Приложение N 1. Областная комплексная программа "Развитие и модернизация жилищно-коммунального комплекса Орловской области на 2004-2005 годы"

Приложение N 1
к постановлению
Коллегии администрации области
от 3 февраля 2003 г. N 25

Областная комплексная программа
"Развитие и модернизация жилищно-коммунального
комплекса Орловской области на 2004-2005 годы"

Паспорт областной комплексной программы
"Развитие и модернизация жилищно-коммунального
комплекса Орловской области на 2004-2005 годы"

Наименование программы     - областная комплексная программа "Развитие и

                             модернизация жилищно-коммунального комплекса

                             Орловской области на 2004-2005 годы"

Государственный            - Губернатор Орловской области

заказчик Программы

Основные разработчики      - управление по реформированию ЖКХ

Программы                    управление экономики

                             управление финансов и налоговой политики

Цели и задачи               - основными целями программы

Программы                   являются повышение эффективности,

                            устойчивости и надежности

                            функционирования жилищно-коммунальных

                            систем жизнеобеспечения населения,

                            привлечение инвестиций в жилищно-коммунальный

                            комплекс, улучшение качества

                            жилищно-коммунальных услуг с одновременным

                            снижением нерациональных затрат.

                            Для достижения этих целей необходимо

                            решить следующие задачи:

                            обеспечить условия для снижения

                            издержек и повышения качества

                            предоставления жилищно-коммунальных услуг;

                            обеспечить инвестиционную

                            привлекательность жилищно-коммунального

                            комплекса;

                            оказать государственную поддержку

                            модернизации жилищно-коммунального

                            комплекса

Срок реализации             - 2004 - 2005 годы

Программы

Мероприятия Программы       - программные мероприятия включают в себя:

                            обеспечение эффективного целевого

                            использования средств бюджетов всех уровней,

                            выделяемых на модернизацию

                            жилищно-коммунального комплекса;

                            создание механизмов участия

                            государства и органов местного

                            самоуправления в привлечении

                            предприятиями жилищно-коммунального

                            комплекса внебюджетных долгосрочных

                            заемных средств;

Объем и источники           - объем финансирования Программы

финансирования              соответствует Приложениям.

Программы                   Источник финансирования:

                            средства бюджета Орловской области,

                            прогнозируемый  источник дополнительного

                            финансирования - средства федерального

                            бюджета и бюджетов органов

                            местного самоуправления, инвесторов,

                            предприятий, заемных средств.

Ожидаемые конечные          - в результате реализации программы

результаты                  реализации будут обеспечены повышение

Программы                   эффективности, качества жилищно-

                            коммунального обслуживания,

                            надежность работы инженерных систем

                            жизнеобеспечения, комфортность

                            условий проживания в населенных

                            пунктах Орловской области.

                            Эти цели будут достигнуты за счет

                            модернизации и нового строительства

                            объектов жилищно-коммунального комплекса.

Исполнители Программы       - управление по реформированию ЖКХ

                            - управление экономики

                            - управление финансов и налоговой политики

Система организации         - формы и методы организации управления

контроля за исполнением     реализацией программы определяются

Программы                   государственным заказчиком.

I. Введение

Областная комплексная программа "Развитие и модернизация жилищно-коммунального комплекса Орловской области на 2004-2005 годы" (далее по тексту - Программа) включает в себя комплекс мероприятий, повышающих надежность функционирования коммунальных систем жизнеобеспечения, способствующих режиму его устойчивого и достаточного финансирования, а также обеспечивающих комфортные и безопасные условия проживания людей.

Программа предусматривает как решение задач ликвидации сверхнормативного износа основных фондов, внедрение ресурсосберегающих технологий, так и разработку и широкое внедрение мер по стимулированию эффективного и рационального хозяйствования жилищно-коммунальных предприятий, максимального использования ими всех доступных ресурсов, включая собственные и заемные, для решения задач надежного и устойчивого обслуживания потребителей.

В результате решения этих задач повысится качество жилищно-коммунального обслуживания населения, эффективность и надежность работы систем ЖКХ.

II. Экономическая модель реформы жилищно-коммунального комплекса

Мероприятия Программы направлены на переход к новой экономической модели устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса.

Новая система экономических отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве предполагает принципиальное изменение, как функций ее участников, так и механизмов их взаимодействия и организации финансовых потоков.

Необходимо коренным образом изменить систему текущего финансирования жилищно-коммунальных предприятий. Основной идеей экономической реформы жилищно-коммунального хозяйства является передача права использования всеми ресурсами, выделяемыми в настоящее время на дотирование отрасли, непосредственно службам заказчика органов местного самоуправления, в наибольшей степени заинтересованных в эффективном расходовании этих средств.

Необходимо ликвидировать существующее разделение направлений бюджетного финансирования жилищно-коммунального хозяйства и объединение этих средств в едином бюджете ЖКХ. Главными участниками экономических отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве, таким образом, станут службы заказчика, жилищно-коммунальные предприятия и непосредственные потребители их услуг - граждане. В результате заказчик жилищно-коммунальных услуг (далее по тексту - ЖКУ), оказываемых предприятиями жилищно-коммунального хозяйства, получит возможность контролировать качество и другие условия поставок ЖКУ.

Использование системы самоорганизации граждан в жилищной сфере приведет к появлению стимулов для развития товариществ собственников жилья и иных объединений граждан, усилению контроля со стороны населения за объемом и качеством жилищно - коммунальных услуг, развитию рынка профессиональных услуг по управлению жилищным фондом. Эта мера позволит повысить прозрачность расходования бюджетных средств и усилить социальную направленность бюджетной политики.

