Решение Ивановского областного Суда от 21 апреля 2005 г. N 3-32/2005 О признании недействующими с 1 января 2005 г. отдельных положений Закона Ивановской области "О памятниках природы Ивановской области"

Решение Ивановского областного Суда
от 21 апреля 2005 г. N 3-32/2005

Ивановский областной суд в составе

председательствующего при секретаре с участием прокурора

Неупокоевой Л.В. Фуфыгиной Н.А. Нармания Е.Б.

рассмотрел в открытом судебном заседании в городе Иваново 21 апреля 2005 года гражданское дело по заявлению Лапшина Анатолия Никоноровича о признании Закона Ивановской области "О памятниках природы Ивановской области" частично недействующим,

установил:

Лапшин А.Н. первоначально обратился в суд с заявлением о признании недействующими и противоречащими федеральному законодательству и международным обязательствам российского государства п. 3 ст. 3, п. 3, 5, 6 ст. 4, п. 3 ст. 5, п. 2 ст. 6, ст. 7 Закона Ивановской области "О памятниках природы Ивановской области" от 26.05.2000 N 26-ОЗ в редакции законов Ивановской области от 23.02.2001 N 6-ОЗ и от 14.03.2002 N 11-ОЗ по следующим основаниям:

п. 3 ст. 3 - передача памятников природы Ивановской области и их территорий под охрану соответствующих физических или юридических лиц, оформление охранных обязательств и паспортов памятников природы возложена на государственный комитет по охране окружающей среды (Ивгоскомэкологию) и его территориальные подразделения, которые прекратили свое существование более трех лет назад;

п. 3 ст. 4 - на несуществующий федеральный орган продолжает возлагаться обязанность оформления паспортов на каждый памятник природы;

п. 5 и 6 ст. 4 - определены государственные функции для несуществующего органа;

п. 3 ст. 5 - на Госкомэкологию возложен государственный учет памятников природы, которая в силу своего отсутствия учитывать ничего не может;

ст. 7 - на Госкомэкологию возложен контроль за соблюдением установленного режима особой охраны памятников природы.

Затем заявитель уточнил свои требования (л. д. 37 - 38) и полагает, что Законодательное Собрание допустило нарушение ст. ст. 3, 12 ФЗ "Об экологической экспертизе" N 174-ФЗ от 27.11.1995: как проект закона N 26-ОЗ, так и три законопроекта по внесению изменений в него не прошли экологическую экспертизу.

Все четыре проекта закона не согласовывались с обществом охраны природы в нарушение п. п. 14, 21 и 23 Всемирной хартии природы от 28.10.1982, принципа 10 Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию от 14.06.1992.

Преамбула Закона содержит упоминание законов РСФСР, признанных утратившими силу (N 2060 от 19.12.1991 "Об охране окружающей природной среды" и от 15.12.1978 "Об охране и использовании памятников истории и культуры"), что противоречит положениям ФЗ N 7-ФЗ от 10.01.2002 "Об охране окружающей среды";

п. 1 ст. 3 Закона, обязывающий получать положительное заключение государственной экологической экспертизы на памятники природы областного значения не соответствует ст. 12 Закона "Об экологической экспертизе", которая не требует такого заключения. Кроме того, это положение противоречит п. 7 ст. 2 ФЗ N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" в части лица, уполномоченного объявлять объекты памятниками природы областного значения;

п. 2 ст. 3 Закона введено понятие "памятник природы особого значения", которое отсутствует в ФЗ N 33-ФЗ от 14.03.1995 и N 7-ФЗ от 10.01.2002; не проведена государственная экологическая экспертиза проекта;

п. 3 ст. 3 Закона и п. 3 ст. 4 противоречат п. 3 ст. 26 ФЗ N 33-ФЗ в части полномочного лица;

п. 5 ст. 3 невозможно выполнить;

п. 4 ст. 3 противоречит п. 7 ст. 2 ФЗ N 33-ФЗ (уровень компетенции).

Полагает, что это приводит к длительному негативному воздействию на окружающую среду, чем нарушаются его права на наивысший уровень физического и психического здоровья. Ст. 47 Конституции Российской Федерации гарантирует право каждого на благоприятную окружающую среду, которая во всем цивилизованном мире не мыслится без сохранения памятников природы.

Просит заявление удовлетворить и обязать Законодательное Собрание опубликовать в Собрании законодательства Ивановской области решение суда.

