Приложение N 1. Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных муниципальных правовых актов (их проектов) и иных документов в администрации городского округа Кинешма

Приложение N 1

к постановлению

Администрации г.о. Кинешма

Ивановской области

от 5 февраля 2010 г. N 238п

Методика
проведения антикоррупционной экспертизы нормативных муниципальных
правовых актов (их проектов) и иных документов в администрации
городского округа Кинешма

I. Общие положения

1. Основной задачей применения настоящей методики является обеспечение проведения экспертизы нормативных муниципальных правовых актов (их проектов) и иных документов (далее - документов) в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.

2. В настоящей методике определяются правила предупреждения и выявления при подготовке и принятии документов коррупционных факторов и коррупциогенных норм.

Коррупционными факторами признаются положения проектов документов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их.

Коррупциогенными нормами признаются положения проектов документов, содержащие коррупционные факторы.

3. При разработке и доработке проектов нормативных муниципальных правовых актов не допускается включение в них выделяемых в настоящей Методике типичных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности, а также иных положений, которые могут способствовать созданию условий для коррупции.

II. Типичные коррупционные факторы и проявления коррупциогенности

2.1. В ходе экспертизы (анализа) нормативного муниципального правового акта (его проекта) на коррупциогенность подлежат выявлению и устранению следующие типичные коррупционные факторы проявления коррупциогенности:

а) типичные коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти;

б) типичные коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов;

в) типичные коррупционные факторы системного характера;

г) проявления коррупциогенности.

2.2. Типичные коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти.

Данные типичные коррупционные факторы характеризуют наделение органа (должностного лица) полномочиями, которые он способен использовать по собственному усмотрению (дискреционные полномочия). В механизме действия данных коррупционных факторов заложены отклонения при реализации дискреционных полномочий.

К ним относятся: широта дискреционных полномочий; определение компетенции по формуле "вправе"; завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права; злоупотребление правом заявителя; выборочное изменение объема прав; чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества; юридико-лингвистическая коррупциогенность; принятие нормативного правового акта органа исполнительной власти "сверх компетенции"; заполнение законодательных пробелов при помощи нормативного правового акта органа исполнительной власти.

2.2.1. Широта дискреционных полномочий.

Необходимые для принятия решения дискреционные полномочия, позволяющие служащим действовать по усмотрению, не должны осуществляться произвольно.

О широте дискреционных полномочий свидетельствуют отсутствие или неопределенность сроков принятия решения, неопределенность условий и оснований принятия того или иного решения, наличие дублирующих полномочий разных служащих и органов власти.

2.2.2. Определение компетенции по формуле "вправе".

Для органа власти право и обязанность образуют полномочие, поэтому (в большинстве случаев) право органа не может устанавливаться как диспозитивная возможность совершения тех или иных действий, зависящая от усмотрения конкретного исполнителя.

На наличие данного фактора указывают формулировки "орган вправе", "орган может", "орган реализует свое право на_" и аналогичные им.

2.2.3. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права.

Требования (условия), необходимые для реализации субъектом своего права или исполнения обязанности, не могут быть обременительными и/или трудновыполнимыми.

О предъявлении завышенных требований свидетельствует наличие открытых (не исчерпывающих) перечней документов, подаваемых заявителем, или оснований для отказа ему, использование субъективно-оценочных формулировок оснований для отказа в реализации права.

2.2.4. Злоупотребление правом заявителя.

В определенных случаях отсутствие четкой регламентации прав заявителя может прикрывать возможности дискреционного поведения должностных лиц, муниципальных служащих.

На данный фактор может указывать предоставление заявителю права альтернативно, а не свободно выбирать способ или сроки совершения действия в рамках уже начавшейся административной процедуры.

2.2.5. Выборочное изменение объема прав.

Нормативным правовым актом не должна предусматриваться возможность устанавливать исключения из общего порядка для граждан и организаций, зависящая от усмотрения должностного лица.

На наличие данного фактора указывает нерегламентированная возможность предоставления привилегий, а также установление запретов и ограничений для граждан и организаций.

2.2.6. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества.

Детализация норм закона в подзаконных актах не должна приводить к вмешательству исполнительной власти в компетенцию законодателя.

На наличие данного фактора проверяются все бланкетные нормы.

2.2.7. Лингвистическая неопределенность.

Использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, нарушение иных общепризнанных правил юридической техники свидетельствует о наличии коррупционного фактора, поскольку это расширяет дискреционные полномочия должностного лица, муниципального служащего.

2.2.8. Принятие нормативного правового акта "сверх компетенции".

Орган исполнительной власти должен принимать нормативные правовые акты строго в рамках своей компетенции, в противном случае происходит вторжение в сферу законодателя или другого органа исполнительной власти.

О наличии данного фактора говорит принятие акта в нарушение компетенции органа исполнительной власти, определенной в законе и (или) положении о данном органе.

2.2.9. Заполнение законодательных пробелов подзаконным актом.

Установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона может нарушать права граждан и организаций.

Данный фактор присутствует, если подзаконный нормативный правовой акт регулирует вопросы, составляющие предмет закона.

2.3. Типичные коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов.

Данные типичные коррупционные факторы связаны с наличием правового пробела - отсутствием регулирования того или иного вопроса. Пробел может образовываться как в случае "устранения" нормативного правового акта от регулирования, так и при не включении в текст нормативного правового акта превентивных антикоррупционных норм, регулирующих возможность привлечения к ответственности служащих за правонарушения и контроль за их деятельностью.

