Раздел I. Характеристика проблемы и обоснование необходимости ее решения программно-целевым методом

I. Характеристика проблемы и обоснование необходимости
ее решения программно-целевым методом

Долгосрочная областная целевая программа стимулирования развития жилищного строительства на территории Орловской области "Жилище" до 2015 года" разработана на основании положений, содержащихся в федеральной целевой программе "Жилище", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 года N 675 "О федеральной целевой программе "Жилище" на 2002-2010 годы", распоряжения Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года N 1662-р, а также в соответствии с постановлением Правительства Орловской области от 29 июня 2009 года N 69 "О работе с долгосрочными областными целевыми программами" и методическими рекомендациями Министерства регионального развития Российской Федерации по разработке региональных программ стимулирования развития жилищного строительства.

Одна из первоочередных задач социально-экономического развития Орловской области - формирование рынка доступного жилья посредством стимулирования спроса на рынке недвижимости и увеличения объемов жилищного строительства.

Благоустроенное жилье необходимо для отдыха, работы, создания семьи, но в настоящее время в Орловской области новое жилье могут приобрести только семьи с высокими доходами (таблица 1).

Таблица 1.

Соотношение доходов населения и стоимость 1 м на рынке
недвижимости Орловской области.

Наименование	2009 год
	первичный рынок жилья	вторичный рынок жилья
Стоимость 1 м жилья, рублей	31 121,97	30 905,41
Среднедушевой ежемесячный денежный доход, рублей	10 333,7
Доля среднедушевого денежного дохода в стоимости 1 м2 жилья	33,2%	33,4%
Минимальный период аккумулирования денежных средств на приобретение 1 м жилья, месяцев	3	3

Жилищная проблема в регионе, как и в Российской Федерации в целом, остается одной из наиболее острых социальных проблем. По результатам социологических опросов 49,3% семей хотели бы улучшить жилищные условия, при этом только около 20% жителей могут улучшить жилищные условия за счет собственных и заемных средств. При оценке тенденций развития рынка недвижимости Орловской области были получены следующие результаты (рисунок 1).

Рисунок 1. Ввод в действие общей площади жилья на территории Орловской области, тыс. м2.

Как видно из рисунка 1, в настоящее время в Орловской области увеличивается ввод жилья, расположенного в сельской местности, тогда как для ввода в эксплуатацию строящегося жилья в городах и поселках городского типа характерна общероссийская тенденция уменьшения удельного веса в общем объеме вводимого жилья.

Причинами этому служат:

дефицит земельных участков, обустроенных инженерными коммуникациями достаточной мощности, в городах и ограниченная возможность муниципалитетов по обеспечению земельных участков инженерной, транспортной и социальной инфраструктурой;

возможность строительства индивидуального жилья любой площади и планировки;

возможность строительства индивидуального дома поэтапно, по мере накопления средств в условиях ограниченности доходов населения;

экологическая ситуация в городах.

Согласно выполненному анализу, строящееся малоэтажное индивидуальное жилье можно разделить на два типа:

1. Проекты малоэтажного индивидуального жилья, возводимые населением с высоким уровнем доходов, имеют следующие особенности:

1) средний срок строительства 1-2 года;

2) реализуются проекты жилья повышенной комфортности.

2. Проекты малоэтажного индивидуального жилья, возводимые населением с невысоким уровнем доходов, имеют следующие особенности:

1) средний срок строительства - свыше 3,5 лет;

2) реализуются максимально функциональные, компактные в размерах проекты жилья.

Следует отметить, что большая доля населения со средними доходами при улучшении жилищных условий ориентируется на покупку недорогого жилья в сегменте экономического класса, расположенного рядом с городской чертой из-за наличия развивающейся транспортной, инженерной и социально-бытовой инфраструктуры. Жители региона, относящиеся к данной группе населения и имеющие стабильные доходы, активно используют механизмы ипотечного кредитования.

