Решение Ивановского областного суда от 23 июля 2013 г. N 3-31/2013 Поскольку возложение каких-либо обязанностей на лиц, не являющихся опекунами в отношении совершеннолетних недееспособных граждан, недопустимо, признан противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу подпункт "а" пункта 13 Правил временной передачи совершеннолетних недееспособных граждан, проживающих в стационарных бюджетных учреждениях социального обслуживания Ивановской области в семьи совершеннолетних граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, утвержденных приказом Департамента социальной защиты населения Ивановской области от 27 июня 2012 года N 188-о.д.н (отменено)

Решение Ивановского областного суда
от 23 июля 2013 г. N 3-31/2013

ГАРАНТ:

Определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 октября 2013 г. N 7-АПГ13-7 настоящее решение отменено, по делу принято новое решение

Ивановский областной суд в составе председательствующего судьи Р.,

при секретаре П.,

с участием представителя заявителя - прокуратуры Ивановской области Пр.,

представителей заинтересованного лица - Департамента социальной защиты населения

Ивановской области Ж. и Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению первого заместителя прокурора

Ивановской области о признании недействующими пункта 1 Приказа Департамента социальной

защиты населения Ивановской области от 27 июня 2012 года N 188-о.д.-н

"Об утверждении Правил временной передачи совершеннолетних недееспособных граждан,

проживающих в стационарных бюджетных учреждениях социального обслуживания

Ивановской области в семьи совершеннолетних граждан, постоянно проживающих на территории

Российской Федерации" и Правил временной передачи совершеннолетних недееспособных граждан,

проживающих в стационарных бюджетных учреждениях социального обслуживания

Ивановской области в семьи совершеннолетних граждан, постоянно проживающих

на территории Российской Федерации,

установил:

Пунктом 1 Приказа Департамента социальной защиты населения Ивановской области от 27.06.2012 г. N 188-о.д.-н утверждены Правила временной передачи совершеннолетних недееспособных граждан, проживающих в бюджетных стационарных учреждениях социального обслуживания Ивановской области в семьи совершеннолетних граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (л.д. 24 - 33, 81).

В соответствии со ст. 2 Закона Ивановской области "О порядке обнародования (официального опубликования) правовых актов Ивановской области, иной официальной информации" текст данного Приказа и Правил опубликован на сайте Правительства Ивановской области 16.05.2013 г. (л.д.34).

Первый заместитель прокурора Ивановской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу п. 1 Приказа Департамента социальной защиты населения Ивановской области от 27.06.2012 г. N 188-о.д.-н "Об утверждении Правил временной передачи совершеннолетних недееспособных граждан, проживающих в бюджетных стационарных учреждениях социального обслуживания Ивановской области в семьи совершеннолетних граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации" и утвержденных данным приказом Правил (л.д. 3 - 5).

Заявление мотивировано тем, что оспариваемые Приказ и Правила приняты Департаментом с нарушением компетенции, поскольку согласно п. "о" ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, и орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации не вправе устанавливать новые нормы в области гражданского законодательства. Кроме того, утвержденные Правила противоречат п. 1 ст. 29, ст.ст. 35 - 37 ГК РФ, ст. 2, ч. 1 ст. 15, ч. 5 ст. 11 ФЗ "Об опеке и попечительстве", ч. 2 ст. 7, ч. 2 ст. 16, ст.ст. 18, 39, ч. 1 ст. 41, ст.ст. 43, 44 Закона РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", поскольку в них устанавливаются новые, не предусмотренные федеральным законодательством, полномочия опекунов по временной передаче совершеннолетних дееспособных граждан в семьи совершеннолетних граждан. Кроме этого, временная передача недееспособных лиц из психоневрологических интернатов гражданам Российской Федерации исключает возможность администрации интерната в этот период осуществлять в отношении выбывающих из интерната граждан возложенные на нее обязанности опекуна. При этом нарушаются права на эффективную социальную защиту лиц, по состоянию здоровья не способных проживать самостоятельно и не способных понимать значения своих действий, а также их права на надлежащий уход и обеспечение достойного уровня жизни.

