навыков программно-целевого планирования, недостаточной технической оснащенности, отсутствия должной консультационной поддержки составления программ.
Для обеспечения внедрения инструмента ведомственных целевых программ планируется:
1) организовать проектные обучающие семинары с органами исполнительной власти по составлению ведомственных целевых программ;
2) обеспечить консультационную и методическую поддержку органам исполнительной власти по составлению ведомственных программ (как в 2008, так и в 2009 году);
3) сформировать и распространить для органов исполнительной власти примеры (образцы) составления ведомственных целевых программ;
4) подготовить программное обеспечение, облегчающее составление ведомственных целевых программ;
5) обеспечить материальное стимулирование в 2008 году государственных служащих органов исполнительной власти, подготовивших наиболее качественные ведомственные программы;
6) организовать регулярное проведение социологических опросов по оценке уровня удовлетворенности населения области качеством оказания государственных услуг (дефицитной, как правило, является статистика по уровню качества предоставляемых государственных услуг).
В первом полугодии 2009 года в принятую нормативную базу по формированию и исполнению ведомственных целевых программ могут быть внесены изменения по результатам анализа первых итогов внедрения программно-целевого бюджетирования.
Заключительным этапом внедрения должна стать организация системы текущего учета исполнения ведомственных целевых программ - их включение в бюджетную классификацию, в систему казначейского исполнения бюджета области. Это позволит оперативно формировать отчетность о финансовой стороне исполнения ведомственных целевых программ.
Возможные альтернативы и обоснование выбора решения
Основная альтернатива предложенному варианту решения состоит в формировании ведомственных программ по принципу ориентации на решение проблем. При этом подходе каждое ведомство формулирует стратегические цели в сфере его деятельности (обычно - отрасли), выделяет базовые проблемы и на основе этих проблем - формирует ведомственные программы (обычно по принципу "одна проблема - одна программа", хотя на практике распространены и другие вариации). Цель таких программ, как правило, - решение соответствующей социально-экономической проблемы, а индикаторы - показатели конечного социального эффекта.
Преимущество такого подхода состоит в его тесной корреляции с отчетностью регионов перед Минрегионразвития РФ, сводным докладом о результатах и основных направлениях деятельности правительства, оценками деятельности руководителей субъектов Российской Федерации.
Практика формирования таких программ является самой распространенной среди регионов России и, к сожалению, самой безрезультатной. Построение ведомственных программ на основе проблемно-ориентированного подхода обладает следующими недостатками:
Межведомственный характер социальных проблем, на решение которых направляются ведомственные программы, вступающий в противоречие с необходимостью четкого разграничения ответственности за их реализацию;
Решение социальных проблем, как правило, лишь отчасти зависит от результатов деятельности органов власти, во многом определяясь внешними факторами (экономической конъюнктурой, демографическими изменениями, политикой федеральных властей и т.д.). Как следствие, органы власти не могут нести реальную ответственность за достижение таких показателей;
Сложность учета в таких программах регулярных расходов на оказание государственных услуг (поскольку услуги лишь в редких случаях оказываются для решения каких-либо проблем). Причем проблемы каждый раз ставятся разные, а услуги остаются теми же самыми. Результатом становится формулирование слишком широких мероприятий, надуманных тактических задач;
Поскольку бюджетные средства выделяются на решение проблем, то само наличие проблем становится "удобным". При всей парадоксальности, очевидно что такая конструкция формирования ведомственных программ имеет внутреннюю противоречивость.
Формирование ведомственных программ на основе государственных услуг лишено большинства этих недостатков. Текущие регулярные расходы гармонично вписываются в ведомственные программы. Результаты реализации программ напрямую зависят от деятельности органов власти и подведомственной сети. Цели, задачи и мероприятия программ логически увязываются друг с другом.
Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов
Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным:
| N | Риск | Причины | Методы минимизации |
| 1 | Противодействие преобразованиям со стороны исполнительных органов государственной власти |
Дополнительная нагрузка по формированию и защите программ, отчетности по их исполнению. Обременение ответственностью за достижение целевых показателей ведомственных программ. |
Материальное стимулирование государственных служащих, принимающих активное участие в реализации программы реформирования и органов власти, подготовивших наиболее качественные программы. Оказание консультационной и методической помощи субъектам бюджетного планирования. |
| 2 | Низкое качество программ, которое может поставить под сомнение эффективность программно-целевого бюджетирования |
Дефицит навыков программно-целевого планирования. |
Оказание консультационной и методической помощи субъектам бюджетного планирования. Разработка и внедрение программного обеспечения, облегчающего составление ведомственных программ. Разработка образцов составления ведомственных целевых программ. Разработка и утверждение перечня показателей для использования при формировании ведомственных программ. |
| 3 | Недостаток информации для формирования полноценных программ |
Дефицит статистической информации, характеризующей текущий уровень оказания государственных услуг (в первую очередь качества услуг). |
Проведение социологических опросов для выявления текущего уровня удовлетворенности населения качеством государственных услуг. |
| 4 | Наличие противоречий в федеральном законодательстве по определению понятия государственной услуги |
Понятие государственных услуг трактуется по разному в бюджетном законодательстве и нормативных правовых актах, разработанных и принятых в рамках реализации административной реформы. |
Выделение на уровне области категории государственных услуг для которых должны разрабатываться ведомственные целевые программы. |
Реализация данного направления реформирования является самой трудоемкой задачей и сопровождается большим количеством рисков. Минимизация данных рисков требует не только существенных вложений (организационных, трудовых, финансовых), но и политической воли, позволяющей преодолеть неизбежное сопротивление среды. Без должной консультационной, методической и программной поддержки успех реализации может быть поставлен под сомнение. При этом, данный блок реформирования является стержневым - потенциальная неудача по данному направлению потребует пересмотра планов реформирования по ряду других мероприятий (планирование инвестиций, управление краткосрочной ликвидностью, учет потребности в предоставлении государственных услуг и т.д.).
5. Совершенствование процедуры формирования и реализации долгосрочных
целевых программ
Анализ исходного состояния
Действующая в Ивановской области модель программно-целевого бюджетного планирования основана на разработке и реализации областных целевых программ. В 2007 году в Ивановской области действовала 31 областная целевая программа. На финансирование данных программ в бюджете Ивановской области (в первой редакции областного закона "Об областном бюджете на 2007 год") было предусмотрено 783,5 млн. руб., что составляет 5% запланированных расходов областного бюджета.
Сложившаяся в 2002-2006 годах практика формирования и исполнения областных целевых программ обладала существенными недостатками, снижающими эффективность целевых программ как инструмента для решения общеобластных проблем.
Разработанные в этот период областные целевые программы отличаются невысоким качеством составления. Отсутствует единый стандарт программ, не соблюдаются нормативно установленные требования к структуре и содержанию программ. Областные целевые программы зачастую представляют собой только набор мероприятий с проставленными источниками и суммами финансирования, отсутствует увязка мероприятий с показателями результатов.
Неполное финансирование областных целевых программ стало системной характеристикой сложившегося механизма их реализации. При регулярном недофинансировании целевых программ становилось невозможным достижение программных целей в поставленные сроки. В этих условиях разработка областных целевых программ использовалась преимущественно как инструмент получения дополнительного финансирования, нежели для решения декларируемых проблем. Такая практика приводила к распылению бюджетных ресурсов при сохранении нерешенными проблем.
С целью кардинальной перестройки механизма программно-целевого планирования в Ивановской области в 2007 году был подготовлен новый порядок разработки, рассмотрения и реализации областных целевых программ социально-экономического развития. Данный порядок утвержден постановлением Правительства Ивановской области от 7 июня 2007 г. N 140-П. Принципиальные изменения в схеме формирования и исполнения областных целевых программ затронули следующие моменты:
1. Полномочия по инициации разработки целевых программ закреплены за исполнительными органами государственной власти Ивановской области и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.
Ранее инициатором разработки программы могло быть любое физическое или юридическое лицо. Предложения о разработке целевых программ направлялись заинтересованными лицами в органы исполнительной власти (департаменты, управления, комитеты и др.) Ивановской области, которые в течение 15 дней должны были рассматривать данные предложения.
2. Произведена увязка сроков подачи предложений о разработке новых целевых программ с бюджетным циклом: все предложения от инициаторов должны быть поданы в срок до 1 февраля года, предшествующего году реализации областных целевых программ.
Ранее срок подачи предложений о разработке новых целевых программ никак не регламентировался.
3. Установлено требование о проведении государственным органом Ивановской области, ответственным за составление и исполнение бюджета, оценки возможности финансирования областной целевой программы в предполагаемых объемах.
Ранее оценка возможностей финансирования программ не проводилась. Существовала только процедура рассмотрения предложений о разработке целевых программ Департаментом экономического развития и торговли Ивановской области, который по каждому предложению готовил заключение о целесообразности разработки целевой программы.
4. Проведено разделение функций заказчика и разработчика целевой программы.
Ранее разработку ОЦП осуществлял государственный заказчик ОЦП.
5. Установлено требование об утверждении всех областных целевых программ законами Ивановской области.
К середине 2007 года сложилась ситуация, когда одна часть действующих ОЦП утверждена областными законами, а другая часть - постановлениями Правительства области.
До 12 мая 2006 года существовало требование обязательности одобрения проекта ОЦП исполнительным и представительным органами государственной власти Ивановской области. В этот период все ОЦП утверждались законами области.
12 мая 2006 года было принято Постановление Правительства Ивановской области N 84-П, отменившее обязательность одобрения проекта ОЦП представительным органом государственной власти Ивановской области. С этого момента ОЦП стали утверждаться постановлениями Правительства Ивановской области.
6. Введена формализованная методика оценки проектов областных целевых программ. Процедура рассмотрения проектов областных целевых программ Департаментом экономического развития и торговли Ивановской области существовала и ранее, однако она не основывалась на формальных критериях.
7. Установлена процедура мониторинга реализации региональных целевых программ, закреплена процедура корректировки или досрочного прекращения областной целевой программы по результатам реализации. Введение указанных процедур было особенно важно, в силу того, что большинство действующих программ имеет срок реализации до 2009-2010 гг. В отсутствии эффективного механизма корректировки и выбраковки, проблема существования некачественных программ сохранялась бы еще длительное время.
Новая модель также не лишена недостатков:
1. Сохранились противоречия в механизме финансирования областных целевых программ. Областные целевые программы утверждаются законами области и суммы финансирования программных мероприятий приобретают характер публичных обязательств. Однако включение мероприятий ОЦП в проект областного бюджета на очередной финансовый год выполняется не в безусловном порядке, а по предложениям Департамента экономического развития и торговли Ивановской области. Это означает, что сохраняется возможность неполного финансирования областных целевых программ.
2. Недостаточно детализирован порядок разработки, рассмотрения и реализации областных целевых программ в части требований к стратегическим целям, тактическим задачам и мероприятиям целевых программ. Не заданы требования к применению и составлению показателей непосредственных и конечных результатов целевых программ, включающих показатели общественной и экономической эффективности.
3. Сохраняется проблема слабой открытости областных целевых программ для общественности. Публикация программ в сети Интернет и печатных СМИ не носит обязательного, системного характера и зависит от инициативности государственных заказчиков целевых программ.
Пока сохраняется не решенной проблема большого количества некачественных программ, которые продолжают отвлекать на себя бюджетное финансирование, и при этом практически не поддаются оценке с точки зрения результативности.
План реформирования
По данному направлению реформирования в плановом периоде должна быть завершена доработка конструкции программно-целевого планирования расходов областного бюджета, а действующие в настоящий момент областные целевые программы приведены в соответствие с ней. В модифицированной конструкции необходимо учесть нормативные требования, введенные с принятием нового Бюджетного кодекса РФ. Это означает, что должен быть осуществлен перевод областных целевых программ в формат долгосрочных целевых программ (далее - ДЦП), утверждаемых Правительством Ивановской области.
При доработке конструкции программно-целевого планирования расходов областного бюджета, в первую очередь, будут разграничены статусы ДЦП и ведомственных целевых программ. ДЦП должны стать инструментом решения исключительно комплексных, межотраслевых и межведомственных проблем. Решение данных проблем может не иметь непосредственных конечных результатов в кратко- и среднесрочной перспективах. При этом, масштаб ДЦП должен быть существенным, как с точки зрения планируемых действий, так и с точки зрения объемов финансирования.
Финансирование принятых ДЦП в плановом периоде должно приобрести статус обязательного, и включаться в проект бюджета в безусловном порядке в суммах, предусмотренных программами. Необходимо будет усовершенствовать механизм расходования средств в рамках долгосрочных целевых программ, путем введения в практику долгосрочных государственных контрактов, заключаемых в пределах средств, установленных на соответствующие цели долгосрочными целевыми программами.
Наряду с этим, планируется ужесточить требования к формулированию целей, задач, мероприятий долгосрочных целевых программ и их финансовому обоснованию.
После внесения соответствующих изменений в нормативные правовые акты Ивановской области, планируется провести экспертизу всех действующих ОЦП на предмет их соответствия установленным требованиям. По результатам экспертизы часть программ будет ликвидирована (отменена, перенесена в ведомственные программы), другая часть - доработана в соответствии с установленными требованиями и утверждена постановлениями Правительства Ивановской области в формате долгосрочных целевых программ.
| N | Мероприятие | Сроки реализации |
| 5.1 | Создание межведомственной комиссии по инвентаризации областных целевых программ | до 01.04.2008 |
| 5.2 | Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области об утверждении порядка разработки, реализации и мониторинга реализации долгосрочных региональных целевых программ, изменения (корректировки) или досрочного прекращения долгосрочных региональных целевых программ с учетом фактических достигнутых результатов в ходе их реализации. Согласование и принятие постановления. |
до 01.06.2008 |
| 5.3 | Подготовка законопроекта о внесении изменений в закон области "О бюджетном процессе в Ивановской области", закрепляющих статус ДЦП и порядок их учета при формировании бюджета. Согласование и принятие закона. (осуществляется совместно с внесением изменений и дополнений в закон области "О бюджетном процессе Ивановской области", предусмотренных другими мероприятиями Программы) |
до 01.05.2008 |
| 5.4 | Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области об утверждении порядка заключения государственных контрактов (договоров, соглашений) на весь срок действия долгосрочных региональных целевых программ. Согласование и принятие постановления. |
до 01.01.2009 |
| 5.5 | Проведение экспертизы действующих областных целевых программ Ивановской области на предмет их: 1) соответствия установленным требованиям к статусу, структуре и содержанию долгосрочных целевых программ, 2) целесообразности сохранения в форме долгосрочных целевых программ |
до 01.08.2008 |
| 5.6 | Принятие комиссией по инвентаризации ОЦП решений о целесообразности разработки соответствующих долгосрочных целевых программ на основе действующих ОЦП |
до 01.08.2008 |
| 5.7 | Подготовка распоряжения Правительства Ивановской области об организации разработки долгосрочных целевых программ (вместе с планом-графиком). |
до 01.09.2008 |
| 5.8 | Подготовка нормативных правовых актов об отмене областных целевых программ. Согласование и утверждение нормативных правовых актов. |
до 01.01.2009 |
| 5.9 | Подготовка и утверждение постановлениями Правительства Ивановской области долгосрочных целевых программ, сформированных в соответствии с новыми требованиями и утвержденным планом-графиком |
до 01.01.2009 |
| 5.10 | Проведение проектных семинаров с государственными заказчиками долгосрочных целевых программ по разработке долгосрочных целевых программ |
с 01.10.2008 до 31.11.2008 |
| 5.11 | Создание на специализированном сайте Ивановской области специальной страницы, посвященной долгосрочным целевым программам (в т.ч. анализу их исполнения) |
до 01.07.2009 |
Возможные альтернативы и обоснование выбора решения
Альтернативы предложенному плану реформирования могут быть с точки зрения статуса долгосрочных целевых программ и их учета в бюджетном планировании. У ДЦП может быть как сильный статус, раскрытый в плане реформирования, так и слабый статус (близкий к существующему).
Сильный статус предполагает существование ограниченного набора программ, жесткие критерии для начала их разработки и безусловный характер финансирования в полном объеме.
Слабый статус предполагает множественность программ, их финансирование в зависимости от возможностей бюджета. Такие программы не превосходят по статусу ведомственные целевые программы. При этом, несмотря на иной статус, требования к структуре и содержанию ОЦП могут быть усовершенствованы аналогично "базовому" варианту.
Преимущества второй модели заключаются в большей гибкости с точки зрения финансирования и корректировки программ, упрощенном порядке их рассмотрения и принятия. Потенциально это упрощает переработку и модификацию уже существующих программ. Минусы более очевидны.
Во-первых, стирается четкая грань между ведомственными и долгосрочными целевыми программами, цели одной программы могут достигаться за счет финансирования другой. С одной стороны, это размывает связь результатов и финансирования - ключевой элемент программно-целевого бюджетирования. С другой - делает необходимым сравнение ДЦП и ВЦП с точки зрения распределения бюджетных ассигнований, что достаточно сложно в условиях объективно различных целевых установок программ (оказание услуг в одном случае и решение комплексных социально-экономических проблем - в другом).
Во-вторых, отсутствие строгости в соблюдении объемов финансирования ДЦП потребует их ежегодной корректировки и переработки (цели и плановые результаты программы не могут сохраняться при изменении финансирования). В условиях межведомственного характера ДЦП это выльется в существенные административные издержки.
В-третьих, такая конструкция будет воспроизводить текущую ситуацию, когда ДЦП является инструментом получения дополнительного финансирования из бюджета. Большое количество программ, в свою очередь, будет вести к их остаточному финансированию и, как следствие, неэффективному решению заявленных в ДЦП проблем.
Подводя итог следует указать, что ДЦП является существенно менее эффективным инструментом с точки зрения результативного управления по сравнению с ведомственными целевыми программами. В первую очередь потому, что эффекты от реализации ДЦП, как правило, отдалены во времени и лишь отчасти связаны с деятельностью органов власти. Это означает, что согласие относительно финансирования таких программ должно быть явным, перечень программ - ограниченным, а статус - не подвергающимся сомнениям.
Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов
Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным:
| N | Риск | Причины | Методы минимизации |
| 1 | Противодействие преобразованиям со стороны исполнительных органов государственной власти |
Дополнительная нагрузка по доработке и переработке ДЦП. Снижение возможностей по получению дополнительного финансирования через инструмент ДЦП (ОЦП). |
Материальное стимулирование государственных служащих, принимающих активное участие в реализации программы реформирования. Синхронизация процесса с внедрением инструмента ведомственных программ (как альтернативного способа получения ассигнований на реализацию мероприятий и проектов). |
| 2 | Низкое качество программ, которое может поставить под сомнение эффективность реформы |
Дефицит навыков программно-целевого планирования. |
Оказание консультационной и методической помощи субъектам бюджетного планирования. |
| 3 | Несоблюдение основных принципов плана реформирования |
Политический момент может превысить значимость соблюдения принятого плана реформирования (с точки зрения числа программ, статуса их утверждения). |
- |
Как и в случае с предыдущим направлением реформирования успех реализации реформы по данному направлению существенно зависит от организационно-технической поддержки процесса и политической воли. Самым серьезным риском является последний - если политические интересы текущего момента окажутся важнее целостности проводимых реформ.
6. Утверждение бюджета на трехлетний период
Анализ исходного состояния
В Ивановской области реализована модель среднесрочного финансового планирования, основанная на ежегодном составлении перспективного финансового плана. Общую конструкцию модели задает закон Ивановской области от 26 декабря 2006 года N 153-ОЗ "О бюджетном процессе в Ивановской области". Основными направлениями использования среднесрочного финансового плана являются проектирование областного бюджета и решение аналитических задач. Среднесрочный финансовый план не публикуется в СМИ и (или) сети Интернет и является документом внутреннего пользования.
В процессуальной плоскости порядок разработки перспективного финансового плана задан в постановлении Правительства Ивановской области от 23 мая 2006 г. N 94-п (в редакции постановления Правительства Ивановской области от 24.01.2007 N 9-1-п). При этом отсутствует методика формирования среднесрочного финансового плана на основе прогноза социально-экономических показателей и параметров среднесрочного финансового плана, утвержденного в базовом году.
Перспективный финансовый план разрабатывается на трехлетний период и находится в жесткой увязке по значениям показателей с областным бюджетом на очередной финансовый год. Нормативно установлен запрет на включение в бюджет расходов, не предусмотренных среднесрочным финансовым планом. В то же время обязательный порядок учета показателей среднесрочного финансового плана при подготовке закона о бюджете на очередной финансовый год нормативно не утвержден.
На этапе разработки проекта областного бюджета составление финансового плана предшествует детальному проектированию бюджета на очередной год. Перенос значений показателей происходит из перспективного финансового плана в бюджетные проектировки.
На этапе согласования и утверждения закона об областном бюджете, а также на этапе исполнения бюджета, как правило, действует обратная логика. Внесение правок в проект бюджета и закон об областном бюджете влечет симметричную корректировку финансового плана. Это снижает значимость среднесрочного планирования и уровень требований к точности прогнозирования.
План реформирования
В области совершенствования среднесрочного финансового планирования предполагается с 2008 года перейти на составление трехлетнего бюджета Ивановской области. Данный переход будет существенно облегчен внедрением ведомственных целевых программ.
Переход к трехлетнему бюджету должен быть закреплен в областном законе "О бюджетном процессе Ивановской области". В данный закон будут внесены соответствующие изменения, устанавливающие общий порядок формирования и исполнения трехлетнего бюджета, порядок представления, рассмотрения и утверждения представительным органом отчетности об исполнении бюджета. В целях соблюдения логики трехлетнего бюджетного планирования будут нормативно закреплены требования к синхронизации сроков рассмотрения представительным органом государственной власти Ивановской области отчетов об исполнении областного бюджета со сроками рассмотрения проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
Для раскрытия общего порядка формирования трехлетнего бюджета, заложенного в областном законе о бюджетном процессе, планируется утвердить методику формирования проекта бюджета, позволяющую обеспечить учет всех действующих обязательств, утвержденных целевых программ, потребностей в перечислении межбюджетных трансфертов (а также обеспечить возможность маневрирования в будущем). Методика должна стать рабочим инструментов для подготовки проекта бюджета области. Формирование проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период будет осуществляться с учетом утвержденного в отчетном году бюджета на три финансовых года.
Внедрению планируемых к разработке методик формирования трехлетнего бюджета должна содействовать модификация используемого в бюджетном планировании программного обеспечения.
| N | Мероприятие | Сроки реализации |
| 6.1 | Проведение оценки и анализа причин отклонений утвержденных на год доходов и расходов бюджета и макроэкономических параметров от фактических. |
ежегодно до 01.07 |
| 6.2 | Подготовка проекта закона Ивановской области о внесении изменений и дополнений в закон области "О бюджетном процессе в Ивановской области", предусматривающего переход к составлению и исполнению трехлетнего бюджета ( в т.ч., утверждающего общий порядок формирования проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период с учетом утвержденного в отчетном году бюджета на три финансовых года). Согласование и принятие закона. (осуществляется совместно с внесением изменений и дополнений в закон области "О бюджетном процессе Ивановской области", предусмотренных другими мероприятиями Программы) |
до 01.05.2008 |
| 6.3 | Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области о методике составления проекта областного бюджета на трехлетнюю перспективу |
до 01.07.2009 |
| 6.4 | Подготовка проекта трехлетнего бюджета Ивановской области на 2009-2011 гг. | до 01.10.2008 |
| 6.5 | Модификация программного обеспечения, используемого для бюджетного планирования, с включением в него возможностей по формированию проекта трехлетнего бюджета |
до 01.06.2009 |
Возможные альтернативы и обоснование выбора решения
Альтернативность реформирования по данному направлению возникает, прежде всего, в части выбора подхода к планированию расходов бюджета на оказание государственных услуг.
Одним из распространенных подходов в существующей практике является планирование расходов областного бюджета на оказание государственных услуг с использованием метода счета на основе утверждаемых нормативов. Основными недостатками данного подхода являются проблема объективности расчета нормативов и быстрое устаревание их значений. Это влечет снижение эффективности планируемых с применением нормативного метода бюджетных расходов и накопление структурных перекосов в развитии бюджетной сети.
В Ивановской области применение нормативного метода может оказаться неэффективным также в силу малочисленности бюджетной сети и низкого объема капитальных расходов на ее развитие. Распределение инвестиционных расходов на основе нормативного метода повлечет распыление ограниченных ресурсов вместо концентрации их на приоритетных объектах.
Наконец, применение нормативного метода планирования расходов областного бюджета на оказание государственных услуг противоречит конструкции, заложенной по другим направлениям реформирования.
Вариантом, выбранным для реализации в Ивановской области, является проектирование расходов на оказание государственных услуг преимущественно на основе ведомственных целевых программ. Такой подход во многом лишен недостатков нормативного метода и полностью согласуется с другими направлениями реформирования, предусматривающими совершенствование и расширение практики применения программно-целевого метода при составлении областного бюджета.
Другой набор альтернатив возникает из вариантов полного, либо частичного распределения расходов трехлетнего бюджета между главными распорядителями бюджетных средств на плановый период. Основным недостатком варианта, при котором между главными распорядителями бюджетных средств распределяются 100% расходов, является потеря гибкости бюджетных расходов второго и третьего года, что затруднит включение в бюджет принимаемых обязательств. В случае частичного распределения между главными распорядителями бюджетных средств расходов на плановый период повышается гибкость расходования средств, но происходит занижение расходных ожиданий субъектов бюджетного планирования (ведущее к выбору ими неверных, почти всегда консервативных или рестрикционных, стратегий и планов действий).
Оптимальным решением в такой ситуации является распределение основного объема расходов между главными распорядителями бюджетных средств, при сохранении относительно небольшой (до 10-20%) доли расходов нераспределенными. Для минимизации эффекта занижения расходных ожиданий, объем нераспределенных расходов может планироваться в размере инфляционного увеличения расходной части бюджета в плановом периоде.
Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов
Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным:
| N | Риск | Причины | Методы минимизации |
| 1 | Низкое качество среднесрочного планирования, ведущее к росту административных издержек и снижению эффективности расходов |
Дефицит навыков ответственного среднесрочного планирования. Нестабильность законодательства в сфере разграничения полномочий. Нестабильность доходной базы. |
Внедрение специализированного программного обеспечения по формированию трехлетнего бюджета. Проведение ежегодной оценки качества финансового планирования, совершенствование применяемых методов планирования с учетом полученных оценок. |
| 2 | Возникновение дефицита временных и трудовых ресурсов для полноценной реализации плана реформирования |
Высокая нагрузка на аппарат финансового органа с точки зрения разработки и внедрения нововведений в сфере бюджетного процесса. |
Материальное стимулирование государственных служащих, принимающих активное участие в реализации программы. Привлечение внешних организаций для разработки методик и проектов нормативных правовых актов. Внедрение программного обеспечения, облегчающего процесс планирования. |
Ключевым риском является формирование среднесрочных бюджетов низкого качества, которые могут возникнуть, как по причине дефицита соответствующих навыков, так и по причине внутреннего дефицита ресурсов. Потенциально реализация данных рисков может привести к снижению эффективности бюджетных расходов и последующему отказу от внедрения трехлетнего бюджета.
7. Формирование и практическое применение реестров расходных обязательств
Анализ исходного состояния
Составление реестров расходных обязательств в Ивановской области было начато в 2005 году с принятием постановления Администрации Ивановской области от 25 августа 2005 г. N 142-ПА "О порядке ведения реестра расходных обязательств Ивановской области". В 2006 году был запущен процесс разработки реестров на уровне муниципальных образований.
В настоящий момент реестр расходных обязательств является одним из основных инструментов формирования перспективного финансового плана, а также расходной части бюджета на очередной финансовый год. Роль реестра в среднесрочном финансовом планировании и бюджетном процессе в Ивановской области зафиксирована постановлением Правительства Ивановской области от 23 мая 2006 г. N 94-П "Об утверждении положения о порядке разработки перспективного финансового плана Ивановской области и проекта закона Ивановской области об областном бюджете на очередной финансовый год".
Опыт разработки реестров расходных обязательств Ивановской области и муниципальных образований выявил целый ряд проблем, требующих решения в ближайшей перспективе.
Проблемы в области разработки РРО Ивановской области:
1. Низкий уровень нормативного обоснования расходных обязательств. Каждому расходному обязательству в реестре сопоставлено не более 1 нормативного акта. В качестве обосновывающих документов указываются законы об областном бюджете, Устав Ивановской области, договоры гражданско-правового характера.
2. Проблема структуризации реестра расходных обязательств. Реестр расходных обязательств структурирован не по полномочиям, а по главным распорядителям бюджетных средств и категориям расходов (расходные обязательства по оказанию государственных услуг, расходные обязательства по предоставлению трансфертов населению, расходные обязательства по предоставлению межбюджетных трансфертов, иные расходные обязательства).
3. Непрозрачный механизм расчета плановых объемов расходных обязательств. По значительной части обязательств плановые объемы на второй и третий годы равны объемам, указываемым на первый плановый год. Данная проблема во многом связана с тем, что большинство нормативных актов, устанавливающих расходные обязательства, не определяют детальный порядок расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств.
Проблемы разработки реестров расходных обязательств муниципальных образований:
1. Низкое качество составленных реестров расходных обязательств муниципальных образований. Реестры не соответствуют методическим требованиям, не стандартизированы, содержат ошибки в количественных показателях;
2. Муниципальные образования принимают на себя дополнительные расходные обязательства, помимо установленных Федеральным законом N 131-ФЗ, являясь дотационными и не имея собственных источников доходов для исполнения этих расходных обязательств. К таким расходным обязательствам относятся: содержание водонапорных башен, покрытие убытков бань, предоставление льгот почетным гражданам, взносы в уставные капиталы муниципальных унитарных предприятий жилищно-коммунального хозяйства и фонды малого предпринимательства. Выделяются дополнительные средства из местных бюджетов на осуществление федеральных государственных полномочий и полномочий Ивановской области;
3. Отсутствуют реестры расходных обязательств по большинству поселений. Сложности с организацией составления реестров на уровне поселений связаны с отсутствием специалистов на местах, чрезвычайно низким уровнем технического оснащения.
Общей проблемой для регионального и местного уровня является непубличный характер реестров расходных обязательств. Не предусмотрена публикация реестров в СМИ или сети Интернет. Реестры расходных обязательств не включены в обязательный перечень документов и материалов, направляемых в представительный орган исполнительной власти вместе с внесением проекта закона об областном бюджете на очередной финансовый год.
План реформирования
В сфере формирования РРО Ивановской области первоочередной задачей является внедрение методики формирования реестров расходных обязательств, утвержденной Министерством Финансов РФ в 2007 году. Для этого требуется доработка действующих нормативных документов, устанавливающих порядок ведения реестра расходных обязательств Ивановской области, а также порядок представления реестров расходных обязательств муниципальных образований Ивановской области. Помимо нормативных изменений, планируется доработка программного обеспечения, используемого для формирования областного реестра расходных обязательств.
Кроме того, предполагается дальнейшее внедрение подхода к проектированию областного бюджета с учетом реестра расходных обязательств. Процедура раздельного планирования бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых обязательств будет нормативно закреплена в законе о бюджетном процессе Ивановской области.
Будут предприняты меры по существенному повышению степени прозрачности и объективности оценки объемов бюджетных расходов, направляемых на реализацию расходных обязательств. С этой целью планируются:
1. Разработка и принятие законов Ивановской области, устанавливающих расходные обязательства по оказанию государственных услуг (предположительно один закон будет определять порядок расчета объема расходных обязательств для группы близких по содержанию государственных услуг). В каждом законе должен быть установлен подробный порядок расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств.
Для экономии временных и трудовых издержек, планируется совместить в одном законодательном акте утверждение расходных обязательств по оказанию государственных услуг, утверждение стандартов качества соответствующих услуг и порядка расчета стоимости реализации расходных обязательств по оказанию данных услуг.
2. Разработка и принятие изменений и дополнений в законы Ивановской области, устанавливающие иные расходные обязательства, помимо оказания государственных услуг. Соответствующие областные законы должны быть дополнены нормами, содержащими порядок расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств.
На муниципальном уровне основные усилия планируется сосредоточить на автоматизации разработки и практического применения реестров расходных обязательств. Данное направление предполагает централизованное обеспечение администраций муниципальных образований техническими и программными средствами по автоматизации процесса разработки реестров расходных обязательств и дальнейшему представлению их в Департамент финансов Ивановской области.
Для обеспечения практического применения реестров расходных обязательств при разработке местных бюджетов, в целях общего повышения качества бюджетного планирования, предполагается разработка и централизованное обеспечение администраций муниципальных образований техническими и программными средствами для автоматизации процесса разработки проектов местных бюджетов.
В рамках внедрения программно-технических комплексов планируется проведение обучающих мероприятий для представителей финансовых служб органов местного самоуправления муниципальных образований.
Особую значимость для успешности реализации мероприятий по автоматизации приобретает решение задачи технического обеспечения финансовых служб муниципальных образований и органов исполнительной власти Ивановской области. Для достижения максимального эффекта, проводимая автоматизация должна носить комплексный характер, основываться на применении сетевых технологий.
В рамках проводимых мероприятий по автоматизации процессов формирования и представления реестров муниципальных образований, применения реестров в бюджетном планировании предполагается создание общеобластной сети и подключение к ней финансовых служб органов местного самоуправления всех муниципальных образований Ивановской области.
|
N |
Мероприятие |
Сроки реализации |
|
7.1 |
Подготовка проекта нормативного правового акта, вносящего изменения в постановление Администрации Ивановской области от 25 августа 2005 г. N 142-ПА "О порядке ведения реестра расходных обязательств Ивановской области". Согласование и принятие постановления. |
до 25.12.2007 |
|
7.2 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, устанавливающего порядок представления реестров расходных обязательств муниципальных образований Ивановской области. Согласование и принятие постановления. |
до 25.12.2007 |
|
7.3 |
Подготовка проекта закона Ивановской области о внесении изменений и дополнений в закон области "О бюджетном процессе в Ивановской области". Согласование, рассмотрение и принятие закона. (осуществляется совместно с внесением изменений и дополнений в закон области "О бюджетном процессе Ивановской области", предусмотренных другими мероприятиями Программы) |
до 01.05.2008 |
|
7.4 |
Законодательное утверждение расходных обязательств по оказанию государственных услуг Ивановской области и детализированных порядков расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств (осуществляется совместно с законодательным утверждением стандартов качества государственных услуг - см. мероприятие 6 направления 2 "Стандартизация государственных услуг") |
до 31.12.2009 |
|
7.5 |
Разработка и законодательное утверждение изменений и дополнений в законы Ивановской области, устанавливающие расходные обязательства (за исключением расходных обязательств по оказанию государственных услуг), в части норм, содержащих порядок расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств |
до 01.04.2009 |
|
7.6 |
Организация доработки программного обеспечения, используемого для формирования областного реестра расходных обязательств |
до 01.03.2008 |
|
7.7 |
Разработка и внедрение программных средств по формированию, передаче и консолидации реестров расходных обязательств муниципальных образований |
до 31.12.2009 |
|
7.8 |
Разработка и внедрение программных средств по автоматизации формирования проектов муниципальных бюджетов |
до 31.12.2009 |
|
7.9 |
Создание общеобластной сети и подключение к ней финансовых служб органов местного самоуправления всех муниципальных образований Ивановской области |
до 01.07.2010 |
|
7.1 0 |
Создание на специализированном сайте Ивановской области в сети Интернет специальной страницы, посвященной отражению расходных обязательств области и ее муниципальных образований |
до 01.07.2008 |
|
7.1 1 |
Доработка внедренного в Департаменте финансов Ивановской области программного продукта Свод-КС для сбора форм отчетности от главных распорядителей средств областного бюджета, финансовых органов городских округов и муниципальных районов, администраций городских и сельских поселений в центральную базу данных с использованием технологий удаленного доступа (web-интерфейс и "тонкий клиент") и сопровождение доработанного программного продукта на 2009 год |
до 01.11.2009 |
|
7.1 2 |
Приобретение прав пользования, внедрение, модернизация и сопровождение программного продукта автоматизации бюджетного процесса и ведения реестра расходных обязательств главных распорядителей средств областного бюджета на 2009 год |
до 31.12.2009 |
|
7.1 3 |
Внедрение электронного документооборота с главными распорядителями средств областного бюджета, финансовыми органами городских округов и муниципальных районов, администрациями городских и сельских поселений в 2009 году (включая приобретение необходимого оборудования и лицензий) |
до 01.12.2009 |
|
7.14 |
Модернизация и развитие программных комплексов "Бюджет-КС" и "Свод-КС" в части расширения их функциональных возможностей |
до 01.07.2010 |
Возможные альтернативы и обоснование выбора решения
Альтернативой предложенному плану реформирования является минимизация поддержки муниципальных образований по формированию собственных реестров расходных обязательств, с одновременным ужесточением ответственности за предоставление неполной или недостоверной информации. Это позволит сэкономить существенные финансовые ресурсы на создание системы отчетности и ее поддержание. Вместе с тем, уровень составления реестров на местном уровне (особенно поселенческом) сейчас настолько низок, что усиление ответственности, скорее всего, не будет иметь должного эффекта.
Вторая развилка выбора возникает в части детализации формы составления реестра расходных обязательств на областном уровне. Выбор может быть сделан либо в пользу сохранения формы, рекомендованной Министерством финансов РФ (что предусмотрено планом реформирования), либо детализации данной формы для решения внутренних задач. Выбор второго варианта может позволить учесть при составлении реестра программную разбивку расходов, выделить расходы на оказание государственных услуг и т.д. С другой стороны, это потребует дополнительных трудовых и материальных затрат и, во многом, будет дублировать процесс формирования трехлетнего бюджета.
Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов
Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным:
| N | Риск | Причины | Методы минимизации |
| 1 | Сохранение низкого качества РРО муниципальных образований |
Автоматизация процессов формирования РРО, ведущая к формальности РРО, отсутствию учета индивидуальных факторов. |
Проведение обучающих семинаров для органов местного самоуправления. |
| 2 | Изменение нормативных актов Министерства финансов в сфере формирования реестров расходных обязательств |
- | - |
Реализация первого риска заметно снизит эффективность проводимых преобразований, но несмотря на это, полнота формирования реестров будет достигнута. Второй риск является полностью внешним. Его реализация может привести к необходимости дополнительных затрат на корректировку и доработку программного обеспечения, а также проведение дополнительных обучающих курсов для органов местного самоуправления.
8. Оптимизация процесса планирования и финансирования временных
кассовых разрывов
Анализ исходного состояния
Сложившаяся в 2004-2007 гг. в Ивановской области практика исполнения областного бюджета характеризовалась появлением временных кассовых разрывов с частотой 1-2 раза в год. Применение консервативного подхода к планированию расходов и своевременные действия департамента финансов Ивановской области по привлечению источников финансирования предотвращали возникновение просроченной кредиторской задолженности бюджета и других негативных последствий возникновения временных кассовых разрывов.
Основными способами финансирования временных кассовых разрывов являлись:
1. Досрочное перечисление финансовой помощи из федерального бюджета, выполняемое Минфином РФ по обращению Ивановской области. Область является высоко дотационным регионом, поэтому на практике данный способ покрытия кассовых разрывов был основным. В период с 2005 по 2007 гг. это был единственный применяемый на практике способ финансирования временных кассовых разрывов в Ивановской области.
2. Привлечение краткосрочных кредитов Минфина РФ. За период с 2004 по 2007 год данный способ использовался единственный раз в 2004 году, когда по обращению Ивановской области Минфин РФ предоставил краткосрочный бюджетный кредит на покрытие кассового разрыва.
3. В 2005-2006 годах практиковалось установление ограничений для главных распорядителей бюджетных средств по графику финансирования в течение года. Годовая сумма финансирования распределялась поквартально строго в соответствии с плановой сезонностью поступления доходов. Это позволяло избежать возникновения кассовых разрывов и связанных с ними рисков возникновения просроченной кредиторской задолженности. В 2007 году от данной практики было решено отказаться в пользу более активного применения иных инструментов финансирования кассовых разрывов.
4. Для предотвращения образования кредиторской задолженности продолжают использоваться передвижки по расходам не первоочередной значимости на более поздние сроки между кварталами бюджетной росписи. Основными категориями не первоочередных расходов являются "Приобретение услуг" (код ЭКР 222), "Увеличение стоимости основных средств" (код ЭКР 310), "Увеличение стоимости материальных запасов" (код ЭКР 340). Приоритетное финансирование в полном объеме осуществляется по расходам на оплату коммунальных услуг, выплате заработной платы, стипендий и социальных выплат.
Значимость передвижек по расходам на более поздние сроки для управления краткосрочной ликвидностью областного бюджета достаточно высока. Объем передвижек за квартал составляет порядка 5-7%. К примеру, по состоянию на 1 октября 2007 года на основании обращений главных распорядителей средств областного бюджета осуществлены передвижки бюджетных ассигнований с 3 на 4 квартал на общую сумму 185 707,9 тыс.руб. в целях сокращения временного кассового разрыва областного бюджета, сложившегося в 3 квартале 2007 г. по причине неразмещенного облигационного займа.
Каждый из применявшихся способов покрытия временных кассовых разрывов имел ряд ограничений и недостатков.
Предоставление Ивановской области беспроцентных бюджетных кредитов и досрочное перечисление финансовой помощи из федерального бюджета зависело от текущей политики Министерства Финансов РФ. Вероятность отказа в предоставлении финансирования несла за собой риски возникновения негативных финансовых последствий.
Введение жестких ограничений по распределению финансирования в течение года вело к снижению эффективности бюджетных расходов, сроки осуществления которых устанавливались не из соображений максимизации эффективности расходов, а исходя из графика финансирования. Аналогичная ситуация с осуществлением передвижек с целью обеспечения 100%-ного исполнения первоочередных расходов, следствием которых выступает снижение эффективности бюджетных расходов, переносимых на более поздние сроки.
План реформирования
Для совершенствования методов финансирования временных кассовых разрывов должен быть осуществлен переход от практики оперативного реагирования на риски возникновения кассовых разрывов к системным процедурам прогнозирования и управления рисками.
С этой целью в 2008-2009 гг. необходимо, в первую очередь, провести тщательный анализ эффективности политики управления краткосрочной ликвидностью бюджета. Оценить прямые и непрямые (косвенные, с точки зрения результативности деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств) издержки от проведения такой политики.
На следующем шаге должен быть утвержден порядок (методика) планирования временных кассовых разрывов в течение года, а также внедрены инструменты, позволяющие сопоставлять выгоды своевременного финансирования расходов бюджета и возникающие в связи с этим издержки привлечения кредитных ресурсов (либо увеличения резервов). Таким инструментом может стать порядок учета финансовых издержек на обеспечение опережающего графика финансирования при планировании бюджетных расходов главными распорядителями бюджетных средств (в первую очередь - при составлении ведомственных программ).
Для обеспечения бесперебойного финансирования расходов в соответствии с утвержденным планом расходов планируется закрепить использование инструмента финансового резервирования для покрытия кассовых разрывов. Требования к размеру финансового резерва должны минимизировать потери от его создания и поддержания, при этом, обеспечивая краткосрочную ликвидность бюджета. Для этого предполагается создать финансовый резерв как часть кассовых остатков на счете областного бюджета, размер которой на каждый момент времени должен удовлетворять определенным условиям.
В полной мере система управления краткосрочной ликвидностью может заработать уже с 2009 года.
|
N |
Мероприятие |
Сроки реализации |
|
8.1 |
Проведение оценки эффективности политики управления краткосрочной ликвидностью областного бюджета (в т.ч. финансовых потерь) |
до 01.04.2008 |
|
8.2 |
Разработка порядка и методики планирования временных кассовых разрывов в пределах финансового года и ее утверждение постановлением Правительства Ивановской области |
до 01.05.2008 |
|
8.3 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего порядок учета опережающего графика финансирования при планировании бюджетных расходов главными распорядителями бюджетных средств, его согласование с главными распорядителями бюджетных средств и принятие |
до 01.07.2008 |
|
8.4 |
Подготовка проекта постановления Правительства области, закрепляющего порядок формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов, его согласование и принятие. |
до 01.01.2009 |
|
8.5 |
Обеспечение учета при составлении областного бюджета источников финансирования дефицита, необходимых для создания и поддержания на установленном уровне финансового резерва |
до 01.01.2009 |
|
8.6 |
Разработка и внедрение программных средств по автоматизации процессов формирования и ведения кассового плана |
01.07.2010 |
Возможные альтернативы и обоснование выбора решения
Альтернативность реформирования по данному направлению возникает в сфере выбора модели финансового резервирования. Альтернатива предложенному решению - создание определенного фонда денежных средств, который формируется исключительно за счет бюджетных доходов и используется для минимизации краткосрочных заимствований. Данное решение позволяет добиться видимой экономии на обслуживании краткосрочных заимствований. Обратная сторона - это отвлечение значительного объема бюджетных ресурсов для резервирования (объем резерва должен быть значительным, чтобы покрыть все планируемые на год кассовые разрывы). Схема создания и управления финансовым резервом (в том числе с помощью краткосрочных заимствований) представляется более гибкой и эффективной с точки зрения использования бюджетных средств.
Кроме того, план мероприятий может быть сформирован без учета внедрения механизма учета временной стоимости денег при планировании бюджетных расходов распорядителями бюджетных средств. Это организационно облегчит проведение реформы, но не позволит достичь баланса между интересами минимизации заимствований и своевременности осуществления расходов.
Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов
Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным:
| N | Риск | Причины | Методы минимизации |
| 1 | Противодействие преобразованиям со стороны исполнительных органов государственной власти |
Принципиальное несогласие отдельных органов власти с платностью опережающего графика финансирования. Необходимость проведения активной кредитной политики и резервирования (отвлечения) средств. |
Проведение разъяснительной работы. Синхронизация реформ с внедрением элементов бюджетирования, ориентированного на результат (для повышения заинтересованности ведомств в своевременном получении ассигнований) |
Риски реформирования по данному направлению лежат полностью в плоскости внутреннего сопротивления изменениям. Накопление существенного внутреннего сопротивления может привести к выхолащиванию предлагаемых изменений и принятию очень скромных с точки зрения потенциального воздействия нормативных правовых актов.
9. Снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджета
и бюджетных учреждений
Анализ исходного состояния
Проблема просроченной кредиторской задолженности бюджета и бюджетных учреждений потеряла актуальность для Ивановской области в 2005-2006 годах. В этот период удалось добиться нулевых показателей просроченной кредиторской задолженности областного бюджета и бюджетных учреждений. Объемы кредиторской задолженности, не являющейся просроченной, продолжают стабильно удерживаться на уровнях, близких к нулевым.
Вместе со снижением остроты проблемы просроченной задолженности произошло изменение в областном законодательстве, из которого исчезли процедуры инвентаризации кредиторской задолженности бюджетных учреждений. Продолжает действовать лишь соглашение с Минфином РФ, содержащее требование недопущения просроченной кредиторской задолженности по отдельным видам расходов регионального бюджета (в первую очередь, по заработной плате).
В настоящий момент, нормативно закрепленный механизм по предотвращению возникновения, а также по сокращению и ликвидации возникающей просроченной кредиторской задолженности бюджетных учреждений отсутствует. В то же время, существует ряд управленческих приемов, используемых департаментом финансов Ивановской области на практике для предотвращения возникновения просроченной задолженности. Описание данных приемов приведено в разделе "Совершенствование порядка финансирования кассовых разрывов".
Иная ситуация с кредиторской задолженностью государственных унитарных предприятий. По результатам проведенной инвентаризации, общая величина кредиторской задолженности на 1 января 2007 года составляла 388,36 млн.руб., из которых 213,6 млн.руб. являлись просроченной задолженностью.
Основными причинами образования просроченной кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий Ивановской области стали:
1. Высокая себестоимость выпускаемой продукции (оказываемых услуг), связанная с низкой производительностью, высоким уровнем текущих затрат на содержание устаревшего, изношенного оборудования и прочих основных фондов.
2. Отставание индексации регулируемых тарифов от темпов роста себестоимости продукции (услуг), связанного с ценовым ростом основных видов затрат (запасные части, ГСМ, электроэнергия, газ и т.д.).
3. Кризис текущей ликвидности предприятий, выражающийся в хроническом недостатке оборотных средств.
4. Неполное возмещение затрат автотранспортных предприятий на перевозку льготных категорий пассажиров.
План реформирования
План реформирования по данному направлению предполагает, прежде всего, разработку и закрепление набора процедур, запускаемых при возникновении просроченной кредиторской задолженности у бюджета или бюджетных учреждений, обеспечивающего оперативное решение возникающей проблемы. В числе таких процедур целесообразно предусмотреть действия по реструктуризации просроченной задолженности и ее переоформлению (при невозможности оперативного погашения).
В отношении задолженности государственных унитарных предприятий необходима разработка и реализация плана действий по ее ликвидации, реструктуризации и переоформлению. По факту снижения задолженности госпредприятий до минимума, в их отношении также может быть утвержден план "оперативного реагирования" на случай возникновения просроченной задолженности.
Кроме того, необходимо закрепление обязательности и порядка проведения мониторинга кредиторской задолженности бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий (в т.ч. публичности основных результатов мониторинга), а также оперативной отчетности о состоянии, видах кредиторской задолженности и основных кредиторах. В качестве превентивных мер на руководителей унитарных предприятий и учреждений должна быть возложена персональная ответственность за возникновение просроченной кредиторской задолженности.
|
N |
Мероприятие |
Сроки реализации |
|
9. 1 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области о порядке проведения текущего мониторинга кредиторской задолженности бюджета, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий. Согласование и принятие постановления. |
до 01.04.2008 |
|
9. 2 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области о плане первоочередных мер, принимаемых при возникновении просроченной кредиторской задолженности бюджета, бюджетных учреждений. Согласование и принятие постановления. |
до 01.04.2008 |
|
9. 3 |
Проведение инвентаризации кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий. |
до 01.04.2008 |
|
9. 4 |
Разработка плана мер по ликвидации, переоформлению и реструктуризации просроченной кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий. |
до 01.07.2008 |
|
9. 5 |
Реализация плана мер по ликвидации, переоформлению и реструктуризации просроченной кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий. |
до 01.12.2008 |
|
9. 6 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области о плане первоочередных мер, принимаемых при обнаружении просроченной кредиторской государственных унитарных предприятий. Согласование и принятие постановления. |
до 01.04.2009 |
|
9. 7 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего персональную ответственность руководителей государственных учреждений и государственных унитарных предприятий за возникновение просроченной кредиторской задолженности. Согласование и принятие постановления. |
до 01.04.2009 |
|
9. 8 |
Создание на специализированном сайте Ивановской области в сети Интернет специальной страницы, посвященной оценке финансовой дисциплины бюджета, бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий |
до 01.07.2008 |
|
9. 9 |
Автоматизация мониторинга кредиторской задолженности |
до 31.12.2008 |
Возможные альтернативы и обоснование выбора решения
Альтернативность реформирования по данному направлению возникает в сфере баланса между применением метода быстрого обнаружения и ликвидации задолженности и методом предотвращения возникновения задолженности как таковой. В базовом варианте акцент сделан на применении первого метода, однако выбор мог быть и иным.
Для предотвращения появления задолженности может быть введен контроль заключения договорных обязательств и их исполнения. Явный недостаток такой меры и аналогичных ей - чрезвычайно высокие издержки на организацию при слабой актуальности самой проблемы просроченной задолженности.
Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов
Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным:
| N | Риск | Причины | Методы минимизации |
| 1 | Противодействие преобразованиям со стороны исполнительных органов государственной власти, руководителей учреждений и унитарных предприятий |
Возложение персональной ответственности за возникновение просроченной задолженности (при возможных перебоях в финансировании). |
Синхронизация преобразований с принятием нормативного правового акта, позволяющего распорядителям планировать график выделения ассигнований исходя из потребностей. Обеспечение высокой краткосрочной ликвидности для осуществления всех запланированных расходов в плановые сроки. |
| 2 | Неполное исполнение плана мер по ликвидации, переоформлению и реструктуризации просроченной задолженности государственных унитарных предприятий |
Низкая заинтересованность руководителей ГУП. Длинная цепочка управленческого воздействия. |
Возложение ответственности за исполнение плана на руководителей курирующих ведомств. Организация регулярного текущего контроля за исполнением. |
Осуществление рисков может снизить масштаб планируемых мероприятий (в части принятия нормативных правовых актов, устанавливающих персональную ответственность, исполнения планов ликвидации задолженности), однако это не должно поставить под сомнение эффективность реформирования по направлению в целом.
10. Обязательная публичная независимая экспертиза законопроектов в
области бюджетного и налогового законодательства
Анализ исходного состояния
В Ивановской области независимая экспертиза законопроектов проводится на этапе их рассмотрения представительным органом государственной власти. Независимая экспертиза не является обязательной для всех законопроектов или отдельной их категории. Решение о необходимости проведении экспертизы принимает профильный комитет Законодательного Собрания Ивановской области. Процесс принятия решения о необходимости экспертизы и дальнейший механизм ее организации нормативно не определены.
В существующем виде независимая экспертиза законопроектов не имеет системного характера (нерегулярность, неполное покрытие законопроектов, непостоянство предмета и способа организации экспертизы) и ее результаты не публичны. Независимая экспертиза выступает лишь в качестве инструмента для рассмотрения законопроектов профильными комитетами Законодательного собрания.
План реформирования
В рамках реализации программы реформирования планируется закрепить институт экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства (на этапе их подготовки), придав экспертизе обязательный статус. Полномочия профильных комитетов Законодательного собрания по организации экспертизы целесообразно сохранить.
Практическое применение инструмента обязательной независимой экспертизы предполагается организовать посредством привлечения профессиональной экспертной организации, отбираемой в ходе стандартных процедур размещения государственного заказа. Отобранной на конкурсе компании будет поручено проведение экспертиз всех законопроектов Ивановской области в области бюджетного и налогового законодательства.
Для обеспечения публичности проводимой экспертизы, возможности ее широкого применения, на специализированном сайте области должна быть создана специальная страница, на которой оперативно будут размещаться подготавливаемые проекты законов в области бюджетного и налогового законодательства и экспертные заключения по данным проектам.
Обеспечить долговечность института независимой экспертизы должны специальные нормы, которые будут внесены в закон области о бюджетном процессе. Данные нормы призваны закрепить обязательность наличия результатов независимой экспертизы, в том числе при рассмотрении проекта областного бюджета, а также законопроектов, вносящих изменения в областной бюджет.
| N | Мероприятие | Сроки реализации |
| 10.1 | Подготовка и принятие указа Губернатора о внесении изменений в Указ Губернатора Ивановской области от 17 октября 2001 года N 255-УГ "Об утверждении порядка подготовки проектов правовых актов Ивановской области", закрепляющего обязательность проведения публичной независимой экспертизы. Согласование и принятие Указа. |
до 01.12.2007 |
| 10.2 | Разработка и утверждение постановления Правительства области, закрепляющего порядок и обязательность проведения независимой экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства |
до 31.12.2007 |
| 10.3 | Проведение конкурса на заключение государственного контракта на проведение публичной независимой экспертизы в 2008 году |
до 01.02.2008 |
| 10.4 | Закрепление за департаментом финансов функций по организации публикации независимой экспертизы в печатных средствах массовой информации и (или) сети Интернет |
до 01.02.2008 |
| 10.5 | Разработка проекта закона о внесении изменений в закон области "О бюджетном процессе в Ивановской области", закрепляющего обязательность наличия результатов независимой публичной экспертизы при рассмотрении проекта бюджета. Согласование и принятие закона. (осуществляется совместно с внесением изменений и дополнений в закон области "О бюджетном процессе Ивановской области", предусмотренных другими мероприятиями Программы) |
до 01.05.2008 |
| 10.6 | Создание на специализированном сайте Ивановской области в сети Интернет специальной страницы, посвященной экспертизе законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства |
до 01.06.2008 |
| 10.7 | Проведение конкурса на заключение государственного контракта на проведение публичной независимой экспертизы в 2009 году |
до 01.01.2009 |
| 10.8 | Проведение отбора на заключение государственного контракта на проведение публичной независимой экспертизы в первом полугодии 2010 года. Осуществление публичной независимой экспертизы |
|
| 10.9 | Проведение отбора на заключение государственного контракта на проведение публичной независимой экспертизы во втором полугодии 2010 года. Осуществление публичной независимой экспертизы |
до 31.12.2010 |
Возможные альтернативы и обоснование выбора решения
Альтернативность реформирования по данному направлению возникает в сфере выбора модели проведения независимой публичной экспертизы. Другими вариантами организации экспертизы являются:
Создание специального экспертного совета на базе научных организаций;
Проведение максимально широкой публичной экспертизы (любыми организациями, проявившими инициативу).
Плюсами обоих вариантов является их меньшая стоимость по сравнению с привлечением экспертной организации по договору. Их минусы - меньшая заинтересованность, меньший профессионализм, а в случае с экспертным советом - как показывает практика, высокая зависимость советов от органов исполнительной власти. В пределе это приводит к формальному написанию экспертных заключений, зачастую самим финансовым органом.
Привлечение экспертной организации должно обеспечить максимальный профессионализм и заинтересованность в подготовке качественных заключений.
Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов
Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным:
| N | Риск | Причины | Методы минимизации |
| 1 | Вырождение независимой экспертизы в подготовку формальных заключений |
Контрактная зависимость экспертной организации от органов исполнительной власти. Давление со стороны органов власти с целью корректировки "неудобных" экспертных заключений. |
Широкая публичность экспертных заключений (при которой формальность экспертизы может поставить под сомнение компетентность привлеченной организации). Включение критериев оценки в конкурсную документацию, отдающих предпочтение компаниям, имеющим общероссийскую известность. |
Чувствительность конечных результатов к проявлению указанного риска очень велика. По сути, реализация риска будет означать сохранение текущей ситуации при возросших бюджетных расходах.
11. Обеспечение 100 % платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги
при обеспечении адекватных мер социальной поддержки
наименее обеспеченных слоев населения
Анализ исходного состояния
В Ивановской области последовательно реализуется политика повышения уровня оплаты населением услуг ЖКХ, сокращения объемов перекрестного субсидирования в отрасли. За период 2004-2006 гг. достигнут существенный прогресс в этом направлении.
Средний уровень платежей населения за услуги жилищно-коммунального хозяйства повысился с 81,5% в 2004 году до 92,6% в 2006 году. В целях компенсации негативных социальных последствий роста тарифов, связанного с повышения уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг населением, был создан механизм предоставления субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг малообеспеченным слоям населения. Данный механизм закреплен областным законом от 28.03.2006 года N 27-ОЗ "О вопросах предоставления гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в Ивановской области". По предварительной оценке, объем выплаченных в 2007 году субсидий населению в соответствии с данным законом составит 364,23 млн.руб.
Несмотря на все предпринимаемые усилия, достичь 100%-ного уровня оплаты населением услуг ЖКХ пока не удалось. Ограничивающим фактором были ежегодно устанавливаемые Федеральной службой по тарифам России индексы максимально возможного изменения установленных тарифов на жилищно-коммунальные услуги. В 2006-2007 гг. сложилась ситуация, когда утверждаемые индексы оказывались сопоставимы с темпами роста себестоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг. Это не позволяло установить тарифы на уровне, достаточном для 100%-ного возмещения издержек жилищно-коммунального хозяйства, и делало невозможным переход к 100% оплате тарифов населением.
Несмотря на предпринимаемые усилия, пока не решена окончательно проблема перекрестного субсидирования потребителей, которое сохраняется в части услуг электроснабжения. В 2007 году одноставочный тариф для населения, проживающего в домах, оборудованных стационарными электроплитами, а также для сельского населения составлял 113 коп/кВт-ч. Для населения, проживающего в домах, оборудованных газовыми плитами, тариф составлял 161 коп/кВт-ч. Уровень сопоставимых одноставочных тарифов для потребителей, не приравненных к населению (коммерческие организации, бюджетные учреждения и т.п.), был существенно выше и находился в диапазоне от 222,4 до 229,2 коп/кВт-ч.
План реформирования
В 2008-2009 годах планируется продолжить последовательное продвижение в направлении полной ликвидации перекрестного субсидирования, повышения уровня оплаты населением жилищно-коммунальных услуг. Будет введен нормативный запрет на перекрестное субсидирование в рамках предоставляемых коммунальных услуг различным категориям потребителей.
Для предотвращения негативных последствий дальнейшего повышения доли оплаты населением тарифов ЖКХ будет усовершенствован механизм предоставления субсидий населению по оплате услуг жилищно-коммунального хозяйства. Достичь повышения эффективности социальной поддержки предполагается за счет усиления ее адресности. Данная задача будет решаться путем перехода от действующего порядка учета доходов граждан, осуществляемого в целях определения их прав на получение субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, к оценке доходов населения с учетом имущественных прав.
| N | Мероприятие | Сроки реализации |
| 11.1 | Подготовка проекта постановления Правительства области, устанавливающего порядок учета доходов граждан с целью определения их права на получение субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг с учетом имущественных прав соответствующих лиц. Согласование и принятие постановления. |
до 01.07.2009 |
| 11.2 | Подготовка проекта постановления Правительства области, устанавливающего законодательный запрет на перекрестное субсидирование в рамках предоставляемых коммунальных услуг различным категориям потребителей. Согласование и принятие постановления. |
до 01.07.2009 |
Возможные альтернативы и обоснование выбора решения
Альтернативность реформирования по данному направлению связана с существованием различных способов организации учета имущественных прав населения.
Первый вариант предполагает минимизацию издержек на администрирование процессом учета имущественных прав. В этом случае для подтверждения наличия (отсутствия) имущественных прав заявитель представляет в орган социальной защиты полный набор справок из ГАИ, органов Росрегистрации, Федеральной налоговой инспекции РФ, органа регистрации самоходных машин и других органов, регистрирующих имущественные права. Основные издержки, связанные с необходимостью подтверждения наличия (отсутствия) имущественных прав, ложатся в этом случае на заявителя.
В другом варианте предусматривается организация учета имущественных прав по принципу "одного окна". В этом случае, заявитель обращается с заявлением в орган социальной защиты, с просьбой о назначении субсидий. Орган социальной защиты в течение определенного срока осуществляет запросы во все органы, осуществляющие учет имущественных прав граждан. По результатам полученных ответов, орган социальной защиты принимает решение об назначении или отказе в назначении субсидий заявителю. В данном варианте все издержки, связанные с подтверждением наличия (отсутствия) имущественных прав заявителя, несет орган социальной защиты.
В третьем варианте предусматривается учет имущественных прав по заявительному принципу. Процедуры приема документов на получение субсидий и принятия решений о назначении или отказе в назначении субсидий максимально упрощены. Для учета органом социальной защиты принимаются сведения об имущественных правах, указываемые заявителем. В целях борьбы с недобросовестными заявителями, указывающими неверные сведения о состоянии имущественных прав, проводятся выборочные проверки достоверности предоставляемых сведений. По результатам проверок принимаются решения о прекращении выплаты субсидий и наложении санкций на заявителей, указавших заведомо ложную информацию.
Перечисленные варианты могут оцениваться с точки зрения издержек для заявителя, издержек по администрированию для органа социальной защиты, а также с точки зрения эффективности применяемого метода учета имущественных прав для повышения адресности социальной поддержки.
Первый вариант является наиболее затратным для заявителя и наименее затратным для органа социальной защиты. Его эффективность с точки зрения повышения адресности социальной поддержки можно оценить как высокую. Существенное повышение издержек на получение социальной помощи отсеивает обеспеченные категории заявителей, для которых потери времени становятся несопоставимы с материальной выгодой.
Второй вариант является наименее затратным для заявителя и при этом обеспечивает высокую степень адресности поддержки, так как проводится проверка всех поступающих заявлений. Единственным недостатком варианта является высокая затратность на администрирование работы "одного окна".
Третий вариант отличается низкими затратами для заявителя и органа социальной защиты, однако существенно проигрывает первым двум вариантам по эффективности и адресности социальной поддержки.
Наиболее целесообразной представляется реализация второго варианта при условии повышения уровня информатизации социальных служб и налаживания информационных обменов с органами, ведущими учет имущественных прав.
Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов
Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным:
| N | Риск | Причины | Методы минимизации |
| 1 | Негативная реакция населения Ивановской области на реализуемые меры |
Опасения по поводу потери субсидий малообеспеченными слоями населения в связи с не отлаженным механизмом оценки доходов с учетом имущественных прав |
Разъяснительная работа среди населения; Использование старой схемы для фактического распределения субсидий на первом этапе внедрения новой системы субсидирования; Рассылка населению расчетов субсидий, выполненных по старой и новой схемам |
| Сбои и ошибки в работе новой системы субсидирования |
Доработка системы учета и оценки имущественных прав в ходе первого этапа внедрения, на котором для фактического распределения субсидий применяется старая схема |
||
| 2 | Существенный рост расходов областного бюджета на выплату субсидий населению по оплате услуг ЖКХ |
Введение запрета на перекрестное субсидирование повлечет рост тарифов на электроэнергию для населения, и увеличение общего уровня расходов на оплату услуг ЖКХ |
Синхронизация установления запрета на перекрестное субсидирование с введением новой схемы распределения субсидий, ориентированной на усиление адресности социальной поддержки |
| 3 | Рост затрат на администрирование процессом начисления и распределения субсидий населению на оплату услуг ЖКХ |
Высокие издержки на оценку имущественных прав и начисление и распределение субсидий |
Использование централизованных баз данных; Концентрация всех полномочий по предоставлению социальной поддержки в Департаменте социальной защиты населения Ивановской области; Заключение соглашений об информационных обменах с государственной налоговой инспекцией, Госавтоинспекцией МВД России, Федеральной регистрационной службой и другими ведомствами; Установление периода, в течение которого система сбора информации и оценки имущественных прав работает в тестовом режиме |
Масштабная реализация первого и второго рисков может спровоцировать политический отказ от планируемых изменений в части перехода к системе распределения субсидий на оплату услуг ЖКХ основанной на оценке доходов населения с учетом имущественных прав. Вероятность данного исхода оценивается как средняя.
Реализация третьего риска ставит под сомнение эффективность перехода к новой системе субсидирования. В значительной степени данный риск нивелируется за счет организационных мер, предусматривающих использование централизованных информационных ресурсов, обмена информацией с другими ведомствами, отработки новой модели в режиме тестирования на первом этапе внедрения.
12. Оптимизация планирования и мониторинг реализации инвестиционных
проектов, реализуемых за счет бюджетных средств
Анализ исходного состояния
В Ивановской области за счет средств областного бюджета реализуются социально значимые инвестиционные проекты, направленные на развитие сети областных бюджетных учреждений, реконструкцию и(или) строительство объектов коммунальной инфраструктуры. Основные объемы бюджетных расходов по инвестиционным проектам приходятся на капитальные вложения (расходы на проектно-изыскательские работы, реконструкцию и строительство объектов), финансирование которых организовано в рамках адресной инвестиционной программы. Порядок формирования и финансирования перечня строек и объектов областной адресной инвестиционной программы Ивановской области утвержден постановлением Правительства Ивановской области от 7 июня 2007 г. N 140-П.
Прочие расходы по инвестиционным проектам осуществляются в рамках текущего финансирования отраслевых исполнительных органов государственной власти Ивановской области, реализующих соответствующие инвестиционные проекты. В частности, это относится к расходам на техническое оснащение, оборудование, меблировку помещений, организацию деятельности учреждений на базе возводимых капитальных объектов и другим аналогичным расходам.
Планирование реализации инвестиционных проектов осуществляется в рамках подготовки областных целевых программ, при подготовке среднесрочной программы экономического и социального развития Ивановской области, а также вне рамок разработки программных документов.
Детальное планирование и мониторинг реализации проводится лишь в части капитальных вложений, осуществляемых в рамках инвестиционных проектов. При этом отслеживается состояние только по объектам, включенным в адресную инвестиционную программу. Мониторинг по действующим проектам, не получившим финансирование на очередной год, практически не проводится.
Действующая схема финансирования капитальных вложений предполагает необходимость ежегодного подтверждения актуальности строительства (реконструкции) объектов по всем инвестиционным проектам - как впервые предлагаемым к финансированию, так и получавшим финансирование в предыдущие годы. Действующие проекты конкурируют за финансирование с новыми. Контракты на реализацию проектов заключаются на очередной финансовый год, а не на весь период их реализации.
Процедура принятия решений о внесении объектов капитальных вложений в адресную инвестиционную программу не включает обязательной оценки проекта с точки зрения бюджетной и социальной эффективности. Решения принимаются с учетом проверки соответствия формальным требованиям к составлению заявок (наличие и правильность составления ТЭО, прохождение всех необходимых согласований и т.д.), а также плановых сроков сдачи объектов капитальных вложений. При составлении перечня проектов для включения в адресную инвестиционную программу в первую очередь вносятся объекты, которые планируется ввести в плановом году.
Отсутствует четкий механизм отбора инвестиционных проектов, ограничивающий возможности дополнения пула инвестиционных проектов предложениями участников процесса согласования. Решения о реализации проектов носят преимущественно политический характер. На этапе согласования адресной инвестиционной программы происходит существенное изменение ее содержания. В адресную инвестиционную программу включается избыточное количество объектов капитальных вложений, годовая потребность в финансировании которых существенно превышает объемы финансирования по адресной программе. В дальнейшем это приводит к недофинансированию, затягиванию сроков строительства (реконструкции) объектов, возрастанию конечной стоимости реализации инвестиционных проектов.
Отсутствует четкая процедура формирования заявок с учетом пула действующих инвестиционных проектов и заявок прошлых лет. Это создает возможности для проведения непоследовательной инвестиционной политики отраслевыми органами, подающими заявки на включение объекта в адресную инвестиционную программу.
Риск проведения непоследовательной инвестиционной политики усиливается тем, что качество планирования реализации инвестиционных проектов находится на невысоком уровне. Отсутствует средне- и долгосрочный горизонт планирования инвестиционных расходов, отсутствует обязательный учет эксплуатационных расходов будущих периодов. Практика формирования перспективного финансового плана на 2007-2009гг. подтверждает наличие существенных затруднений у отраслевых органов при планировании инвестиций на период, превышающий один календарный год. На 2007 год было запланировано 854 млн.руб. инвестиционных расходов, тогда как на 2008 и 2009 гг. - только 42,7 и 40,96 млн.руб. соответственно. При этом уже в течение очередного финансового года практикуется многократное изменение инвестиционных планов.
Отсутствие целостной системы планирования и мониторинга инвестиционных проектов, реализуемых за счет средств областного бюджета, приводит к распылению и неэффективному использованию ограниченных инвестиционных ресурсов.
План реформирования
По данному направлению планируется усовершенствовать существующий порядок мониторинга инвестиционных проектов. Преобладающий технический аспект мониторинга (соответствие проектно-сметной документации) необходимо дополнить оценкой бюджетной и социальной эффективности реализуемых проектов. Необходимо сделать мониторинг регулярным в течение всего срока реализации инвестиционного проекта.
Ключевое значение должна получить оценка социальной эффективности инвестиционных проектов, поскольку проекты, направленные на увеличение доходов бюджета в настоящий момент практически отсутствуют. Снижение социальной эффективности ниже определенного предела должно быть одним из оснований для досрочного прекращения или переработки инвестиционного проекта. Аналогично должны быть ужесточены последствия существенных отклонений реализации инвестиционного проекта от утвержденной ПСД.
Оценку социальной эффективности инвестиционных проектов, направленных на оказание государственных услуг, планируется осуществлять в рамках рассмотрения ведомственных целевых программ (так как программа увязывает бюджетные ассигнования с их социальной эффективностью). При этом, сама методика формирования ведомственных программ должна предполагать обязательность учета текущих расходов будущих периодов, возникающих в связи с реализацией инвестиционного проекта.
Сохранение программы, содержащей ранее утвержденный инвестиционный проект, должно быть достаточным основанием для сохранения инвестиционного проекта с точки зрения его социальной эффективности. Аналогичный алгоритм должен быть реализован и в отношении инвестиционных проектов, включенных в областные целевые программы.
Для инвестиционных проектов, не входящих в состав ведомственных или областных целевых программ предполагается утвердить самостоятельную методику оценки социальной и бюджетной эффективности. Ключевыми критериями должны стать: наличие объекта в планах застройки территорий, доля бюджета в реализации проекта, изменение определенных социальных индикаторов и т.д. При этом социальный эффект должен находиться в определенной минимальной пропорции к бюджетным ассигнованиям.
Разработке нормативных правовых актов будет предшествовать оценка эффективности реализации инвестиционных проектов за 2005-2007 гг. Оценка должна иметь в большей степени аналитический характер и использоваться в разработке нормативных правовых актов.
Нормативно-правовые новации в сфере мониторинга инвестиционных проектов предполагается осуществить в первом полугодии 2008 года. Это связано с необходимостью синхронизации утверждения порядка оценки социальной эффективности инвестиционных проектов с нормативным закреплением института ведомственных целевых программ.
Во втором полугодии 2008 года будет осуществлена комплексная оценка бюджетной и социальной эффективности всех реализуемых инвестиционных проектов на предмет их переработки или досрочного прекращения (в соответствии с утвержденной методикой). Таким образом, бюджет города в 2009 году не должен содержать расходов на реализацию проектов, попадающих под критерии досрочного прекращения или переработки.
| N | Мероприятие | Сроки реализации |
| 12.1 | Проведение оценки эффективности реализации инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств бюджета Ивановской области, в 2005-2007 гг. |
до 01.04.2008 |
| 12.2 | Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего методику оценки бюджетной и социальной эффективности инвестиционных проектов и критерии досрочного прекращения (переработки) реализации инвестиционных проектов. Согласование и принятие постановления. |
до 01.07.2008 |
| 12.3 | Проведение комплексной оценки бюджетной и социальной эффективности действующих инвестиционных проектов, предполагаемых к сохранению на 2009 год. |
до 01.09.2008 |
| 12.4 | Переработка инвестиционных проектов (при необходимости; по результатам оценки бюджетной и социальной эффективности, критериев для переработки). |
до 01.10.2008 |
| 12.5 | Создание на специализированном сайте Ивановской области специальной страницы, посвященной оценке эффективности инвестиционных проектов |
до 01.01.2009 |
| 12.6 | Проведение комплексной оценки бюджетной и социальной эффективности действующих инвестиционных проектов, предполагаемых к сохранению на 2010 год. |
до 01.08.2009 |
Возможные альтернативы и обоснование выбора решения
Альтернативы реформирования по данному направлению лежат в области вариативности оценок бюджетной и социальной эффективностей, а также в сфере вариантов учета и рассмотрения инвестиционных проектов в бюджетном процессе.
Практика российских регионов и муниципальных образований выработала целый набор различных методик оценки социальной эффективности инвестиционных проектов. Большинство из этих методик ориентировано на оценку социальной эффективности в виде дополнительных рабочих мест, создаваемых проектом, рост экономики и т.д. Более подробное рассмотрение, между тем, показывает, что зачастую оценка имеет формальный характер, не позволяя сравнивать проекты между собой, не учитывая всего многообразия проектов и социальных эффектов.
Выбранный план реформирования учитывает накопленный опыт, специфику Ивановской области (практически все инвестиционные проекты направлены на развитие системы оказания государственных и муниципальных услуг), а также планируемую конструкцию областных целевых и ведомственных целевых программ.
С точки зрения учета инвестиционных проектов в бюджетном процессе могла быть реализована модель их раздельного от текущих расходов планирования, учета и мониторинга. Данный подход по духу соответствует новой редакции Бюджетного кодекса, но имеет ряд выраженных недостатков.
Во-первых, рассмотрение инвестиционных проектов в отрыве от текущих расходов может привести к игнорированию учета эксплуатационных расходов будущих периодов. Во-вторых, это будет нарушать логику составления и исполнения ведомственных программ по оказанию государственных услуг (поскольку, прежде всего, инвестиционные проекты изменяют параметры оказания государственных услуг). В-третьих, в отдельных случаях инвестиционные проекты могут иметь альтернативные, не инвестиционные решения. Автономное рассмотрение инвестиционных проектов на этапе планирования сделает рассмотрение данных альтернатив недоступным.
Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов
Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным:
| N | Риск | Причины | Методы минимизации |
| 1 | Противодействие нововведениям со стороны исполнительных органов государственной власти |
Сложившееся распределение отдельных полномочий между органами власти. Сложившаяся практика оценки инвестиционных проектов. |
Проведение разъяснительной работы. Материальное стимулирование государственных служащих, принимающих активное участие в реализации программы реформирования. |
| 2 | Принятие формальных актов, содержащих минимальные требования и ограничения |
Практика реализации программ реформирования общественных финансов других регионов и муниципальных образований. |
Синхронизация реформ с внедрением инструмента ведомственных программ и инвентаризацией областных целевых программ. |
| 3 | Противоречие политических приоритетов и установленных критериев оценки инвестиционных проектов |
На практике отдельные проекты принимаются и сохраняются исходя из политического видения их необходимости. |
Учет мотивов принятия политических решений о принятии инвестиционных проектов при разработке методики оценки социальной эффективности. |
Риски реализации достаточно серьезны и, во многом связаны с тем, что определенная практика мониторинга инвестиционных проектов уже сложилась и считается достаточно эффективной. В этой ситуации мотивы для принятия формальных актов, влекущих минимальные последствия, могут стать достаточно сильными.