Реализация новой экономической модели позволит:

1) повысить эффективность системы финансирования жилищно-коммунального хозяйства (далее по тексту - ЖКХ);

2) создать источники привлечения средств для развития системы ЖКХ;

3) гарантировать доведение ЖКУ до получателей с использованием системы заказчик - поставщик.

III. Основные цели и задачи программы

Основные цели Программы - повышение эффективности, устойчивости и надежности функционирования систем жизнеобеспечения населения, привлечение инвестиций в жилищно-коммунальную отрасль, улучшение качества услуг с одновременным снижением затрат.

Достижение основных целей Программы обеспечит возможность устойчивого развития жилищно-коммунального комплекса без использования дополнительных программных методов управления.

Основными задачами Программы являются:

снижение издержек и повышение качества и доступности жилищно-коммунального комплекса путем развития конкуренции в сфере предоставления жилищных услуг, создания взаимосвязанных процедур тарифного регулирования коммунальных предприятий и естественных монополистов - предприятий топливно-энергетического комплекса;

обеспечение государственной поддержки процесса модернизации жилищно-коммунального комплекса на основе современных технологий и материалов путем предоставления бюджетных средств и государственных гарантий по привлекаемым инвестициям;

финансовое оздоровление жилищно-коммунальных предприятий путем реструктуризации и ликвидации их задолженности и доведения тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения и других потребителей до экономически обоснованного уровня, жесткого соблюдения установленных стандартов оплаты услуг населением.

IV. Сроки и этапы реализации программы

Программа носит краткосрочный характер и устанавливает основные направления развития жилищно-коммунального хозяйства на ближайшие два года.

В этот период предполагается реализовать следующие первоочередные мероприятия, рассчитанные на немедленное получение следующих результатов:

переход на реальные договорные отношения в жилищно-коммунальном комплексе;

совершенствование механизмов социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг;

инвентаризация, реструктуризация и ликвидация задолженности бюджета, бюджетных организаций и других потребителей (в том числе населения) перед предприятиями жилищно-коммунального комплекса;

прекращение практики перекрестного субсидирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги.

Планируется привлекать бюджетные ресурсы, а также средства кредитных организаций для финансирования наиболее эффективных (в том числе с точки зрения социальной эффективности) инвестиционных проектов в жилищно-коммунальном хозяйстве, имеющих важное значение для обеспечения жизнедеятельности области.

Планируется также в основном завершить формирование необходимой законодательной и иной нормативной правовой базы, провести углубленный анализ состояния объектов жилищно-коммунального комплекса.

Также предполагается обеспечить:

развитие конкурентных отношений в жилищном хозяйстве;

создание единого бюджета ЖКХ;

переход к профессиональному управлению жилищным фондом, создание системы регулирования естественных локальных монополий;

развитие концессионных механизмов.

Предполагается реализовать стратегические мероприятия, направленные на обеспечение устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса на основе привлечения частных инвестиций, апробировать механизмы привлечения инвестиций в форме банковских кредитов, реализовать комплекс мер по снижению рисков кредитования путем предоставления государственных гарантий.

V. Мероприятия программы

Программа включает как технические мероприятия по восстановлению основных фондов и по реализации новых инженерно-технических решений, так и мероприятия по созданию организационно управленческих и финансовых механизмов, обеспечивающих стабильную и эффективную работу жилищно-коммунальных предприятий.

Эти мероприятия предусматривают:

обеспечение финансовой стабилизации жилищно-коммунального комплекса;

формирование рыночных механизмов функционирования жилищно-коммунального комплекса и условий для снижения издержек и повышения качества жилищно-коммунальных услуг;

государственную поддержку модернизации жилищно-коммунального комплекса и привлечение инвестиций в эту сферу.

Обеспечение финансовой стабилизации жилищно-коммунального комплекса

Обеспечение финансовой стабилизации жилищно-коммунального комплекса является основным условием формирования нормальных экономических взаимоотношений в этом секторе экономики и предусматривает решение следующих задач:

реструктуризация и ликвидация имеющейся задолженности предприятий жилищно-коммунального комплекса;

создание единого бюджета ЖКХ.

Указанные мероприятия носят в основном краткосрочный характер, и эффект от их реализации должен быть получен уже в течение 2004 - 2005 годов.

Реструктуризация и ликвидация задолженности
предприятий жилищно-коммунального комплекса

Для оздоровления финансовой ситуации в жилищно-коммунальном хозяйстве необходимо реструктурировать задолженность бюджетных организаций перед предприятиями жилищно-коммунального комплекса и установить реальные и жесткие сроки ее ликвидации.

Признанная задолженность бюджетных учреждений перед предприятиями жилищно-коммунального комплекса должна быть включена в расходную часть соответствующих бюджетов на весь срок реструктуризации.

В процедуру по реструктуризации задолженности бюджетных организаций должны быть вовлечены как предприятия коммунальной энергетики, так и открытого акционерного общества "Газпром".

Работа по инвентаризации и реструктуризации бюджетной задолженности в жилищно-коммунальном секторе относится к числу первоочередных мероприятий.

Требует решения вопрос о дебиторской задолженности населения. В ее состав входят как текущая задолженность, возникающая вследствие разницы между датами начисления и произведения платежа, так и просроченная задолженность, в том числе безнадежная.