В судебном заседании представитель Ивановской областной прокуратуры Пр. заявление поддержала по изложенным в нем основаниям.

Представители Департамента социальной защиты населения Ивановской области Ж. и Н. с заявлением не согласились и пояснили, что решение вопросов организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству возложено на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и является полномочием по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Департамент считает, что осуществил правовое регулирование именно в этой сфере и не вышел за рамки предоставленной ему компетенции. Представители указали, что Правилами урегулированы правоотношения, возникающие в случаях, когда по желанию родственников или близких людей недееспособного, проживающего в стационарном учреждении социального обслуживания, он временно, на срок до 30 календарных дней (в исключительных случаях - до 45 дней), выбывает из учреждения в семьи данных граждан. При этом психоневрологический интернат не освобождается от обязанностей опекуна в отношении недееспособных граждан. Дополнительно представители Департамента пояснили, что оспариваемые прокурором Правила применяются только к подведомственным Департаменту социальной защиты психоневрологическим интернатам. На территории Ивановской области имеется 6 таких интернатов, которые не относятся к учреждениям закрытого типа. Принятие указанных Правил было обусловлено интересами недееспособных граждан, их правом на социализацию, на свободу передвижения, на общение. Изданием оспариваемого Приказа Департамент, как центральный исполнительный орган государственной власти Ивановской области в сфере опеки и попечительства, реализовал полномочия по защите прав и законных интересов недееспособных.

Выслушав представителя прокуратуры Ивановской области, представителей Департамента социальной защиты населения Ивановской области, проверив, исследовав и оценив документы, имеющиеся в деле, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Основы правового регулирования в области социального обслуживания населения в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 10.12.1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации".

В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 10.12.1995 г. N 195-ФЗ государство гарантирует гражданам право на социальное обслуживание в государственной системе социальных служб по основным видам, определенным настоящим Федеральным законом в порядке и на условиях, которые устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вне пределов полномочий органов государственной власти Российской Федерации, предусмотренных настоящим Федеральным законом, осуществляют собственное правовое регулирование социального обслуживания населения (статья 21 того же Закона).

Согласно подпунктам 24 и 24.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству.

Пунктом 3.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6.10.1999 г. N 184-ФЗ предусмотрено, что по вопросам, указанным в пункте 2 настоящей статьи, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

В соответствии с п. 1.1 Положения о Департаменте социальной защиты населения Ивановской области, утвержденного постановлением Правительства Ивановской области от 17.10.2012 г. N 403-п, Департамент социальной защиты населения Ивановской области является центральным исполнительным органом государственной власти Ивановской области, проводящим государственную политику по социальной защите населения, осуществляющим межотраслевое управление и координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также осуществляющим функциональное регулирование в сфере социальной защиты населения, опеки и попечительства на территории Ивановской области (л.д. 35 - 44).

Начальник Департамента издает в пределах своей компетенции приказы и распоряжения по вопросам, отнесенным к сфере деятельности Департамента (п. 5.4.3 Положения).

В целях реализации предоставленных полномочий начальником Департамента социальной защиты населения Ивановской области издан Приказ от 27.06.2012 г. N 188-о.д.-н, которым утверждены Правила временной передачи совершеннолетних недееспособных граждан, проживающих в стационарных бюджетных учреждениях социального обслуживания Ивановской области в семьи совершеннолетних граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации.

Данные Правила определяют порядок и условия временной передачи совершеннолетних недееспособных граждан, проживающих в бюджетных стационарных учреждениях социального обслуживания Ивановской области (психоневрологических интернатах), в семьи совершеннолетних граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации.

Согласно положениям указанных Правил совершеннолетний недееспособный гражданин, проживающий в бюджетном стационарном учреждении социального обслуживания, может быть временно, на срок до 30 календарных дней (в исключительных случаях на срок до 45 дней), передан в семьи совершеннолетних граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, по желанию последних. Решение о временной передаче недееспособного гражданина принимается руководителем учреждения после обследования территориальным органом Департамента социальной защиты населения жилищно-бытовых условий гражданина, принимающего недееспособного в свою семью. Длительность и конкретные сроки пребывания обслуживаемого в семье принимающего его гражданина согласовываются между учреждением и этим гражданином в целях обеспечения непрерывности процессов лечения или реабилитации (социальной, медицинской, психологической, педагогической) обслуживаемого.

