Решение Ивановского областного суда от 5 июля 2007 г. N 3-78/2007 О признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей статьи 7 Закона Ивановской области от 13 ноября 2001 г. N 69-ОЗ "О внесении дополнений в законы Ивановской области о бюджетах территориального дорожного фонда Ивановской области на 1994, 1996 - 2000 годы" в части, распространяющей действие данного Закона на правоотношения, возникшие с 1994 г.

Решение Ивановского областного суда
от 5 июля 2007 г. N 3-78/2007

Ивановский областной суд в составе

председательствующего при секретаре с участием прокурора представителя Губернатора Ивановской области представителя Ивановской областной Думы

Рощиной О.А., Беловой Е.С., Печенкина А.В., Рябовой Г.А., Норкина А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Иваново 5 июля 2007 года гражданское дело по заявлению прокурора Ивановской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим в части Закона Ивановской области от 13 ноября 2001 года N 69-ОЗ "О внесении дополнений в законы Ивановской области о бюджетах территориального дорожного фонда Ивановской области на 1994, 1996 - 2000 годы",

установил:

Прокурор Ивановской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня вступления в силу решения суда статьи 7 Закона Ивановской области от 13 ноября 2001 года N 69-ОЗ "О внесении дополнений в законы Ивановской области о бюджетах территориального дорожного фонда Ивановской области на 1994,1996 - 2000 годы" в части, распространяющей действие данного Закона на правоотношения, возникшие с 1994 года. Требования мотивированы тем, что Закон N 69-ОЗ внес дополнения в виде уточнения направления расходования средств бюджетов территориального дорожного фонда в законы Ивановской области "О бюджете территориального дорожного фонда Ивановской области" на 1994, 1996 - 2000 годы. В силу ст. ст. 1, 2 Бюджетного кодекса РФ оспариваемый Закон является актом бюджетного законодательства. Согласно п. 1 ст. 5 БК РФ акты бюджетного законодательства не имеют обратной силы и применяются к правоотношениям, возникшим после введения их в действие, если иное не предусмотрено данным Кодексом или федеральным законом. Иного порядка для актов бюджетного законодательства, принимаемых субъектом РФ, законом не установлено. Исходя из этого, прокурор считает, что статья 7 Закона N 69-ОЗ в части распространения его действия на правоотношения, возникшие с 1994 года, противоречит федеральному законодательству.

Представитель Губернатора Ивановской области Рябова Г.А. считает требования прокурора Ивановской области необоснованными. Представитель считает, что оспариваемый Закон принимался на 2001 год и в настоящее время не действует, поскольку как закон о бюджете принимался на финансовый год. Кроме того, утверждает представитель, согласно указу Губернатора Ивановской области от 17.10.2001 N 255-УГ нормативные акты, принятые на определенный срок, наступление которого может определяться конкретной датой или событием, утрачивают юридическую силу по истечении срока своего действия без принятия правового акта об этом. Представитель Губернатора Ивановской области считает, что оспариваемый прокурором Закон N 69-ОЗ носит уточняющий характер, касающийся статей расходов бюджета дорожного фонда, не внося изменений в его материальную базу, в связи с чем актом бюджетного законодательства не является и положения ст. 5 БК РФ к нему применяться не должны.

Представитель Ивановской областной Думы Норкин А.В. требования прокурора считает необоснованными по аналогичным основаниям. Он полагает, что Закон N 69-ОЗ не регулирует бюджетные правоотношения, поскольку они уже сложились и закончились: бюджеты территориального дорожного фонда области на соответствующие годы (с 1994 по 2000 г. г. включительно) были в установленном порядке утверждены, затем приняты законы об утверждении отчетов об исполнении бюджетов фонда за эти же годы, а Закон N 69-ОЗ от 13.11.2001 лишь вносит уточнения в статьи расходов бюджета территориального фонда, а не регулирует бюджетные правоотношения.

В связи с этим, считает представитель Думы, ст. 5 БК РФ к оспариваемому прокурором Закону применяться не должна.

Выслушав и оценив пояснения представителя прокурора Ивановской области Печенкина А.В., поддержавшего заявление, представителей Губернатора Ивановской области и Ивановской областной Думы, исследовав доказательства дела, суд приходит к следующим выводам.

Согласно п. 1 ст. 5 БК РФ акты бюджетного законодательства РФ не имеют обратной силы и применяются к правоотношениям, возникшим после введения их в действие, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом или федеральным законом.

Согласно ст. 2 БК РФ бюджетное законодательство РФ состоит из Бюджетного кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в ст. 1 БК РФ.

В соответствии со ст. 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Буквальное толкование вышеприведенных правовых норм и анализ содержания Закона Ивановской области N 69-ОЗ от 13.11.2001 позволяет сделать вывод о том, что этот нормативный акт является актом бюджетного законодательства, поскольку регулирует правоотношения, возникшие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе исполнения бюджетов территориального дорожного фонда области за 1994, 1996 - 2000 г. г. и контроля за их исполнением. Территориальный дорожный фонд Ивановской области был образован решением 8 сессии областного Совета народных депутатов 21 созыва от 13.12.1991 во исполнение статьи 2 (пункт 2) Закона РСФСР "О дорожных фондах в РСФСР" в качестве целевого внебюджетного фонда области для образования финансовых ресурсов для содержания и устойчивого развития сети автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности области (ст. 1 Временного положения (статуса) о территориальном дорожном фонде Ивановской области, утв. решением малого Совета областного Совета народных депутатов от 6 марта 1992 г. N 22). Фонд находился в ведении областной администрации, которая определяла основные направления расходования средств, представляя их, а также результат деятельности фонда на утверждение органа законодательной власти области (ст. 2 Временного положения).