Обеспечение мер социальной защиты малоимущих граждан при
переходе на полную оплату жилищно-коммунальных услуг

В соответствии с Законом Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" с 1993 года в России действует система социальной защиты населения при переходе к полной оплате населением жилищно-коммунальных услуг. Малоимущим категориям граждан предоставляются адресные субсидии по оплате жилья и коммунальных услуг (далее именуются - жилищные субсидии).

Финансово-экономический механизм реализации программ жилищных
субсидий и льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг

Необходимо усовершенствовать принцип расчета жилищных субсидий, перейдя к расчету по одному основанию, который обеспечит строгую зависимость размера предоставляемой жилищной субсидии от размера совокупного дохода семьи.

При переходе к полной оплате стоимости жилищно-коммунальных услуг потребителями адресные жилищные субсидии становятся основной формой бюджетных средств, направляемых на обеспечение доступности жилищно-коммунальных услуг.

Определение необходимого объема финансирования будет производиться исходя из расчетов по региональным стандартам перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг. Конечной целью является создание системы персонифицированных социальных счетов граждан, на которые будут перечисляться средства, предусмотренные на все виды адресной социальной помощи государства, в том числе на компенсацию льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг и жилищные субсидии.

Формирование рыночных механизмов функционирования
жилищно-коммунального комплекса и условий для снижения издержек и
повышения качества жилищно-коммунальных услуг

Одна из основных задач реализации Программы - создание конкурентной среды в жилищной сфере.

Для этого необходимо осуществить разделение функций и формирование договорных отношений между собственником жилья (или организацией, им уполномоченной), управляющими компаниями (заказчиком) и подрядными организациями.

Частными собственниками могут являться физические или юридические лица, имеющие в собственности жилищный фонд, собственниками муниципального жилья - специализированные структуры или подразделения органов местного самоуправления - службы заказчика.

Указанное разделение функций в отношении муниципального жилищного фонда особенно важно для прекращения практики выполнения органами местного самоуправления хозяйственных функций по управлению жилищным фондом.

Собственник жилищного фонда должен обеспечить:

соблюдение нормативно-технических требований к содержанию и использованию жилья и объектов коммунальной инфраструктуры;

обеспечение необходимого уровня финансирования для содержания принадлежащей ему недвижимости;

заключение договоров социального найма, найма или аренды жилых и нежилых помещений в принадлежащем ему жилищном фонде;

заключение договора с выбранной на конкурсной основе либо созданной организацией на управление муниципальным жилищным фондом, а также на предоставление услуг по организации учета и контроля потребления энергетических ресурсов (энергосервиса);

обеспечение систематического контроля за реализацией договоров о выполнении необходимых работ по обеспечению сохранности жилищного фонда, соблюдением объема и качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.

Управляющая компания (служба заказчика) должна обеспечить:

поддержание в надлежащем состоянии и модернизацию на основе современных технологий и материалов принятой от собственника в управление недвижимости в соответствии с требованиями собственника и государственными стандартами качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг;

выбор подрядчика по выполнению работ и поставке ресурсов для предоставления жилищно-коммунальных услуг (или выполнение этих функций силами управляющей компании) во вверенном ему в управление жилищном фонде;

заключение договоров с подрядчиками на выполнение работ и предоставление ресурсов требуемого объема, качества и стоимости;

осуществление системы контроля за выполнением договоров;

организацию сбора платежей за жилищно-коммунальные услуги.

Основным требованием при формировании или выборе (на конкурсной основе) управляющей компании должна являться ориентированность на удовлетворение нужд нанимателей и собственников жилья в части предоставления им жилищно-коммунальных услуг.

Функции управляющей компании могут выполняться субъектом любой организационно - правовой формы и быть предметом заинтересованности, в том числе и для частного капитала (со становлением в отрасли ЖКХ реальных договорных взаимоотношений).

Затраты на предоставление услуг управляющей компании должны включаться в стоимость жилищно-коммунальных услуг. Необходимо также осуществить переход на профессиональное управление муниципальным жилищным фондом на конкурсной основе.

Организация профессионального управления жилищным фондом обеспечит в среднесрочной перспективе улучшение состояния жилищного фонда, а в долгосрочной перспективе - уменьшение стоимости жилищно-коммунальных услуг.

Источником обеспечения средств, инвестируемых в модернизацию жилищного фонда, может стать увеличение платы за жилье в связи с улучшением условий проживания. Источником средств на проведение капитального ремонта является включение в оплату жилья отчислений на проведение капитального ремонта жилищного фонда.

Создание равных условий для привлечения к управлению муниципальным жилищным фондом организаций разной формы собственности требует принятия определенных правовых решений. В настоящее время, как правило, муниципальный жилищный фонд закреплен за муниципальными унитарными предприятиями в хозяйственном ведении или за муниципальными учреждениями в оперативном управлении. Договорные отношения между организациями такой правовой формы и муниципалитетом в этом случае не обязательны. Жилищный фонд находится на балансе указанных организаций, причем как муниципальная, так и приватизированная доля общего имущества собственников жилых помещений.

Привлечение частного бизнеса к управлению муниципальным жилищным фондом исключает такую форму правоотношений. Для того чтобы организации разной формы собственности имели равные возможности для управления муниципальным жилищным фондом, существующие правоотношения должны быть изменены. Муниципалитет как собственник жилищного фонда (его части в виде неприватизированных квартир) должен заключать с управляющей компанией договор на управление жилищным фондом в форме договора платного оказания услуг. Аналогичные договоры на управление жилищным фондом заключают другие собственники жилья в данном многоквартирном доме. Доля муниципалитета в жилищном фонде находится на балансе у специализированной муниципальной службы (управление жилищно-коммунального хозяйства и т.п.) или в городской казне. Управляющая организация учитывает переданный ей в управление жилищный фонд на балансе и информирует соответствующие службы органов местного самоуправления об изменениях баланса.