Согласно п. 1 ст. 34 Гражданского кодекса РФ органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Полномочия органов опеки и попечительства на федеральном уровне определены в статье 8 Федерального закона от 24.04.2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве". В соответствии с частью 2 статьи 8 этого Закона федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены иные полномочия органов опеки и попечительства наряду с указанными в части 1 настоящей статьи полномочиями.

Вопросы организации деятельности органов опеки и попечительства в Ивановской области урегулированы Законом Ивановской области от 19.05.2008 г. N 45-ОЗ "Об органах опеки и попечительства в Ивановской области" (л.д. 45 - 50).

В связи с этим суд не соглашается с утверждением прокурора о том, что полномочия органов опеки, предусмотренные Гражданским кодексом РФ, являются исчерпывающими и не могут быть расширены субъектом Российской Федерации.

Кроме того, нельзя согласиться и с доводом заявителя о том, что на федеральном уровне не предусмотрена возможность временной передачи совершеннолетних недееспособных граждан из психоневрологических интернатов в семьи принимающих их граждан.

Приказом Министерства социального обеспечения РСФСР от 27.12.1975 г. N 145 утверждено Положение о психоневрологическом интернате Министерства социального обеспечения РСФСР, пунктом 25 которого предусмотрено временное выбытие из интерната престарелых, инвалидов с учетом заключения врача о возможности выезда при наличии письменного обязательства родственников или других лиц об обеспечении ухода за больными и с согласия директора интерната на срок не более 1 месяца (л.д. 51, 59 - 63).

В силу п. 4 ст. 35 Гражданского кодекса РФ недееспособным или не полностью дееспособным гражданам, помещенным под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опекуны или попечители не назначаются. Исполнение обязанностей опекунов или попечителей возлагается на указанные организации.

Аналогичные положения содержатся в части 5 статьи 11 Федерального закона от 24.04.2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" и в части 2 статьи 7 Закона РФ от 2.07.1992 г. N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании".

Согласно статье 17 Федерального закона от 10.12.1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" учреждениями социального обслуживания независимо от форм собственности являются, в числе прочих, стационарные учреждения социального обслуживания (дома-интернаты для престарелых и инвалидов, психоневрологические интернаты, детские дома-интернаты для умственно отсталых детей, дома-интернаты для детей с физическими недостатками).

Перечень учреждений, подведомственных Департаменту социальной защиты населения Ивановской области, утвержден распоряжением Правительства Ивановской области от 27.10.2006 г. N 265-рп (л.д. 87).

На территории Ивановской области в настоящее время существует 6 стационарных учреждений социального обслуживания (психоневрологических интернатов), которые не являются закрытыми.

В отношении проживающих в них совершеннолетних недееспособных граждан указанные учреждения исполняют обязанности опекунов.

Права и обязанности опекунов установлены статьями 35 - 37 Гражданского кодекса РФ и статьей 15 Федерального закона от 24.04.2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве".

Отношения в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, являющегося одним из направлений деятельности по социальной защите населения, урегулированы Федеральным законом от 2.08.1995 г. N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", которым установлены экономические, социальные и правовые гарантии для граждан пожилого возраста и инвалидов, исходя из необходимости утверждения принципов человеколюбия и милосердия в обществе (преамбула данного Закона).

Согласно статье 3 Федерального закона от 2.08.1995 г. N 122-ФЗ деятельность в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов строится на принципах соблюдения прав человека и гражданина; предоставления государственных гарантий в сфере социального обслуживания; обеспечения равных возможностей в получении социальных услуг и их доступности для граждан пожилого возраста и инвалидов; ориентации социального обслуживания на индивидуальные потребности граждан пожилого возраста и инвалидов; приоритета мер по социальной адаптации граждан пожилого возраста и инвалидов; ответственности органов государственной власти и учреждений, а также должностных лиц за обеспечение прав граждан пожилого возраста и инвалидов в сфере социального обслуживания.

