Решение Ивановского областного суда от 18 января 2013 г. N 3-4/2013 О признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений решения Малого Совета Ивановского областного Совета народных депутатов от 11 июня 1993 г. N 138 "Об утверждении границ Плесского государственного историко-архитектурного и художественного музея-заповедника, заповедной территории, зоны охраняемого ландшафта и установлении режимов их охраны и содержания"

Решение Ивановского областного суда
от 18 января 2013 г. N 3-4/2013

ГАРАНТ:

Определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 апреля 2013 г. N 7-АПГ13-2 настоящее решение оставлено без изменений

Ивановский областной суд в составе председательствующего судьи Ноговицина С.А.,

при секретаре Панкратовой А.М.,

с участием прокурора отдела прокуратуры Ивановской области по доверенности Веремейчик М.Н.,

представителей Ивановской областной Думы по доверенности Малова А.С. и Копейкиной Т.Г.,

представителя Губернатора Ивановской области по доверенности Чеберяк Н.Л.,

представителя Департамента культуры и культурного наследия Ивановской области по доверенности Мартынова А.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению заместителя прокурора Ивановской области о признании пунктов N 4, 5, 6, 7, 11, 12 Приложения N 3 решения Малого Совета Ивановского областного Совета народных депутатов от 11 июня 1993 года N 138 "Об утверждении границ Плесского государственного историко-архитектурного и художественного музея-заповедника, заповедной территории, зоны охраняемого ландшафта и установлении режимов их охраны и содержания", противоречащими федеральному законодательству и не действующими в части согласования с дирекцией Плесского музея-заповедника, указанных в данных пунктах работ и действий, со дня вступления решения суда в законную силу,

установил:

11 июня 1993 года Малым Советом Ивановского областного Совета народных депутатов принято решение N 138 "Об утверждении границ Плесского государственного историко-архитектурного и художественного музея-заповедника, заповедной территории, зоны охраняемого ландшафта и установлении режимов их охраны и содержания", которое опубликовано в изданиях Протокола четырнадцатой (внеочередной сессии) Ивановского областного Совета народных депутатов двадцать первого созыва и приложения, 08 октября 1993 года, часть 2.

В настоящее время данное решение действует в редакции постановления Законодательного собрания Ивановской области от 29 апреля 2004 года N 161, с изменениями, внесенными решением Ивановского областного суда от 22 июля 2003 года N 3-64/2003, определением Верховного суда Российской Федерации от 27 июня 2012 года N 7-АПГ12-1, и опубликованными в Собрании законодательства Ивановской области от 30 ноября 2000 года N 22(160), от 17 ноября 2003 года N 21 (231).

Приложение N 3 к указанному решению N 138 регулирует отношения в части содержания и использования памятников истории и культуры с их охранными зонами, историко-культурной и природной средой и порядок производства проектно-сметных, реставрационных, строительных и дорожных работ на территории Плесского государственного историко-архитектурного и художественного музея-заповедника и заповедной территории.

Заместитель прокурора Ивановской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и не действующими пунктов N 4, 5, 6, 7, 11, 12 Приложения N 3 решения Малого Совета Ивановского областного Совета народных депутатов от 11 июня 1993 года N 138 "Об утверждении границ Плесского государственного историко-архитектурного и художественного музея-заповедника, заповедной территории, зоны охраняемого ландшафта и установлении режимов их охраны и содержания" в части согласования с дирекцией Плесского музея-заповедника указанных в данных пунктах работ и действий.

По мнению заявителя, содержащиеся в указанных пунктах нормы Приложения N 3 противоречат действующему законодательству, а именно Федеральному закону от 26 мая 1996 года N 54-ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" и Федеральному закону от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", а именно:

пункт 4 в части согласования с дирекцией Плесского музея-заповедника разрешения на реставрацию, ремонт и реконструкцию памятников истории и культуры, регенерацию ценной историко-культурной и природной среды;

пункт 5 в части обязательного согласования с дирекцией Плесского музея-заповедника организацией, использующей памятник или ценную историко-культурную и природную среду, задания на проектирование;

пункт 6 в части согласования с дирекцией Плесского музея-заповедника проектной документации, разрабатываемой иными проектными организациями, а также в части выдачи специалистами Плесского музея-заповедника особых условий, которые являются обязательными;

пункт 7 в части рассмотрения и согласования на ученом совете музея- заповедника проектно-сметной документации на проведение ремонтно-реставрационных работ на памятниках истории и культуры и работ по регенерации ценной историко-культурной и природной среды;

пункт 11 в части согласования с дирекцией Плесского музея-заповедника всякого нового строительства, осуществляемого в соответствии с проектом детальной планировки города Плеса и проектом Генеральной схемы развития Плесского музея-заповедника, а именно, исходно-разрешительная документация, пояснительная записка, ситуационный и генеральный планы, основные чертежи сооружения;

пункт 12 в части согласования с дирекцией Плесского музея-заповедника всех земляных работ.