Проведение конкурсного отбора подрядчиков для обслуживания жилья и проведения капитального ремонта обеспечивает повышение эффективности использования финансовых ресурсов. При демонополизации жилищной сферы целесообразно проведение конкурсов на выполнение специализированных работ (обслуживание лифтового хозяйства, вывоз мусора, установка и обслуживание счетчиков тепла, воды и др.).

Организатором конкурсов должны выступать управляющие компании на основании положения, закрепленного в договоре на управление, заключаемом с собственником жилого фонда.

Развитие конкуренции в сфере управления жилищным фондом окажет существенное влияние на внедрение альтернативных, новых технологий в сфере тепло- и электроснабжения, позволяющих осуществлять обслуживание относительно небольших групп потребителей. Это будет способствовать развитию конкуренции в сфере энергоснабжения. Управляющая компания будет иметь возможность рассматривать альтернативные варианты - создать собственный локальный источник энергоснабжения или воспользоваться услугами системы централизованного энергоснабжения.

Специализация расчетно-кассовых центров (далее по тексту - РКЦ) должна заключаться в оперативном ежемесячном расчете платежей населения в зависимости от реального потребления жилищно-коммунальных услуг. Это предполагает наличие специализированной информационно-вычислительной базы. Поэтому в городах, где существуют несколько управляющих компаний, функции по проведению расчетов по платежам населения целесообразно передавать на условиях подрядного договора специализированным расчетно-кассовым центрам, которые собирают всю информацию по платежам, осуществляемым потребителями предприятиям жилищно-коммунального хозяйства. В муниципальных образованиях, где управление муниципальным жилищным фондом осуществляет одна управляющая компания, расчетно-кассовый центр может создаваться как структурное подразделение этой компании.

Реформа собственности в жилищном хозяйстве должна привести к развитию конкуренции в двух направлениях:

конкуренция в сфере управления недвижимостью за получение заказа от собственника на управление жилищным фондом;

конкуренция подрядных организаций за получение заказа на предоставление жилищно-коммунальных услуг от управляющей компании.

Импульсом для развития конкуренции в этих направлениях должно служить формирование многообразия объединений собственников жилья.

Создание товариществ собственников жилья в границах единого комплекса недвижимого имущества (кондоминиума), включающего в себя земельный участок и расположенное на нем жилое здание, является на сегодняшний день одним из эффективных способов защиты прав собственников жилья и организации управления многоквартирным жилым домом с разными собственниками отдельных помещений.

Развитие экономических отношений в области тепло-, электро-,
водоснабжения и водоотведения

Процессы тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения населенных пунктов, несмотря на их разнородность, характеризуются следующими общими признаками:

использование в ходе технологического процесса сложной инженерной инфраструктуры, относящейся к конкретной территории (сетей водопровода, канализации, теплосетей, устройств по передаче электроэнергии и т.д.);

неразрывность или строгая последовательность процессов производства, передачи и потребления материальных носителей услуги;

невозможность для потребителя услуг отказаться от получения этих видов услуг на длительный срок;

невозможность компенсации предоставляемых не в полном объеме услуг в один период за счет более интенсивного их предоставления в другой период;

необходимость четкой взаимосвязи на всех стадиях производственного процесса;

тесная зависимость организации производственного процесса, потребности в мощностях и конкретных инженерных решений от местных условий.

Предприятия жилищно-коммунального хозяйства, обеспечивающие поставку указанных ресурсов по распределительным сетям, являются естественными локальными монополистами. Их деятельность подлежит регулированию.

Существующая система тарифного регулирования делает практически невозможным привлечение частных инвестиций в развитие коммунальной инфраструктуры, поскольку не дает возможности использовать сэкономленные в результате снижения затрат средства на развитие и модернизацию производства.

Привлечение частных инвестиций в предприятия городской инженерной инфраструктуры - одна из основных целей работы по реформе системы тарифного регулирования.

Для развития экономических механизмов тарифного регулирования необходимо обеспечить единую методологическую базу для регулирования тарифов на региональном и муниципальном уровне. Необходимо установить единые принципы государственного тарифного регулирования, увязывающие изменения тарифов на газ (федеральный уровень) и электрическую энергию (региональный уровень) с изменением тарифов на тепловую энергию, водоснабжение и водоотведение (муниципальный уровень), а также возможностью потребителей (населения и бюджетных организаций) оплатить услуги по новым тарифам.

Эффективное регулирование предприятий жилищно-коммунального хозяйства должно основываться на системе, состоящей из трех частей. Первая часть - определение целей деятельности этих предприятий (формирование их производственной и инвестиционной программ), вторая часть - решение вопросов формирования и утверждения тарифов как средства финансового обеспечения указанных программ и третья часть - проведение мониторинга предприятий жилищно-коммунального хозяйства. Эти три компонента в совокупности обеспечивают органам местного самоуправления возможность реализовать свои обязанности по качественному обеспечению населения коммунальными услугами.

