Решение Ивановского областного суда от 7 апреля 2011 г. N 3-17/2011 Признана частично противоречащей федеральному законодательству и недействующей Территориальная программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Ивановской области на 2011 год, утв. постановлением Правительства Ивановской области от 30.12.2010 г. N 493-п

Решение Ивановского областного суда
от 7 апреля 2011 г. N 3-17/2011

Ивановский областной суд в составе председательствующего судьи Р.,

при секретаре К.,

с участием прокурора отдела по надзору за исполнением федерального законодательства

прокуратуры Ивановской области Л.,

представителя Правительства Ивановской области В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению и.о. прокурора Ивановской области о признании частично противоречащей федеральному законодательству и недействующей Территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Ивановской области на 2011 год, утвержденной Постановлением Правительства Ивановской области от 30.12.2010 г. N 493-п,

установил:

Постановлением Правительства Ивановской области от 30.12.2010 г. N 493-п утверждена Территориальная программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Ивановской области на 2011 год (л.д. 7 - 42).

Данное Постановление опубликовано в "Собрании законодательства Ивановской области" 25.01.2011 г. N 3(522) и вступило в силу 5.02.2011 г. Пунктом 2 этого Постановления предусмотрено, что его действие распространяется на правоотношения, возникшие с 1.01.2011 г. (л.д. 6).

Постановлением Правительства Ивановской области от 2.03.2011 г. N 43-п внесены изменения в приложения к Постановлению Правительства Ивановской области от 30.12.2010 г. N 493-п. Изменения вступили в силу после официального опубликования в "Собрании законодательства Ивановской области" 9.03.2011 г. N 9(528) (л.д. 56 - 57).

Территориальная программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Ивановской области на 2011 год разработана и утверждена в соответствии со статьями 6, 20.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1.

И.о. прокурора Ивановской области обратился в суд с заявлением о признании частично противоречащей федеральному законодательству и недействующей Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Ивановской области на 2011 год, утвержденной Постановлением Правительства Ивановской области от 30.12.2010 г. N 493-п, в части:

- установления в разделе 8 нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи: на 1 вызов скорой, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), медицинской помощи; на 1 посещение амбулаторно-поликлинических учреждений и других медицинских организаций или их соответствующих структурных подразделений (включая оказание неотложной медицинской помощи); на 1 пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров; на 1 койко-день в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях; подушевого норматива финансового обеспечения на 1 человека в год;

- установленной в строках 01 - 09 таблицы N 1 Приложения N 5 стоимости территориальной программы.

Заявление мотивировано тем, что в нарушение требований ст.ст. 6, 20, 20.1 Основ законодательства об охране здоровья граждан нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, предусмотренные территориальной программой, ниже установленных в базовой программе. Вследствие этого нарушены конституционные права жителей Ивановской области на получение государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи в объеме, установленном Правительством Российской Федерации (л.д. 3 - 5).

В судебном заседании прокурор отдела по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Ивановской области Л. заявление уточнила (л.д. 54 - 55), просила признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими оспариваемые положения Территориальной программы с учетом внесенных в нее Постановлением Правительства Ивановской области от 2.03.2011 г. N 43-п изменений. Пояснила, что в результате внесения указанных изменений в Территориальную программу нормативы финансовых затрат стали еще меньше.

Представитель Правительства Ивановской области В. с заявлением прокурора не согласился, пояснил, что предусмотренные Федеральной программой нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи являются средними и в каждом субъекте Российской Федерации корректируются. При этом указанные нормативы в Территориальных программах могут быть ниже установленных в Федеральной программе. Кроме этого ссылался на дефицит финансового обеспечения территориальной программы.

Выслушав представителя прокуратуры, представителя Правительства Ивановской области, проверив, исследовав и оценив документы, имеющиеся в деле, суд находит заявление прокурора подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72, частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

Согласно положениям статьи 20 Основ законодательства Российской Федерации "Об охране здоровья граждан" граждане имеют право на бесплатную медицинскую помощь в государственной и муниципальной системах здравоохранения в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Гарантированный объем бесплатной медицинской помощи предоставляется гражданам в соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи.

Утверждение Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи отнесено к полномочиям Правительства Российской Федерации (часть 3 статья 20.1 Основ законодательства РФ "Об охране здоровья граждан").