Заявитель полагает, что согласование с дирекцией Плесского музея-заповедника, указанных в пунктах N 4, 5, 6, 7, 11, 12 Решения N 138 работ и действий, не отнесено действующим законодательством к полномочиям музея-заповедника и названные положения не соответствуют требованиям действующего федерального законодательства об охране памятников культурного наследия.

В судебном заседании прокурор Веремейчик М.Н. заявление поддержала по изложенным в нем основаниям и пояснила, что нормы, содержащиеся в указанных пунктах Приложении N 3 решения Малого Совета Ивановского областного Совета народных депутатов от 11 июня 1993 года N 138 "Об утверждении границ Плесского государственного историко-архитектурного и художественного музея-заповедника, заповедной территории, зоны охраняемого ландшафта и установлении режимов их охраны и содержания" противоречат федеральному законодательству и нарушают права неопределенного круга лиц.

Представители Ивановской областной Думы Малов А.С. и Копейкина Т.Г. с заявлением не согласились, пояснив, что в связи с принятием Закона Ивановской области от 13 июля 2007 года N 105-ОЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) в Ивановской области" у Ивановской областной Думы отсутствовала обязанность по приведению Приложения N 3 к решению Малого Совета Ивановского областного Совета народных депутатов от 11 июня 1993 года N 138 в соответствие с данным Законом Ивановской области, а также в соответствие с Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", поскольку действующее законодательство не относит к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочие по приведению актов областных органов государственной власти бывшего государства РСФСР в соответствие с действующим законодательством.

Кроме того, по мнению представителей Ивановской областной Думы оспариваемое решение Малого Совета Ивановского областного Совета народных депутатов является актом областного органа государственной власти бывшего государства, не существующего в настоящее время, и не относится к законам субъекта Российской Федерации, в связи с чем, его положения не нуждаются в приведении в соответствие с действующим законодательством и, по общепринятому правилу, могут применяться только в той части, в которой оно не противоречит действующему законодательству. Полагали, что Приложение N 3 в оспариваемой части является фактически недействующим, в связи с чем, рассмотрение его на предмет соответствия федеральному законодательству не требуется.

Представитель Губернатора Ивановской области Чеберяк Н.Л., представитель Департамента культуры и культурного наследия Ивановской области Мартынов А.Ф. с заявлением прокурора не согласились, поддержав позицию представителей Ивановской областной Думы.

Выслушав представителя заявителя, представителей заинтересованных лиц, проверив и оценив доказательства, имеющиеся в деле, суд приходит к следующему.

Согласно пункту "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

11 июня 1993 года Малым Советом Ивановского областного Совета народных депутатов принято решение N 138 "Об утверждении границ Плесского государственного историко-архитектурного и художественного музея-заповедника, заповедной территории, зоны охраняемого ландшафта и установлении режимов их охраны и содержания" с приложениями. Указанный нормативный акт принят законодательным органом Ивановской области в установленном порядке, в пределах предоставленных ему полномочий и является нормативным актом местного органа власти.

В соответствии с пунктами N 4, 5, 6, 7, 11, 12 Приложения N 3 к указанному решению N 138 предусмотрена обязанность согласования с дирекцией Плесского музея-заповедника работ и действий, перечисленных в данных пунктах, а именно:

пункт 4 в части согласования с дирекцией Плесского музея-заповедника разрешения на реставрацию, ремонт и реконструкцию памятников истории и культуры, регенерацию ценной историко-культурной и природной среды;

пункт 5 в части обязательного согласования с дирекцией Плесского музея-заповедника организацией, использующей памятник или ценную историко-культурную и природную среду, задания на проектирование;

пункт 6 в части согласования с дирекцией Плесского музея-заповедника проектной документации, разрабатываемой иными проектными организациями, а также в части выдачи специалистами Плесского музея-заповедника особых условий, которые являются обязательными;

пункт 7 в части рассмотрения и согласования на ученом совете музея-заповедника проектно-сметной документации на проведение ремонтно-реставрационных работ на памятниках истории и культуры и работ по регенерации ценной историко-культурной и природной среды;

пункт 11 в части согласования с дирекцией Плесского музея-заповедника всякого нового строительства, осуществляемого в соответствии с проектом детальной планировки города Плеса и проектом Генеральной схемы развития Плесского музея-заповедника, а именно, исходно-разрешительная документация, пояснительная записка, ситуационный и генеральный планы, основные чертежи сооружения;

пункт 12 в части согласования с дирекцией Плесского музея-заповедника всех земляных работ.