Определение целей предприятий жилищно-коммунального хозяйства должно основываться на разработанных перспективных схемах развития систем теплоснабжения и водоснабжения городов и населенных пунктов. Система тарифного регулирования должна обеспечивать выполнение производственной и инвестиционной программ предприятия, утверждаемых на очередной период тарифного регулирования, в том числе:

стимулировать предприятия жилищно-коммунального хозяйства к снижению издержек, повышению качества оказываемых услуг;

способствовать привлечению инвестиций в предприятия жилищно-коммунального хозяйства;

обеспечивать предприятиям жилищно-коммунального хозяйства формирование необходимого объема финансовых ресурсов;

учитывать формирование конкурентных отношений в ряде подотраслей жилищно-коммунального хозяйства;

иметь механизмы, позволяющие снизить политизированность процесса установления тарифов на коммунальные услуги.

Помимо создания экономических механизмов, которые стимулировали бы предприятия жилищно-коммунального хозяйства самостоятельно выявлять резервы снижения издержек на предоставление коммунальных услуг, должен быть предусмотрен механизм выявления заведомо нерациональных затрат как элемент процедуры тарифного регулирования. В частности, при принятии решения об установлении тарифов должны использоваться результаты комплексных обследований предприятий жилищно-коммунального хозяйства, включая проведение независимых экспертиз и проверок (за счет бюджетных средств).

Процесс формирования тарифов на коммунальные услуги должен заключаться в поиске компромисса между техническими задачами и финансовыми потребностями поставщиков услуг и платежеспособным спросом потребителей.

Система регулирования предприятий жилищно-коммунального хозяйства должна обеспечивать прогнозируемость и предсказуемость изменения тарифов. Установление тарифов сегодня производится на определенный срок (период регулирования), который согласовывается с периодом регулирования тарифов, устанавливаемых на федеральном и региональном уровнях. Это требование предусматривает достижение следующих результатов:

создание ситуации определенности в отношении будущих денежных потоков предприятия, что снижает риски инвестирования в него;

проведение в течение регулируемого периода мероприятий по снижению издержек и расходование полученных в результате экономии средств на возврат заемных средств;

достижение экономической определенности для потребителей коммунальных услуг.

Установление срока действия тарифа должно дополняться в условиях нестабильной экономики определением внешних факторов, изменение которых должно приводить к обязательному автоматическому перерасчету тарифа или изменению производственной программы предприятия.

Как минимальное требование, тарифы на коммунальные услуги должны быть фиксированными в течение финансового года, а ожидаемый рост тарифов на газ и электроэнергию, за которым следует пересчет коммунальных тарифов, должен закладываться в параметры бюджетов всех уровней в рамках бюджетного процесса.

Процедуры тарифного регулирования должны обеспечивать публичность процесса формирования тарифов. Это необходимо для достижения доверия со стороны потребителей коммунальных услуг, а также для достижения баланса интересов в процессе регулирования тарифов. Публичность системы должна обеспечить необходимое методическое и информационное взаимодействие между отдельными элементами этой системы: процедурами мониторинга деятельности предприятий жилищно-коммунального хозяйства, подготовки и рассмотрения заявок на пересмотр тарифов, их утверждения и вступления в силу.

По мере установления индивидуальных приборов учета и регулирования потребления основных коммунальных услуг необходимо осуществлять переход от оплаты по нормативам потребления к оплате на основе показаний приборов учета.

Введение раздельного учета производства тепловой энергии и услуг по ее передаче позволит создать предпосылки для формирования локальных рынков тепловой энергии путем разделения монопольной транспортировки тепловой энергии и конкурентного производства, что предполагает юридическое выделение и передачу в управление различным хозяйствующим субъектам муниципальных теплосетей и источников тепла. Эта задача имеет большое практическое значение, поскольку в большинстве крупных муниципальных образований есть достаточно большой избыток мощности по тепловой энергии, и в этой ситуации существует объективная экономическая возможность покупать тепловую энергию у более дешевого производителя.

В период реализации проектов реконструкции за счет заемных средств важной задачей для обеспечения эффективного тарифного регулирования должно стать создание правовой основы для включения платежей по погашению основной суммы долга в себестоимость продукции и услуг предприятий жилищно-коммунального хозяйства.

Государственная поддержка модернизации жилищно-коммунального
комплекса и привлечение инвестиций в эту сферу

Государственная поддержка модернизации жилищно-коммунального комплекса на основе современных технологий и материалов осуществляется по двум направлениям.

Первое направление предусматривает срочное привлечение бюджетных ресурсов и ресурсов международных кредитных организаций под соответствующие гарантии для финансирования наиболее приоритетных и эффективных инвестиционных проектов в жилищно-коммунальном комплексе. Предполагается совместное финансирование этих проектов всеми заинтересованными сторонами.

Второе направление - стратегическое - предусматривает создание финансовых механизмов минимизации рисков привлечения частного капитала посредством заемного финансирования и прямых инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс, в том числе под соответствующие гарантии, создание системы рефинансирования кредитов за счет привлечения под соответствующие гарантии средств вторичных инвесторов и других механизмов. На этом направлении предполагается формирование внешних условий для минимизации рисков инвестирования, а также процедур предоставления заемного финансирования.

Меры, предусмотренные в рамках второго направления, имеют долгосрочный характер и направлены на создание устойчивого рыночного механизма привлечения капитала в жилищно-коммунальный комплекс. Эффект от реализации этих мер может быть получен в 2006 - 2010 годах. Предполагается, что апробированные в этот период механизмы будут в дальнейшем развиваться и совершенствоваться.

