Решение Ивановского областного суда от 9 марта 2011 г. N 3-8/2011 Суд решил признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу абзац третий пункта 5 и пункт 5.1 постановления Правительства Ивановской области от 16.07.2008 г. N 184-п "О рассмотрении ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую и заявлений о включении земельных участков в границы населенных пунктов или исключении земельных участков из границ населенных пунктов"

Решение Ивановского областного суда
от 9 марта 2011 г. N 3-8/2011

ГАРАНТ:

Определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 мая 2011 г. N 7-Г11-4 настоящее решение оставлено без изменений, кассационная жалоба Правительства Ивановской области - без удовлетворения

Ивановский областной суд в составе

председательствующего судьи Р.,

при секретаре Ф.,

с участием прокурора отдела прокуратуры Ивановской области С.,

заявителя М. и его представителя Б.,

представителей Правительства Ивановской области Ч. и А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению М.

о признании частично противоречащим федеральному законодательству

Постановления Правительства Ивановской области от 16.07.2008г. N 184-п

"О рассмотрении ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе

таких земель из одной категории в другую и заявлений о включении земельных участков

в границы населенных пунктов или исключении земельных участков из границ населенных пунктов",

установил:

16.07.2008 г. Правительством Ивановской области принято Постановление N 184-п "О рассмотрении ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую и заявлений о включении земельных участков в границы населенных пунктов или исключении земельных участков из границ населенных пунктов" (л.д.15-18).

Первоначальный текст данного Постановления опубликован в "Собрании законодательства Ивановской области" 1.08.2008 г. N 29(399) и вступил в силу 1.08.2008 г. (л.д.19).

Постановлением Правительства Ивановской области от 21.05.2010 г. N 164-п внесены изменения в Постановление Правительства Ивановской области от 16.07.2008 г. N 184-п, которое дополнено пунктом 5.1. Изменения вступили в силу со 2.06.2010 г. после официального опубликования в "Собрании законодательства Ивановской области" 1.06.2010 г. (л.д.20,21).

Абзацем 3 пункта 5 Постановления Правительства Ивановской области от 16.07.2008 г. N 184-п органам местного самоуправления рекомендовано при рассмотрении ходатайств о переводе земельных участков площадью 0,5 га и более направлять заинтересованных лиц в Межведомственный совет по размещению производительных сил и инвестиций на территории Ивановской области.

Пунктом 5.1 того же Постановления рекомендовано заявителям до направления в установленном порядке в Правительство Ивановской области ходатайств о переводе земельных участков площадью 0,5 га и более из одной категории в другую и заявлений о включении земельных участков площадью 0,5 га и более в границы населенных пунктов или исключении земельных участков из границ населенных пунктов обращаться по данным вопросам в Межведомственный совет по размещению производительных сил и инвестиций на территории Ивановской области.

М. обратился в суд с заявлением о признании абзаца 3 пункта 5 и пункта 5.1 Постановления Правительства Ивановской области от 16.07.2008 г. N 184-п "О рассмотрении ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую и заявлений о включении земельных участков в границы населенных пунктов или исключении земельных участков из границ населенных пунктов" противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня принятия оспариваемого Постановления (л.д.13,14).

Заявление мотивировано тем, что оспариваемые положения Постановления противоречат Федеральному закону от 21.12.2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", которым предусмотрены порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую и перечень прилагаемых к ходатайству документов. Направление заявителей органами местного самоуправления либо обращение самих заявителей в Межведомственный совет по размещению производительных сил и инвестиций на территории Ивановской области Федеральным законом не предусмотрено. М. также считает, что оспариваемые положения Постановления ограничивают его права, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и ст.ст. 209, 260, 261 ГК РФ, на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

В судебном заседании М. и его представитель Б. заявление поддержали по изложенным в нем основаниям и пояснили, что М. и С.А.В. являются собственниками земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства, площадью 70000 кв.м., расположенного по адресу: _ по _ доли каждый. Земельный участок относится к категории земель сельскохозяйственного назначения. В соответствии с порядком, установленным Федеральным законом от 21.12.2004 г. N 172-ФЗ, они 28.04.2010 г. обратились в орган местного самоуправления - администрацию сельского поселения с заявлением о включении земельного участка в границы населенного пункта. Орган местного самоуправления дал положительное заключение по вопросу включения земельного участка в границы населенного пункта и изменения вида разрешенного использования земельного участка на "жилищное строительство". 31.05.2010 г. М. и С.А.В. обратились в Правительство Ивановской области с заявлением о включении земельного участка в состав населенного пункта. Департамент управления имуществом Ивановской области письмом от 18.06.2010 г. обратил внимание заявителей на ряд недостатков в их ходатайстве и со ссылкой на Постановление Правительства Ивановской области от 16.07.2008 г. N 184-п рекомендовал заявителям обратиться в Межведомственный совет по размещению производительных сил и инвестиций на территории Ивановской области. Поскольку указанный Совет рассматривает ходатайства только юридических лиц и, пользуясь тем, что М. является единственным учредителем ООО "Фаворит", ходатайство о включении земельного участка в границы населенного пункта в Межведомственный совет по размещению производительных сил и инвестиций на территории Ивановской области было направлено от имени ООО "Фаворит". Однако решением Совета от 16.12.2010 г. обществу отказано в предоставлении государственной поддержки в форме организационного содействия и предложено доработать представленный инвестиционный проект.

