Приложение N 1. Программа по повышению эффективности бюджетных расходов городского округа Кинешма до 2012 года

Приложение N 1

к постановлению

Администрации городского

округа Кинешма

от 8 июня 2011 г. N 1213п

Программа
по повышению эффективности бюджетных расходов городского округа Кинешма до 2012 года

Муниципальная программа по повышению эффективности бюджетных расходов городского округа Кинешма до 2012 года (далее - Программа) разработана в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 29.06.2010 "О бюджетной политике в 2011 - 2013 годах", программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, а также основными направлениями бюджетной и налоговой политики городского округа Кинешма на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов, утверждёнными постановлением администрации городского округа Кинешма от 22.10.2010 N 2841п.

1. Необходимость разработки и реализации программы

Реализация бюджетной реформы берёт свое начало в 2000-х годах, когда на федеральном уровне был принят ряд основополагающих документов и проведён комплекс мероприятий:

- введён в действие Бюджетный кодекс Российской Федерации;

- реализованы среднесрочные программы бюджетных реформ;

- проведена реформа федеративных отношений (разграничение полномочий между уровнями власти);

- налажено казначейское исполнение бюджетов всех уровней;

- сформированы правовые основы для внедрения бюджетирования, ориентированного на результат;

- усовершенствованы и формализованы межбюджетные отношения;

- осуществлён переход от однолетнего к среднесрочному бюджетному планированию;

- созданы правовые основы для работы по повышению качества и доступности государственных (муниципальных) услуг;

- созданы правовые основы для развития новых форм предоставления государственных (муниципальных) услуг;

- начата работа по внедрению процедур оценки качества финансового менеджмента в исполнительных органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Фактически начало реформированию муниципальных финансов городского округа Кинешма положено в конце 2007 года. Первоначально была проведена корректировка и дополнение нормативной правовой базы в сфере регулирования муниципальных финансов, были приняты новые нормативные правовые акты в соответствии с нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации, регламентирующими процедуры бюджетного процесса, управления муниципальным долгом, формирования расходных обязательств городского округа Кинешма и иные процедуры. В целях реализации соответствующих мероприятий были инициированы и проведены мероприятия по оптимизации структуры участников бюджетного процесса в городском округе, что отвечает требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации и существенно улучшило качество бюджетного процесса городского округа. В 2008 году работа была продолжена, были созданы предпосылки для перехода к бюджетированию, ориентированному на результат - в частности, был сформирован и утвержден перечень муниципальных услуг, предоставляемых за счет бюджета городского округа Кинешма, шла подготовка к формированию полного реестра муниципальных услуг. Проведена инвентаризация расходных обязательств городского округа Кинешма на предмет соответствия их полномочиям городских округов, установленных федеральным законодательством, а также наличия принятых надлежащим образом нормативных актов органов местного самоуправления городского округа Кинешма, устанавливающих данные расходные обязательства. В рамках курса на бюджетирование, ориентированное на результат, в 2008 году установлено введение с 2009 года практики составления и предоставления докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования городского округа Кинешма.

Концепцией бюджетирования, ориентированного на результат, особо отмечена важность одного из направлений реформирования - повышение качества оказания муниципальных услуг. В 2009 - 2010 годах в городском округе Кинешма были разработаны и утверждены Стандарты качества муниципальных услуг городского округа Кинешма, которыми установлен процесс оказания муниципальной услуги и обеспечение информирования потребителей услуги о процессе её оказания, установлены требования к зданиям и помещениям, связанным с оказанием муниципальной услуги, персоналу, оказывающему муниципальную услугу, его взаимодействию с потребителями муниципальной услуги, требования к процессу оказания муниципальной услуги. Установлен механизм контроля и оценки выполнения требований к качеству муниципальных услуг.

В 2010 году нормативно установлен переход на среднесрочное планирование бюджета городского округа Кинешма, результатом чего стало формирование и утверждение бюджета городского округа на 2011 и плановый период 2012 и 2013 годов. При формировании бюджета введена практика установления взаимосвязи между объёмами планируемых бюджетных ассигнований и результатами расходования бюджетных средств, посредством утверждения муниципальных заданий для главных распорядителей бюджетных средств и муниципальных учреждений, а также введения программно -целевого метода планирования расходов бюджета. На данный момент ведомственными и долгосрочными целевыми программами охвачено 28,1 % расходов бюджета городского округа Кинешма.

Вместе с тем к 2011 году стало очевидно, что не все из реализованных на практике мероприятий принесли планируемый результат и, соответственно, многое ещё требует доработки и развития. Кроме того, Правительством Российской Федерации был поставлен ряд новых задач в рамках федеральной Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.