К ним относятся: наличие пробела в регулировании; отсутствие административных процедур; отсутствие конкурсных (аукционных) процедур; отсутствие запретов и ограничений для государственных, муниципальных служащих в конкретной области деятельности; отсутствие ответственности государственного (муниципального) служащего за правонарушения; отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными служащими; нарушение режима прозрачности информации.

2.3.1. Наличие пробела в правовом регулировании.

Отсутствие той или иной нормы дает возможность восполнения пробела в ходе правоприменения, по усмотрению исполнителя.

О наличии фактора свидетельствует отсутствие норм, касающихся того или иного вида деятельности, реализации закрепленной за органом функции.

2.3.2. Отсутствие административных процедур.

Принятие решения должно совершаться по определенной процедуре, заранее известной из текста нормативного правового акта как муниципальному служащему, так и гражданам и организациям.

Данный фактор присутствует, если не определены порядок и сроки осуществления действия органом власти (муниципальным служащим).

2.3.3. Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур.

Осуществление действий, связанных с выбором претендента на предоставление конкретного права, предпочтительно осуществлять в соответствии с конкурсной (аукционной) процедурой.

О наличии данного фактора говорит закрепление административного порядка предоставления конкретного права, а также широта дискреционных полномочий при проведении конкурсов (аукционов).

2.3.4. Отсутствие запретов и ограничений для муниципальных служащих.

В нормативные правовые акты, относящиеся к регулированию деятельности муниципальных служащих в потенциально коррупциогенных областях (управление публичным имуществом, налоговые и таможенные отношения и др.), целесообразно включать специальные запреты и ограничения антикоррупционной направленности.

2.3.5. Отсутствие ответственности муниципальных служащих.

В нормативном правовом акте должны содержаться нормы об ответственности муниципальных служащих за нарушения, которые корреспондируют соответствующим актам о юридической ответственности, а также нормы о возможности обжалований действий муниципальных служащих.

2.3.6. Отсутствие контроля за органами местного самоуправления, муниципальными служащими.

Нормативный правовой акт должен содержать нормы, обеспечивающие возможность контроля, в том числе общественного, за наиболее значимыми направлениями деятельности органа местного самоуправления, муниципальных служащих.

2.3.7. Нарушение режима прозрачности информации.

Нормативный правовой акт должен содержать нормы, повышающие информационную открытость органов местного самоуправления.

О наличии этого фактора свидетельствуют нормы, устанавливающие закрытость для граждан и организаций информации, имеющей значение для принятия решения по конкретному делу, равно как отсутствие в нормативном правовом акте норм, устанавливающих возможность и порядок получения такой информации.

2.4. Типичные коррупционные факторы системного характера.

В этой группе объединены типичные коррупционные факторы, обнаружить которые можно при системном анализе нормативного правового акта, оценивая не отдельные нормы, а весь его текст.

К ним относятся: ложные цели и приоритеты; нормативные коллизии; навязанная коррупциогенность.

2.4.1. Ложные цели и приоритеты.

Нормативный правовой акт должен иметь ясные цели и приоритеты, отвечающие реальным потребностям правового регулирования.

На данный фактор может указывать объективная нецелесообразность принятия нормативного правового акта, избыточность регулирования вопроса, противоречие норм нормативного правового акта продекларированным им целям.

2.4.2. Нормативные коллизии.

Нормативный правовой акт, полностью или в части противоречащий другому нормативному правовому акту, создает для муниципальных служащих возможность произвольного выбора акта, подлежащего применению в конкретном случае.

На наличие данного фактора указывает любой вид коллизии (иерархической, внутренней, темпоральной и пр.), если возможность ее разрешения зависит от волевого решения должностного лица, государственного или муниципального служащего.

2.4.3. Навязанная коррупциогенность.

Подзаконный нормативный правовой акт может содержать коррупциогенные нормы в силу того, что коррупциогенен соответствующий отраслевой законодательный акт или иной нормативный правовой акт большей юридической силы.

Данный коррупционный фактор обнаруживается путем выявления соответствующих коррупционных факторов в отраслевом законодательном акте или ином нормативном правовом акте большей юридической силы.

2.5. Типичные проявления коррупциогенности.

В данной группе объединены положения, которые при определенных условиях могут свидетельствовать об уже свершившихся фактах коррупции (коррупционные индикаторы) и (или) способствовать проявлению коррупционных факторов (предкоррупционные факторы).

К ним относятся: формально-техническая коррупциогенность; непринятие нормативного правового акта (бездействие); нарушение баланса интересов.

2.5.1. Несоблюдение требований формально-технического характера.

О наличии данного проявления коррупциогенности свидетельствуют нарушения, выявляемые в ходе юридико-технической экспертизы нормативных правовых актов, в том числе, порядка принятия и (или) формы нормативного правового акта. Указанные нарушения могут быть обусловлены коррупционными интересами или способствовать им в будущем.

2.5.2. Неустановление сроков принятия нормативного правового акта, принятие которого предусмотрено подлежащим экспертизе (непринятие нормативного правового акта).

Замена общеобязательных правил поведения индивидуальными правоприменительными актами в силу отсутствия предусмотренного нормативного правового акта стимулирует произвольное административное усмотрение.

Данное проявление коррупциогенности обнаруживается в отсутствии сроков для издания нормативных правовых актов, чье принятие предусматривается в анализируемом нормативном правовом акте. Оно обнаруживается также в фактическом отсутствии (непринятии) нормативных правовых актов, чье принятие предусматривается в анализируемом нормативном правовом акте.

2.5.3. Нарушение баланса интересов.

Наличие данного проявления коррупциогенности обнаруживается в нормативном закреплении привилегий за одним из группы субъектов в ущерб другим, что может свидетельствовать о коррупционном интересе при подготовке и применении нормативного правового акта.