Таким образом, приоритетным направлением региональной жилищной политики до 2015 года является увеличение объемов ввода жилья (таблица 2) путем стимулирования жилищного строительства и повышения доступности жилья для категорий населения с различным уровнем доходов, в том числе:

в черте городских округов и поселков городского типа - путем стимулирования строительства жилья в сегменте экономического класса;

в сельских районах и пригородах - путем стимулирования индивидуального жилищного строительства в рамках реализации проектов комплексной малоэтажной застройки.

Таблица 2.

Планируемый ввод жилья в Орловской области

Наименование показателя	Отчет 2009 год	Прогноз развития жилищного строительства в Орловской области, год
		2010	2011	2012	2013	2014	2015
I. Объем ввода жилья, всего тыс. м общей площади	301,60	305,00	326,00	344,00	364,00	419,00	490,00
из них:
многоэтажные здания, тыс. м2 общей площади	218,10	205,83	207,00	201,20	192,92	209,50	196,00
малоэтажные здания, тыс. м2 общей площади	83,50	99,17	119,00	142,80	171,08	209,50	294,00
II. Доля инвестиций в жилищное строительство в общем объеме инвестиций,%	58,10	59,20	60,26	61,34	62,55	63,64	64,73

Стратегия развития отрасли жилищного строительства до 2015 года будет реализована как комплексная система совместных действий органов исполнительной власти различных уровней и организаций реальных секторов экономики в целях вовлечения в Программу максимального числа жителей Орловской области.

К числу приоритетных задач следует отнести предоставление государственной поддержки гражданам для решения жилищной проблемы в рамках стимулирования индивидуального малоэтажного строительства, поддержку механизмов жилищного кредитования. Для этого в целях обеспечения доступности жилья для граждан с низкими доходами необходимо:

минимизировать затраты застройщиков на инженерное обустройство земельных участков для жилищного строительства;

стимулировать создание некоммерческих объединений в форме строительных кооперативов из числа нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Данные меры не только позволят вовлечь в сферу строительства жилья экономического класса бюджетные средства и средства населения, что обеспечит рост доли инвестиций в жилищное строительство и увеличение объемов ввода жилья, но также обеспечат мультипликативный эффект по смежным отраслям.

Задачи формирования рынка доступного жилья и обеспечения комфортных условий проживания, вошедшие в число показателей оценки приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье -гражданам России", наряду с развитием образования и здравоохранения определяют социальную направленность Программы, поскольку реальная возможность населения со средними доходами приобрести достойное жилье способствует активизации их экономической деятельности, а четкое определение категорий граждан, перед которыми общество несет обязательства по удовлетворению их жилищных потребностей -преодолению иждивенческих настроений.

Таким образом, необходимость разработки и реализации Программы обусловлена необходимостью:

формирования и становления сегмента строительства жилья экономического класса, в том числе малоэтажного, с целью повышения доступности жилья для семей со средним уровнем доходов;

стимулирования платежеспособного спроса на жилье, включая повышение доступности приобретения жилья для молодых семей;

повышения эффективности исполнения государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан;

повышения качества и энергоэффективности жилищного фонда, включая мероприятия по ликвидации аварийного жилья.

Реализация Программы будет способствовать осуществлению на территории Орловской области следующих направлений федеральной целевой программы "Жилище" на 2011-2015 годы:

1) подпрограмма "Обеспечение жильем молодых семей";

2) подпрограмма "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством";

3) подпрограмма "Комплексное освоение и развитие территорий в целях жилищного строительства";

4) поддержка развития ипотечного жилищного кредитования.

Результаты анализа проблем в сфере жилищного строительства дают основание утверждать, что достижение цели и задач Программы и эффективное использование средств бюджетов различных уровней невозможно без использования программно-целевого метода. Использование программно-целевого метода направлено на создание условий для эффективного управления ресурсами в рамках решения жилищной проблемы и характеризуется следующими особенностями:

направленность на улучшение условий и качества жизни населения, эффективное функционирование и саморегулирование рынка жилья;

межотраслевой и межведомственный характер взаимодействия, требующий государственного участия;

невозможность достижения значимых результатов в пределах одного финансового года;

комплексность реализуемых мероприятий, обеспечивающих мультипликативный эффект в различных отраслях экономики и способствующих обеспечению социального благополучия в обществе.