М. и его представитель Б. указали, что оспариваемые положения Постановления, рекомендующие заявителям обращаться в Межведомственный совет по размещению производительных сил и инвестиций на территории Ивановской области, фактически является нормой предписывающей и обязательной, поскольку ходатайства о включении земельных участков, площадью 0,5 га и более, в состав населенных пунктов без заключения указанного Совета к рассмотрению Правительством Ивановской области не принимаются.

Представители Правительства Ивановской области Ч. и А. с заявлением не согласились, пояснили, что оспариваемая заявителем норма его прав и законных интересов не нарушает, поскольку носит рекомендательный характер.

Выслушав заявителя и его представителя, представителей Правительства Ивановской области, выслушав заключение прокурора об удовлетворении заявления, проверив, исследовав и оценив документы, имеющиеся в деле, суд приходит к следующему.

Согласно статье 125 Конституции Российской Федерации разрешение дел о соответствии Конституции Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации является исключительной компетенцией Конституционного Суда Российской Федерации.

Поскольку суд общей юрисдикции не вправе устанавливать наличие либо отсутствие противоречий между оспариваемыми нормами Постановления Правительства Ивановской области и Конституцией Российской Федерации, соответствующие доводы заявителя не могут быть оценены, а основанные на них требования не могут быть разрешены по существу.

Суд также не соглашается с утверждением заявителя о том, что абзац 3 пункта 5 и пункт 5.1 Постановления Правительства Ивановской области от 16.07.2008 г. N 184-п противоречит ст.ст. 209, 260, 261 ГК РФ, поскольку названные нормы Постановления, как и Постановление в целом, не регламентируют вопросы владения, пользования и распоряжения имуществом, в том числе земельными участками.

Однако, поскольку согласно части 3 статьи 246 ГПК РФ суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, оспариваемая часть нормативного акта проверялась судом на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктами "в", "г", "к" части 1 статьи 72, частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, разграничения государственной собственности, земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

Из названия и содержания Постановления Правительства Ивановской области от 16.07.2008 г. N 184-п видно, что им регулируются вопросы, связанные с рассмотрением ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, а также связанные с рассмотрением заявлений о включении земельных участков в границы населенных пунктов или исключении земельных участков из границ населенных пунктов.

На федеральном уровне эти правоотношения регулируются Федеральным законом от 21.12.2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" и Федеральным законом от 29.12.2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

В соответствии с пунктом 1 статьи 4.1 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" до утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, но не позднее 1 января 2012 года включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящей статьей.

Согласно пункту 2 статьи 4.1 того же Закона в случае необходимости установления или изменения видов разрешенного использования земельных участков решение о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов принимается одновременно с решением об установлении или об изменении видов разрешенного использования включаемых в границы населенных пунктов земельных участков либо земельных участков, исключаемых из границ населенных пунктов.

В силу п. 4 статьи 4.1 этого же Закона лица, заинтересованные во включении земельного участка в границы населенного пункта либо в исключении земельного участка из границ населенного пункта, направляют в орган местного самоуправления городского округа или поселения, на территориях которых находится населенный пункт, мотивированное заявление о включении земельного участка в границы населенного пункта либо об исключении земельного участка из границ населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка. К указанному заявлению прилагается кадастровый паспорт земельного участка, включаемого в границы населенного пункта, либо земельного участка, исключаемого из границ населенного пункта, а также копии документов, удостоверяющих личность заявителя - физического лица, либо выписка из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей - для индивидуальных предпринимателей или выписка из единого государственного реестра юридических лиц - для юридических лиц. Физические или юридические лица представляют также правоустанавливающие документы на земельные участки, включаемые в границы населенного пункта, либо на земельные участки, исключаемые из границ населенного пункта. Требовать представления иных документов, за исключением документов, предусмотренных настоящей частью, не допускается.

Пунктами 5 - 18, 19, 20 статьи 4.1 названного Федерального закона регламентированы действия органа местного самоуправления и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по рассмотрению поступивших заявлений о включении земельного участка в границы населенного пункта либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов, а также основания для отказа в удовлетворении таких заявлений.

Аналогичный порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую и перечень прилагаемых к ходатайству документов установлен Федеральным законом "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (статьи 2, 3, 7, 8).

Таким образом, федеральный законодатель, установив порядок обращения заинтересованных лиц с соответствующими ходатайствами и исключительный перечень прилагаемых к ним документов, не предоставил органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий иным образом регулировать эти вопросы.