Таким образом, несмотря на положительные тенденции в управлении муниципальными финансами, на данный момент присутствует ряд проблем, требующих решения, в числе которых:

- отрицательная динамика собственных доходов бюджета городского округа Кинешма. Данный показатель имеет регулярную тенденцию к снижению, что говорит о серьезной зависимости бюджета городского округа от поступлений из внешних источников. Так, в бюджете 2011 года доля межбюджетных трансфертов из областного бюджета составляет около 61,4%, в 2010 году - 56,4%, 2009 году - 68,0% общего объема доходной части;

- низкая эффективность бюджетных расходов, направляемых на решение комплексных социально-экономических проблем;

- не достаточно полный охват расходов бюджета рамками ведомственных и долгосрочных целевых программ;

- стратегическое планирование остается слабо увязанным с бюджетным планированием;

- сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, в полном объеме не созданы условия для мотивации органов местного самоуправления, а также бюджетных учреждений в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;

- остается ограниченным опыт внедрения муниципальных заданий;

- созданы недостаточные условия для инвестирования в экономику городского округа.

Таким образом, на сегодняшний день перед органами местного самоуправления городского округа Кинешма стоит задача поиска новых подходов к управлению финансами и повышению эффективности и результативности бюджетных расходов. Решение данной проблемы лежит, в первую очередь, в плоскости оптимизации внутренних ресурсов бюджета городского округа, дальнейшем, полном внедрении в практику бюджетного планирования и финансирования новых технологий бюджетирования, ориентированного на результат.

В сложившихся условиях решение стоящих перед муниципалитетом проблем в первую очередь может быть достигнуто за счет структурных, институциональных преобразований, за счет повышения качества финансового управления и эффективности использования имеющихся бюджетных ресурсов.

Реализация данной Программы позволит существенно улучшить социально-экономическую ситуацию в городе и сформировать фундаментальные предпосылки для экономического и финансового роста.

2. Цель и задачи Программы

Основной целью Программы является создание условий для повышения эффективности бюджетных расходов.

Задачами, реализация которых позволит достичь поставленной цели, являются:

- обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджета городского округа Кинешма;

- обеспечение тесной увязки долгосрочного экономического развития городского округа Кинешма и бюджетного планирования и целеполагания бюджетных расходов с мониторингом достижения заявленных целей;

- создание условий для повышения эффективности деятельности муниципальных учреждений по предоставлению муниципальных услуг;

- совершенствование механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ;

- повышение прозрачности деятельности органов местного самоуправления городского округа Кинешма, в том числе за счёт внедрения требований к публичности показателей их деятельности.

В целях решения поставленных задач в рамках Программы предполагается выполнение работ по следующим направлениям:

- повышение эффективности предоставления муниципальных услуг, развитие новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;

- дальнейшее внедрение программно - целевых инструментов повышения эффективности бюджетных расходов с последующим переходом к программной структуре расходов бюджета городского округа Кинешма;

- развитие системы муниципального финансового контроля;

- совершенствование системы и качества управления муниципальными финансами;

- оптимизация функций муниципального управления и повышение эффективности их обеспечения;

- обеспечение отсутствия кредиторской задолженности бюджета и бюджетных учреждений городского округа Кинешма;

- регламентация и структурирование муниципальных закупок с учётом новых требований законодательства.

3. Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджета городского округа Кинешма

Сбалансированность местного бюджета является важным условием осуществления полномочий органов местного самоуправления по исполнению своих полномочий и является необходимым условием решения задач, поставленных Программой.

В городском округе Кинешма осуществляются следующие мероприятия в целях обеспечения сбалансированности и устойчивости бюджета:

- осуществлён переход от однолетнего к среднесрочному бюджетному планированию;

- проводятся мероприятия по мобилизации доходов бюджета;

- главными распорядителями средств бюджета городского округа Кинешма установлены нормативы потребления топливно-энергетических ресурсов и иных материальных ресурсов для подведомственных учреждений;

- осуществляется мониторинг кредиторской задолженности бюджета.

Проведение предсказуемой и преемственной бюджетной политики будет служить важнейшей предпосылкой для обеспечения стабильности и соответствовать долгосрочным целям социально-экономического развития городского округа и повышения качества жизни его населения.

Для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления городского округа, в том числе в сфере бюджетной политики, необходимо установление и соблюдение принципов ответственной бюджетной политики, к которым относятся:

- консервативность и очень высокая степень надежности экономического прогнозирования;

- формирование бюджета с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной политики городского округа, основанных на реалистичных оценках;

- ограничение бюджетного дефицита и муниципального долга;

- недопустимость увязки в процессе исполнения бюджета объемов расходов с определенными доходными источниками;

- полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей муниципальной политики (в том числе бюджетные ассигнования, налоговые льготы, гарантии и имущество);

- планирование бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

- принятие новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения, с учетом сроков и механизмов их реализации;

- систематический анализ и оценка рисков для бюджета городского округа, связанных с изменением бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации;

- совершенствование прогнозирования кассового исполнения бюджета городского округа с установлением ответственности главным распорядителей бюджетных средств за качество и соблюдение показателей кассового плана.