Мобилизация бюджетных ресурсов для обеспечения
устойчивой работы жилищно-коммунального комплекса

Обеспечение устойчивой и надежной работы жилищно-коммунального комплекса требует принятия срочных мер бюджетной поддержки для проведения неотложных ремонтных и восстановительных работ. Предполагается, что консолидированные финансовые ресурсы будут направлены на решение задач модернизации и технического переоснащения объектов инженерной инфраструктуры и внедрение современных энергосберегающих технологий в жилищно-коммунальном комплексе.

В первую очередь средства областного бюджета должны направляться на реализацию межрайонных (межгородских) проектов, а также на модернизацию и завершение строительства крупных объектов, имеющих важное значение для обеспечения жизнедеятельности регионов.

Эти проекты должны быть направлены на:

ликвидацию кризисного состояния систем теплоснабжения, водоснабжения и канализации, если существует угроза нарушения функционирования систем жизнеобеспечения, которая может иметь отрицательные последствия для жизни и здоровья населения;

модернизацию или завершение строительства крупных объектов, обеспечивающих решение задачи снабжения коммунальными услугами и имеющих определяющее значение для жизнедеятельности муниципального образования, если их финансирование невозможно без участия областного бюджета;

решение проблемы ресурсного обеспечения предоставления коммунальных услуг, имеющей значение для нескольких районов.

Структура финансирования мероприятий Программы по модернизации жилищно-коммунального комплекса (без учета заемных средств) состоит из двух частей:

средства областного бюджета, дополнительно привлеченные средства частных кредиторов, в том числе под соответствующие гарантии;

прогнозируемые источники дополнительного финансирования - средства федерального бюджета, бюджетов органов местного самоуправления, предприятий жилищно-коммунального хозяйства, осуществляющих проекты по модернизации жилищно-коммунального комплекса;

Участие в Программе при финансировании за счет заемных средств требует обязательной оценки кредитоспособности заемщика - предприятия жилищно-коммунального комплекса и обоснованности проектных предложений по модернизации жилищно-коммунального комплекса.

Роль органов государственной власти в формировании условий для
привлечения инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс

Возможность привлечения в жилищно-коммунальный комплекс долгосрочных инвестиционных ресурсов определяется в значительной степени тем огромным потенциалом ресурсосбережения, которым обладает сегодня жилищно-коммунальный комплекс.

Экономическая привлекательность ресурсосберегающих проектов состоит в том, что в качестве источника погашения заемных средств, взятых на реализацию проекта, могут использоваться средства, сэкономленные в результате сокращения себестоимости предоставления и потребления коммунальных услуг. Модернизация коммунальной инфраструктуры приведет к существенному сокращению себестоимости коммунальных услуг, а модернизация жилищного фонда - к сокращению потребления энергетических и материальных ресурсов и, следовательно, к получению значительного экономического эффекта от инвестиций.

Собственник имущества муниципальных предприятий имеет все необходимые полномочия для проведения преобразований, результатом которых будет снижение риска инвестирования в эти предприятия и повышение их кредитоспособности (тарифное регулирование, договорные отношения и т.д.). Регулирующие органы имеют полномочия (с помощью проведения независимых аудиторских проверок и установления нормативных требований) добиться большей прозрачности в сфере организационного и финансового управления предприятиями жилищно-коммунального хозяйства.

Эти меры позволят в перспективе сформировать рыночные механизмы привлечения долгосрочных частных инвестиций и их возврата в течение длительного периода за счет текущих доходов предприятий или бюджетов.

Механизмы участия органов государственной власти в привлечении
предприятиями жилищно-коммунального комплекса частных
долгосрочных заемных ресурсов

Решение стратегической задачи привлечения частных заемных ресурсов для модернизации и развития жилищно-коммунального комплекса требует развития механизмов участия в этом процессе органов государственной власти. Проекты по модернизации жилищно-коммунального комплекса в перспективе должны финансироваться как за счет заемных ресурсов (в первую очередь частных кредиторов), так и за счет бюджетных средств, предоставляемых на безвозвратной основе.

Система финансирования проектов по модернизации и развитию жилищно-коммунального комплекса должна определять процедуры получения финансовых средств как для предприятий жилищно-коммунального хозяйства, так и для собственников объектов ЖКХ.

В общем виде система финансирования проектов по модернизации и развитию жилищно-коммунальной инфраструктуры может предусматривать два варианта получения средств.

Первый из них предусматривает получение на возвратной основе средств из бюджета или от частного кредитора путем выявления приемлемого уровня долговой нагрузки, которую может нести заявитель конкретного проекта. В первую очередь должна быть обеспечена возможность получения кредитных ресурсов на необходимый срок.

Возможны следующие способы привлечения заемных средств:

привлечение предприятиями жилищно-коммунального комплекса или собственниками объектов ЖКХ кредитных средств коммерческих банков на финансирование проектов;

выпуск облигаций в целях использования заемных средств на модернизацию и развитие жилищно-коммунального комплекса;

предоставление предприятию жилищно-коммунального комплекса кредита из бюджета на рыночных условиях.

Второй вариант предусматривает предоставление на безвозвратной основе бюджетных средств на реализацию конкретных проектов за счет средств областного бюджета.

Разделение механизмов по предоставлению средств на возвратной основе и по предоставлению бюджетных финансовых средств на безвозвратной основе имеет своей целью повышение прозрачности системы финансирования инвестиционных проектов предприятий жилищно-коммунального комплекса и ее устойчивости в силу возможности независимого функционирования. Кроме этого, предоставление средств на возвратной основе (на рыночных условиях) создает предпосылки для замены бюджетного финансирования привлечением частных кредитных инвестиций, на первом этапе - под соответствующие гарантии, а также специально создаваемых гарантийных структур.