13. Организация оперативного учета задолженности перед бюджетом,
рассроченных и отсроченных платежей в бюджет
Анализ исходного состояния
Величина недоимки по платежам в областной бюджет, объем дебиторской задолженности бюджетных учреждений Ивановской области находятся на низком уровне. По состоянию на 01.01.2007 г. величина недоимки составляла 305,0 млн.руб. или 2,36% от объема доходов областного бюджета за 2006 год. Объем дебиторской задолженности бюджетных учреждений Ивановской области был на уровне 200,8 млн.руб. и 1,56% объема доходов областного бюджета, соответственно.
Сокращение объема задолженности перед бюджетом и бюджетными учреждениями стало возможным благодаря последовательно реализуемой политике, направленной на снижение объема недоимки по платежам в бюджет, сокращение объема дебиторской задолженности бюджетных учреждений. Департаментом финансов Ивановской области регулярно отслеживаются и анализируются данные об объеме задолженности, принимаются меры по недопущению возникновения новой задолженности и по погашению существующей.
На данный момент в Ивановской области не практикуется предоставление отсрочек и рассрочек по платежам в бюджет. Однако нельзя исключать возможность применения данного инструмента в будущем. Роль государственных органов исполнительной власти Ивановской области в процессе предоставления отсрочек и рассрочек сводится к осуществлению согласительных процедур.
Существующая схема управления задолженностью не лишена отдельных недостатков, одним из которых является низкая степень регламентации реализуемых процедур. Отсутствует нормативно закрепленный порядок предоставления(согласования) рассрочек и отсрочек. Нормативно не закреплен порядок проведения мониторинга задолженности перед бюджетом, при этом информация о задолженности накапливается в различных учетных формах.
Другим недостатком сложившейся административной практики является закрытость информации. Сведения об объемах недоимки по платежам в бюджет, дебиторской задолженности бюджетных учреждений являются закрытыми.
План реформирования
В 2008 году планируется предпринять ряд мер, направленных на повышение регламентации процесса предоставления рассрочек и отсрочек по платежам в бюджет Ивановской области, упорядочение процесса учета и повышение открытости результатов мониторинга задолженности перед бюджетом Ивановской области.
Планируется нормативно закрепить порядок предоставления отсрочек и рассрочек (в рамках взаимодействия с органами федеральной налоговой службы), а также порядок мониторинга накопленной дебиторской задолженности, отсроченных и рассроченных платежей. С учетом слабой остроты проблемы, целесообразно закрепить квартальную периодичность проведения мониторинга.
Вместе с порядком мониторинга должен быть разработан и утвержден план действий для случаев, когда дебиторская задолженность, отсроченные или рассроченные платежи превышают определенные пределы или демонстрируют динамику быстрого роста.
Информацию о текущей задолженности предстоит сделать публичной. Данная информация должна содержать не только прямые объемы задолженности, но и расчетные потери, связанные с временной стоимостью денег (инфляционные потери). Методика расчета инфляционных потерь должна быть закреплена отдельным актом (приказом Департамента финансов) и учитывать срок возникновения отдельных обязательств.
|
N |
Мероприятие |
Сроки реализации |
|
13. 1 |
Разработка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего порядок предоставления отсрочек и рассрочек. Согласование и принятие постановления. |
до 01.06.2008 |
|
13. 2 |
Разработка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего порядок мониторинга накопленной дебиторской задолженности, отсроченных и рассроченных платежей, план действий при значительном росте или объеме дебиторской задолженности. Согласование и принятие постановления. |
до 01.06.2008 |
|
13. 3 |
Разработка и утверждение приказа департамента финансов области, закрепляющего методику расчета инфляционных потерь от сохранения дебиторской задолженности |
до 01.06.2008 |
|
13. 4 |
Создание на специализированном сайте Ивановской области в сети Интернет специальной страницы, посвященной раскрытию информации об объемах дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежах и объемах инфляционных потерь от сохранения дебиторской задолженности |
до 01.09.2008 |
|
13. 5 |
Автоматизация мониторинга дебиторской задолженности |
до 31.12.2008 |
Возможные альтернативы и обоснование выбора решения
По данному направлению набор возможных альтернатив реформирования довольно ограничен. Варианты могут возникать относительно периодичности мониторинга, а также относительно применения его результатов.
В плане реформирования предусмотрен квартальный период проведения мониторинга, реальной альтернативой которому выступает ежемесячная отчетность. Выбор в данном случае обусловлен отсутствием серьезных проблем в области накопления дебиторской задолженности. Повышенные издержки на проведение более регулярного наблюдения не оправданы.
Относительно применения результатов мониторинга мог быть реализован вариант, предусматривающий ответственность руководителей соответствующих органов и учреждений за накопление (рост) дебиторской задолженности. Такая политика призвана изначально создать стимулы для жесткого контроля за объемом задолженности. Вместе с тем, применение жестких решений представляется нецелесообразным. Во-первых, ситуация и так достаточно благополучная. Во-вторых, причины возникновения или роста задолженности могут быть индивидуальными и далеко не всегда зависящими от самих руководителей. По этой причине наиболее верной является политика быстрого реагирования на случаи возникновения значительной задолженности.
Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов
Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным:
| N | Риск | Причины | Методы минимизации |
| 1 | Противодействие нововведениям внутри системы органов исполнительной власти области |
Низкая актуальность проблемы дебиторской задолженности. |
Проведение разъяснительной работы. |
Существующие риски имеют низкую вероятность осуществления, однако при негативном сценарии развития событий они могут поставить под сомнение реализацию плана реформирования по данному направлению.
14. Создание формализованной методики оценки финансовых последствий
предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате
налогов и сборов
Анализ исходного состояния
В период с 2004 по 2006 год происходило быстрое наращивание объема предоставляемых льгот, в первую очередь, за счет увеличения количества льгот и льготных категорий плательщиков. К 2006 году объем льгот возрос в 4,9 раза по сравнению с 2004 годом, достигнув 687,4 млн.руб., или 5,3% доходов областного бюджета. Данный уровень не является критически высоким, однако при сохранении сложившейся тенденции, он мог за 2-3 года достичь критической отметки.
Основные объемы льгот предоставлялись по уплате налога на имущество организаций. В 2006 году они составили 678,3 млн.руб. или 98,7% от общей суммы льгот по платежам в областной бюджет.
Основными целями предоставления льгот являлись:
1. Сокращение встречных финансовых потоков. С этой целью были установлены льготы по налогу на имущество организаций, уплачиваемому исполнительными органами государственной власти Ивановской области и органами местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями, финансируемыми из областного и местных бюджетов.
2. Поддержка инвестиционной деятельности. С этой целью предоставлялись льготы по налогу на имущество организациям, реализующим инвестиционные проекты, включенные в Государственный реестр инвестиционных проектов Ивановской области или Государственную инвестиционную программу Ивановской области. Также льготы предоставлялись организациям, инвестиционные договоры с администрацией Ивановской области которых утверждены областными законами.
3. Поддержка приоритетных отраслей и производств. Льготы предоставлялись организациям, производящим: пиво и солод, неочищенные растительные масла и растительные рафинированные масла и жиры.
4. Поддержка социально значимых субъектов - организаций социально-культурной сферы, балансодержателей жилищного фонда, градообразующих предприятий, производственных предприятий, находящихся в собственности всероссийских организаций инвалидов, государственных унитарных предприятий уголовно-исполнительной системы.
Эффективное использование инструмента налоговых льгот затруднялось отсутствием точной статистики в разрезе налогоплательщиков. Официальная информация о величине налоговых льгот, предоставляемая Федеральной налоговой службой содержит только сведения об общих объемах льгот по каждому налогу. Детальную статистику удается получать только по предприятиям, с которыми заключены соглашения о взаимодействии.
Процесс рассмотрения вопросов и принятия решений об установлении или отмене налоговых льгот носит неформализованный характер. В частности, отсутствует утвержденный порядок оценки эффективности планируемых к предоставлению налоговых льгот, не проводится регулярная ревизия эффективности уже предоставленных льгот.
Отсутствие нормативно закрепленной процедуры в настоящий момент восполняется процессом политического взаимодействия исполнительных и представительных органов власти.
План реформирования
Ключевой задачей по данному направлению являются объективизация и формализация принятия решений по предоставлению (сохранению) налоговых льгот и, на этой основе, снижение общего объема предоставляемых региональных льгот.
На первом этапе планируется разработать и утвердить механизм оценки бюджетной и социальной эффективности налоговых льгот и, связанные с ним, критерии для признания налоговых льгот эффективными или неэффективными.
Эффективными должны признаваться налоговые льготы с положительной бюджетной эффективностью. Причем при осуществлении расчетов плановые доходы от предоставления льгот должны взвешиваться на вероятностный характер его получения.
На основе социальной эффективности льготы предполагается признавать эффективными тогда, когда они предоставляются социально незащищенным гражданам и являются востребованными последними. В то время как льготы, предоставляемые населению и юридическим лицам с целью поддержки какой-либо активности, деятельности, должны оцениваться с позиции бюджетного или народнохозяйственного эффекта. Вопрос трансформации народнохозяйственного эффекта в финансовый должен быть разрешен при разработке соответствующих методик.
На втором этапе должен быть скорректирован порядок предоставления новых налоговых льгот, учитывающий необходимость оценки эффективности и получения положительной оценки. Кроме того, должна быть закреплена периодичность осуществления ревизии эффективности уже предоставленных налоговых льгот и послаблений.
На третьем этапе будет осуществлена ревизия существующих налоговых льгот (с учетом оценки их эффективности), по результатам которой подготовлены и вынесены на рассмотрение представительного органа проекты законов о ликвидации отдельных налоговых льгот. Принятие данных законов должно произойти в первой половине 2009 года, чтобы подойти к новому бюджетному циклу в условиях предсказуемого налогового законодательства.
|
N |
Мероприятие |
Сроки реализации |
|
14.1 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего методику оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) льгот, критерии признания льгот неэффективными. Согласование и принятие постановления. |
до 01.07.2008 |
|
14.2 |
Подготовка проекта закона Ивановской области, утверждающего порядок и условия установления, продления срока действия и отмены налоговых льгот по региональным налогам и пониженных налоговых ставок по федеральным налогам в части, зачисляемой в областной бюджет. Согласование и принятие закона |
до 01.04.2009 |
|
14.3 |
Проведение инвентаризации (оценки эффективности) действующих налоговых льгот, установленных региональным законодательством. |
до 01.01.2009 |
|
14.4 |
Подготовка проектов законов Ивановской области об отмене отдельных налоговых льгот, признанных неэффективными по результатам инвентаризации (при необходимости). Вынесение проектов законов на рассмотрение представительного органа. |
до 01.04.2009 |
Возможные альтернативы и обоснование выбора решения
Альтернативы реформирования по данному направлению существуют в отношении выбора различных вариаций оценки эффективности налоговых льгот и признания их эффективными.
Альтернативным предложенному является вариант унифицированной оценки эффективности налоговых льгот, во всех случаях сводимой к финансовому эффекту для бюджета. Такая оценка даст возможность сопоставления различных налоговых льгот друг с другом, их сравнительного анализа. Недостаток подхода состоит в неизбежной надуманности и высокой погрешности, которые сопровождают трансформацию социального эффекта в финансовый. Даже необходимость трансформации народнохозяйственного эффекта в финансовый, заложенная в план реформирования, вызывает опасения.
Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов
Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным:
| N | Риск | Причины | Методы минимизации |
| 1 | Противодействие нововведениям со стороны органов власти области |
Низкая актуальность проблемы предоставления налоговых льгот. Приоритет политического выбора при предоставлении налоговых льгот по сравнению с рациональной оценкой их эффективности. |
Проведение разъяснительной работы. |
| 2 | Слабость методик оценки финансового эффекта предоставления налоговых льгот |
Сложность трансформации народнохозяйственных эффектов в финансовый. |
Переход к отдельному учету народнохозяйственной эффективности при обнаружении существенной погрешности, вложенной в методики оценки финансового эффекта. |
Наибольшее значение с точки зрения рисков осуществления имеет фактор несогласия с актуальностью реформирования (отдельных органов власти, депутатов, иных лиц принимающих решения). Данное несогласие может возникать как выражение позиции, согласно которой утвержденные законом льготы выражают волю избирателей, политический выбор, и не требуют дополнительной рационализации в виде оценки их эффективности. Реализация данных рисков может иметь своим следствием сохранение неэффективных налоговых льгот, даже при выражении соответствующей инициативы Правительства области по их отмене.
15. Реализация комплекса мер по повышению деловой активности
Анализ исходного состояния
Существующая система поддержки малого предпринимательства сложилась в 1997 году с принятием областного закона от 31.12.1997 N 48-ОЗ "О поддержке малого предпринимательства". Конкретные мероприятия по организационной, консультационной, финансовой поддержке планировались и реализовывались в рамках долгосрочной целевой программы развития и государственной поддержки малого предпринимательства на период до 2006 года (утв. законом Ивановской области от 24.12.2002 N 98-ОЗ).
Основным направлением поддержки субъектов малого предпринимательства являлось предоставление займов и гарантий, а также субсидирование процентных ставок по привлекаемых кредитам. Также важное значение имела консультационная и информационная поддержка малого предпринимательства.
Финансовая и консультационная поддержка осуществлялась на базе ивановского государственного фонда поддержки малого предпринимательства, муниципальных фондов поддержки малого предпринимательства. В целях повышения доступности информационной и методической поддержки субъектов малого бизнеса был создан информационный Интернет-портал "Малый бизнес Ивановской области" (http://mb.ivanovo.ru/).
Достигнутые к началу 2007 года показатели развития малого предпринимательства в Ивановской области свидетельствовали об успехах проводимой политики повышения деловой активности населения. По итогам 2006 года доля малого предпринимательства в обороте розничной торговли составила 15,7%, в объеме отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами - 21,9%.
Однако уже в 2007 году началось замедление развития сектора малого бизнеса. Рост объемов выпуска и торговых оборотов в секторе малого бизнеса близок к темпам инфляционного повышения цен. Увеличение объемов в физическом выражении практически не наблюдается. Согласно базовому варианту прогноза социально-экономического развития Ивановской области в 2008-2009 годах ожидается сохранение данной тенденции. Этому будет способствовать и сокращение объемов бюджетных ассигнований, выделяемых на поддержку малого предпринимательства в Ивановской области. Заложенные в областном бюджете 2007 года и проекте бюджета 2008 года суммы финансирования существенно ниже объемов, которые были предусмотрены в первоначальном варианте программы развития и государственной поддержки малого предпринимательства в Ивановской области на 2007 - 2009 годы.
В условиях сокращения финансирования повышается потребность в более эффективном использовании имеющихся ресурсов. Сейчас возможности выработки и принятия эффективных решений в сфере поддержки малого бизнеса ограничены из-за дефицита оперативной информации о данном секторе экономики. Существующая система показателей и отчетности о деятельности субъектов малого предпринимательства выстроена под решение задачи информирования федеральных органов исполнительной власти о состоянии данного сектора экономики. Отсутствует эффективный механизм сбора и анализа информации, ориентированный на подготовку управленческих решений областного уровня по совершенствованию практики стимулирования деловой активности.
План реформирования
Для изменения базовой тенденции в 2008-2009 гг. необходимо активизировать работу по поддержке малого и среднего предпринимательства. И, в первую очередь, с точки зрения поддержки инфраструктуры развития предпринимательства. В рамках целевой программы (разработанной с учетом изменившегося федерального законодательства) должны быть предусмотрены мероприятия по оказанию консультационной и организационной поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства. Наиболее целесообразно организовать такую поддержку посредством размещения государственного заказа на предоставление соответствующих услуг, либо посредством субсидирования специализированных некоммерческих организаций (например, торгово-промышленной палаты).
Для наблюдения за состоянием деловой активности будет закреплен порядок проведения мониторинга деятельности малого и среднего бизнеса. Помимо статистической информации (в т.ч. о финансово-экономических результатах) туда должны войти результаты выборочных конъюнктурных опросов малого и среднего предпринимательства. Проведение конъюнктурных опросов планируется заказывать либо в органах статистики, либо в специализированных социологических организациях.
Проведение мониторинга должно быть организовано ежеквартально - в части оперативной отчетности (статистической, налоговой) и ежегодно - в части расширенной отчетности (в т.ч. конъюнктурных обзоров).
|
N |
Мероприятие |
Сроки реализации |
|
15.1 |
Формирование проекта долгосрочной целевой программы поддержки малого и среднего предпринимательства на 2009-2011 гг. Согласование и утверждение программы. |
до 01.07.2008 |
|
15.2 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области об утверждении порядка оказания консультационной и организационной поддержки субъектам малого предпринимательства. Согласование и принятие постановления. |
до 01.09.2008 |
|
15.3 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области о проведении мониторинга результатов деятельности малого и среднего предпринимательства. Согласование и принятие постановления. |
до 01.01.2009 |
|
15.4 |
|
|
|
15.5 |
Проведение мониторинга результатов деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства в 2009 году (в т.ч. по итогам за 2008 год) |
до 01.07.2009 |
Возможные альтернативы и обоснование выбора решения
Альтернативы реформирования по данному направлению существуют в отношении выбора различных вариантов проведения мониторинга, а также различных способов оказания консультационной и организационной поддержки субъектам малого предпринимательства.
Основная альтернатива предложенному способу проведения мониторинга состоит в использовании исключительно уже имеющейся статистики - налоговой, официальной государственной. Плюс данного подхода - существенно более низкие затраты на его проведение. Минусы - низкая точность официальной статистики (отчетность субъектов малого бизнеса перед органами статистики очень ограниченная, используется множество неочевидных коэффициентов досчета и корректировки).
Альтернативами предусмотренному способу организации консультационной поддержки выступает развертывание собственной сети консультационных пунктов, а также создание консультационного центра при исполнительном органе государственной власти. В обоих случаях достигается больший контроль и возможность управления работой пунктов. Однако в первом варианте велики затраты на создание сети (как финансовые, так и временные). Тогда как во втором варианте присутствует малый территориальный охват и выполнение несвойственных функций государственным органом. Вариант заказа данных услуг на рынке, либо некоммерческим структурам представляется более привлекательным со всех точек зрения.
Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов
Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным:
| N | Риск | Причины | Методы минимизации |
| 1 | Несвоевременное принятие ОЦП по развитию малого и среднего бизнеса (как следствие, организации консультационной и организационной поддержки) |
Длительный характер принятия (согласования). Совпадение процесса разработки ОЦП с выработкой новых правил к их составлению. |
- |
| 2 | Сопротивление принятию новой редакции областной (долгосрочной) целевой программы |
Отсутствие в бюджете достаточных средств для увеличения расходов на развитие малого и среднего бизнеса. |
Частичное финансирование расходов за счет программы реформирования региональных финансов. |
| 3 | Невыполнение критерия пятого уровня (отсутствие роста доли малого предпринимательства в промышленном производстве) |
Переход малых предприятий в разряд средних. Концентрация малого бизнеса в сфере услуг. Изменение порядка статистического определения показателей развития малого бизнеса. |
- |
Каждый из рисков обладает невысокой вероятностью реализации, но отличается очень слабой степенью управленческого воздействия. В большей степени это относится к последнему риску, когда погрешности статистического учета и процессы естественного роста малых предприятий могут привести к снижению доли малого предпринимательства в объеме промышленного производства области.
16. Повышение прозрачности и доступности сведений о собственности
субъекта Российской Федерации
Анализ исходного состояния
Обязательность учета имущества, находящегося в государственной собственности Ивановской области установлена Законом Ивановской области N 41-ОЗ от 30 апреля 2003 года "О порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности Ивановской области".
Учет объектов государственного имущества Ивановской области организован в форме реестра имущества, находящегося в государственной собственности Ивановской области. Порядок формирования, ведения реестра и раскрытия содержащейся в нем информации заинтересованным лицам установлен Постановлением Главы администрации Ивановской области от 31 мая 1999 г. N 337 "Об организации учета и ведения реестра имущества, находящегося в государственной собственности Ивановской области".
Согласно действующему порядку, учету подлежат:
1. Участки леса, недр, водные объекты и другие природные объекты (ресурсы), находящиеся в областной собственности;
2. Областное имущество, закрепленное на праве хозяйственного ведения за государственным унитарным предприятием или на праве оперативного управления за областным казенным предприятием или государственным учреждением, либо находящееся в областной собственности предприятие в целом как имущественный комплекс;
3. Находящиеся в областной собственности акции (доли, вклады) хозяйственных обществ и товариществ, а также имеющееся у них областное имущество, не вошедшее в уставный (складочный капитал);
4. Иное находящееся в областной собственности недвижимое и движимое имущество, в том числе переданное в пользование, аренду, залог и по иным основаниям.
Ведение реестра объектов государственной собственности Ивановской области осуществляется в виде баз данных имущества, находящегося в государственной собственности Ивановской области, формируемых по территориальному признаку. На основе информации, получаемой от юридических лиц - держателей свидетельств, осуществляется добавление, изменение записей об объектах учета и их исключение из указанной базы данных при изменении формы собственности или других вещных прав на объекты учета.
Для учета объектов государственной собственности Ивановской области применяется балансовая стоимость имущества. Проведение оценки рыночной стоимости объектов, находящихся в собственности Ивановской области осуществляется только при подготовке имущества к продаже. С целью повышения объективности данной процедуры в Ивановской области нормативно утвержден порядок отбора оценщиков, привлекаемых для проведения оценки государственного имущества Ивановской области.
Механизм раскрытия информации о государственной собственности Ивановской области построен по заявительному принципу всем заинтересованным лицам. Порядок предоставления информации различается в зависимости от категории лица-заявителя, запрашивающего информацию:
| 1 | 2 | 3 | 4 |
|
Категории заявителей |
1. Органы государственной власти Ивановской области. 2. Органы местного самоуправления. 3. Органы, осуществляющие ведение государственного земельного кадастра. 4. Учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. |
Юридические лица, имеющие свидетельства о внесении в реестр областной собственности |
Все прочие заинтересованные лица |
| Круг объектов, по которым предоставляет- ся информация |
Все объекты учета |
Только по объектам учета соответствующих юридических лиц |
Все объекты учета |
|
Основание предоставление информации |
Официальный запрос |
Официальный запрос |
1. Для физических лиц: письменное заявление; документ, удостоверяющий личность. 2. Для уполномоченных представителей юридического лица: письменное заявление; документы, подтверждающие регистрацию юридического лица |
| Платность | Бесплатно | Бесплатно | Платно, в размере 0,5МРОТ |
|
Особые условия |
- |
- |
Комитет по управлению госимуществом администрации Ивановской области, осуществляющий ведение базы данных областного имущества, предоставляет юридическому лицу, имеющему свидетельство о внесении в реестр областной собственности, по его запросу информацию о лицах, получивших сведения о его объекте |
План реформирования
По данному направлению предполагается предпринять ряд мер, закрепляющих и окончательно оформляющих существующую в Ивановской области модель учета объектов собственности и раскрытия информации о них.
В плановом периоде нормативно будет закреплен порядок оценки объектов, находящихся в собственности Ивановской области. Порядок будет предусматривать проведение рыночной оценки исключительно независимыми организациями, отбираемыми в рамках конкурсных процедур. Оценка будет распространена на все имущество, предполагаемое к продаже (приватизации).
Тот же нормативный акт должен закрепить обязательную публичность информации об оценке стоимости имущества.
| N | Мероприятие | Сроки реализации |
| 16.1 | Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего порядок оценки рыночной стоимости имущества, публикации данных об оценке имущества. Согласование и принятие постановления. |
до 01.04.2008 |
| 16.2 | Создание на специализированном сайте Ивановской области в сети Интернет специальной страницы, посвященной публикации информации о стоимости объектов, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, в том числе по отдельным объектам собственности. |
до 01.10.2008 |
Возможные альтернативы и обоснование выбора решения
Набор возможных альтернатив ограничивается определением перечня объектов, которые должны подвергаться рыночной оценке. Альтернативами предложенному варианту выступают:
регулярная рыночная оценка всех объектов собственности;
рыночная оценка реализуемого (приватизируемого) имущества и отдельных категорий имущества.
Оба альтернативных варианта позволяют получать более полное представление о стоимости активов Ивановской области. Однако все преимущества от обладания более полной информацией нивелируются высокой стоимостью ее получения, заметно превышающей потенциальные выгоды.
Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов
Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным:
| N | Риск | Причины | Методы минимизации |
| 1 | Противодействие принятию правовых актов со стороны органов власти области |
Минимальная доля правовых новаций в планируемых актах. Закрепление большей части необходимых норм федеральным законодательством. |
Проведение разъяснительной работы. |
Вероятность реализации рисков оценивается как низкая. Воздействие на реальный уровень качества управления в данной сфере - как минимальное.
17. Повышение эффективности собственности субъектов Российской Федерации
Анализ исходного состояния
Система управления государственными унитарными предприятиями Ивановской области и организациями, доли уставного капитала которых принадлежат Ивановской области основана на распределении полномочий между департаментом управления имуществом Ивановской области и отраслевыми органами.
Основной задачей департамента управления имуществом Ивановской области является обеспечение сохранности и эффективного использования имущества унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала которых принадлежат Ивановской области.
Задачей отраслевых департаментов является управление областными предприятиями в целях решения социально-экономических проблем, обеспечения оказания качественных государственных услуг населению и организациям Ивановской области. С этой целью ежегодно осуществляется планирование деятельности государственных унитарных предприятий.