В соответствии с перечнем объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения (далее - Перечень), утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 года N 176, Плесский государственный историко-архитектурный и художественный музей-заповедник отнесен в разделе историко-культурные музеи-заповедники и музейные комплексы к объектам исторического и культурного наследия федерального значения.

В силу статей 3 и 57 Федерального закона от 05 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" историко-культурные заповедники относятся к объектам культурного наследия.

Функции музея-заповедника определены в статье 26.1 Федерального закона от 26 мая 1996 года N 54-ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации".

В соответствии с указанной нормой музей-заповедник обеспечивает сохранность переданных ему объектов культурного наследия и доступ к ним граждан, осуществляет сохранение, изучение и популяризацию указанных объектов, а также осуществляет деятельность, направленную на сохранение в границах территории музея-заповедника исторически сложившихся видов деятельности (в том числе поддержание традиционного образа жизни и природопользования), осуществляемых сложившимися, характерными для данной территории способами, народных художественных промыслов и ремесел; осуществляет экскурсионное обслуживание и предоставляет информационные услуги; создает условия для туристской деятельности; проводит природоохранные мероприятия; осуществляет деятельность по содержанию и эксплуатации объектов инфраструктуры (в том числе зданий, жилых помещений и нежилых помещений), транспортных средств, необходимых музею-заповеднику для обеспечения доступа граждан к предоставленным ему объектам культурного наследия, осуществляет экскурсионное обслуживание, создает условия для туристской деятельности.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулирует Закон N 73-ФЗ.

Особенности проектирования и проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия и в зонах охраны объекта культурного наследия определены статьей 35 указанного федерального закона.

Частью 3 статьи 35 Закона N 73-ФЗ установлено, что характер использования территории достопримечательного места, ограничения на использование данной территории и требования к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству на территории достопримечательного места в отношении объектов культурного наследия федерального значения определяются федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

В соответствии с частью 4 статьи 35 Закона N 73-ФЗ проектирование и проведение работ по сохранению памятника или ансамбля и (или) их территорий в отношении объектов культурного наследия федерального значения осуществляются по согласованию с органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области охраны объектов культурного наследия, в соответствии с разграничением полномочий, предусмотренным в статьях 9 и 9.1 настоящего Федерального закона.

С учетом указанных норм закона, суд приходит к выводу о том, что согласования с дирекцией Плесского музея-заповедника работ и действий, указанных в пунктах N 4, 5, 6, 7, 11, 12 Приложения N 3 Решения N 138, не отнесены действующим законодательством к полномочиям музея-заповедника и названные положения не соответствует требованиям действующего федерального законодательства об охране памятников культурного наследия, в связи с чем требования прокурора подлежат удовлетворению, а положения, содержащиеся в указанных пунктах Приложения N 3, признаются противоречащими указанным нормам федерального законодательства.

Доводы представителей Ивановской областной Думы о том, что в связи с фактической утратой силы оспариваемого нормативного акта не требуется его признание противоречащим федеральному законодательству, суд признает необоснованными.

При этом ссылку представителей Ивановской областной Думы на позицию, изложенную в определениях Верховного суда Российской Федерации от 02 июня 2006 года N ГКПИ 06-728 и Конституционного суда Российской Федерации от 10 ноября 2002 года N 321-О, 322-О, нельзя признать состоятельной, так как изложенная в данных определениях правовая позиция предполагает, что оспариваемый нормативный акт фактически не действует и не нарушает прав граждан и иных лиц.

Судом установлено, что согласно материалам прокурорской проверки, по фактам обращения граждан в Управление Министерства культуры России по ЦФО, и приобщенной к материалам дела в качестве доказательства, дирекция Плесского музея-заповедника до настоящего времени в своей работе руководствуется нормами пунктов N 4, 5, 6, 7, 11, 12 Приложения N 3 решения Малого Совета Ивановского областного Совета народных депутатов от 11 июня 1993 года N 138.