Для обеспечения возможности привлечения предприятиями жилищно-коммунального комплекса средств коммерческих банков или размещения облигаций для финансирования проектов по модернизации жилищно-коммунального комплекса могут быть созданы специализированные гарантийные агентства (далее именуются - гарантийные агентства).

Основной задачей гарантийных агентств должна быть выдача поручительств по кредитам коммерческих банков на реализацию одобренных гарантийными агентствами проектов, в том числе по кредитам для специализированных организаций, предоставляющих энергосервисные услуги (установка и обслуживание счетчиков тепла и воды, модернизация систем отопления зданий и т.п.). Конечной целью деятельности таких гарантийных агентств должно быть снижение стоимости кредитных и иных заемных ресурсов.

На первоначальной стадии работы по оценке проектов и кредитоспособности заемщиков будут производить непосредственно гарантийные агентства. В результате будут разработаны методика оценки проектов по модернизации и развитию жилищно-коммунального комплекса и предприятий - заемщиков, а также стандарты кредитования этих проектов со стороны коммерческих банков.

В результате привлечения коммерческих банков к участию в этой схеме финансирования проектов должны быть отработаны критерии отбора банков, по кредитам которых будут выдаваться поручительства гарантийных агентств. Впоследствии работу по оценке кредитоспособности инициаторов проектов будут выполнять сами коммерческие банки.

Кредитные договоры коммерческих банков, по которым гарантийные агентства будет выдавать поручительства, а также вся остальная документация, сопровождающая сделку, будут стандартизованы. Это позволит создать предпосылки для формирования вторичного рынка кредитов, создания системы их рефинансирования.

Деятельность указанных гарантийных агентств и их специализация на проектах жилищно-коммунального комплекса даст возможность лучше оценить специфические риски, свойственные этим проектам, и, следовательно, создаст возможность для привлечения частного капитала в эту сферу. Стандартные требования гарантийных агентств к проектам будут способствовать повышению уровня знаний и навыков предприятий жилищно-коммунального комплекса - инициаторов проектов в области подготовки инвестиционных предложений и бизнес-планов. Предполагаемые в дальнейшем механизмы рефинансирования или перестрахования рисков по кредитам или займам, выданным на реализацию территориальных инфраструктурных проектов, будут способствовать повышению эффективности использования частного заемного капитала.

В результате единовременных затрат бюджетных средств на создание гарантийных агентств может быть сформирована устойчивая и прозрачная система финансирования, за счет заемных средств, проектов в сфере жилищно-коммунального комплекса. Будучи основанной на использовании рыночных механизмов и привлечении частных кредитных ресурсов, она сможет способствовать не только решению проблем модернизации жилищно-коммунального комплекса, но и развитию рынка ценных бумаг и укреплению банковской системы.

VI. Механизм реализации программы

Программа направлена на объединение бюджетных средств и иных источников для решения задачи модернизации жилищно-коммунального комплекса, а также на повышение инвестиционной привлекательности жилищно-коммунального комплекса и снижение рисков инвестирования с целью привлечения в эту сферу частных инвестиционных ресурсов.

На областном уровне осуществляются следующие задачи:

создание законодательной, нормативно-правовой и методической базы для реформирования жилищно-коммунального комплекса, проведения работ по его модернизации и привлечению частных инвестиций в рамках установленных Конституцией Российской Федерации полномочий;

работа по предоставлению средств на финансирование межрегиональных и особо важных проектов по модернизации и технологическим преобразованиям жилищно-коммунального комплекса и тесно связанных с ним ресурсообеспечивающих энергетических комплексов на безвозвратной и возвратной основах, а также иные формы поддержки, в т.ч. содействие привлечению частных заемных средств;

создание и поддержка эффективных механизмов использования средств бюджета областного уровня для достижения целей программы;

организация и проведение информационной работы среди населения;

обеспечение контроля за реализацией программы с целью анализа ситуации, обобщения положительного и отрицательного опыта;

организация взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления с целью координации хода реализации программы в муниципальных образованиях;

обеспечение предусмотренных программой преобразований в рамках формируемой на федеральном и областном уровнях нормативной правовой базы с учетом местных особенностей и передового опыта;

предоставление средств областного бюджета на модернизацию жилищно-коммунального комплекса на безвозвратной и возвратной основе, предоставление соответствующих гарантий и иные формы поддержки привлечения заемных финансовых ресурсов;

финансирование за счет средств соответствующих бюджетов программы адресной социальной защиты населения по оплате жилья и коммунальных услуг;

апробирование и развитие рыночных механизмов привлечения средств частных инвесторов для модернизации жилищно-коммунального комплекса.

VII. Ресурсное обеспечение программы

Ресурсное обеспечение Программы определяется условиями ее реализации в течение 2004-2005 годов.

Затраты на реализацию Программы складываются из затрат, связанных с модернизацией жилищно-коммунального комплекса.

Затраты на модернизацию жилищно-коммунального комплекса в основном ориентированы на проведение работ по реконструкции и обновлению систем жизнеобеспечения населенных пунктов (систем теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения).

Оценка необходимого объема работ по сетевому хозяйству, модернизации мощностей систем тепло-, водоснабжения и канализации, дорожных покрытий внутрипоселковых дорог, переводу на поквартирное отопление, энергоресурсосбережению, реформированию жилищно-коммунального комплекса и реализации программы приведена в приложениях N 1, 2, 3, 4, 5, 6,7.