Основным инструментом планирования деятельности государственных унитарных предприятий выступают программы деятельности предприятий, ежегодно утверждаемые курирующими отраслевыми органами. Порядок разработки и утверждения программ установлен постановлением Администрации Ивановской области от 29 сентября 2003 г. N 83-па "О порядке разработки и утверждения программ деятельности государственных унитарных предприятий Ивановской области".
Представители департамента управления имуществом и отраслевых департаментов активно участвуют в планировании деятельности организаций, доля Ивановской области в уставном капитале которых составляет 50% и более. В отношении организаций, доля Ивановской области в уставном капитале которых составляет менее 50%, детальный мониторинг и планирование не осуществляются, а проводится последовательная политика приватизации.
В целях оперативного контроля выполнения программ унитарных предприятий, оценки финансово-экономического положения государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала которых принадлежат Ивановской области, осуществляется регулярный мониторинг их деятельности.
Сбор информации для мониторинга осуществляется в форме периодической отчетности руководителей областных государственных унитарных предприятий и представителей Ивановской области в органах управления открытых акционерных обществ. Требования к содержанию и периодичности отчетности установлены указом Губернатора Ивановской области от 4 января 2001 года N 5-УГ.
По государственным унитарным предприятиям Ивановской области в департамент управления имуществом и курирующие отраслевые органы поступает также регулярная финансовая отчетность.
На основе поступающей информации департамент управления имуществом и отраслевые департаменты параллельно ведут мониторинг и осуществляют оценку и анализ результатов деятельности предприятий. Перечень отслеживаемых показателей, методика их мониторинга и анализа нормативно не утверждены, в каждом исполнительном органе действует сложившаяся практика.
На основе результатов проводимого мониторинга департаментом управления имуществом, совместно с курирующими отраслевыми органами, готовятся предложения по управлению государственными унитарными предприятиями и организациями, доли уставного капитала которых принадлежат Ивановской области.
Одним из ключевых решений, принимаемых с учетом результатов мониторинга, является приватизация государственных унитарных предприятий, продажа долей Ивановской области в уставном капитале организаций.
По итогам финансового анализа деятельности государственных унитарных предприятий, все осуществляющие деятельность предприятия разделяются на 3 группы:
1 группа - осуществляющие деятельность государственные предприятия, предлагаемые к преобразованию в акционерные общества (со стоимостью чистых активов более 100 тыс.рублей). Данные предприятия предлагаются для включения в прогнозный план приватизации. При этом учитывается мнение отраслевых органов государственной власти Ивановской области. Изначально в эту группу было отнесено 27 предприятий. Численность группы сокращается по мере приватизации входящих в нее предприятий.
2 группа - осуществляющие деятельность государственные предприятия, имеющие чистые активы недостаточные для преобразования в акционерные общества (мене 100 тыс. рублей). В отношении данных предприятий предварительно, до включения в прогнозный план приватизации, проводятся мероприятия по финансовому оздоровлению, уточнению их статуса, проведению и оформлению реорганизационных, ликвидационных процедур и внесению соответствующих изменений в реестр государственного имущества. Изначально в эту группу было отнесено 13 предприятий.
3 группа - предприятия, имеющие социальную значимость для Ивановской области, не подлежащие к включению в прогнозный план приватизации. К данной группе было отнесено 4 предприятия.
Используемая система критериев не оформлена в виде нормативно-правового акта, в связи с чем решения, принимаемые на ее основе, не являются неоспоримыми. Допустимой является ситуация, при которой отраслевые органы отказывают в согласовании приватизации предприятий, обосновывая их социальную значимость. Такая практика стала причиной появления третьей группы предприятий, не подлежащих приватизации.
План реформирования
Ключевым элементом реформы по данному направлению должна стать формализация и объективизация критериев принятия решений относительно сохранения в собственности области отдельных предприятий и организаций. Планируется разработать и принять нормативным правовым актом ясные критерии для сохранения или реализации соответствующей собственности.
Данные критерии, основанные на оценке бюджетной и социальной эффективности должны оформлять уже существующую сегодня практику принятия решений. Оценка социальной значимости (эффективности) должна стать объективной и прозрачной, не допускающей различных толкований. Методику оценки социальной эффективности целесообразно фокусировать на таких факторах, как: обеспечение оказания государственных услуг (в первую очередь, с более высокой надежностью), непосредственное предназначение организации для реализации национальных проектов и т.д. Оценку бюджетной эффективности - на экономии в осуществлении бюджетных расходов (предоставление услуг, в т.ч. государственных услуг по более низким ценам).
Очевидно, что доли в уставных капиталах акционерных обществ, размер которых составляет менее 25%, должны быть включены в план приватизации (поскольку отсутствует возможность эффективного управления данными организациями).
На основе утвержденных критериев должна быть проведена инвентаризация в отношении существующих пакетов акций и государственных унитарных предприятий и, впоследствии, скорректирован уже существующий план приватизации.
Полное приведение в соответствие перечня ГУП и АО, находящихся в собственности области, установленным критериям будет достигнуто к 2010 году.
| N | Мероприятие | Сроки реализации |
| 17.1 | Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего порядок оценки бюджетной и социальной эффективности сохранения в собственности области ГУП и долей в ОАО. Согласование и принятие постановления. |
до 01.07.2008 |
| 17.2 | Подготовка проекта закона Ивановской области, устанавливающего систему критериев для сохранения государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат субъектам Российской Федерации (в т.ч. с учетом оценки бюджетной и социальной эффективностей). Рассмотрение и принятие закона. |
до 01.07.2008 |
| 17.3 | Проведение оценки бюджетной и социальной эффективности, а также целесообразности сохранения в собственности области ГУП и долей в ОАО в 2008 году. |
до 01.01.2009 |
| 17.4 | Подготовка проекта закона, вносящего изменения в прогнозный план приватизации государственного имущества Ивановской области (на основе проведенной оценки). Внесение, согласование и принятие закона. |
до 01.01.2009 |
| 17.5 | Проведение процедур приватизации в отношении утвержденного перечня организаций (ликвидация, рыночная оценка, регистрация эмиссии и т.д.). |
до конца 2009 года |
| 17.6 | Проведение оценки бюджетной и социальной эффективности, а также целесообразности сохранения в собственности области ГУП и долей в ОАО в 2009 году. |
до 31.12.2009 |
| 17.7 | Создание на специализированном сайте Ивановской области в сети Интернет специальной страницы, посвященной публикации информации о собственности Ивановской области (в т.ч. реестров государственных унитарных предприятий, акционерных обществ, доли которых принадлежат области, и сведений о результатах их деятельности). |
до 01.10.2008 |
Возможные альтернативы и обоснование выбора решения
Альтернативы реформирования по данному направлению сводятся к принятию различных подходов к оценке эффективности сохранения государственных унитарных предприятий, долей в уставных капиталах акционерных обществ.
В плане реформирования сделан акцент на эффекты, связанные с надежностью и эффективностью оказания государственных услуг, а также реализацией национальных проектов развития. В то же время, методика может быть нацеленной и на получение бюджетного эффекта (положительного потока доходов), и на получение социально-экономических эффектов (поддержание занятости, снижение социальных рисков и т.д.). Учет данных факторов делает подход к сохранению предприятий и долей в капиталах более гибким, многофакторным. Недостаток данных подходов - попадание в "зону правового риска", поскольку сохранение в государственной собственности имущества, напрямую не предназначенного для реализации полномочий области, в ближайшие годы станет невозможным.
Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов
Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным:
| N | Риск | Причины | Методы минимизации |
| 1 | Длительный срок осуществления преобразований |
Сложность процедур приватизации государственного имущества (рыночная оценка, регистрация эмиссии, конкурс на продажу и т.д.). |
Планирование завершения преобразований, выходящего за сроки реализации программы реформирования. |
| 2 | Противоречие политических приоритетов и установленных критериев оценки |
На практике отдельные объекты имущества сохраняются в собственности исходя из политического видения их необходимости. |
Учет мотивов принятия политических решений о необходимости сохранения имущества при разработке методики оценки социальной эффективности и критериев сохранения имущества. |
Основной риск реализации мероприятия - организационный, связанный с длительностью приватизационных процедур (начиная от внесения в план приватизации и заканчивая реальной продажей пакета акций). Данный риск может поставить под сомнение достижение пятого уровня оценки качества управления по данному направлению реформирования.
18. Внедрение формализованных процедур управления государственным долгом
субъекта Российской Федерации, принятия долговых обязательств, их
рефинансирования
Анализ исходного состояния
В последние годы происходило последовательное снижение долговой нагрузки на областной бюджет. За 2004-2006 гг. объем государственного долга области сократился в 1,7 раза и на 1 января 2007 года составлял 387,3 млн.руб., или 5,8% доходов областного бюджета за 2006 год (без учета безвозмездных поступлений из федерального бюджета). Сложившаяся динамика государственного долга явилась следствием консервативного планирования расходов областного бюджета и проведения осторожной долговой политики.
Управление государственным долгом осуществлялось в рамках сложившихся административных процедур, зачастую не имеющих четкой нормативной регламентации. Отсутствовал системный подход к управлению существующими и планированию привлечения новых обязательств.
На этапе бюджетного планирования не практиковалось проведение расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на долговую нагрузку бюджета субъекта Российской Федерации. В законах об областном бюджете предельная величина долговых обязательств, допустимая к привлечению в очередном финансовом году обычно устанавливалась на максимально допустимом уровне (исходя из ограничений Бюджетного кодекса). На практике же проводилась сдержанная долговая политика, не допускающая приближения объемов долговых обязательств к установленным предельным уровням.
Принятие решений о привлечении новых долговых обязательств осуществляется с учетом оценки ожидаемых издержек для областного бюджета, а также сравнения различных альтернативных вариантов заимствований. Однако четкая методика количественной оценки влияния привлекаемых долговых обязательств на долговую нагрузку областного бюджета отсутствует.
План реформирования
В плановом периоде планируется существенная активизация долговой политики. К 2009 году ожидается рост привлеченных долговых обязательств более чем в 6 раз по отношению к уровню, существовавшему на начало 2007 года. Вместе с усилением значимости долговой политики соразмерно повысятся и риски принимаемых решений.
Поэтому уже в 2008 году необходимо реализовать ряд мер, направленных на создание механизмов, защищающих от непредвиденного ухудшения платежеспособности областного бюджета.
В рамках реализации программы будет организован учет долговой нагрузки на бюджет с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств. Для этой цели должна быть утверждена соответствующая методика, неотъемлемой частью которой будет расчет максимально возможного привлечения новых долговых обязательств, позволяющий сохранить текущий (или заданный) уровень платежеспособности бюджета. Сама методика расчета платежеспособности должна учитывать ключевые требования российского законодательства, но быть максимально приближенной к международным методикам оценки. При этом, методика должна позволять оценивать как текущий уровень платежеспособности, так и перспективы его изменения.
Важнейшим моментом в реализации данного направления реформы является внедрение указанных выше методик и расчетов в процесс бюджетного планирования и формирования долговой политики Ивановской области. Планируется закрепить обязательность предоставления информации о планируемом уровне платежеспособности бюджета при рассмотрении проекта бюджета. Помимо этого, информация о текущем и планируемом уровне платежеспособности бюджета должна стать публичной.
| N | Мероприятие | Сроки реализации |
| 18.1 | Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего методику расчета долговой нагрузки на бюджет, методику определения максимально возможного привлечения долговых обязательств (для разных уровней платежеспособности). Согласование и принятие постановления. |
до 01.07.2008 |
| 18.2 | Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего методику расчета платежеспособности бюджета области. Согласование и принятие постановления. |
до 01.07.2008 |
| 18.3 | Внесение изменений в закон области "О бюджетном процессе в Ивановской области", касающихся обязательности предоставления информации об уровне платежеспособности областного бюджета в составе материалов к проекту бюджета. (осуществляется совместно с внесением изменений и дополнений в закон области "О бюджетном процессе Ивановской области", предусмотренных другими мероприятиями Программы) |
до 01.05.2008 |
| 18.4 | Создание на специализированном сайте Ивановской области в сети Интернет специальной страницы, посвященной публикации информации о государственном долге области, долговых обязательствах и уровне платежеспособности. |
до 01.04.2009 |
Возможные альтернативы и обоснование выбора решения
В области реформирования по данному направлению существует несколько наборов альтернатив.
Альтернативность возникает при определении методики расчета платежеспособности областного бюджета. Это может быть собственная методика, разработанная под существующие потребности в управленческой информации. Либо это может методика, основанная на признанных разработках, применяемых в международной практике. Предпочтительность второго варианта связана с тем, что оценка платежеспособности будет ориентирована не только на внутреннее использование, но и адекватно восприниматься внешними пользователями, в том числе потенциальными кредиторами. Применение для оценки платежеспособности признанных международных методик будет способствовать выстраиванию системы планирования, учета, контроля в сфере общественных финансов в соответствии с передовыми мировыми стандартами.
Альтернативность реформирования возникает также в части определения степени жесткости механизма принятия решений о привлечении новых долговых обязательств. В Ивановской области может быть нормативно закреплена модель, предусматривающая установление обязательных правил, либо правил рекомендательного характера.
Вариант с установлением жестких правил является более прозрачным и гарантирующим системность подхода к принятию решений в сфере управления долговыми обязательствами. В то же время, он не лишен недостатков, связанных с невозможностью учета политических мотивов принятия решений о принятии новых долговых обязательств, даже невзирая на последующее ухудшение платежеспособности бюджета.
Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов
Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным:
| N | Риск | Причины | Методы минимизации |
| 1 | Противоречие политических приоритетов в сфере управления государственным долгом решениям, получаемым на основе применения формализованной методики |
На практике управление государственным долгом бюджета во многом подчинено реализуемой политике в сфере бюджетных расходов |
Информационно-публичный характер расчетов возможного объема привлечения кредитов с учетом воздействия на уровень платежеспособности. Сохранение политической воли в процессе принятия решений. |
| 2 | Формализация разрабатываемых методик, их минимальное применение на практике |
Низкая актуальность проблемы долговой нагрузки. Отсутствие традиций применения оценок платежеспособности при принятии управленческих решений. |
Законодательное закрепление обязательного представления информация о максимальном объеме привлечения кредитов и уровне платежеспособности с проектом бюджета. |
Основной риск реализации мероприятия - политический, связанный с противоречием решений, получаемых на основе формализованной методики управления государственным догом, установленным политическим приоритетам в сфере долговой политики и политики бюджетных расходов.
19. Внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения
финансовой помощи
Анализ исходного состояния
Действующая модель межбюджетных отношений закреплена областным законом от 28.11.2005 года N 173-ОЗ "О межбюджетных отношениях в Ивановской области".
Специфика системы межбюджетных отношений, сложившейся в Ивановской области заключается в высокой централизации доходов на областном уровне. В 2006 году доля расходов областного бюджета на безвозмездные перечисления в бюджеты муниципальных районов и городских округов составляла 47,6%. Необходимость финансовой централизации оправдывается большой неравномерностью территориального распределения доходной базы.
Постоянно существует проблема балансирования между рисками чрезмерного сокращения доходов обеспеченных муниципалитетов и рисками недостаточного выравнивания доходов слабо обеспеченных муниципалитетов вследствие межбюджетного перераспределения.
История внесения поправок в областной закон "О межбюджетных отношениях в Ивановской области" свидетельствует о том, что оптимальная формула распределения дотаций и субсидий на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, все еще не найдена.
В настоящий момент действует система распределения дотаций из фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), основанная на выравнивании уровня их бюджетной обеспеченности. Распределение финансовой помощи бюджетам поселений проводится исходя из подушевого принципа с применением поправочных коэффициентов. В 2007 году впервые были сформированы бюджеты поселений и была налажена система их финансовой поддержки из областного бюджета. Полномочия по Ивановской области по расчету и предоставлению дотаций поселениям были делегированы органам местного самоуправления муниципальных районов. Финансирование переданных полномочий осуществлялось за счет субвенций из областного фонда компенсаций.
Характер дополнительной финансовой помощи муниципальным образованиям носят субсидии областного фонда софинансирования социальных расходов. Текущее предназначение данного фонда было предопределено историей его формирования. Областного фонд софинансирования социальных расходов был сформирован путем консолидации в нем различных субсидий, в том числе предоставляемых в рамках реализации областных целевых программ.
В 2005-2007 годах финансирование капитальных вложений в объекты муниципального значения осуществлялось через областной фонд муниципального развития. Данный фонд формировался из программных и внепрограммных расходов по муниципальным объектам капитальных вложений.
Особенностью сложившейся практики поддержки реализации инвестиционных проектов в муниципальных образованиях являлось практически полное их финансирование за счет субсидий из областного бюджета. В 2006 году по всем объектам капитальных вложений планируемое соотношение областного и муниципального финансирования составляло 90:10. Однако по просьбам муниципальных образований соотношение по объектам капитальных вложений, включенным во внепрограммную часть ФМР было изменено на 99:1, при сохранении доли областного софинансирования по объектам программной части ФМР. На 2007 год доля областного софинансирования была установлена на уровне 90:10 по всем проектам.
Основными проблемами в сфере организации межбюджетных отношений являлись:
1. Проблема недостатка статистической информации для проведения более детальных и объективных расчетов при проведении бюджетного выравнивания.
В частности, до настоящего времени из-за отсутствия необходимой информации при в расчете индекса налогового потенциала использовались данные о фактических доходах.
Отсутствие отчетных данных в разрезе поселений, не позволяет использовать механизм отрицательных трансфертов. Ожидается, что первые отчетные данные, необходимые для расчета отрицательных трансфертов, появятся только в 2008 году.
Серьезным проявлением информационного дефицита является прекращение предоставления региональной энергетической комиссией информации по стоимости тепловой энергии и стоимости воды, необходимой для расчета корректирующего коэффициента на уровень оплаты жилищно-коммунальных услуг. Применение данного коэффициента позволяло учитывать объективные различия в стоимости расходов, связанные более высокой стоимостью топлива. Отказ от применения данного поправочного коэффициента может привести к существенному недофинансированию муниципальных районов, снабжаемых топливом по воде.
2. Проблема обоснованности расходов по предоставляемым субсидиям в рамках областного фонда софинансирования социальных расходов.
Лишь часть субсидий из ФССР утверждена законодательно вместе с соответствующими методиками распределения. Наименее регламентированным является распределение субсидий, утвержденных в рамках целевых программ. По отдельным программным субсидиям отсутствуют методики распределения.
Областные целевые программы, принимавшиеся в 2006-2007 гг., утверждались исполнительным органом государственной власти (Правительством области). Это означает, что расходные обязательства по предоставлению субсидий в рамках данных целевых программ, устанавливались постановлениями Правительства Ивановской области.
3. Проблемы в сфере оказания инвестиционной финансовой помощи муниципальным образованиям.
Существующая проблематика в сфере оказания инвестиционной финансовой помощи муниципальным образованиям во многом совпадает с проблематикой, описанной для процесса осуществления инвестиций на областном уровне.
В частности, отсутствует эффективная система отбора муниципальных инвестиционных проектов для предоставления областного софинансирования. Большая часть перечня поддерживаемых за счет областных средств инвестиционных проектов меняется на этапе политического согласования с органом представительной власти.
Существует проблема распыления инвестиционных ресурсов вследствие планирования к реализации в течение очередного года чрезмерного количества инвестиционных проектов, потребности в финансировании которых заведомо превышают предусмотренные суммы бюджетных ассигнований.
Отсутствует практика непрерывного и достаточного финансирования инвестиционных проектов. При реализации долгосрочных проектов практикуется ежегодное подтверждение их финансирования, договоры по их исполнению носят краткосрочный характер и перезаключаются ежегодно.
Сохраняется проблема низкого уровня подготовки муниципальных проектов, заявляемых на софинансирование за счет средств областного бюджета. Особенно остро данная проблема стоит в части заявок, поступающих от поселений, испытывающих сильный дефицит специалистов в области финансов и муниципального управления.
В отдельных случаях, муниципальные образования подают заявки на включение в фонд муниципального развития только с целью резервирования за ними определенной суммы областных субсидий, с намерением в течение года представить заявки на финансирование других инвестиционных проектов.
План реформирования
В сфере межбюджетных отношений реформирование планируется осуществить по нескольким направлениям.
Во-первых, необходимо повысить прозрачность и объективность распределения дотаций. Из расчетов должны быть исключены данные о фактических (планируемых) доходах и расходах бюджетов отдельных муниципалитетов. Поправочные коэффициенты, используемые при расчете индекса расходных потребностей, должны иметь понятное основание и проверяемые объективные исходные данные для определения их значений. Необходимо разработать коэффициенты, отражающие объективные различия в стоимости предоставления муниципальных услуг для поселенческого уровня бюджетов.
Одним из методов, позволяющим ликвидировать дефицит статистики может стать представление непосредственно органами местного самоуправления подтвержденной поставщиками услуг информации о стоимости этих услуг на территории муниципального образования. При отсутствии такой информации в расчетах применяется средний уровень с пониженным коэффициентом.
При этом, предполагается сохранить существующий уровень централизации налоговых доходов на уровне областного бюджета, применяя в межбюджетном регулировании преимущественного инструменты межбюджетных трансфертов.
Во-вторых, в рамках внедрения среднесрочного финансового планирования, планируется закрепить методику определения общего объема фонда финансовой поддержки, фонда софинансирования расходов. Это должно повысить предсказуемость оказания финансовой помощи для муниципальных образований. В основе определения объема фондов должна лежать формула, увязанная с объемом доходов областного бюджета и возможным перераспределением расходных полномочий.
В-третьих, должна измениться модель предоставления субсидий. Как и в случае с дотациями, планируется принять изменения в нормативные правовые акты, повышающие объективность распределения субсидий. Планируется разделить фонд софинансирования на несколько частей. Одна часть фонда должна быть направлена на выравнивание обеспеченности городских округов и муниципальных районов по решению ключевых вопросов местного значения - оказанию скорой и первичной медико-санитарной помощи, дошкольному образованию, общему образованию и др. Данная часть фонда должна быть достаточно стабильной год от года.
Вторая часть фонда должна иметь капитальную направленность. Распределение "капитальной" части фонда софинансирования расходов (ФСР) предполагается организовать на объективной конкурсной основе, на основе законодательно утвержденных методик. Базовыми критериями отбора должны стать: обеспеченность объектами социальной инфраструктуры, социальная эффективность проектов (степень улучшения характеристик оказания муниципальных услуг), степень проработки инвестиционных проектов (заявок на софинансирование), соответствие планам территориального развития и приоритетам области, доля софинансирования. На конкурсе должно побеждать ограниченное количество объектов, позволяющее обеспечить строительство и ввод объектов в нормативные сроки.
Организационно изменения в нормативные правовые акты должны быть подготовлены и приняты преимущественно в первом полугодии 2008 года, чтобы вступить в силу с 2009 года. В конце 2008 года должен быть проведен первый конкурс по распределению субсидий ФСР капитального характера.
Еще одной новацией распределения фонда софинансирования (как для выравнивающей, так и для капитальной части) должен стать учет соблюдения требований к конечным результатам расходования данных средств. Нарушение условий должно вести к перераспределению субсидий в пользу муниципальных образований, неукоснительно соблюдающих установленные требования (через понижающие и повышающие коэффициенты). Новацию предстоит закрепить законом области о межбюджетных отношениях.
Также должны быть предприняты организационные действия по обеспечению открытости и публичности регулирования межбюджетных отношений: организованы публикации проектируемых и утвержденных методик распределения помощи, опубликованы исходные данные и расчеты объемов финансовой помощи. В первую очередь будет сделан акцент на размещение данной информации в сети Интернет.
| N | Мероприятие | Сроки реализации |
| 19.1 | Подготовка изменений в закон области о межбюджетных отношениях, закрепляющий изменения в методику распределения дотаций и субсидий между муниципальными образованиями (объективизация методик распределения дотаций, определение общего объема ФФП и ФСР, закрепление модели и методик распределения субсидий ФСР). Внесение, согласование и принятие закона. |
до 01.07.2008 |
| 19.2 | Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, устанавливающего порядок проведения конкурсов по распределению капитальной части фонда софинансирования расходов. Согласование и принятие постановления. |
до 01.09.2008 |
| 19.3 | Исключен | |
| 19.4 | Разработка специальной страницы в сети Интернет на специализированном сайте Ивановской области, посвященной вопросам межбюджетных отношений |
до 01.12.2008 |
| 19.5 | Исключен |
Возможные альтернативы и обоснование выбора решения
В рамках реформирования по данному направлению возможны следующие развилки выбора альтернатив:
1. Возможна различная степень централизации финансовых ресурсов в областном бюджете. Вариантом, реализованным в Ивановской области на данный момент, является максимальная централизация ресурсов на областном уровне. Основным недостатком данного варианта является дестимулирующий эффект межбюджетного перераспределения, при котором финансово поощряется экономическая слабость муниципальных образований.
Альтернативным вариантом является децентрализация и максимальное закрепление доходов за местными бюджетами. Недостатками второго варианта являются существенная потеря управляемости территориями из областного центра, существенное снижение уровня бюджетной обеспеченности большинства муниципальных образований, и связанные с этим высокие политические риски. Положительной стороной варианта является стимулирование муниципальных образований к развитию собственной доходной базы.
В силу высокой неравномерности распределения доходной базы по территории области, высокой политической и социальной значимости бюджетного выравнивания, целесообразным представляется сохранение существующей высокоцентрализованной конструкции межбюджетных отношений.
2. Возможны различные подходы к определению общего объема финансовой помощи, подлежащей распределению в рамках бюджетного выравнивания.
Базовым подходом, реализованным в настоящий момент, является субъективное установление общим объемом финансовой помощи по факту утверждения бюджета. Данный подход является самым простым, максимально гибким, но в то же время, наименее прозрачным и предсказуемым (данная прозрачность значительно возрастет с переходом на трехлетнее бюджетное планирование).