Согласно ст. 20.1 Основ законодательства Российской Федерации "Об охране здоровья граждан" программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи определяет виды, нормативы объема медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансирования, а также порядок и структуру формирования тарифов на медицинскую помощь.

В ней также предусматриваются условия оказания медицинской помощи, критерии качества и доступности медицинской помощи.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 октября 2010 года N 782 утверждена Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год.

Разделом V данной Программы установлены нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансового обеспечения, порядок и структура формирования тарифов на медицинскую помощь:

на 1 вызов скорой, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), медицинской помощи - 1710,1 рубля;

на 1 посещение амбулаторно-поликлинических учреждений и других медицинских организаций или их соответствующих структурных подразделений (включая оказание неотложной медицинской помощи) - 218,1 рубля, в том числе 169,5 рубля - за счет средств обязательного медицинского страхования;

на 1 пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров - 478 рублей, в том числе 470,5 рубля - за счет средств обязательного медицинского страхования;

на 1 койко-день в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях - 1380,6 рубля, в том числе 1167 рублей - за счет средств обязательного медицинского страхования.

Подушевые нормативы финансового обеспечения, предусмотренные Программой, установлены в расчете на 1 человека в год (без учета расходов федерального бюджета) и составляют в среднем 7633,4 рубля, из них:

4102,9 рубля - за счет средств обязательного медицинского страхования;

3530,5 рубля - за счет средств соответствующих бюджетов, предусматриваемых на оказание скорой, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), медицинской помощи, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, медицинской помощи при заболеваниях, передающихся половым путем, туберкулезе, ВИЧ-инфекции и синдроме приобретенного иммунодефицита, психических расстройствах и расстройствах поведения, в том числе связанных с употреблением психоактивных веществ, а также на содержание медицинских организаций, участвующих в обязательном медицинском страховании, и финансовое обеспечение деятельности медицинских организаций, не участвующих в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования, указанных в последнем абзаце раздела III Программы.

Статьей 20.1 Основ законодательства Российской Федерации "Об охране здоровья граждан" предусмотрено, что в соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования.

Территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи могут определять дополнительные условия, виды и объемы оказания медицинской помощи.

Разделом 7 Территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Ивановской области на 2011 год, утвержденной Постановлением Правительства Ивановской области от 30.12.2010 г. N 483-п, установлены нормативы объема медицинской помощи, которые в 2011 году соответствуют нормативам объема медицинской помощи, предусмотренным в Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год.

Разделом 8 Территориальной программы установлены нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, оказываемой в соответствии с Программой, которые рассчитаны исходя из расходов на ее оказание и в среднем составляют:

на 1 вызов скорой, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), медицинской помощи - 1121,9 рубля;

на 1 посещение амбулаторно-поликлинических учреждений и других медицинских организаций или их соответствующих структурных подразделений (включая оказание неотложной медицинской помощи) - 157,5 рубля, в том числе 134,5 рубля - за счет средств обязательного медицинского страхования;

на 1 пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров - 233,8 рубля, в том числе 205,7 рубля - за счет средств обязательного медицинского страхования;

на 1 койко-день в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях - 906,5 рубля, в том числе 692,6 рубля - за счет средств обязательного медицинского страхования.

Подушевые нормативы финансового обеспечения установлены в расчете на 1 человека в год (без учета расходов федерального бюджета) и предусмотрены в среднем в размере 5219,2 рубля, из них:

2839,8 рубля - за счет средств обязательного медицинского страхования;

2379,4 рубля - за счет средств соответствующих бюджетов, предусматриваемых на оказание скорой, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), медицинской помощи, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, медицинской помощи при заболеваниях, передаваемых половым путем, туберкулезе, ВИЧ-инфекции и синдроме приобретенного иммунодефицита, психических расстройствах и расстройствах поведения, в том числе связанных с употреблением психоактивных веществ, а также на содержание медицинских организаций, участвующих в обязательном медицинском страховании, и финансовое обеспечение деятельности медицинских организаций, не участвующих в реализации программы ОМС, указанных в подпункте 5 пункта 3.6 и пункте 3.8 Программы.