Исходя из этого, можно выделить следующие основные преимущества решения поставленной проблемы программно-целевым методом:

комплексный подход к решению проблемы (цель, задачи и направления реализации Программы позволять учесть основные проблемы рынка жилья на территории Орловской области);

распределение полномочий и ответственности (в рамках Программы осуществляется четкое распределение полномочий между органами исполнительной власти различного уровня).

привлечение финансовых ресурсов бюджетов всех уровней власти, а также средств внебюджетных источников;

прозрачное для понимания населением решение жилищной проблемы.

Комплексное решение проблемы программно-целевым методом позволит обеспечить согласование и реализацию решений по мероприятиям Программы и сократить временные и материальные затраты на достижение в долгосрочной перспективе следующих результатов:

достижение соответствия между количеством жилых помещений, пригодных для проживания, и количеством граждан, нуждающихся в жилье;

обеспечение соответствия потребительских качеств жилища социальным стандартам и условиям его заселения.

Одним из основных принципов Программы является доступность жилья для всех категорий граждан. На этой основе будут решаться и вопросы обеспечения жильем отдельных категорий граждан, определенных федеральным и областным законодательством, в связи с этим в Программе предусмотрено участие в мероприятиях, реализуемых в рамках федеральных целевых программ.

Решение обозначенных вопросов без использования программно-целевого метода не позволит системно и эффективно решить жилищную проблему всех групп и слоев населения и приведет к инерционному развитию всего жилищного строительства региона.

Для решения жилищной проблемы возможны три варианта:

консервативный;

традиционный;

перспективный.

Рассмотрим каждый из них.

1. Консервативный вариант решения жилищной проблемы предполагает сохранение существующих приоритетов в сфере жилищной политики и реализацию трех основных направлений:

1.1. Обеспечение жилыми помещениями нуждающихся путем бесплатного предоставления жилья из существующего жилищного фонда.

В рамках рассматриваемого варианта данное направление в силу экономических факторов не позволит решить жилищную проблему всех нуждающихся. Жилищный фонд социального использования пополняется крайне редко, только за счет освобождения жилья в связи с выбытием нанимателей, передачи в муниципальную собственность жилых помещений, являющихся выморочным имуществом, строительства муниципального жилья и в результате передачи жилых помещений от частных застройщиков в рамках договорных обязательств с администрациями муниципальных образований. Подобное решение применимо при условии отсутствия жилищной очереди, сформированной несколькими десятками лет, и только в отношении малоимущих граждан, которые не обладают достаточными доходами для решения жилищного вопроса самостоятельно.

1.2. Предоставление мер адресной социальной поддержки, которая предполагает оказание частичной финансовой поддержки со стороны органов власти и местного самоуправления нуждающимся гражданам в целях приобретения либо строительства жилых помещений.

Преимущество данного направления в том, что к решению жилищной проблемы привлекаются собственные средства граждан и финансовые ресурсы бюджетов различных уровней, позволяя населению приобретать как готовое, так и строящееся жилье с правом выбора его местоположения и качественных характеристик. Наряду с этим существуют определенные риски, связанные со снижением платежеспособного спроса населения на жилье, ограниченные возможности бюджетов различных уровней, риск неэффективного расходования выделяемых финансовых ресурсов.

1.3. Реализация жилищных прав граждан, проживающих в жилых домах, признанных в установленном порядке непригодными для проживания.

Указанное направление позволит уменьшить аварийный жилищный фонд, стимулировать жилищное строительство, обеспечить безопасное проживание граждан в благоустроенных жилых помещениях за счет строительства жилья экономического класса. В качестве преимуществ следует рассматривать возможность реализации мероприятий по переселению граждан из аварийных жилых домов в малоэтажные здания при условии софинансирования данного направления из бюджетов всех уровней.

Риски: дефицит бюджетных средств, отказ организаций-застройщиков от продажи строящегося жилья по ценам, определяемым Министерством регионального развития Российской Федерации.

Проработка данного варианта решения жилищной проблемы выявила проблематичность достижения регионом поставленных результатов.