Альтернативные подходы основаны на определении общего объема финансовой помощи в соответствии с какой-либо рационально обоснованной методикой.
Наиболее простой в применении является методика счета, основанные на инфляционном увеличении объемов финансовой поддержки отчетного года и его корректировке с учетом новаций в законодательстве. Негативным эффектом применения данной методики будет являться существенное увеличение нагрузки на областной бюджет в части расходов по предоставлению финансовой помощи в случае отставания роста доходной базы бюджета от темпов инфляции, возникновение диспропорций в росте бюджетных расходов областного и местного уровня.
Альтернативной методикой является определение общей суммы средств, направляемых на бюджетное выравнивание, в размере фиксированной доли собственных доходов областного бюджета, скорректированной с учетом планируемого перераспределения расходных полномочий. Данная методика также проста в применении как методика инфляционного счета, но лишена указанных в отношении нее недостатков.
Наконец, для расчета объемов финансовой поддержки может применяться подход, основанный на оценке и сопоставлении общих потребностей муниципальных образований в финансовых ресурсах и имеющихся доходных возможностей. Основными недостатками данного подхода является сложность и непрозрачность счета, субъективность и высокие риски ошибочных оценок.
3. Возможно использование ресурсов фонда софинансирования социальных расходов для проведения активной территориальной политики.
В наиболее простой конструкции, распределение средств фонда софинансирования социальных расходов осуществляется на основе формализованных процедур, не предполагающих проведение через них активного управленческого воздействия на территории.
Альтернативным вариантом является использование ресурсов фонда софинансирования социальных расходов для реализации активной социально-экономической политики развития территорий. С этой целью за счет средств фонда на территориях могут реализовываться приоритетные с точки зрения проводимой областной политики инвестиционные проекты. Часть средств фонда может направляться муниципалитетам по принципу "финансирование в обмен на реформы".
Второй вариант является более сложным в реализации как в организационном, так и в политическом плане, однако он способен принести больший эффект с точки зрения решения задач социально-экономического развития территорий Ивановской области.
Вариант, планируемый к реализации, будет содержать элементы первого и второго подхода. Формализованное распределение будет осуществляться в части, направляемой на бюджетное выравнивание. Активная территориальная политика будет проводится при конкурсном распределении финансирования объектов капитальных вложений. Принцип "финансирование в обмен на реформы" будет реализован путем увязки предоставляемого софинансирования с результатами мониторинга качества управления финансами, а также установления отдельных требований к конечным результатам расходования субсидий.
Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов
Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным:
| N | Риск | Причины | Методы минимизации |
| 1 | Сопротивление преобразованиям модели межбюджетных отношений со стороны органов местного самоуправления |
Неясность для представителей органов местного самоуправления последствий внедрения новой конструкции межбюджетных отношений |
Широкая разъяснительная работа, направленная на разъяснение планов преобразований и ожидаемых результатов. Публичность планов по реформированию и результатов проведенных преобразований (в том числе, конечных эффектов). Обеспечение участия представителей органов местного самоуправления в согласовании документов, фиксирующих новую модель межбюджетных отношений. |
| 2 | Невозможность применения методик (либо наличие существенных погрешностей счета) |
Отсутствие статистических данных, необходимых для проведения расчетов по новым методикам |
Создание системы учета показателей, требуемых для расчета межбюджетных трансфертов, по которым отсутствует официальная статистика. Нахождение иных объективных показателей, имеющих высокую корреляцию с дефицитными. |
| 3 | Политическое сопротивление преобразованию механизма осуществления финансовой поддержки инвестиционных проектов местного значения |
Лишение возможности включения дополнительных инвестиционных проектов на этапе согласования проекта бюджета |
Широкая разъяснительная работа в представительном органе государственной власти. Разделение с представительным органом ответственности за принятие нового порядка софинансирования инвестиционных проектов местного значения путем его утверждения областным законом. |
Основными рисками реализации данного направления реформирования являются риски политического противодействия со стороны органов местного самоуправления и представительного органа государственной власти Ивановской области. Вероятно, что публичность планов реформирования, разъяснительная деятельность будут недостаточны для существенного снижения данных рисков. Основным инструментом управления ими является включение представителей органов местного самоуправления и депутатов Ивановской области в процесс обсуждения проектов нормативных документов.
20. Формализация процедур предоставления бюджетных кредитов местным
бюджетам
Анализ исходного состояния
Общие требования по предоставлению бюджетных кредитов муниципальным образованиям Ивановской области ежегодно устанавливаются областными законами о бюджете на очередной финансовый год. Процессуальное описание порядка предоставления, использования и возврата муниципальными образованиями Ивановской области бюджетных кредитов закреплено в постановлении администрации Ивановской области от 17.03.2005 N 41-па.
В настоящий момент нормативно закреплены в законодательстве Ивановской области:
требования к форме и содержанию заявки и сопровождающих документов, подаваемых заявителем с целью получения бюджетного кредита;
требования к срокам рассмотрения заявки на получение бюджетного кредита;
закрытый перечень возможных целей привлечения кредитов, а также требование использования привлекаемых средств строго по целевому назначению. Бюджетные кредиты из областного бюджета муниципальным образованиям Ивановской области могут предоставляться только на две возможные цели: 1) покрытие кассовых разрывов, 2) приобретение топлива;
запрет на предоставление кредитов при наличии просроченной задолженности по ранее полученным бюджетным средствам на возвратной основе;
требование о наличии права на бесспорное списание суммы бюджетных средств с лицевого счета заемщика в случае невозврата или несвоевременного возврата бюджетного кредита, уплаты процентов за пользование им в установленные кредитным договором сроки, а также взыскание неустойки в соответствии с бюджетным законодательством РФ.
В действующем порядке предоставления бюджетных кредитов муниципальных образований отсутствует исчерпывающий перечень критериев принятия решений о предоставлении или об отказе в предоставлении кредита.
Решение о предоставлении или отказе в предоставлении бюджетного кредита основывается на расчете потребности муниципального образования в кредитовании, проводимом сотрудниками департамента финансов Ивановской области.
Как показывает статистика рассмотрения обращений муниципальных образований за 2005-2007 гг., отказы в предоставлении бюджетных кредитов являются редкими исключениями. В 2005 году было отказано в предоставлении бюджетных кредитов трем муниципальным образованиям, в 2007 году - одному муниципальном образованию. В 2006 году все обращения муниципальных образований о предоставлении бюджетных кредитов из областного бюджета были удовлетворены.
В подавляющем количестве случаев кредитования происходит пересмотр первоначально заявленных сумм. Формализованная процедура определения фактического объема предоставляемого бюджетного кредита отсутствует, но существует сложившаяся практика рассмотрения заявок, выработаны неформальные критерии пересмотра сумм кредитов.
При обращении муниципальных образований с просьбами о предоставлении из областного бюджета бюджетных кредитов запрашиваемые суммы могут быть уменьшены:
если при расчете потребности муниципального образования в бюджетном кредите учитывались суммы планируемых капитальных расходов;
если по результатам расчетов, проведенных департаментом финансов Ивановской области на основе данных текущей отчетности об исполнении местного бюджета, происходит переоценка заявленной муниципальным образованием величины кассового разрыва;
если выявляется несоответствие объемов расходов муниципального образования, указанных в заявке на получение бюджетного кредита, и объемов бюджетных ассигнований из сводной бюджетной росписи местного бюджета;
если выдача бюджетного кредита в запрашиваемом объеме ведет к нарушению требований Бюджетного кодекса РФ к уровню расходов по обслуживанию муниципального долга, предельному размеру муниципального долга, либо предельному размеру дефицита бюджета муниципального образования.
План реформирования
В сфере предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам предстоит ужесточить бюджетные ограничения по изменению условий и сроков предоставления кредитов, а также повысить объективность процедуры выдачи кредитов. В первую очередь это касается кредитов на покрытие кассовых разрывов.
Процедуру предоставления кредитов планируется модифицирована с акцентом на единовременное распределение сумм, предусмотренных в областном бюджете на выдачу кредитов местным бюджетам. Будет разработана и утверждена методика распределения общего объема между подавшими заявки муниципальными образованиями. Методика должна предусматривать проверку заявленной потребности в бюджетном кредите, по результатам которой сумма заявки может быть сокращена, либо сама заявка - отклонена.
Сумма, предусмотренная на кредитование местных бюджетов, должна распределяться пропорционально поданным и скорректированным заявкам.
Как и прежде, кредиты не должны предоставляться муниципальным образованиям, имеющим просроченную задолженность перед областным бюджетом.
По результатам распределения сумм, предусмотренных для кредитования местных бюджетов, будут заключаться кредитные договоры (соглашения) с указанием конкретных сроков и сумм привлечения кредита. При этом целесообразно закрепить норму, согласно которой сроки и суммы привлечения могут быть изменены по дополнительному соглашению только в сторону их уменьшения.
Организационно план реформирования сводится к принятию соответствующих нормативных правовых актов, закрепляющих новые процедуры распределения и предоставления бюджетных кредитов.
| N | Мероприятие | Сроки реализации |
| 20.1 | Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего порядок и методику распределения средств на предоставление кредитов местным бюджетам на покрытие временных кассовых разрывов, порядок заключения и исполнения кредитных договоров (соглашений). Согласование и принятие постановления. |
до 01.01.2009 |
Возможные альтернативы и обоснование выбора решения
Альтернативность реформирования по данному направлению связана с возможностью установления различной периодичности конкурсного распределения бюджетных кредитов между муниципальными образованиями. Наиболее реальными альтернативами являются ежегодное либо ежеквартальное проведение процедуры сбора и рассмотрения заявок органов местного самоуправления с последующим распределением кредитных ресурсов между муниципальными образованиями.
Схема ежегодного распределения кредитных ресурсов проигрывает ежеквартальной по степени точности прогнозирования кассовых разрывов муниципальными образованиями, но выигрывает с точки зрения издержек на администрирование данного процесса. Сложившаяся статистика в Ивановской области свидетельствует о малом количестве предоставляемых бюджетных кредитов муниципальным образованиям в течение года. Поэтому проведение процедуры распределения кредитных ресурсов один раз в год представляется более оправданным.
Другой набор альтернатив связан с возможностью установления дополнительных условий предоставления бюджетных кредитов муниципальным образованиям. Такими условиями могут быть: требования к соблюдению сроков и качеству бюджетного планирования и отчетности муниципальных образований; обязательность проведения реформирования муниципальных финансов; соблюдение требований Бюджетного кодекса РФ и т.п.
Планируется сохранить действующее в настоящий момент условие предоставления бюджетных кредитов муниципальным образованиям, заключающееся в требовании отсутствия просроченной задолженности перед областным бюджетом, применяя более жесткие условия для предоставления субсидий.
Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов
Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным:
| N | Риск | Причины | Методы минимизации |
| плана предоставления бюджетных кредитов и реальных потребностей муниципальных образований (неэффективное использование средств, предусмотренных на выдачу бюджетных кредитов) |
потребностей в кредитовании муниципальными образованиями. Низкое качество обоснования потребности в кредитных ресурсах. |
потребности в кредитных ресурсов и составлению заявок представителей финансовых служб органов местного самоуправления Ивановской области |
|
| Возникновение потребности в кредитовании в силу непредвиденных обстоятельств, возникших в течение финансового года |
Внеплановое предоставление кредитов / финансовой помощи |
Вероятность реализации рисков, связанных с низким качеством финансового планирования на уровне муниципальных образований оценивается как довольно высокая. Предусмотренный метод минимизации данных рисков оценивается как достаточно эффективный. Менее управляемыми являются риски, связанные с вероятностью возникновения потребностей в кредитовании в силу непредвиденных обстоятельств. В исключительных случаях для их компенсации могли бы использоваться механизмы предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям, однако это на практике это может привести к существенному ослаблению бюджетных ограничений.
21. Организация мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований
Анализ исходного состояния
В Ивановской области мониторинг качества управления бюджетами муниципальных образований проводится на ежеквартальной основе. Порядок проведения мониторинга утвержден приказом главного финансового управления Ивановской области N 105 от 07.06.2005 "О мониторинге соблюдения муниципальными образованиями Ивановской области требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и качества управления бюджетами муниципальных образований Ивановской области". Мониторинг ведется по отдельным индикаторам, интегральные оценки для муниципалитетов не считаются.
На данный момент мониторинг выполняет исключительно информационную функцию. Отсутствует механизм финансового стимулирования муниципальных образований, показывающих лучшее качество управления общественными финансами по результатам мониторинга.
План реформирования
Основным направлением совершенствования сложившейся системы мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований является использование данного механизма для управления процессом реформирования муниципальных финансов.
На первом этапе необходимо расширить перечень отслеживаемых показателей для получения более полной оценки качества управления муниципальными финансами и уровня платежеспособности местных бюджетов. Должен быть сделан выход на интегрированные оценки качества и платежеспособности.
Для автоматизации мониторинга управления качества муниципальных финансов предполагается разработать и внедрить специальное программное обеспечение.
В конце 2008 года планируется провести конкурс между муниципальными образованиями области на реализацию собственных программ (планов) реформирования муниципальных финансов. Данные программы должны быть запланированы и реализованы в течение одного года, в ходе их реализации должны быть осуществлены базовые мероприятия, повышающие эффективность управления финансами. К числу таковых должны быть отнесены: разработка реестров муниципальных услуг, организация учета потребности в оказании услуг, внедрение инструмента задания на оказание муниципальных услуг, совершенствование программно-целевого метода планирования, ужесточение финансовой дисциплины и т.д.
Оценочные критерии конкурса должны быть четко взаимоувязаны с критериями оценки качества управления финансами и платежеспособности местных бюджетов.
На третьем этапе, в 2009 году, в нормативные правовые акты, регулирующие распределение субсидий фонда софинансирования расходов, планируется внести изменения, связывающие методики предоставления субсидий с оценкой уровня платежеспособности и качества управления финансами (чем больше уровень, тем большие шансы и/или больше размеры субсидий должны получить муниципальные образования). Такие изменения могут быть применены как к "капитальной" части ФСР, так и к его выравнивающей части.
В качестве еще одного стимула для органов местного самоуправления по повышению качества управления финансами планируется сделать результаты мониторинга качества и платежеспособности публичными, организовав их регулярную публикацию.
|
N |
Мероприятие |
Сроки реализации |
|
21. 1 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, утверждающего методики оперативной и годовой оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований Ивановской области. |
до 01.07.2008 |
|
21. 2 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего порядок проведения конкурса на предоставление субсидий на реализацию муниципальных программ реформирования общественных финансов (с методикой оценки и порядком проведения конкурса). Согласование и принятие постановления. |
до 01.10.2008 |
|
21. 3 |
Проведение конкурса на предоставление субсидий на реализацию муниципальных программ реформирования общественных финансов в 2009 году. |
до 01.11.2008 |
|
21. 4 |
Подведение итогов конкурса на предоставление субсидий на реализацию муниципальных программ реформирования общественных финансов в 2009 году, выделение финансовой помощи (субсидий). |
до 01.04.2010 |
|
21. 5 |
Подготовка проектов изменений в закон Ивановской области о межбюджетных отношениях, предусматривающих взаимосвязь уровня платежеспособности и качества управления финансов с объемом выделяемой финансовой помощи. Внесение, согласование и принятие закона. |
до 01.06.2009 |
|
21. 6 |
Разработка и внедрение программного обеспечения для проведения мониторинга качества управления муниципальными финансами и платежеспособности местных бюджетов |
до 01.02.2009 |
|
21. 7 |
Разработка специальной страницы на специализированном сайте Ивановской области в сети Интернет, посвященной мониторингу качества управления местными финансами и платежеспособности местных бюджетов. |
до 01.02.2009 |
|
21. 8 |
Подготовка и утверждение приказа Департамента финансов Ивановской области о порядке проведения мониторинга оперативной и годовой оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований Ивановской области |
до 01.08.2008 |
Возможные альтернативы и обоснование выбора решения
Альтернативные варианты реформирования по данному направлению могут различаться по степени использования результатов мониторинга в принятии решений о распределении финансовой помощи среди муниципальных образований.
В наиболее консервативном варианте результаты мониторинга будут использоваться при распределении субсидий из фонда реформирования муниципальных финансов, которое предполагается в 2008 году. Ожидаемый стимулирующий эффект в данном варианте будет ограничен относительно небольшими объемами финансирования, численностью получателей финансирования из фонда реформирования муниципальных финансов, а самое главное - сроками воздействия, так как распределение фонда будет носить единовременный характер.
Другим вариантом является широкое использование результатов мониторинга при распределении субсидий фонда софинансирования социальных расходов. В данном варианте потенциальный стимулирующий эффект будет существенно выше, чем в первом. Однако полномасштабный переход к распределению финансирования с учетом результатов мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований может быть сопряжен с политическими рисками и рисками применения новой методики мониторинга.
В связи с указанными недостатками и преимуществами каждого из вариантов, представляется целесообразным реализовывать на практике компромиссный вариант. В 2008 году новая методика мониторинга пройдет апробацию при распределении средств фонда реформирования муниципальных финансов. Начиная с 2009 года, с учетом результатов оценки качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований будут распределяться средства фонда софинансирования социальных расходов.
Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов
Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным:
| N | Риск | Причины | Методы минимизации |
| 1 | Сопротивление преобразованиям модели межбюджетных отношений со стороны органов местного самоуправления |
Дополнительные обременения, связанные с внедрением учета результатов мониторинга при распределении финансовой помощи |
Постепенное внедрение модели. Мотивационный принцип стимулирования в 2008 год. Осторожный подход к применению дестимулирующих мер на переходном этапе (минимизация "эффекта наказания", постепенное его усиление). |
Основной риск реализации плана реформирования состоит в сопротивлении нововведениям со стороны органов местного самоуправления и представителей их интересов в областной Думе. Уровень сопротивления может быть достаточно высоким.
Из внешних факторов можно отметить возможное изменение федерального законодательства в сфере межбюджетных отношений, которое потребует переработки методик оценки.
22. Повышение квалификации государственных гражданских служащих
Ивановской области в сфере управления публичными финансами
Анализ исходного состояния
В Ивановской области вопросы повышения квалификации государственных гражданских служащих регулируются областным законом "О государственной гражданской службе Ивановской области" от 06.04.2005 N 69-ОЗ.
Организация повышения квалификации проводится, как централизованно в рамках финансирования областной целевой программы "Развитие государственной гражданской и муниципальной службы в Ивановской области на 2007-2009 годы" (утв. законом N 131-ОЗ от 18.12.2006)., так и самостоятельно органами исполнительной власти.
Существующая схема организации повышения квалификации кадров, обладает рядом существенных недостатков. Малые объемы финансирования не позволяют обеспечить повышение квалификации на минимальном уровне (один раз в три года) даже для половины гражданских служащих Ивановской области.
Проблема дефицитности финансирования усугублялась недостаточно эффективной схемой формирования заказа на обучение. Отсутствовал системный подход к определению направлений повышения квалификации, по которым организовывалось обучение государственных служащих. Тематика обучающих курсов на очередной год определялась по решению "сверху", без предварительного сбора и анализа информации о реальных потребностях органов исполнительной власти в повышении квалификации.
Указанные недостатки централизованной схемы повышения квалификации частично компенсировались за счет дополнительной организации курсов отдельными органами исполнительной власти, а также за счет участия в федеральных программах повышения квалификации.
План реформирования
Реализация программы реформирования финансов предполагает широкое внедрение передовых практик в сфере управления общественными финансами, охватывающее всю систему государственных органов исполнительной власти Ивановской области. Успешность реализации программы реформирования финансов во многом будет зависеть от профессиональной готовности государственных гражданских служащих к восприятию новых подходов и дальнейшему их применению.
При сохранении существующих объемов повышения квалификации будет невозможно быстро и качественно восполнить дефициты профессиональной подготовки государственных гражданских служащих в сфере управления общественными финансами. В плановом периоде необходимо существенно нарастить объемы и качество централизованного повышения квалификации гражданских служащих.
Параллельно представляется целесообразным поощрять организацию повышения квалификации на основе децентрализованной модели. Для этого необходимо изменить подходы к формированию смет расходов исполнительных органов государственной власти Ивановской области, в обязательном порядке предусматривая достаточные средства на повышение квалификации государственных гражданских служащих.
Формирование государственного заказа на повышение квалификации гражданских служащих должно осуществляться на основе мониторинга существующих потребностей органов исполнительной власти. При этом, в плановом периоде особое внимание должно быть уделено повышению квалификацию в области государственных финансов.
В целом за период до конца 2009 года в рамках программы должны пройти повышение квалификации 450 государственных служащих Ивановской области. При поддержании таких объемов повышения квалификации в течение двух будет достигнут уровень, при котором более 50% гражданских служащих проходят повышение квалификации не реже одного раза в три года.
| N | Мероприятие | Сроки реализации |
| 22.1 | Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, устанавливающего порядок планирования расходов исполнительных органов государственной власти на повышение квалификации гражданских служащих. Согласование и принятие постановления. |
до 01.08.2008 |
| 22.2 | Сбор заявок от органов исполнительной власти Ивановской области в потребности в повышении квалификации гражданских служащих в 2009 году |
до 01.12.2008 |
| 22.3 | Подготовка проекта нормативного правового акта, утверждающего перечень предметов изучения при повышении квалификации в 2009 году. Согласование и утверждение нормативного правового акта. |
до 31.12.2008 |
| 22.4 | Размещение государственного заказа на повышение квалификации гражданских служащих в 2009 году (в централизованной части). |
до 01.06.2009 |
| 22.5 | Размещение государственного заказа на повышение квалификации государственных гражданских служащих в первом полугодии 2010 года. Организация повышения квалификации государственных гражданских служащих |
до 01.07.2010 |
Возможные альтернативы и обоснование выбора решения
Альтернативность реформирования по данному направлению возникает в сфере выбора модели организации и финансирования повышения квалификации - централизованной, либо децентрализованной, и их соотношения на этапе реформирования.
Альтернативой плану реформирования могли бы стать полностью централизованный механизм, либо полностью децентрализованный. Недостатком первого варианта является проблема полноты учета потребностей конкретного исполнительного органа в повышении квалификации сотрудников, недостаточная степень индивидуализации обучения. Также существует проблема "бесплатного ресурса" - когда финансирование повышения квалификации осуществляется за счет средств иного органа, их эффективность использования по умолчанию снижается. Так, можно прогнозировать большее количество заявок, чем имеется возможностей, направление заявок даже в тех случаях, когда потребность в повышении квалификации невысока. Кроме того, вероятно появление экстерналий в области контроля за распределением "квот" на повышение квалификации.
Полностью децентрализованный механизм учитывает потребности исполнительных органов, максимально учитывает их специфику но, вместе с тем, не является идеальным с точки зрения обеспечения "догоняющего" процесса повышения квалификации. Более того, он сложен с точки зрения учета и отражения расходов целевых средств, выделенных на программу реформирования.
В связи с вышеизложенным, наиболее эффективным представляется переход к децентрализованной модели, при сохранении известной доли централизации на этапе реализации программы реформирования государственных финансов.
Оценка рисков и чувствительности к воздействию внешних факторов
Ниже приведены ключевые риски, полностью исключить которые при реализации программы реформирования не представляется возможным:
| N | Риск | Причины | Методы минимизации |
| 1 | Обеспечение повышения квалификации преимущественно для тех служащих, которые проходят его регулярно |
Наличие в аппарате ОИВ ключевых специалистов, на которых делается ставка с точки зрения распространения новых навыков и компетенций в органе. |
Установление требований к распределению квот, выделяемых в рамках реализации Программы реформирования. |
| 2 | Сопротивление принятию нормативного правового акта, устанавливающего порядок формирования расходов ОИВ области на повышение квалификации |
Отсутствие в бюджете достаточных средств для существенного увеличения расходов на повышение квалификации гражданских служащих. |
- |
Наиболее существенным внешним фактором является риск непринятия нормативного правового акта, устанавливающего порядок формирования расходов исполнительных органов на повышение квалификации государственных гражданских служащих. Акт может быть не принят по причине необходимости значительного увеличения расходов на эти цели. Непринятие акта может привести к тому, что плановые объемы обучения не будут достигнуты к окончанию реализации программы.
23. Обеспечение публичности управления финансами и реализации программы
реформирования
Успех реализации программы реформирования региональных финансов Ивановской области во многом зависит от того, насколько публично будет организован процесс. Вопрос публичности относится не только и не столько к самой программе и ее результатам.
Цели, поставленные программой реформирования, - снижение рисков и повышение устойчивости финансовой системы, повышение качества и эффективности оказания государственных услуг, решения комплексных социальных проблем - в существенной мере зависят от публичности и прозрачности управления общественными финансами области.
В этой связи, в рамках реализации программы реформирования планируется существенно расширить перечень информации, относящейся к управлению общественными финансами, которая должна подлежать регулярной публикации в средствах массовой информации и размещению в сети Интернет. Для отдельных направлений, рассмотренных выше, мероприятия, связанные с обеспечением публичности, уже были раскрыты. Однако это не означает, что вопрос публичности касается только этих направлений (просто для них публичность является неотъемлемым мероприятием, обеспечивающим реализацию плана реформирования).
Для обеспечения публичности управления общественными финансами области планируется организовать регулярное представление информации, относящейся к бюджетному процессу, платежеспособности бюджета и уровню долговой нагрузки, управлению государственной собственностью, инвестиционной и долговой политике в средствах массовой информации и (или) сети Интернет.
Для этого необходимо принять распоряжение Правительства Ивановской области, закрепляющее периодичность публикации данной информации и ответственные за обеспечение публикаций органы, а также создать соответствующие разделы на специализированном сайте области в сети Интернет.