3.1. Мобилизация резерва роста доходов бюджета городского округа за счет уровня заработной платы в отраслях экономики, привлечения инвестиций

Повышение сбалансированности и устойчивости бюджета городского округа планируется также посредством мобилизации резерва роста доходов бюджета за счет уровня заработной платы в отраслях экономики, привлечения инвестиций.

В целях повышения темпов роста налога на доходы физических лиц необходима разработка и дальнейшая реализация мер по повышению уровня среднемесячных начислений заработной платы и привлечению инвестиций в экономику городского округа Кинешма. В качестве таких мер на данный момент Трехсторонним соглашением между координационным советом профсоюзов, объединением работодателей и администрацией городского округа Кинешма зафиксированы нормы, направленные на обязанность работодателей обеспечивать повышение заработной платы работников. Производится работа с будущими предпринимателями в рамках программы дополнительных мероприятий в Ивановской области на 2011 год по снятию напряженности на рынке труда.

Также в рамках мероприятий по мобилизации доходов бюджета осуществляет работу межведомственной комиссии по обеспечению своевременности и полноты поступлений обязательных платежей в бюджеты всех уровней бюджетной системы и государственных внебюджетных фондов на территории городского округа Кинешма.

3.2. Оценка эффективности предоставления налоговых льгот

В 2009 году общая сумма налоговых льгот по местным налогам составила 21 671 тыс. руб.

Налоговые льготы, предоставляемые в 2011 году в основном имеют социальную направленность.

В целях определения эффективности предоставления налоговых льгот в городском округе Кинешма необходимо нормативное установление порядка и условий предоставления и отмены налоговых льгот по местным налогам, а также методики оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот.

4. Оптимизация функций муниципального управления и повышение эффективности их обеспечения

Данное направление Программы предполагает продолжение реализации административной реформы.

Основными направлениями повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления станут:

- дальнейшее противодействие коррупции и снижение административных барьеров;

- совершенствование контрольной деятельности;

- оптимизация состава и полномочий органов местного самоуправления, результатом которой будет являться сокращение дублирования функций и полномочий, а также оптимизация численности муниципальных служащих в целях соблюдения норматива на содержание органов местного самоуправления;

- передача функций органов местного самоуправления, не отнесенных к основному виду деятельности, специализированным организациям, создаваемым для обслуживания одновременно нескольких органов, или размещение муниципальных заказов на соответствующие услуги (аутсорсинг);

- повышение мотивации руководителей органов местного самоуправления в отношении оптимизации предельной численности работников и сокращения бюджетных расходов на их деятельность;

- участие в формировании "электронного муниципалитета", в том числе переход на оказание услуг по осуществлению юридически значимых действий органов местного самоуправления в электронной форме.

Важной сферой оптимизации деятельности является управление муниципальной собственностью, для повышения эффективности которого предлагается реализация мер по следующим основным направлениям:

1) Обеспечение оптимального уровня расходов местного бюджета на управление муниципальным имуществом путем:

- внедрение конкурсных основ при заключении договоров на оказание услуг и выполнение работ (независимая оценка, охрана, инвентаризация имущества, межевание и топографическая съемка земельных участков и пр.);

- возмещение расходов покупателями и пользователями муниципального имущества.

2) Совершенствование практики арендных отношений:

- совершенствование правовой базы;

- повышение эффективности претензионно-исковой работы с арендаторами - должниками и контроля за исполнением судебных решений.

3) Снижение объема избыточного муниципального имущества:

- инвентаризация имущества, переданного в оперативное управление и хозяйственное ведение, с целью выявления неиспользуемого либо используемого не по назначению муниципального имущества, подлежащего изъятию в казну муниципального образования.

4) Обеспечение эффективного использования земель:

- регистрация права муниципальной собственности на землю;

- формирование реестра муниципальной земли.

5) Продажа земельных участков под находящимися в частной собственности объектами недвижимого имущества с целью слияния земельного участка и расположенных на нем зданий, строений, сооружений в единый объект недвижимости, повышения кредитоспособности, капитализации и конкурентоспособности правообладателей таких объектов (а значит, города в целом), введения единого налога на недвижимость.

5. Повышение эффективности предоставления муниципальных услуг

Существующая в городе сеть муниципальных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор в большинстве своем функционирует в отрыве от принципов оптимальности и достаточности оказания муниципальных услуг. Расходы на содержание подведомственной бюджетной сети планируются, как правило, исходя не из объемов оказываемых ими услуг, а необходимости содержания существующих мощностей. Планирование бюджетных ассигнований осуществляется по большей части методом индексации существующих расходов, сохраняя их структуру в неизменном виде. В результате на первое место будет поставлен вопрос повышения качества муниципальных услуг и только потом оптимизация бюджетных расходов на их обеспечение.