2. Традиционный вариант решения жилищной проблемы включает мероприятия консервативного варианта и дополнительно предусматривает развитие жилищной отрасли в наиболее приоритетных направлениях:

2.1. Увеличение объемов строительства жилья и его реконструкции и модернизации, в том числе:

строительство жилья экономического класса, реализуемого нуждающимся гражданам по доступной цене;

строительство муниципального жилья;

развитие застроенных территорий с привлечением средств областного бюджета в целях малоэтажного строительства.

Указанное направление позволит осуществлять строительство жилья за счет бюджетных средств всех уровней и внебюджетных источников, в том числе средств государственных корпораций, привлекаемых коммерческих организаций и средств граждан, полученных в форме адресной поддержки (социальных выплат либо средств материнского (семейного) капитала). Преимуществом такого подхода является возможность комплексного освоения земельных участков в целях их застройки жильем экономического класса в кварталах с многоэтажной и малоэтажной застройкой, в том числе в рамках реконструкции существующего жилищного фонда.

Риски, связанные с реализацией данного направления: отсутствие необходимой правовой базы, ограниченность средств для строительства социального жилья на земельных участках, обеспеченных инженерными сетями и коммунальной инфраструктурой.

2.2. Стимулирование создания жилищных некоммерческих объединений граждан, в том числе жилищно-строительных кооперативов (далее - ЖСК), в целях строительства доступного жилья для граждан с умеренными доходами.

Преимуществом данного направления является использование механизмов самоорганизации населения, что позволит активно вовлекать средства граждан в строительство нового жилья по доступным ценам. При этом необходимо предусмотреть участие органов местного самоуправления в деятельности ЖСК и обеспечение режима благоприятствования для таких объединений при строительстве жилья.

В качестве рисков по указанному направлению можно рассматривать недоверие граждан к кооперации в целом, низкие доходы граждан, недостаток площадок, обустроенных инженерными коммуникациями, ограниченность бюджетных средств для участия в деятельности ЖСК, недостаточная нормативная база.

Анализ традиционного варианта решения жилищной проблемы предусматривает отдельные направления развития, однако не охватывает всей ситуации в целом, что позволит решить жилищный вопрос только небольшой части граждан.

3. Перспективный вариант предусматривает комплексное развитие жилищной отрасли по всем направлениям, прямо или косвенно связанным с основными целями реализуемой жилищной политики.

Реализация мероприятий данного варианта должна выполняться с учетом развития смежных отраслей. При этом риски, связанные с необходимостью высокого уровня взаимодействия и соблюдения графика финансирования всех мероприятий данного варианта, являются максимальными.

С учетом вышеназванных критериев для приведенного варианта предлагаются следующие направления решения жилищной проблемы:

3.1. Нормативно-правовое обеспечение. Создание условий для развития градостроительной деятельности на территории Орловской области, в том числе разработка генеральных планов муниципальных образований, правил землепользования и застройки, градостроительных регламентов, обновление градостроительной документации.

3.2. Земельные участки. Обустройство земельных участков, выделенных под жилищное строительство объектами коммунальной инфраструктуры, повышение инвестиционной привлекательности строительных площадок, минимизация расходов застройщиков на сопутствующие строительству затраты.

3.3. Инвестиции. Стимулирование инвестиционной активности в жилищном строительстве путем применения мер бюджетного стимулирования, не подменяющих рыночные механизмы бюджетными вливаниями.

3.4. Ипотека. Развитие системы ипотечного кредитования, повышение платежеспособного спроса на жилье посредством ипотечного жилищного кредитования.

Данный вариант наиболее приемлем в качестве основы для разработки Программы, поскольку отражает комплекс вопросов, связанных с развитием жилищного строительства и повышением доступности жилья для граждан.

Кроме того, при разработке проекта Программы с использованием данного варианта максимально полно будут учтены разработки, положенные в основу федеральной целевой программы "Жилище".

Обеспечение жилищных прав граждан не может быть реализовано только в рамках текущей деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и субъектов строительной деятельности. Характер проблемы требует наличия долговременной стратегии и применения долгосрочных организационно-финансовых механизмов взаимодействия, координации усилий и концентрации ресурсов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.