Затем в судебном заседании Лапшин А.Н. вновь уточнил свои требования и снял требование по преамбуле Закона.

Представитель президиума Ивановского областного Совета Всероссийского общества охраны природы по доверенности Кайлова Л.Ф. поддержала заявление Лапшина А.Н.

Представитель Законодательного Собрания по доверенности Петрова Е.Ю. с заявлением частично согласна. Пояснила, что по п. 3 ст. 3 и п. 3 ст. 4 областного Закона на основании протеста природоохранного прокурора в первом чтении приняты изменения. Эти части приведены в соответствие с федеральным законодательством, но окончательно изменения будут приняты на очередном заседании Законодательного Собрания Ивановской области. С остальными требованиями заявителя не согласна. Считает, что оспариваемые положения Закона Ивановской области не противоречат федеральному законодательству, приняты в пределах компетенции и полномочий Законодательного Собрания, не требовали проведения экологической экспертизы, обязательного согласования с обществом охраны памятников природы, а их реализация не может негативно влиять на окружающую среду и не нарушает прав Лапшина А.Н.

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры Нармания Е.Б., считающего заявление частично обоснованным по п. 2 ст. 3, п. 3 ст. 3 и п. 3 ст. 4, исследовав материалы дела, суд находит заявление Лапшина А.Н. подлежащим удовлетворению частично.

Ст. 3 Закона РФ "Об охране окружающей среды" N 7-ФЗ от 10.01.2002 определяет, что хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе их ответственности за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях; обязательности оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной или иной деятельности; обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду.

Законодательным Собранием Ивановской области 26.05.2000 принят Закон Ивановской области "О памятниках природы Ивановской области" N 26-ОЗ, действующий в настоящее время в редакции законов Ивановской области N 6-ОЗ от 23.02.2001, N 11-ОЗ от 14.03.2002 и N 17-ОЗ от 14.01.2005.

В первоначальной редакции Закон был принят в соответствии и во исполнение действовавшего в то время Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" N 2060-1 от 19.12.1991, имеет ссылки на него в преамбуле Закона. Преамбула не противоречит действующему федеральному законодательству, поскольку не носит нормативно-правового характера, а обосновывает причины принятия Закона и не нарушает цели охраны окружающей среды, особо охраняемых природных территорий.

В связи с тем, что Закон области и изменения в него принимались на основании и во исполнение природоохранных федеральных законов РФ в целях регулирования природоохранных отношений, находящихся в совместном ведении РФ и субъекта РФ, с целью конкретизации и реализации Закона РФ "Об особо охраняемых природных территориях" на территории Ивановской области, установившего, в частности, полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области создания, охраны и использования памятников природы регионального значения и не влекущего непосредственного воздействия на окружающую среду, проведение государственной экологической экспертизы проектов закона и изменений в него не требовалось.

Суд не согласен с доводом заявителя об обязательном согласовании проектов закона с обществом охраны памятников. Действующее федеральное законодательство и международные договоры не содержат такой обязанности, а международные пакты и декларации носят рекомендательный характер. Кроме того, общественные организации не лишены права на участие в заседаниях комитетов и Законодательного Собрания, вправе вносить свои предложения по вопросам охраны окружающей среды, обращаться к законодателю через средства массовой информации.

Частью 3 ст. 3 этого Закона установлено, что непосредственная передача памятников природы и их территорий под охрану соответствующих физических или юридических лиц, оформление охранных обязательств и паспортов памятников природы осуществляется уполномоченным Губернатором Ивановской области органом исполнительной власти Ивановской области в сфере охраны окружающей среды. Частью 3 ст. 4 Закона установлено, что на каждый памятник природы заводится паспорт, оформляемый уполномоченным Губернатором Ивановской области органом исполнительной власти Ивановской области в сфере охраны окружающей среды.

Суд соглашается с доводами заявителя о том, что указанные положения Закона в части уполномоченного органа противоречат федеральному законодательству.

Ст. 1 п. 1 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" N 33-ФЗ от 14.03.1995 указывает на то, что законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из этого Закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Согласно ч. 3 ст. 26 Закона РФ N 33-ФЗ (в редакции Закона N 199-ФЗ от 29.12.2004) органы исполнительной власти субъекта РФ с 01.01.2005 не имеют полномочий по непосредственной передаче памятников природы и их территорий под охрану физических и юридических лиц, оформлению охранных обязательств, паспортов и других документов, так как это является прерогативой федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Принятие решений об особо охраняемых природных территориях неполномочным лицом может негативно влиять на охрану окружающей среды и поставило под угрозу реализацию прав Лапшина А.Н., как и других жителей области, на наивысший уровень физического и психического здоровья, на благоприятную окружающую среду.