Ряд действий планируется осуществить и в рамках обеспечения публичности самой программы реформирования:
разработать специальный сайт в сети Интернет (или специальный раздел на действующем сайте Правительства области), посвященный ходу реализации программы реформирования региональных финансов. На сайте должна быть представлена вся информация об исполнении мероприятий программы, соответствующие нормативные документы и разработки.
организовать регулярные выступления представителей Ивановской области о реализации Программы реформирования на семинарах и совещаниях с иными регионами Российской Федерации, Центрального федерального округа (в первую очередь на организуемых Министерством финансов РФ).
организовать публикации в федеральных и региональных средствах массовой информации о позитивном опыте и проблемах реформирования общественных финансов в Ивановской области.
|
N |
Мероприятие |
Сроки реализации |
|
23. 1 |
Подготовка проекта распоряжения Правительства Ивановской области, закрепляющего периодичность и перечень информации, подлежащей регулярной публикации в средствах массовой информации и (или) сети Интернет. Согласование и принятие постановления. |
до 01.07.2008 |
|
23. 2 |
Разработка специализированного сайта в сети Интернет для регулярного размещения информации, связанной с управлением общественными финансами Ивановской области |
до 01.10.2008 |
|
23. 3 |
Разработка специализированного сайта (раздела на сайте) в сети Интернет, посвященного реализации Программы реформирования региональных финансов Ивановской области |
до 01.11.2008 |
|
23. 4 |
Организация регулярных выступлений представителей Ивановской области о реализации Программы реформирования на семинарах и совещаниях с иными регионами Российской Федерации, Центрального федерального округа (не менее 3 выступлений). |
в течение 2008-2009 гг. |
|
23. 5 |
Организация публикаций в федеральных и региональных средствах массовой информации о позитивном опыте и проблемах реформирования общественных финансов в Ивановской области (не менее 10 публикаций) |
в течение 2008-2009 гг. |
Финансовое обеспечение Программы реформирования региональных финансов
Ивановской области
Источниками финансирования Программы являются средства областного и федерального бюджета. Доля средств областного бюджета по финансированию Программы составляет 20%, или 72894,97 тыс. руб., доля субсидий из федерального бюджета на реформирование региональных и муниципальных финансов - 80%, или 291301,6 тыс. руб.
Управление программой реформирования
Организационная схема управления Программой реформирования
Общее руководство реализацией программы:
заместитель Губернатора - начальник Департамента финансов Ивановской области Грузнов Александр Павлович.
Координация и текущее руководство реализацией программы:
первый заместитель начальника Департамента финансов Ивановской области Яковлева Любовь Васильевна.
Организационно-консультационное обеспечение реализации программы:
отобранная на основе конкурса консалтинговая компания.
Анализ промежуточных результатов и подготовка предложений по корректировке программы:
рабочая группа по реализации программы реформирования.
Принятие дисциплинарных решений и мер поощрения, принятие ключевых решений:
Губернатор Ивановской области по представлению заместителя Губернатора - начальника Департамента финансов Ивановской области Грузнова А.П.
Организационная схема управления программой реформирования региональных финансов Ивановской области построена на принципах персонификации ответственности за управление программой, простоты и понятности управленческой структуры, минимизации издержек на координацию и согласование.
Общее руководство реализацией программы закреплено за заместителем Губернатора Ивановской области - начальником Департамента финансов области, который уполномочен принимать политические решения в сфере реформирования системы управления региональными финансами.
Координация и текущее руководство программой возложена на одно должностное лицо, что призвано обеспечить максимальную согласованность действий, положенных в основу программы, максимально полное видение всего процесса по реализации программы и быстрое принятие оперативных решений.
Функции по организационно-консультационному обеспечению реализации мероприятий программы планируется передать отобранной на конкурсе организации. Это позволит исключить риск ухудшения результатов текущей деятельности органов исполнительной власти, возникающий при реализации Программы за счет внутренних кадровых ресурсов, а также обеспечить максимальную согласованность реализации различных мероприятий программы.
Организационно-консультационное обеспечение реализации программы реформирования региональных финансов включает выполнение следующих мероприятий:
| N | Мероприятие | Сроки реализации |
| У1 | Подготовка отчета о ходе реализации Программы реформирования финансов Ивановской области в 2007-2008 гг. |
до 01.09.2008 |
| У2 | Подготовка отчета о ходе реализации Программы реформирования финансов Ивановской области в 2008-2009 гг. |
до 01.09.2009 |
| У3 | Организационно-консультационное содействие текущему управлению проектом - мониторинг выполнения мероприятий программы, - подготовка проектов управленческих решений по обеспечению выполнения мероприятий и их синхронизации; - контроль качества работ, выполняемых исполнительными органами государственной власти Ивановской области в рамках сметного финансирования, а также иными подрядчиками в рамках реализации Программы реформирования финансов; - координация и организация взаимодействия исполнителей в рамках проекта; - подготовка отдельных технических заданий. |
в течение срока реализации Программы |
| У4 | Подготовка отчёта о реализации Программы реформирования региональных финансов Ивановской области в 2008 - 2010 гг. |
до 01.08.2010 |
Создание рабочей группы по реализации программы необходимо для многостороннего и многопрофильного анализа при оценке хода реализации программы, возможного внесения в нее поправок и изменений. С целью обеспечения согласованности всех звеньев управления в состав рабочей группы включены заместитель Губернатора области, ответственный за общее руководство программой, а также представители Департамента финансов Ивановской области.
В связи с тем, что исполнителями по программе являются руководители органов, в своей деятельности не подотчетные заместителю Губернатора области, осуществляющему общее руководство программой, функции по применению механизма санкций и поощрений закреплены за Губернатором Ивановской области.
Механизм взаимодействия с муниципальными образованиями
Взаимодействие с муниципальными образованиями в рамках реализации программы реформирования региональных финансов осуществляется по следующим направлениям:
1. Внедрение в финансовых службах органов местного самоуправления программно-технических средств по формированию реестров расходных обязательств и использованию их в бюджетном планировании, по организации проведения мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований. Указанными мероприятиями будут охвачены все муниципальные образования Ивановской области, включая сельские и городские поселения.
Взаимодействие с муниципальными образованиями по реализации данного направления будет строиться на основе заключаемых соглашений между местными администрациями и Департаментом финансов Ивановской области. Целесообразность применения договорного механизма организации взаимодействия связана с:
дефицитом инструментов прямого административного воздействия на муниципальные образования, невозможности принуждения их к реализации указанных мероприятий;
потенциальной заинтересованностью муниципальных образований в реализации мероприятий, позволяющих облегчить процесс бюджетного планирования и повысить качество его результатов;
необходимостью развертывания интенсивного взаимодействия проектного типа со всеми муниципальными образованиями Ивановской области.
2. Проведение конкурса программ реформирования общественных финансов муниципальных образований Ивановской области в 2008 году. Конкурс будет проводиться среди муниципальных районов и городских округов. По результатам конкурса будут отобраны лучшие программы, которые получат право на финансовую поддержку за счет областного фонда реформирования муниципальных финансов. Распределение финансирования будет проведено среди муниципалитетов, разработавших лучшие программы, после подтверждения выполнения данных программ.
Механизм взаимодействия с муниципальными образованиями по реализации данного направления будет нормативно закреплен. С этой целью планируется разработать и утвердить порядок конкурсного отбора муниципальных программ и распределения средств фонда реформирования муниципальных финансов. Такая форма организации взаимодействия выбрана в связи с:
необходимостью создания объективного и прозрачного механизма стимулирования реформы муниципальных финансов, обеспечивающего равные условий участия в конкурсном отборе для всех муниципальных районов и городских округов Ивановской области;
необходимостью установления расходных обязательств областного бюджета, гарантирующих предоставление субсидий из областного бюджета при реализации муниципальных программ реформирования.
Система стимулирования и контроля
Система контроля за выполнением Программы строится на основе плана действий по реализации программы реформирования региональных финансов Ивановской области. План действий содержит указание на:
конкретные мероприятия;
ответственных за выполнение мероприятий;
сроки реализации конкретных мероприятий.
В рамках организационно-консультационной поддержки, привлеченная консалтинговая организация осуществляет регулярный мониторинг реализации мероприятий.
В случае возникновения угрозы невыполнения мероприятий в установленные сроки, заместитель Губернатора области, ответственный за общее руководство реализацией Программы принимает оперативные решения, направленные на преодоление возникших трудностей в выполнении отдельных мероприятий программы в установленные сроки.
Департамент финансов Ивановской области на основе данных мониторинга реализации мероприятий и подтверждающих документов готовит предложения по применению санкций и поощрений к ответственным исполнителям.
С учетом предложений Департамента финансов Ивановской области Губернатор области принимает управленческие решения в части применения мер санкций и поощрений.
С целью мотивации государственных служащих исполнительных органов Ивановской области, в разделе финансирования предусмотрен специальный премиальный фонд. Предполагается осуществление ежеквартального премирования государственных гражданских служащих, наиболее активно участвующих в реализации Программы реформирования финансов Ивановской области. Дополнительное премирование будет осуществлено по результатам выполнения этапов реализации Программы.
План действий по реализации Программы реформирования
|
|
Мероприятие |
Сроки реализации |
Ответственный орган |
Исполнители |
|
|
1. Создание системы учета потребности в объемах, инфраструктуре предоставления и качестве государственных услуг |
|
|
|
|
1.1 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области "Об утверждении перечня предоставляемых государственных услуг в зависимости от целей функционирования субъектов бюджетного планирования". Согласование и утверждение постановления. |
до 01.03.2008 |
Департамент экономического развития и торговли Ивановской области |
Департамент экономического развития и торговли Ивановской области; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
1.2 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего порядок и методику мониторинга потребности в государственных услугах. Согласование и утверждение постановления. |
до 01.04.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
1.3 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющие порядок осуществления стоимостной оценки текущей потребности в государственных услугах. Согласование и утверждение постановления. |
до 01.06.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
1.4 |
Подготовка и утверждение базового перечня показателей оценки потребности, рекомендуемых для использования субъектами бюджетного планирования. |
до 01.06.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
1.5 |
Организация предоставления в 2008 году консультаций и экспертной поддержки субъектам бюджетного планирования по осуществлению оценки потребности. |
до 01.08.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация |
|
1.6 |
Разработка проектов правовых актов, закрепляющих переход к планированию бюджетных ассигнований на оказание отдельных государственных услуг Ивановской области на основе нормативов финансовых затрат. Разработка нормативов затрат оказания наиболее значимых государственных услуг Ивановской области |
до 01.07.2010 |
Департамент финансов Ивановской области |
Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
|
2. Стандартизация государственных услуг |
|
|
|
|
2.1 |
Разработка и принятие закона Ивановской области, закрепляющего статус стандартов качества государственных услуг, базовые требования к их содержанию. |
до 01.03.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
2.2 |
Разработка проекта распоряжения Правительства Ивановской области, утверждающего перечень государственных услуг, по которым должны быть разработаны стандарты качества, и график стандартизации государственных услуг. Согласование и принятие распоряжения. |
до 01.04.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
2.3 |
Проведение инвентаризации действующих нормативных правовых актов с точки зрения наличия элементов стандартов качества предоставления государственных услуг. |
до 01.05.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация |
|
2.4 |
Проведение фокус-групп с участием потребителей государственных услуг, направленных на выявление основных требований жителей Ивановской области к качеству государственных услуг. |
до 01.07.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
2.5 |
Разработка и принятие проекта постановления Правительства Ивановской области, устанавливающего порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых услуг утвержденным стандартам, в том числе порядок обжалования нарушений требований стандарта жителями области, порядок проведения регулярных и оперативных проверок выполнения стандарта. |
до 01.07.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
2.6 |
Разработка и законодательное утверждение проектов стандартов качества государственных услуг Ивановской области (осуществляется совместно с законодательным утверждением расходных обязательств по оказанию государственных услуг Ивановской области и детализированных порядков расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств - см. мероприятие 4 направления 7 "Формирование и практическое применение реестров расходных обязательств"). |
до 31.12.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
2.7 |
Создание сайта, посвященного стандартам качества оказания государственных услуг (в т.ч. с функцией "обратной связи" и разделом для информации о текущем выполнении стандартов учреждениями и организациями) |
до 01.07.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
2.8 |
Распространение текстов стандартов по учреждениям, оказывающим государственные услуги, и прочим заинтересованным организациям. |
до 01.07.2009 |
Департамент общественных связей, молодежной и информационной политики Ивановской области |
Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области; Департамент общественных связей, молодежной и информационной политики Ивановской области |
|
2.9 |
Проведение первичной инвентаризации соответствия качества оказываемых государственных услуг Ивановской области требованиям утвержденных стандартов качества |
до 20.03.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
2.10 |
Формирование планов по приведению качества оказываемых государственных услуг Ивановской области в соответствие с требованиями утвержденных стандартов качества |
до 01.04.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
2.11 |
Реализация планов по приведению качества оказываемых государственных услуг Ивановской области в соответствие с требованиями утвержденных стандартов качества |
в сроки, установленные планами |
Департамент финансов Ивановской области |
Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
|
3. Расширение состава государственных услуг, предоставление которых осуществляется автономными некоммерческими организациями и (или) частными компаниями |
|
|
|
|
3.1 |
Создание рабочей группы по реформированию сектора бюджетных учреждений. |
до 01.01.2008 |
Правительство Ивановской области |
Правительство Ивановской области |
|
3.2 |
Проведение выборочных экспертных обследований государственных учреждений Ивановской области, предоставляющих основные государственные услуги. |
до 01.03.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
3.3 |
Проведение оценки возможных социальных последствий перехода к оказанию отдельных услуг некоммерческими автономными организациями и негосударственными организациями. |
до 01.03.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация |
|
3.4 |
Формирование сводной оценки возможности перевода госучреждений, оказывающих государственные услуги в форму некоммерческих автономных организаций, а также перехода к предоставлению государственных услуг негосударственными организациями |
до 01.04.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация |
|
3.5 |
Утверждение рабочей группой перечня учреждений, которые целесообразно перевести в форму автономных некоммерческих организаций в 2008-2009 гг. |
до 01.04.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области; Департамент управления имуществом Ивановской области; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
3.6 |
Подготовка проекта постановления Правительства, устанавливающего перечень государственных услуг, предоставление которых в среднесрочной перспективе может осуществляться автономными некоммерческими организациями и негосударственными организациями. Согласование и принятие постановления. |
до 01.06.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области; Департамент управления имуществом Ивановской области; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
3.7 |
Подготовка проекта постановления Правительства, закрепляющего порядок и план-график перевода бюджетных учреждений в форму автономных некоммерческих организаций в 2008-2009 гг. Согласование и принятие постановления. |
до 01.06.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент управления имуществом Ивановской области; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
3.8 |
Проведение исследования по выработке требований к объему и качеству государственных услуг, планируемых к предоставлению на контрактной основе создаваемыми в 2008-2009 гг. автономными некоммерческими организациями. |
до 01.05.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
3.9 |
Утверждение рабочей группой требований к объему и качеству государственных услуг, планируемых к предоставлению на контрактной основе создаваемыми в 2008-2009 гг. автономными некоммерческими организациями. |
до 01.06.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области; Департамент управления имуществом Ивановской области; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
3.1 0 |
Внесение изменений в нормативные правовые акты области, подготовка и принятие новых актов, закрепляющих принятую модель организации финансирования государственных услуг |
до 01.10.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация |
|
3.1 1 |
Реализация мероприятий по переводу бюджетных учреждений в форму автономных некоммерческих организаций, в соответствии с утвержденным порядком и планом-графиком перевода на 2008-2009 гг. |
до 01.04.2009 |
Департамент управления имуществом Ивановской области |
Департамент управления имуществом Ивановской области; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
3.1 2 |
Подготовка и утвержде-ние правового акта Правительства Иванов-ской области, утверж-дающего порядок и условия предоставления средств государствен-ным учреждениям, изменяющим свой тип, для поддержки создания автономных учреждений Ивановской области |
до 01.09.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области; Департамент управления имуществом Ивановской области |
|
3.1 3 |
Проведение оценки первых итогов передачи оказания государственных услуг автономными некоммерческими организациями. Обсуждение итогов на рабочей группе |
до 01.11.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области; Департамент управления имуществом Ивановской области; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
3.1 4 |
Принятие решения о целесообразности дальнейшего перехода к предоставлению государственных услуг автономными некоммерческими организациями и о планах осуществления такого перехода. |
до 01.11.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области; Департамент управления имуществом Ивановской области; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
3.1 5 |
Подготовка и утверждение плана-графика дальнейшего перевода государственных учреждений в форму автономных некоммерческих организаций на 2010-2012 годы (при необходимости) |
до 31.12.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области; Департамент управления имуществом Ивановской области; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
3.1 6 |
Предоставление средств государственным учреждениям, изменяющим свой тип, для поддержки создания автономных учреждений Ивановской области |
до 30.09.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области; исполнительные органы государственной власти Ивановской области, курирующие соответствующие государственные учреждения |
|
|
4. Оптимизация распределения прав и ответственности между субъектами бюджетного планирования |
|
|
|
|
4.1 |
Проведение оценки функций и задач органов исполнительной власти области по предоставлению государственных услуг, оценки изменения результативности их деятельности с учетом изменения объемов бюджетных расходов на предоставление государственных услуг. |
до 01.05.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
4.2 |
Подготовка проекта закона о внесении изменений в закон области "О бюджетном процессе в Ивановской области", закрепляющих институт ведомственных программ и основные аспекты их составления, рассмотрения и утверждения. Согласование и принятие закона. (осуществляется совместно с внесением изменений и дополнений в закон области "О бюджетном процессе Ивановской области", предусмотренных другими мероприятиями Программы). |
до 01.05.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
4.3 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего порядок разработки и рассмотрения ведомственных программ, в том числе процедуру раздельного планирования расходов по действующим и принимаемым обязательствам, ключевые требования и рекомендации по составлению программ, порядок корректировки бюджетных ассигнований исходя из плановых и фактически достигнутых результатов. Согласование и принятие постановления. |
до 01.05.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
4.4 |
Проведение в 2008 году социологического опроса по оценке населением области уровня удовлетворенности качеством оказания основных государственных услуг. |
до 01.06.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация |
|
4.5 |
Разработка и утверждение нормативным правовым актом количественных показателей, которые могут (должны) использоваться для оценки эффективности оказания государственных услуг и составления ведомственных программ. |
до 01.06.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
4.6 |
Проведение проектных обучающих семинаров с органами исполнительной власти по составлению ведомственных целевых программ. |
до 01.08.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация |
|
4.7 |
Подготовка и распространение для исполнительных органов государственной власти примеров (образцов) составления ведомственных целевых программ. |
до 01.08.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация |
|
4.8 |
Обеспечение консультационной и методической поддержки органам исполнительной власти по составлению ведомственных программ в 2008 году (консультации, экспертные рекомендации по доработке программ). |
с 01.07.2008 по 01.10.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация |
|
4.9 |
Разработка и внедрение специализированного программного обеспечения для автоматизации процесса составления и редактирования проектов ведомственных целевых программ. |
до 01.09.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
4.1 0 |
Проведение конкурса ведомственных целевых программ, подготовлен-ных в 2008 году (утверждение условий конкурса, методики оценки программ, проведение оценки программ, материальное стимулирование победителей). |
до 31.12.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области; Привлеченная на конкурсе организация |
|
4.11 |
Проведение в 2009 году второго социологического опроса по оценке населением области уровня удовлетворенности качеством оказания основных государственных услуг. |
до 01.04.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация |
|
4.12 |
Подведение первых итогов внедрения программно-целевого бюджетирования (внедрения ведомственных целевых программ) |
до 01.04.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области |
|
4.13 |
Внесение изменений в нормативные правовые акты области, закрепляющие порядок формирования, рассмотрения и исполнения ведомственных целевых программ (при необходимости, по результатам первых итогов внедрения) |
до 01.06.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
4.14 |
Обеспечение консультационной и методической поддержки органам исполнительной власти по составлению ведомственных программ в 2009 году (консультации, экспертные рекомендации по доработке программ). |
до 01.10.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация |
|
4.15 |
Внесение изменений в нормативные правовые акты области, регламентирующие казначейское исполнение, закрепляющих порядок оперативного учета расходов на реализацию ведомственных программ при исполнении бюджета. |
до 01.12.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области |
|
4.16 |
Доработка программного продукта по организации казначейского исполнения областного бюджета с целью организации оперативного учета исполнения по ведомственным программам (при необходимости). |
до 01.12.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
4.17 |
Проведение конкурса ведомственных целевых программ, подготовленных в 2009 году (утверждение условий конкурса, методики оценки программ, проведение оценки программ, материальное стимулирование победителей). |
до 31.12.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области |
|
4.18 |
Автоматизация мониторинга ведомственных целевых программ |
до 01.09.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
|
5. Совершенствование процедуры формирования и реализации долгосрочных целевых программ |
|
|
|
|
5.1 |
Создание межведомственной комиссии по инвентаризации областных целевых программ |
до 01.04.2008 |
Правительство Ивановской области |
Правительство Ивановской области |
|
5.2 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области об утверждении порядка разработки, реализации и мониторинга реализации долгосрочных региональных целевых программ, изменения (корректировки) или досрочного прекращения долгосрочных региональных целевых программ с учетом фактических достигнутых результатов в ходе их реализации. Согласование и принятие постановления. |
до 01.06.2008 |
Департамент экономического развития и торговли Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент экономического развития и торговли Ивановской области |
|
5.3 |
Подготовка законопроекта о внесении изменений в закон области "О бюджетном процессе в Ивановской области", закрепляющих статус ДЦП и порядок их учета при формировании бюджета. Согласование и принятие закона (осуществляется совместно с внесением изменений и дополнений в закон области "О бюджетном процессе Ивановской области", предусмотренных другими мероприятиями Программы). |
до 01.05.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
5.4 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области об утверждении порядка заключения государственных контрактов (договоров, соглашений) на весь срок действия долгосрочных региональных целевых программ. Согласование и принятие постановления. |
до 01.01.2009 |
Департамент экономического развития и торговли Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент экономического развития и торговли Ивановской области |
|
5.5 |
Проведение экспертизы действующих областных целевых программ Ивановской области на предмет их: 1) соответствия установленным требованиям к статусу, структуре и содержанию долгосрочных целевых программ, 2) целесообразности сохранения в форме долгосрочных целевых программ. |
до 01.08.2008 |
Департамент экономического развития и торговли Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация |
|
5.6 |
Принятие комиссией по инвентаризации ОЦП решений о целесообразности разработки соответствующих долгосрочных целевых программ на основе действующих ОЦП |
до 01.08.2008 |
Департамент экономического развития и торговли Ивановской области |
Департамент экономического развития и торговли Ивановской области; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
5.7 |
Подготовка и принятие распоряжения Правительства Ивановской области об организации разработки долгосрочных целевых программ (вместе с планом-графиком). |
до 01.09.2008 |
Департамент экономического развития и торговли Ивановской области |
Департамент экономического развития и торговли Ивановской области; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
5.8 |
Подготовка нормативных правовых актов об отмене областных целевых программ. Согласование и утверждение нормативных правовых актов. |
до 01.01.2009 |
Департамент экономического развития и торговли Ивановской области |
Департамент экономического развития и торговли Ивановской области |
|
5.9 |
Подготовка и утверждение постановлениями Правительства Ивановской области долгосрочных целевых программ, сформированных в соответствии с новыми требованиями и утвержденным планом-графиком. |
до 01.01.2009 |
Департамент экономического развития и торговли Ивановской области |
Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области; Департамент экономического развития и торговли Ивановской области |
|
5.1 0 |
Проведение проектных семинаров с государственными заказчиками долгосрочных целевых программ по разработке долгосрочных целевых программ. |
с 01.10.2008 до 31.11.2008 |
Департамент экономического развития и торговли Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент экономического развития и торговли Ивановской области; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
5.1 1 |
Создание на специализи-рованном сайте в сети Интернет страницы, посвященной долго-срочным целевым программам (в т.ч. анализу их исполнения) |
до 01.07.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области; Департамент экономи-ческого развития и торговли Ивановской области |
|
|
6. Утверждение бюджета на трехлетний период |
|
|
|
|
6.1 |
Проведение оценки и анализа причин отклонений утвержденных на год доходов и расходов бюджета и макроэкономических параметров от фактических. |
ежегодно до 01.07 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области |
|
6.2 |
Подготовка проекта закона Ивановской области о внесении изменений и дополнений в закон области "О бюджетном процессе в Ивановской области", предусматривающего переход к составлению и исполнению трехлетнего бюджета ( в т.ч., утверждающего общий порядок формирования проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период с учетом утвержденного в отчетном году бюджета на три финансовых года). Согласование и принятие закона. (осуществляется совместно с внесением изменений и дополнений в закон области "О бюджетном процессе Ивановской области", предусмотренных другими мероприятиями Программы) |
до 01.05.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
6.3 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области о порядке составления проекта областного бюджета на трехлетнюю перспективу |
до 01.07.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
6.4 |
Подготовка проекта трехлетнего бюджета Ивановской области на 2009-2011 гг. |
до 01.10.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области; Прочие исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
6.5 |
Модификация программного обеспечения, используемого для бюджетного планирования, с включением в него возможностей по формированию проекта трехлетнего бюджета |
до 01.06.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация: Департамент финансов |
|
|
7. Формирование и практическое применение реестров расходных обязательств |
|
|
|
|
7.1 |
Подготовка и принятие нормативного правового акта, вносящего изменения в постановление Администрации Ивановской области от 25 августа 2005 г. N 142-ПА "О порядке ведения реестра расходных обязательств Ивановской области". |
до 25.12.2007 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области |
|
7.2 |
Подготовка и утверждение постановления Правительства Ивановской области, устанавливающего порядок представления реестров расходных обязательств муниципальных образований Ивановской области. |
до 25.12.2007 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области |
|
7.3 |
Подготовка проекта закона Ивановской области о внесении изменений и дополнений в закон области "О бюджетном процессе в Ивановской области". Согласование, рассмотрение и принятие закона. (осуществляется совместно с внесением изменений и дополнений в закон области "О бюджетном процессе Ивановской области", предусмотренных другими мероприятиями Программы) |
до 01.05.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
7.4 |
Законодательное утверждение расходных обязательств по оказанию государственных услуг Ивановской области и детализированных порядков расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств (осуществляется совместно с законодательным утверждением стандартов качества государственных услуг - см. мероприятие 6 направления 2 "Стандартизация государственных услуг"). |