Решением малого Совета областного Совета народных депутатов от 6 марта 1992 года N 22 был утвержден Порядок образования и использования средств территориального дорожного фонда Ивановской области (далее - Порядок).

Законом Ивановской области от 18 июля 2002 года N 41-ОЗ Временное положение и Порядок признаны утратившими силу, но на момент принятия оспариваемого прокурором Закона области эти нормативные акты действовали.

Порядком были урегулированы правила исчисления и уплаты соответствующих налогов, направления расходования средств фонда. Доходы и расходы средств фонда ежегодно регламентировались годовым бюджетом фонда, утвержденным Законодательным Собранием Ивановской области. Этим же органом утверждался отчет об исполнении бюджета территориального дорожного фонда Ивановской области по итогам работы за год.

Законами Ивановской области о бюджетах территориального дорожного фонда области на соответствующие годы, перечисленными в статьях 1-6 Закона области N 69-ОЗ от 13.11.2001 (л.д. 6), были определены цели расходования целевых бюджетных средств фонда и определены конкретные размеры средств на реализацию этих целей (статьи 3-и законов Ивановской области N 16-ОЗ от 14.09.1994, N 17-ОЗ от 15.04.1996, N 14-ОЗ от 13.06.1997, N 21-ОЗ от 03.04.1998, N 5-ОЗ от 09.03.1999, N 4-ОЗ от 26.01.2000 - л.д. 44, 50, 58, 67, 75, 88).

Законами Ивановской области об исполнении бюджетов территориального дорожного фонда Ивановской области, принятыми по результатам работы за соответствующий год, утверждены отчеты об исполнении бюджета территориального дорожного фонда за соответствующий год с конкретными показателями (л.д. 55, 64, 73, 86, 101). Оспариваемый прокурором (в части) Закон области N 69-ОЗ от 13.11.2001 внес дополнения в законы о бюджетах территориального дорожного фонда на 1994, 1996 - 2000 годы, определив в дополнение к имеющимся строкам бюджета дополнительную строку расхода и сумму расхода целевых бюджетных средств фонда.

Буквальное прочтение законов о бюджетах территориального дорожного фонда на 1994, 1996 - 2000 г. г. в их первой редакции до внесения изменений в них оспариваемым Законом свидетельствует о том, что законодатель, утверждая бюджет фонда на соответствующий год, не планировал расходование целевых средств фонда на объекты, указанные в статьях 1-6 Закона области N 69-ОЗ от 13.11.2001, а выделил эти средства в 2001 году, спустя значительное время после утверждения бюджета дорожного фонда на соответствующий календарный год.

При таких обстоятельствах суд не соглашается с доводами представителей Губернатора Ивановской области и Ивановской областной Думы о том, что оспариваемый прокурором Закон не регулирует бюджетные отношения и носит уточняющий характер.

Из письма Департамента управления имуществом Ивановской области от 5 июля 2007 г. на запрос суда нельзя сделать вывод о том, в чьем ведении (собственности) находились с 1994 года объекты (подсобное хозяйство п. Ухтохма, оздоровительный комплекс на базе отдыха в м. Ломы - так эти объекты поименованы в оспариваемом Законе области), на которые Законом области N 69-ОЗ от 13.11.2001 выделены целевые средства дорожного фонда начиная с 1994 года, поскольку эти объекты в реестре имущества, находящегося, в государственной собственности Ивановской области, не значатся. Доводы представителя Ивановской областной Думы о том, что эти объекты являлись объектами инфраструктуры дорожного фонда, ничем не подтверждены. Вместе с тем суд считает, что данные обстоятельства не влияют на выводы о незаконности придания оспариваемому акту бюджетного законодательства Ивановской области обратной силы.

Статьей 7 Закона Ивановской области N 69-ОЗ от 13.11.2001 действие Закона распространено на правоотношения, возникшие с 1994 года, что противоречит пункту 1 ст. 5 БК РФ, в связи с чем статью 7 в данной части как противоречащую федеральному законодательству суд признает недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.

Суд считает необоснованными доводы представителя Губернатора Ивановской области о том, что оспариваемый прокурором Закон области N 69-ОЗ от 13.11.2001 принимался на 2001 год и на сегодняшний день является недействующим. Доводы представителя, изложенные в письменном отзыве и подтвержденные в судебном заседании, суд считает основанными на неправильном прочтении оспариваемого Закона и неправильном толковании п. 2 ст. 5 и ст. 12 БК РФ, ст. 1 абз. 5 Порядка подготовки проектов правовых актов Ивановской области, утвержденного указом Губернатора Ивановской области от 17.10.2001 N 255-УГ, на который она ссылается в обоснование своей позиции. Доводы представителя Ивановской областной Думы о том, что оспариваемое положение Закона области от 13.11.2001 N 69-ОЗ не нарушает ничьих прав и законных интересов, суд считает необоснованными. Придание обратной силы акту бюджетного законодательства является прямым нарушением закона, приводит к его нестабильности, затрагивает права участников бюджетных правоотношений.

Оценив доказательства дела в совокупности, суд приходит к выводу о том, что требование прокурора Ивановской области подлежит удовлетворению.

На основании вышеизложенного, руководствуясь ст. ст. 253, 194 - 198 ГПК РФ, суд

решил:

Признать статью 7 Закона Ивановской области от 13 ноября 2001 года N 69-ОЗ "О внесении дополнений в законы Ивановской области о бюджетах территориального дорожного фонда Ивановской области на 1994, 1996 - 2000 годы" в части, распространяющей действие данного Закона на правоотношения, возникшие с 1994 года, противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня вступления в законную силу настоящего решения.

Обязать Ивановскую областную Думу опубликовать в "Собрании законодательства Ивановской области" сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу. Решение может быть обжаловано в Верховный Суд РФ в течение 10 дней через Ивановский областной суд.