В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 10.12.1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" социальное обслуживание в стационарных учреждениях социального обслуживания осуществляется путем предоставления социальных услуг гражданам, частично или полностью утратившим способность к самообслуживанию и нуждающимся в постоянном постороннем уходе, и обеспечивает создание соответствующих их возрасту и состоянию здоровья условий жизнедеятельности, проведение мероприятий медицинского, психологического, социального характера, питание и уход, а также организацию посильной трудовой деятельности, отдыха и досуга.

В этой связи суд соглашается с доводами представителей Департамента о том, что оспариваемые прокурором Правила направлены на соблюдение интересов и прав недееспособных граждан на социализацию, на свободу передвижения, на общение.

При этом суд обращает внимание на то, что принятые Департаментом Правила соответствуют тенденциям федерального законодательства, поскольку пункт 3 статьи 36 Гражданского кодекса РФ, касающийся обязанностей опекунов и попечителей, Федеральным законом от 30.12.2012 г. N 302-ФЗ изложен в новой редакции, которая вступает в силу со 2 марта 2015 года.

Суд находит также необоснованными доводы заявления о нарушении прав недееспособных граждан на лечение и получение психиатрической помощи в случае временного выбытия из интерната, поскольку решение о временной передаче недееспособного гражданина в семью принимается с учетом состояния здоровья указанного гражданина.

Ссылки представителя прокуратуры на заключение правовой экспертизы N 1100/12 от 16.11.2012 г. Управления Министерства юстиции РФ по Ивановской области (л.д. 83 - 86) не могут быть приняты судом во внимание, поскольку данное заключение, как и позиция прокуратуры, основано на ошибочном толковании и применении норм материального права.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что оспариваемые прокурором Правила в целом не противоречат федеральному законодательству и не подлежат признанию недействующими.

Вместе с тем, подпунктом "а" пункта 13 Правил на гражданина, в семью которого временно передан обслуживаемый, возлагается обязанность нести ответственность за жизнь и здоровье обслуживаемого в период его временного пребывания в семье.

В соответствии с ч. 6 ст. 15 Федерального закона от 24.04.2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" при временном отсутствии подопечного в месте жительства, в частности в связи с учебой или пребыванием в медицинской организации, пребыванием в местах отбывания наказания, не прекращается осуществление прав и исполнение обязанностей опекуна или попечителя в отношении подопечного.

Таким образом, при временном выбытии недееспособных граждан из учреждения социального обслуживания учреждение не утрачивает статус опекуна и сохраняет все права и обязанности, установленные статьей 36 Гражданского кодекса РФ.

Согласно пункту 3 статьи 36 Гражданского кодекса РФ опекуны и попечители обязаны заботиться о содержании своих подопечных, об обеспечении их уходом и лечением, защищать их права и интересы.

Данные полномочия не могут быть переданы иным лицам, не являющимся опекунами недееспособного.

Кроме того, суд считает, что Департамент социальной защиты населения Ивановской области не вправе возлагать какие-либо обязанности на лиц, не являющихся опекунами в отношении совершеннолетних недееспособных граждан, поскольку данное полномочие выходит за рамки предоставленных органу опеки и попечительства статьей 8 Федерального закона от 24.04.2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве".

Поэтому подпункт "а" пункта 13 Правил суд находит противоречащим пункту 3 статьи 36 Гражданского кодекса РФ и статье 8 Федерального закона от 24.04.2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве".

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части.

В соответствии с разъяснениями, данными в п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" оспариваемые положения нормативного акта подлежат признанию недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 194 - 198, 252, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление первого заместителя прокурора Ивановской области удовлетворить частично.

Подпункт "а" пункта 13 Правил временной передачи совершеннолетних недееспособных граждан, проживающих в стационарных бюджетных учреждениях социального обслуживания Ивановской области в семьи совершеннолетних граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, утвержденных Приказом Департамента социальной защиты населения Ивановской области от 27 июня 2012 года N 188-о.д.н, признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

В остальной части в удовлетворении заявления первого заместителя прокурора Ивановской области отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Ивановский областной суд в течение месяца со дня его вынесения.