до 31.12.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
7.5 |
Разработка и законодательное утверждение изменений и дополнений в законы Ивановской области, устанавливающие расходные обязательства (за исключением расходных обязательств по оказанию государственных услуг), в части норм, содержащих порядок расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств |
до 01.04.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
7.6 |
Организация доработки программного обеспечения, используемого для формирования областного реестра расходных обязательств. |
до 01.03.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
7.7 |
Разработка и внедрение программных средств по формированию, передаче и консолидации реестров расходных обязательств муниципальных образований |
до 01.06.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
7.8 |
Разработка и внедрение программных средств по автоматизации формирования проектов муниципальных бюджетов |
до 01.11.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
7.9 |
Создание общеобластной сети и подключение к ней финансовых служб органов местного самоуправления всех муниципальных образований Ивановской области |
до 01.07.2010 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
7.1 0 |
Создание на специализированном сайте в сети Интернет страницы, посвященной отражению расходных обязательств области и ее муниципальных образований. |
до 01.07.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области |
|
7.1 1 |
Доработка внедренного в Департаменте финансов Ивановской области программного продукта Свод-КС для сбора форм отчетности от главных распорядителей средств областного бюджета, финансовых органов городских округов и муниципальных районов, администраций городских и сельских поселений в центральную базу данных с использованием технологий удаленного доступа (web-интерфейс и "тонкий клиент") и сопровождение дорабо-танного программного продукта на 2009 год |
до 01.11.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
7.1 2 |
Приобретение прав пользования, внедрение, модернизация и сопровождение программного продукта автоматизации бюджетного процесса и ведения реестра расходных обязательств главных распорядителей средств областного бюджета на 2009 год |
до 31.12.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
7.1 3 |
Внедрение электронного документооборота с главными распорядителями средств областного бюджета, финансовыми органами городских округов и муниципальных районов, администрациями городских и сельских поселений в 2009 году (включая приобретение необходимого оборудования и лицензий) |
до 01.12.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
7.14 |
Модернизация и развитие программных комплексов "Бюджет-КС" и "Свод-КС" в части расширения их функциональных возможностей |
до 01.07.2010 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области. Привлеченная на конкурсе организация |
|
|
8. Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов |
|
|
|
|
8.1 |
Проведение оценки эффективности политики управления краткосрочной ликвидностью областного бюджета (в т.ч. финансовых потерь). |
до 01.04.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
8.2 |
Разработка порядка и методики планирования временных кассовых разрывов в пределах финансового года и ее утверждение постановлением Правительства Ивановской области |
до 01.05.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
8.3 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего порядок учета опережающего графика финансирования при планировании бюджетных расходов главными распорядителями бюджетных средств, его согласование с главными распорядителями бюджетных средств и принятие. |
до 01.07.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
8.4 |
Подготовка проекта постановления Правительства области, закрепляющего порядок формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов, его согласование и принятие. |
до 01.01.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
8.5 |
Обеспечение учета при составлении областного бюджета источников финансирования дефицита, необходимых для создания и поддержания на установленном уровне финансового резерва |
до 01.01.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области |
|
8.6 |
Разработка и внедрение программных средств по автоматизации процессов формирования и ведения кассового плана |
01.07.2010 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация |
|
|
9. Снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджета и бюджетных учреждений |
|
|
|
|
9.1 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области о порядке проведения текущего мониторинга кредиторской задолженности бюджета, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий. Согласование и принятие постановления. |
до 01.04.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
9.2 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области о плане первоочередных мер, принимаемых при возникновении просроченной кредиторской задолженности бюджета, бюджетных учреждений. Согласование и принятие постановления. |
до 01.04.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
9.3 |
Проведение инвентаризации кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий. |
до 01.04.2008 |
Департамент управления имуществом Ивановской области |
Департамент управления имуществом Ивановской области; Государственные унитарные предприятия Ивановской области |
|
9.4 |
Разработка плана мер по ликвидации, переоформлению и реструктуризации просроченной кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий. |
до 01.07.2008 |
Департамент управления имуществом Ивановской области |
Департамент управления имуществом Ивановской области; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области; Государственные унитарные предприятия Ивановской области |
|
9.5 |
Реализация плана мер по ликвидации, переоформлению и реструктуризации просроченной кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий. |
до 01.12.2008 |
Департамент управления имуществом Ивановской области |
Департамент управления имуществом Ивановской области; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области; Государственные унитарные предприятия Ивановской области |
|
9.6 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области о плане первоочередных мер, принимаемых при обнаружении просроченной кредиторской государственных унитарных предприятий. Согласование и принятие постановления. |
до 01.04.2009 |
Департамент управления имуществом Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент управления имуществом Ивановской области |
|
9.7 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего персональную ответственность руководителей государственных учреждений и государственных унитарных предприятий за возникновение просроченной кредиторской задолженности. Согласование и принятие постановления. |
до 01.04.2009 |
Департамент управления имуществом Ивановской области |
Департамент управления имуществом Ивановской области; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
9.8 |
Создание на специализированном сайте в сети Интернет страницы, посвященной оценке финансовой дисциплины бюджета, бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий |
до 01.07.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области; Департамент управления имуществом Ивановской области |
|
9.9 |
Автоматизация мониторинга кредиторской задолженности |
до 31.12.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области |
|
|
10. Обязательная публичная независимая экспертиза законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства |
|
|
|
|
10. 1 |
Подготовка проекта указа Губернатора о внесении изменений в Указ Губернатора Ивановской области от 17 октября 2001 года N 255-УГ "Об утверждении порядка подготовки проектов правовых актов Ивановской области", закрепляющего обязательность проведения публичной независимой экспертизы. Согласование и принятие Указа. |
до 01.12.2007 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области |
|
10. 2 |
Разработка и утверждение постановления Правительства области, закрепляющего порядок и обязательность проведения независимой экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства |
до 31.12.2007 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области |
|
10. 3 |
Проведение конкурса на заключение государственного контракта на проведение публичной независимой экспертизы в 2008 году. |
до 01.02.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент конкурсов и аукционов Ивановской области; Департамент финансов Ивановской области |
|
10. 4 |
Закрепление за департаментом финансов функций по организации публикации независимой экспертизы в печатных средствах массовой информации и (или) сети Интернет. |
до 01.02.2008 |
Правительство Ивановской области |
Правительство Ивановской области |
|
10. 5 |
Разработка проекта закона о внесении изменений в закон области "О бюджетном процессе в Ивановской области", закрепляющего обязательность наличия результатов независимой публичной экспертизы при рассмотрении проекта бюджета. Согласование и принятие закона. (осуществляется совместно с внесением изменений и дополнений в закон области "О бюджетном процессе Ивановской области", предусмотренных другими мероприятиями Программы). |
до 01.05.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
10. 6 |
Создание на специализированном сайте в сети Интернет страницы, посвященной экспертизе законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства. |
до 01.06.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области |
|
10. 7 |
Проведение конкурса на заключение государственного контракта на проведение публичной независимой экспертизы в 2009 году. |
до 01.01.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент конкурсов и аукционов Ивановской области; Департамент финансов Ивановской области |
|
10.8 |
Проведение отбора на заключение государственного контракта на проведение публичной независимой экспертизы в первом полугодии 2010 года. Осуществление публичной независимой экспертизы |
в течение первого полугодия 2010 года |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент конкурсов и аукционов Ивановской области. Департамент финансов Ивановской области. Привлеченная научная (экспертная) организация |
|
10.9 |
Проведение отбора на заключение государственного контракта на проведение публичной независимой экспертизы во втором полугодии 2010 года. Осуществление публичной независимой экспертизы |
В течение второго полугодия 2010 года |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент конкурсов и аукционов Ивановской области; Департамент финансов Ивановской области; привлечённая научная (экспертная) организация |
|
|
11. Обеспечение 100 % платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги при обеспечении адекватных мер социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения |
|
|
|
|
11. 1 |
Подготовка проекта постановления Правительства области, устанавливающего порядок учета доходов граждан с целью определения их права на получение субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг с учетом имущественных прав соответствующих лиц. Согласование и принятие постановления. |
до 01.07.2009 |
Департамент жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Ивановской области |
|
11. 2 |
Подготовка проекта постановления Правительства области, устанавливающего законодательный запрет на перекрестное субсидирование в рамках предоставляемых коммунальных услуг различным категориям потребителей. Согласование и принятие постановления. |
до 01.07.2009 |
Департамент жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Ивановской области |
|
|
12. Оптимизация планирования и мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств |
|
|
|
|
12. 1 |
Проведение оценки эффективности реализации инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств бюджета Ивановской области, в 2005-2007 гг. |
до 01.04.2008 |
Департамент строительства и архитектуры Ивановской области |
Департамент строительства и архитектуры Ивановской области; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
12. 2 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего методику оценки бюджетной и социальной эффективности инвестиционных проектов и критерии досрочного прекращения (переработки) реализации инвестиционных проектов. Согласование и принятие постановления. |
до 01.07.2008 |
Департамент строительства и архитектуры Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент строительства и архитектуры Ивановской области |
|
12. 3 |
Проведение комплексной оценки бюджетной и социальной эффективности действующих инвестиционных проектов, предполагаемых к сохранению на 2009 год. |
до 01.09.2008 |
Департамент строительства и архитектуры Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент строительства и архитектуры Ивановской области; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
12. 4 |
Переработка инвестиционных проектов (при необходимости; по результатам оценки бюджетной и социальной эффективности, критериев для переработки). |
до 01.10.2008 |
Департамент строительства и архитектуры Ивановской области |
Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области; Департамент строительства и архитектуры Ивановской области |
|
12. 5 |
Создание на специализированном сайте в сети Интернет страницы, посвященной оценке эффективности инвестиционных проектов. |
до 01.01.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области; Департамент строи-тельства и архитектуры Ивановской области |
|
12. 6 |
Проведение комплексной оценки бюджетной и социальной эффективности действующих инвестиционных проектов, предполагаемых к сохранению на 2010 год. |
до 01.08.2009 |
Департамент строительства и архитектуры Ивановской области |
Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области; Департамент строительства и архитектуры Ивановской области |
|
|
13. Организация оперативного учета задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет |
|
|
|
|
13. 1 |
Разработка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего порядок предоставления отсрочек и рассрочек. Согласование и принятие постановления. |
до 01.06.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
13. 2 |
Разработка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего порядок мониторинга накопленной дебиторской задолженности, отсроченных и рассроченных платежей, план действий при значительном росте или объеме дебиторской задолженности. Согласование и принятие постановления. |
до 01.06.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
13. 3 |
Разработка и утверждение проекта приказа Департамента финансов области, закрепляющего методику расчета инфляционных потерь от сохранения дебиторской задолженности. |
до 01.06.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
13. 4 |
Создание на специализированном сайте Ивановской области специальной страницы, посвященной раскрытию информации об объемах дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежах и объемах инфляционных потерь от сохранения дебиторской задолженности. |
до 01.09.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области |
|
13. 5 |
Автоматизация мониторинга дебиторской задолженности |
до 31.12.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области |
|
|
14. Создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов |
|
|
|
|
14. 1 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего методику оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) льгот, критерии признания льгот неэффективными. Согласование и принятие постановления. |
до 01.07.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
14. 2 |
Подготовка проекта закона Ивановской области, утверждающего порядок и условия установления, продления срока действия и отмены налоговых льгот по региональным налогам и пониженных налоговых ставок по федеральным налогам в части, зачисляемой в областной бюджет. Согласование и принятие закона |
до 01.04.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
14. 3 |
Проведение инвентаризации (оценки эффективности) действующих налоговых льгот, установленных региональным законодательством. |
до 01.01.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
14. 4 |
Подготовка проектов законов Ивановской области об отмене отдельных налоговых льгот, признанных неэффективными по результатам инвентаризации (при необходимости). Согласование, рассмотрение и принятие законов. |
до 01.04.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
|
15. Реализация комплекса мер по повышению деловой активности |
|
|
|
|
15. 1 |
Формирование проекта долгосрочной целевой программы поддержки малого и среднего предпринимательства на 2009-2011 гг. Согласование и утверждение программы. |
до 01.07.2008 |
Департамент экономического развития и торговли Ивановской области |
Департамент экономического развития и торговли Ивановской области |
|
15. 2 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области об утверждении порядка оказания консультационной и организационной поддержки субъектам малого предпринимательства. Согласование и принятие постановления. |
до 01.09.2008 |
Департамент экономического развития и торговли Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент экономического развития и торговли Ивановской области |
|
15. 3 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области о проведении мониторинга результатов деятельности малого и среднего предпринимательства. Согласование и принятие постановления. |
до 01.01.2009 |
Департамент экономического развития и торговли Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент экономического развития и торговли Ивановской области |
|
15. 4 |
Размещение государственного заказа на реализацию мероприятий программы поддержки малого и среднего предпринимательства (в части оказания консультационной и организационной поддержки) на 2009-2011 гг. (или предоставление субсидий некоммерческим организациям на оказание консультационной поддержки субъектам малого предпринимательства). |
до 01.02.2009 |
Департамент экономического развития и торговли Ивановской области |
Департамент конкурсов и аукционов Ивановской области (в случае размещения государственного заказа); Департамент экономического развития и торговли Ивановской области |
|
15. 5 |
Проведение мониторинга деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства в 2009 году (в т.ч. по итогам за 2008 год) |
до 01.07.2009 |
Департамент экономического развития и торговли Ивановской области |
Департамент экономического развития и торговли Ивановской области |
|
|
16. Повышение прозрачности и доступности сведений о собственности субъекта Российской Федерации |
|
|
|
|
16. 1 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего порядок оценки рыночной стоимости имущества, публикации данных об оценке имущества. Согласование и принятие постановления. |
до 01.04.2008 |
Департамент управления имуществом Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент управления имуществом Ивановской области |
|
16. 2 |
Создание на специализированном сайте в сети Интернет страницы, посвященной публикации информации о собственности Ивановской области (в т.ч. государственных унитарных предприятий, долей в уставе акционерных обществ) |
до 01.10.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области; Департамент управления имуществом Ивановской области |
|
|
17. Повышение эффективности собственности субъектов Российской Федерации |
|
|
|
|
17. 1 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего порядок оценки бюджетной и социальной эффективности сохранения в собственности области ГУП и долей в ОАО. Согласование и принятие постановления. |
до 01.07.2008 |
Департамент управления имуществом Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент управления имуществом Ивановской области |
|
17. 2 |
Подготовка проекта закона Ивановской области, устанавливающего систему критериев для сохранения государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат субъектам Российской Федерации (в т.ч. с учетом оценки бюджетной и социальной эффективностей). Рассмотрение и принятие закона. |
до 01.07.2008 |
Департамент управления имуществом Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент управления имуществом Ивановской области |
|
17. 3 |
Проведение оценки бюджетной и социальной эффективности, а также целесообразности сохранения в собственности области ГУП и долей в ОАО в 2008 году. |
до 01.01.2009 |
Департамент управления имуществом Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент управления имуществом Ивановской области; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
17. 4 |
Подготовка проекта закона, вносящего изменения в прогнозный план приватизации государственного имущества Ивановской области (на основе проведенной оценки). Рассмотрение, согласование и принятие закона. |
до 01.01.2009 |
Департамент управления имуществом Ивановской области |
Департамент управления имуществом Ивановской области; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
17. 5 |
Проведение процедур приватизации в отношении утвержденного перечня организаций (ликвидация, рыночная оценка, регистрация эмиссии и т.д.) |
до конца 2009 года |
Департамент управления имуществом Ивановской области |
Департамент управления имуществом Ивановской области; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
17. 6 |
Проведение оценки бюджетной и социальной эффективности, а также целесообразности сохранения в собственности области ГУП и долей в ОАО в 2009 году. |
до 31.12.2009 |
Департамент управления имуществом Ивановской области |
Департамент управления имуществом Ивановской области; Отраслевые исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
17. 7 |
Создание на специализированном сайте в сети Интернет страницы, посвященной публикации информации о собственности Ивановской области (в т.ч. реестров государственных унитарных предприятий, акционерных обществах, доли которых принадлежат области, и сведений о результатах их деятельности) |
до 01.10.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области; Департамент управления имуществом Ивановской области |
|
|
18. Внедрение формализованных процедур управления государственным долгом субъекта Российской Федерации, принятия долговых обязательств, их рефинансирования |
|
|
|
|
18. 1 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего методику расчета долговой нагрузки на бюджет, методику определения максимально возможного привлечения долговых обязательств (для разных уровней платежеспособности). Согласование и принятие постановления. |
до 01.07.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
18. 2 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего методику расчета платежеспособности бюджета области. Согласование и принятие постановления. |
до 01.07.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
18. 3 |
Внесение изменений в закон области "О бюджетном процессе в Ивановской области", касающихся обязательности предоставления информации об уровне платежеспособности областного бюджета в составе материалов к проекту бюджета. (осуществляется совместно с внесением изменений и дополнений в закон области "О бюджетном процессе Ивановской области", предусмотренных другими мероприятиями Программы). |
до 01.04.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области |
|
18. 4 |
Создание на специализированном сайте в сети Интернет страницы, посвященной публикации информации о государственном долге области, долговых обязательствах и уровне платежеспособности. |
до 01.04.2009 |
Правительство Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области; Управление информатизации аппарата Правительства Ивановской области |
|
|
19. Внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения финансовой помощи |
|
|
|
|
19. 1 |
Подготовка изменений в закон области о межбюджетных отношениях, закрепляющий изменения в методику распределения дотаций и субсидий между муниципальными образованиями (объективизация методик распределения дотаций, определение общего объема ФФП и ФСР, закрепление модели и методик распределения субсидий ФСР). Рассмотрение, согласование и принятие закона. |
до 01.07.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
19. 2 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, устанавливающего порядок проведения конкурсов по распределению капитальной части фонда софинансирования расходов. Согласование и принятие постановления. |
до 01.09.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент строительства и архитектуры Ивановской области |
|
19. 3 |
Проведение конкурса на распределение капитальной части ФСР в 2008 году. |
до 31.11.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области; Органы местного самоуправления |
|
19. 4 |
Разработка специальной страницы в сети Интернет на специализированном сайте Ивановской области, посвященной вопросам межбюджетных отношений. |
до 01.12.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области |
|
19. 5 |
Проведение конкурса на распределение капитальной части ФСР в 2009 году. |
до 31.11.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области; Органы местного самоуправления |
|
|
20. Формализация процедур предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20. 1 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего порядок и методику распределения средств на предоставление кредитов местным бюджетам на покрытие временных кассовых разрывов, порядок заключения и исполнения кредитных договоров (соглашений). Согласование и принятие постановления. |
до 01.01.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
|
21. Организация мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований |
|
|
|
|
21. 1 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, утверждающего методики оперативной и годовой оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований Ивановской области |
до 01.07.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
21. 2 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, закрепляющего порядок проведения конкурса на предоставление субсидий на реализацию муниципальных программ реформирования общественных финансов (с методикой оценки и порядком проведения конкурса). Согласование и принятие постановления. |
до 01.10.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
21. 3 |
Проведение конкурса на предоставление субсидий на реализацию муниципальных программ реформирования общественных финансов в 2009 году |
до 01.11.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области; Органы местного самоуправления |
|
21. 4 |
Подведение итогов конкурса на предоставление субсидий на реализацию муниципальных программ реформирования общественных финансов в 2009 году, выделение финансовой помощи (субсидий) |
до 01.04.2010 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области |
|
21. 5 |
Подготовка проектов изменений в закон Ивановской области о межбюджетных отношениях, предусматривающих взаимосвязь уровня платежеспособности и качества управления финансов с объемом выделяемой финансовой помощи. Рассмотрение, согласование и принятие закона. |
до 01.06.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
21. 6 |
Разработка и внедрение программного обеспечения для проведения мониторинга качества управления муниципальными финансами и платежеспособности местных бюджетов |
до 01.02.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
21. 7 |
Создание на специализированном сайте в сети Интернет страницы, посвященной мониторингу качества управления местными финансами и платежеспособности местных бюджетов |
до 01.02.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области |
|
21. 8 |
Подготовка и утверждение приказа Департамента финансов Ивановской области о порядке проведения мониторинга оперативной и годовой оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований Ивановской области |
до 01.08.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области |
|
|
22. Повышение квалификации государственных гражданских служащих Ивановской области в сфере управления публичными финансами |
|
|
|
|
22. 1 |
Подготовка проекта постановления Правительства Ивановской области, устанавливающего порядок планирования расходов исполнительных органов государственной власти на повышение квалификации гражданских служащих. Согласование и принятие постановления. |
до 01.08.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
22. 2 |
Сбор заявок от органов исполнительной власти Ивановской области в потребности в повышении квалификации гражданских служащих в 2009 году |
до 01.12.2008 |
Управление государственной службы и кадров аппарата Правительства Ивановской области |
Исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
22. 3 |
Подготовка проекта нормативного правового акта, утверждающего перечень предметов изучения при повышении квалификации в 2009 году. Согласование и утверждение нормативного правового акта. |
до 31.12.2008 |
Управление государственной службы и кадров аппарата Правительства Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области; Управление государственной службы и кадров аппарата Правительства Ивановской области |
|
22. 4 |
Размещение государственного заказа на повышение квалификации гражданских служащих в 2009 году (в централизованной части). |
до 01.06.2009 |
Управление государственной службы и кадров аппарата Правительства Ивановской области |
Департамент конкурсов и аукционов Ивановской области; Управление государственной службы и кадров аппарата Правительства Ивановской области |
|
22.5 |
Размещение государственного заказа на повышение квалификации государственных гражданских служащих в первом полугодии 2010 года. Организация повышения квалификации государственных гражданских служащих |
в течение первого полугодия 2010 года |
Управление государственной службы и кадров аппарата Правительства Ивановской области |
Департамент конкурсов и аукционов Ивановской области. Управление государственной службы и кадров аппарата Правительства Ивановской области. Привлеченная в рамках размещения государственного заказа организация. Исполнительные органы государственной власти Ивановской области |
|
|
23. Обеспечение публичности управления финансами и реализации программы реформирования |
|
|
|
|
23. 1 |
Подготовка проекта распоряжения Правительства Ивановской области, закрепляющего периодичность и перечень информации, подлежащей регулярной публикации в средствах массовой информации и (или) сети Интернет. Согласование и принятие распоряжения. |
до 01.07.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
23. 2 |
Разработка специализированного сайта в сети Интернет для регулярного размещения информации, связанной с управлением общественными финансами Ивановской области |
до 01.10.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области; Департамент экономического развития и торговли Ивановской области |
|
23. 3 |
Разработка специализированного раздела на сайте в сети Интернет, посвященного реализации Программы реформирования региональных финансов Ивановской области. |
до 01.11.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области |
|
23. 4 |
Организация регулярных выступлений представителей Ивановской области о реализации Программы реформирования на семинарах и совещаниях с иными регионами Российской Федерации, Центрального федерального округа (не менее 3 выступлений) |
в течение 2008-2009 гг. |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области |
|
23. 5 |
Организация публикаций в федеральных и региональных средствах массовой информации о позитивном опыте и проблемах реформирования общественных финансов в Ивановской области (не менее 10 публикаций). |
в течение 2008-2009 гг. |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
|
Управление проектом |
|
|
|
|
У1 |
Подготовка отчета о ходе реализации Программы реформирования финансов Ивановской области в 2007-2008 гг. |
до 01.09.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
У2 |
Подготовка отчета о ходе реализации Программы реформирования финансов Ивановской области в 2008-2009 гг. |
до 01.09.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
У3 |
Текущее управление проектом (мониторинг сроков выполнения мероприятий программы, подготовка проектов управленческих решений по обеспечению выполнения мероприятий и их синхронизации; контроль качества работ, выполняемых ОИВ Ивановской области в рамках сметного финансирования, а также иными подрядчиками в рамках реализации Программы реформирования финансов; координация и организация взаимодействия исполнителей в рамках проекта; подготовка отдельных технических заданий). |
в течение срока реализации Программы |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная на конкурсе организация; Департамент финансов Ивановской области |
|
У4 |
Подготовка отчета о реализации Программы реформирования региональных финансов Ивановской области в 2008 - 2010 гг. |
до 01.08.2010 |
Департамент финансов Ивановской области |
Привлеченная по конкурсу организация. Департамент финансов Ивановской области |
|
|
Материальное стимулирование |
|
|
|
|
М1 |
Премирование по итогам 1 квартала 2008 года. |
до 20.04.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области |
|
М2 |
Премирование по итогам 2 квартала 2008 года. |
до 20.07.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области |
|
М3 |
Премирование по итогам 3 квартала 2008 года. |
до 20.10.2008 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области |
|
М4 |
Премирование по итогам 4 квартала 2008 года. |
до 20.01.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области |
|
М5 |
Премирование по итогам 1 квартала 2009 года. |
до 20.04.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области |
|
М6 |
Премирование по итогам 2 квартала 2009 года. |
до 20.07.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области |
|
М7 |
Премирование по итогам результатов реализации Программы реформирования финансов Ивановской области. |
до 20.12.2009 |
Департамент финансов Ивановской области |
Департамент финансов Ивановской области |