Следовательно, с 01.01.2005 п. 3 ст. 3, п. 3 ст. 4 Закона Ивановской области следует признать недействующими.

Ст. 3 п. 2 областного Закона вводит новое понятие "памятник природы особого значения". В нарушение ст. 12 ФЗ "Об экологической экспертизе" N 174-ФЗ от 23.11.1995 проект этого положения не направлялся на государственную экологическую экспертизу. Критерии, по которым определяется такой памятник, не определены, не конкретизирован порядок формирования такого памятника. Такая категория памятников природы отсутствует и в Федеральном законе N 33-ФЗ. При таких обстоятельствах в указанной части ст. 3 п. 2 подлежит отмене, поскольку реализация указанного положения Закона может привести к неблагоприятным последствиям в области охраны окружающей среды, к нарушению прав Лапшина А.Н. на наивысший уровень физического и психического здоровья.

П. 1 ст. 3 Закона области определяет, что природные комплексы и объекты объявляются памятниками природы областного значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями областного значения правовыми актами Главы Администрации области после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы. Суд не может согласиться с доводами заявителя о том, что ст. 3 п. 1 противоречит федеральному законодательству, поскольку ст. 12 ФЗ "Об экологической экспертизе" не исключает возможность ее проведения по памятникам природы областного значения.

Согласно Уставу области Глава Администрации области возглавляет высший исполнительный орган области и, следовательно, правомочен решать вопросы, перечисленные в п. 1, 4 ст. 3 областного Закона в соответствии с ч. 2 ст. 7 ФЗ N 33-ФЗ.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте допущена опечатка: имеется в виду ч. 7 ст. 2 ФЗ N 33-ФЗ

Тот факт, что в областном Законе памятники природы вместо регионального значения определены как памятники природы областного значения, не является основанием для признания этого положения Закона недействующим. Это свидетельствует о нечеткости формулировки Закона и требует соответствующего уточнения.

П. 5 ст. 3 Закона области определяет, что изменения границ и режима особой охраны территорий памятников природы осуществляются в том же порядке, что и их первоначальное установление.

Довод заявителя о невозможности исполнения этого пункта Закона в связи с тем, что первоначальное установление особо охраняемых территорий произведено органами, ныне прекратившими свое существование, не является основанием для признания этого пункта противоречащим федеральному законодательству. Изменение границ и режима особой охраны территорий памятников природы при необходимости может быть разрешено соответствующими полномочными в настоящее время органами.

Тот факт, что областной Закон имеет нечеткие формулировки, не является основанием для признания их противоречащими федеральному законодательству и недействующими.

Таким образом, положения п. 3 ст. 3 и п. 3 ст. 4 Закона N 26-ОЗ в части понятия "уполномоченный Губернатором Ивановской области орган исполнительной власти", п. 2 ст. 3 в части понятия "памятник природы особого значения" противоречат действующему федеральному законодательству, нарушают права заявителя на благоприятную окружающую среду, и их следует признать недействующими с 1 января 2005 года, с даты введения в действие ст. 3 ФЗ N 199-ФЗ от 29 декабря 2004 года "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований".

В остальной части заявление Лапшина А.Н. удовлетворению не подлежит.

На основании изложенного и руководствуясь ст. 194, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление Лапшина Анатолия Никоноровича удовлетворить частично.

Признать недействующими с 1 января 2005 года следующие положения Закона Ивановской области "О памятниках природы Ивановской области" N 26-ОЗ от 26 мая 2000 года в редакции от 23 февраля 2001 года, от 14 марта 2002 года и от 14 января 2005 года:

п. 2 ст. 3 - в части понятия "памятник природы особого значения";

п. 3 ст. 3 и п. 3 ст. 4 - в части понятия "уполномоченный Губернатором Ивановской области орган исполнительной власти".

Обязать Законодательное Собрание Ивановской области опубликовать резолютивную часть решения после вступления его в законную силу в "Собрании законодательства Ивановской области".

Решение может быть обжаловано в течение 10 дней в Верховном Суде РФ через Ивановский областной суд.