Оспариваемыми нормами Постановления Правительства Ивановской области от 16.07.2008 г. N 184-п заявителям рекомендовано обращаться, а органам местного самоуправления рекомендовано до подачи в установленном порядке документов в Правительство Ивановской области направлять заявителей в Межведомственный совет по размещению производительных сил и инвестиций на территории Ивановской области.

Однако названными Федеральными законами предусмотрено обращение заявителей лишь в орган местного самоуправления либо в орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченные на рассмотрение соответствующих ходатайств и заявлений. При этом органу государственной власти субъекта Российской Федерации не предоставлено право устанавливать иной порядок обращения заявителей с указанными ходатайствами.

Межведомственный совет по размещению производительных сил и инвестиций на территории Ивановской области создан Постановлением Правительства Ивановской области от 15.03.2006 г. N 37-п (л.д.22-26).

Согласно Положению о Межведомственном совете по размещению производительных сил и инвестиций на территории Ивановской области, утвержденному Постановлением Правительства Ивановской области от 15.03.2006 г. N 37-п, данный Совет является коллегиальным совещательным органом, устанавливающим единые принципы подбора инвесторов и условий передачи земельных участков и объектов недвижимости, рассматривает различные вопросы, обусловленные целями его деятельности, в том числе вопросы по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности, изменению категории и вида разрешенного использования земельных участков, по результатам рассмотрения принимает решения. На основании принятых Советом решений могут быть подготовлены и представлены в установленном порядке соответствующие проекты правовых актов Губернатора Ивановской области и Правительства Ивановской области.

Таким образом, целью направления физических и юридических лиц, а также индивидуальных предпринимателей, заинтересованных в переводе земельного участка из одной категории в другую, либо во включении земельного участка в границы населенного пункта или исключении земельного участка из границ населенного пункта, в Межведомственный совет по размещению производительных сил и инвестиций на территории Ивановской области, и итогом обращения этих лиц в указанный Совет является получение решения Совета по данному вопросу.

Однако, подобный документ в перечень установленных Федеральным законом "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" и Федеральным законом "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" документов, которые необходимо прилагать к соответствующим ходатайствам и заявлениям, не входит.

Проанализировав оспариваемые М. положения Постановления Правительства Ивановской области от 16.07.2008 г. N 184-п, суд приходит к выводу о том, что в Ивановской области установлен иной, нежели предусмотренный федеральным законодательством, порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую и заявлений о включении земельных участков в границы населенных пунктов или исключении земельных участков из границ населенных пунктов, что противоречит требованиям федерального законодательства.

Суд находит необоснованными доводы представителей Правительства Ивановской области о том, что оспариваемые нормы носят рекомендательный характер и не могут нарушать права заявителя.

Исходя из названия и содержания Постановления Правительства Ивановской области от 16.07.2008 г. N 184-п, усматривается фактически императивный характер оспариваемых норм, обязательных для лиц, проявивших заинтересованность в переводе земельных участков из одной категории в другую и во включении этих участков в границы населенных пунктов либо в исключении земельных участков из границ населенных пунктов.

Об этом свидетельствуют как соответствующее разъяснение Департамента управления имуществом Ивановской области, содержащееся в ответе на заявление М. и С.А.В. (л.д.33), так и последующие вынужденные действия заявителя, основанные на указанных рекомендациях, по обращению в Межведомственный совет по размещению производительных сил и инвестиций на территории Ивановской области.

Суд полагает, что несмотря на имеющееся в оспариваемом акте указание на рекомендательный характер его положений, по существу они содержат обязательные к исполнению предписания, рассчитанные на неоднократное применение неопределенным кругом лиц, заинтересованных в изменении статуса земельных участков, площадью более 0,5 га.

Доводы представителей Правительства Ивановской области о том, что при наличии отрицательного решения Межведомственного совета заявитель не утратил возможности вновь обратиться с соответствующим заявлением в Правительство Ивановской области, не могут служить основанием к отказу в удовлетворении заявленных М. требований, поскольку право выбора способа защиты нарушенного права принадлежит лицу, чье право было нарушено.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что оспариваемые заявителем нормы Постановления Правительства Ивановской области от 16.06.2008 г. N 184-п "О рассмотрении ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую и заявлений о включении земельных участков в границы населенных пунктов или исключении земельных участков из границ населенных пунктов" противоречат ст. 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" и ст.ст. 2, 3 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части.

В соответствии с разъяснениями, данными в п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" оспариваемые положения нормативного акта подлежат признанию недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 194 - 198, 252, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление М. о признании частично противоречащим федеральному законодательству Постановления Правительства Ивановской области от 16.07.2008 г. N 184-п "О рассмотрении ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую и заявлений о включении земельных участков в границы населенных пунктов или исключении земельных участков из границ населенных пунктов" удовлетворить.

Абзац третий пункта 5 и пункт 5.1 Постановления Правительства Ивановской области от 16.07.2008 г. N 184-п "О рассмотрении ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую и заявлений о включении земельных участков в границы населенных пунктов или исключении земельных участков из границ населенных пунктов" признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Ивановский областной суд в течение 10 дней со дня его принятия.