Проанализировав оспариваемые прокурором положения Территориальной программы, суд приходит к выводу о том, что в Ивановской области федеральные нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи скорректированы в сторону занижения, и, как следствие, стоимость территориальной программы на 2011 год, определенная в строках 01 - 09 таблицы N 1 приложения N 5 к территориальной программе, что противоречит требованиям федерального законодательства.

При этом суд не соглашается с позицией представителя Правительства Ивановской области, согласно которой субъекты РФ вправе устанавливать нормативы финансового обеспечения и подушевые нормативы ниже предусмотренных в Федеральной программе.

Из пояснений представителя Правительства Ивановской области в судебном заседании следует, что нормативы финансовых затрат включают в себя, в том числе, и тарифы медицинской помощи.

Согласно разделу V Программы государственных гарантий тарифы медицинской помощи, оказываемой в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования, включают расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, приобретение медикаментов и перевязочных средств, продуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, реактивов и химикатов, стекла, химпосуды и прочих материальных запасов, расходы по оплате стоимости лабораторных и инструментальных исследований, производимых в других учреждениях (при отсутствии своей лаборатории и диагностического оборудования), а также расходы по оплате организации питания предприятиями общественного питания (при отсутствии своего пищеблока).

В соответствии со ст. 22 Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" объем и условия оказания медицинской помощи, предусматриваемые территориальными программами, не могут быть ниже установленных в базовой программе.

Финансовое обеспечение является необходимым условием предоставления того объема медицинской помощи, который предусмотрен Программой. Нормативы финансового обеспечения, предусмотренные Территориальной программой, не обеспечивают предоставление медицинской помощи населению Ивановской области в том объеме, в котором он предусмотрен этой Программой, что не оспаривалось в судебном заседании представителем Правительства Ивановской области.

В соответствии с разделом V Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год подушевые нормативы финансового обеспечения территориальной программы устанавливаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации исходя из нормативов, предусмотренных разделом IV и настоящим разделом Программы, с учетом соответствующих районных коэффициентов.

Поэтому суд находит необоснованными доводы представителя Правительства Ивановской области о том, что подушевые нормативы могут корректироваться органом государственной власти субъекта РФ в сторону их уменьшения.

Нельзя признать обоснованной и ссылку представителя Правительства Ивановской области на п.п. 15, 16 Письма Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 17.12.2010 г. N 20-2/10/2-12028 "О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год" (л.д. 82 - 95).

Содержащиеся в этом Письме разъяснения не прошли регистрацию в Министерстве юстиции и не носят нормативно-правовой характер.

Кроме того, содержание указанного Письма не опровергает вывода суда о недопустимости уменьшения в Территориальной программе установленных на федеральном уровне нормативов финансового обеспечения и подушевых нормативов.

Отсутствие денежных средств в соответствующих бюджетах не может являться основанием для снижения уровня государственных гарантий по сравнению с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год.

Поэтому суд приходит к выводу о том, что оспариваемые прокурором положения Территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Ивановской области на 2011 год противоречат ст. 22 Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации, ст.ст. 6, 20, 20.1 Основ законодательства Российской Федерации "Об охране здоровья граждан", Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 октября 2010 года N 782.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части.

В соответствии с разъяснениями, данными в п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" оспариваемые положения нормативного акта подлежат признанию недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 194 - 198, 252, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление и.о. прокурора Ивановской области о признании частично противоречащей федеральному законодательству Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Ивановской области на 2011 год, утвержденной Постановлением Правительства Ивановской области от 30.12.2010 г. N 493-п удовлетворить.

Программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Ивановской области на 2011 год, утвержденную Постановлением Правительства Ивановской области от 30.12.2010 г. N 493-п (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства Ивановской области от 2.03.2011 г. N 43-п), в части:

- установления в разделе 8 нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи: на 1 вызов скорой, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), медицинской помощи; на 1 посещение амбулаторно-поликлинических учреждений и других медицинских организаций или их соответствующих структурных подразделений (включая оказание неотложной медицинской помощи); на 1 пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров; на 1 койко-день в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях; подушевого норматива финансового обеспечения на 1 человека в год;

- установленной в строках 01 - 09 таблицы N 1 Приложения N 5 стоимости территориальной программы

признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Ивановский областной суд в течение 10 дней со дня его принятия.