Приоритетными направлениями указанных работ являются:

завершение ремонтно-восстановительных работ на аварийных объектах теплоснабжения и водоснабжения;

замена котлов в модернизируемых котельных на котлы с более высоким коэффициентом полезного действия;

использование современных изолирующих материалов и технологий при передаче тепловой энергии и воды;

использование модульных и блочных котельных;

использование частотно-регулируемых приводов насосных агрегатов в системах тепло- и водоснабжения.

Наряду с указанными инженерными мероприятиями на объектах жилищно-коммунальной инфраструктуры требуется проведение следующих работ:

установка в домах и на объектах ЖКХ приборов учета потребления ресурсов: воды, газа, тепловой энергии, электричества;

ремонт и новое строительство дорожного покрытия внутрипоселковых дорог;

создание служб заказчика;

создание единого бюджета ЖКХ;

завершение строительства или расширение объектов коммунального назначения;

перевод жилья на поквартирное отопление.

Модернизация жилищного фонда, внедрение альтернативных локальных источников тепловой энергии приведут к снижению потребности в тепловой энергии и снизят потребность в ремонте и модернизации некоторых котельных и тепловых сетей.

Тем самым общая потребность в финансовых средствах на модернизацию жилищно-коммунального комплекса может быть частично компенсирована затратами на модернизацию жилищного фонда. В результате общая потребность в затратах может оказаться ниже расчетной. Снижение потребности в бюджетном финансировании программы может быть учтено при формировании бюджетов на соответствующий год в период реализации программы.

Потребность в средствах на предоставление гражданам субсидий и льгот при оплате жилья и коммунальных услуг покрывается за счет средств соответствующих бюджетов.

Необходимые расходы на социальную защиту населения при оплате жилья и коммунальных услуг и на обеспечение устойчивой работы жилищно-коммунального хозяйства определяются на основании прогноза на соответствующий год.

Источники покрытия затрат на модернизацию жилищно-коммунального
комплекса и предоставление гражданам льгот и субсидий на оплату жилья
и коммунальных услуг

Источниками покрытия затрат на модернизацию жилищно-коммунального комплекса являются средства соответствующих бюджетов, а также иные источники.

Необходимые расходы на модернизацию жилищно-коммунального комплекса определяются на основании прогноза на соответствующий год.

Источниками покрытия затрат, связанных с предоставлением жилищных субсидий, а также установленных законодательством Российской Федерации льгот, являются средства соответствующих бюджетов.

За счет средств соответствующих бюджетов будут также осуществляться расходы по общему управлению реализацией программы, мониторингу проведения и оценки проектов, содействию в проведении тендеров, нормативно-правовому и методическому обеспечению реализации программы государственным заказчиком. Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы будут финансироваться за счет средств, предусмотренных на эти цели программой.

Величина необходимых расходов в жилищно-коммунальном хозяйстве в значительной степени будет зависеть от изменения тарифов на электроэнергию и газ. Конкретные объемы средств и направления финансирования инвестиционных проектов будут устанавливаться при утверждении бюджета на соответствующий год.

Важнейшими, перспективными источниками финансирования проектов модернизации и развития жилищно-коммунального комплекса должны стать частные инвестиции.

VIII. Организация управления реализацией программы и
контроль за реализацией

Организация управления реализацией программы и контроль за ходом ее реализации возлагаются на управление по реформированию ЖКХ Аппарата Губернатора и администрации области.

Управление по реформированию ЖКХ Аппарата Губернатора и администрации области организует информационно-разъяснительную работу среди населения через печатные и электронные средства массовой информации, а также путем проведения выставок, конференций и семинаров.

Оценка реализации программы производится ежеквартально, а также по итогам года.

Управление по реформированию ЖКХ аппарата Губернатора и администрации области производит свод и анализ информацию о результатах выполнения мероприятий программы.

Управление по реформированию ЖКХ совместно с управлением экономики и управлением финансов и налоговой политики анализирует и корректирует ход выполнения мероприятий программы, ежегодно докладывает об этом на Коллегии администрации Орловской области и вносит предложения по совершенствованию реализации программы в установленном законодательством порядке.

IX. Оценка эффективности и социально-экономических
последствий реализации программы

Оценка эффективности и социально-экономических последствий реализации программы будет производиться с помощью системы показателей. Примерная система показателей приведена в приложении N 8

Успешная реализация программы позволит:

улучшить качество жилищно-коммунального обслуживания потребителей, обеспечить надежность работы инженерно-коммунальных систем жизнеобеспечения, комфортность и безопасность условий проживания граждан;

повысить эффективность работы предприятий жилищно-коммунального хозяйства и снизить затраты на предоставление жилищно-коммунальных услуг;

ликвидировать критический уровень износа основных фондов в жилищно-коммунальном комплексе;

повысить хозяйственную самостоятельность предприятий жилищно-коммунального хозяйства и их ответственность за качество обслуживания потребителей;

обеспечить эффективное сочетание хозяйственной самостоятельности конкурирующих предприятий жилищно-коммунального хозяйства и государственного регулирования деятельности локальных естественных монополистов, развитие предпринимательской активности и защиту интересов потребителей;

создать экономический механизм, стимулирующий экономное использование предприятиями энергетических и материальных ресурсов и сокращение нерационального потребления коммунальных услуг при гарантированном и бесперебойном их предоставлении, сокращение потребностей в инвестициях на развитие мощностей предприятий жилищно-коммунального комплекса.