Более того, согласно ответу и.о. директора Государственного бюджетного учреждения Ивановской области "Плесский государственный историко-архитектурный и художественный музей заповедник" Сорокина А.И. от 25 октября 2012 года N 706 Плесский музей-заповедник за период времени с 2011 года по октябрь 2012 года, реализуя Решение Малого Совета Ивановского областного Совета народных депутатов от 11 июня 1993 года N 138 произвел более ста согласований, предусмотренных Приложением N 3 указанного решения (л.д.61-67).

С учетом данных обстоятельств, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое Приложение N 3 решения Малого Совета Ивановского областного Совета народных депутатов от 11 июня 1993 года N 138 (пункты N 4, 5, 6, 7, 11, 12 в части согласования с дирекцией Плесского музея-заповедника работ и действий, указанных в данных пунктах) до настоящего времени применяется, своей силы не утратило, чем создает дополнительные обязанности хозяйствующим субъектам и гражданам, не предусмотренные действующим федеральным законодательством.

Следовательно, являются несостоятельными ссылки представителей Ивановской областной Думы на то, что, поскольку на территории Ивановской области вопросы производства работ по сохранению памятников истории и культуры, являющихся памятниками федерального значения, урегулированы непосредственно Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", а памятников истории и культуры регионального значения и памятников истории и культуры местного (муниципального) значения - Законом Ивановской области от 13 июля 2007 года N 105-ОЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) в Ивановской области", то оспариваемые нормы Приложения N 3 в настоящее время являются недействующими.

В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части.

Как следует из разъяснений, данных в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", оспариваемые положения нормативного акта подлежат признанию недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что положения пунктов N 4, 5, 6, 7, 11, 12 Приложения N 3 решения Малого Совета Ивановского областного Совета народных депутатов от 11 июня 1993 года N 138 "Об утверждении границ Плесского государственного историко-архитектурного и художественного музея-заповедника, заповедной территории, зоны охраняемого ландшафта и установлении режимов их охраны и содержания" в части согласования с дирекцией Плесского музея-заповедника указанных в данных пунктах работ и действий, противоречат федеральному законодательству и признаются недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 194 - 198, 252, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

заявление заместителя прокурора Ивановской области о признании противоречащими закону и недействующими частично с момента вступления решения суда в законную силу пунктов N 4, 5, 6, 7, 11, 12 Приложения N 3 решения Малого Совета Ивановского областного Совета народных депутатов от 11 июня 1993 года N 138 "Об утверждении границ Плесского государственного историко-архитектурного и художественного музея-заповедника, заповедной территории, зоны охраняемого ландшафта и установлении режимов их охраны и содержания" удовлетворить.

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими частично с момента вступления решения суда в законную силу нормы Приложения N 3 решения Малого Совета Ивановского областного Совета народных депутатов от 11 июня 1993 года N 138 "Об утверждении границ Плесского государственного историко-архитектурного и художественного музея-заповедника, заповедной территории, зоны охраняемого ландшафта и установлении режимов их охраны и содержания", а именно:

пункт 4 в части согласования с дирекцией Плесского музея-заповедника разрешения на реставрацию, ремонт и реконструкцию памятников истории и культуры, регенерацию ценной историко-культурной и природной среды;

пункт 5 в части обязательного согласования с дирекцией Плесского музея-заповедника организацией, использующей памятник или ценную историко-культурную и природную среду, задания на проектирование;

пункт 6 в части согласования с дирекцией Плесского музея-заповедника проектной документации, разрабатываемой иными проектными организациями, а также в части выдачи специалистами Плесского музея-заповедника особых условий, которые являются обязательными;

пункт 7 в части рассмотрения и согласования на ученом совете музея-заповедника проектно-сметной документации на проведение ремонтно-реставрационных работ на памятниках истории и культуры и работ по регенерации ценной историко-культурной и природной среды;

пункт 11 в части согласования с дирекцией Плесского музея-заповедника всякого нового строительства, осуществляемого в соответствии с проектом детальной планировки города Плеса и проектом Генеральной схемы развития Плесского музея-заповедника, а именно, исходно-разрешительная документация, пояснительная записка, ситуационный и генеральный планы, основные чертежи сооружения;

пункт 12 в части согласования с дирекцией Плесского музея-заповедника всех земляных работ.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Ивановский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.