Целями данного направления Программы являются:

- повышение доступности и качества муниципальных услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры и других социально значимых сферах;

- привлечение и удержание в бюджетной сфере высокопрофессиональных кадров;

- создание условий для оптимизации бюджетной сети;

- развитие материально-технической базы муниципальных учреждений, в том числе за счет более активного привлечения средств из внебюджетных источников (включая платные услуги);

- внедрение в деятельность муниципальных учреждений элементов конкурентных отношений.

Для достижения указанных целей необходимо решить 3 взаимосвязанные задачи:

1) совершенствование правового положения муниципальных учреждений;

2) внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;

3) повышение открытости деятельности учреждений, оказывающих муниципальные услуги, для потребителей этих услуг.

Мероприятия по совершенствованию правового положения муниципальных учреждений будут проводиться путем реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (с изменениями). Они направлены на повышение эффективности предоставления муниципальных услуг в условиях сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их оказание. Должны быть созданы условия и стимулы для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения, повышения эффективности и открытости их деятельности, а также возможности и стимулы для органов местного самоуправления по оптимизации подведомственной сети.

Создание нового типа муниципальных учреждений - казенного учреждения, статус которого, по сути, совпадает с ранее закрепленным в законодательстве Российской Федерации статусом бюджетного учреждения, будет сопровождаться дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в бюджет городского округа.

До конца 2011 года установлен переходный период, который позволил получать финансовое обеспечение муниципальным учреждениям в прежнем порядке.

Перевод бюджетных учреждений на предоставление субсидий на оказание муниципальных услуг потребует совершенствования практики формирования муниципальных заданий для муниципальных учреждений и их финансового обеспечения.

Муниципальные задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности будет устанавливать орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.

6. Развитие системы муниципального финансового контроля

Переход к программному бюджету и внедрение новых форм финансового обеспечения муниципальных услуг требуют комплексного реформирования системы муниципального финансового контроля.

В этих целях необходимо:

- организовать действенный контроль (аудит) за эффективностью использования бюджетных ассигнований;

- уточнить функции органов местного самоуправления городского округа Кинешма по осуществлению финансового контроля;

- принять муниципальные правовые акты о требованиях к деятельности по осуществлению муниципального финансового контроля.

Муниципальный финансовый контроль необходимо направить на:

- соблюдение бюджетного законодательства Российской Федерации и иных муниципальных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

- достоверность, полноту и соответствие нормативным требованиям к составлению бюджетной отчетности;

- экономность, результативность и эффективность использования средств бюджета городского округа.

7. Осуществление мероприятий по повышению энергетической эффективности

В соответствии с Федеральным законом от 23.11.2009 N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в городском округе Кинешма разработан проект долгосрочной целевой программы "Об энергосбережении и энергетической эффективности на территории муниципального образования городской округ Кинешма на 2011 - 2015 годы с перспективой до 2020 года".

Проект программы ориентирован на бюджетную сферу.

В целях реализации данной программы необходимо выполнение следующих мероприятий:

- проведение энергетического обследования объектов бюджетной сферы;

- осуществление типовых мероприятий в области повышения энергоэффективности, определенных по результатам энергетических обследований;

- оснащение объектов бюджетной сферы приборами учета энергетических ресурсов.

8. Регламентация и структурирование муниципальных закупок

Первоочередной задачей на 2011 год является контроль процесса муниципальных закупок, а именно: планирования закупок, размещения заказов и исполнения контрактов.

В рамках прогноза социально - экономического развития вырабатывается прогноз муниципальных закупок, необходимых для реализации муниципальных функций и задач.

На стадии планирования закупок для муниципальных нужд предлагается установить порядок:

- определения объема и структуры муниципальных нужд, в том числе в натуральном выражении, исходя из расчетно-нормативных затрат на оказание муниципальных услуг и выполнения функций;

- установления по наиболее крупным объектам муниципальных закупок перечня товаров, работ и услуг, необходимых для обеспечения муниципальных нужд в очередном финансовом году и плановом периоде;

- определения начальных цен товаров, работ, услуг;

- проведения мониторинга цен, предметов закупки, производителей и поставщиков товаров, работ и услуг.

В целом совершенствование размещения заказов для нужд городского округа Кинешма будет направлено на создание прозрачной справедливой среды для всех сторон контракта, обеспечивающей сбалансированность интересов, эффективное расходование бюджетных средств.

9. Организация реализации Программы

Организация выполнения мероприятий Программы будет осуществляться в рамках утверждаемого плана.