Раздел III. Система программных мероприятий

III. Система программных мероприятий

Система программных мероприятий включает в себя ряд направлений.

3.1. Обеспечение сбалансированности и устойчивости
бюджетной системы Орловской области

Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Орловской области является необходимым условием для решения задач Программы.

Ограничение роста бюджетного дефицита и уровня государственного долга позволит повысить ответственность органов исполнительной государственной власти Орловской области за результаты их деятельности, сократить количество "необеспеченных мандатов" (нормативных правовых актов и решений органов исполнительной государственной власти области, влекущих дополнительные расходы областного бюджета и не обеспеченных соответствующими доходными источниками).

В целях обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Орловской области необходимо установление и соблюдение четко сформулированных принципов ответственной бюджетной политики, к которым относятся:

1) консервативность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;

2) формирование бюджетов с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной системы Орловской области, основанных на реалистичных оценках;

3) ограничение бюджетного дефицита и государственного долга;

4) стабильность и предсказуемость налоговой политики;

5) недопустимость увязки в ходе исполнения бюджетов объемов расходов бюджетов с определенными доходными источниками;

6) полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей государственной политики (включая в том числе бюджетные ассигнования, налоговые льготы, гарантии и имущество);

7) планирование бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

8) принятие новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период действия расходных обязательств;

9) соблюдение установленных бюджетных ограничений при принятии новых расходных обязательств, в том числе при условии и в пределах реструктуризации (сокращения) ранее принятых обязательств (в случае необходимости).

Для дальнейшего внедрения указанных выше принципов планируется реализовать следующие основные меры:

1) совершенствование организации и методологии прогнозирования кассового исполнения областного бюджета с установлением ответственности главных распорядителей средств областного бюджета за качество и соблюдение показателей кассового плана;

2) использование для целей бюджетного планирования консервативного макроэкономического прогноза;

3) сокращение наименее эффективных видов финансовой помощи, повышение концентрации межбюджетных трансфертов на важнейших приоритетных направлениях;

4) введение новых (увеличение действующих) расходных обязательств с усилением ответственности органов исполнительной государственной власти Орловской области за достоверность оценки их объемов и сроков исполнения;

5) оптимизация числа налоговых льгот и отражение в случае применения налоговых льгот в соответствующих нормативных правовых актах целей их предоставления;

6) обеспечение формирования и реализации межведомственной инвестиционной программы, включающей планируемые и достигаемые результаты осуществления инвестиционных расходов с учетом отражения информации, содержащейся в этой программе, в реестре расходных обязательств.

3.2. Внедрение программно-целевых принципов организации деятельности
органов исполнительной государственной власти Орловской области

В качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов исполнительной государственной власти Орловской области предлагается использовать программно-целевой принцип организации их деятельности. Для реализации данного принципа необходимы разработка и принятие долгосрочных областных целевых программ (далее также - ДОЦП) и ведомственных целевых программ Орловской области (далее также - ВЦП).

В целях подготовки трехлетнего областного бюджета на 2012-2014 годы до начала его формирования необходимо обеспечить разработку и принятие ДОЦП и ВЦП на этот период, а также внесение изменений в действующие областные программы с учетом следующих основных принципов:

1) формирование ДОЦП и ВЦП исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения;

2) определение органа исполнительной государственной власти Орловской области, отвечающего за реализацию ДОЦП и ВЦП (достижение конечных результатов);

3) установление для ДОЦП и ВЦП, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг, прогнозируемых при заданных условиях;

4) охват ДОЦП и ВЦП всех сфер деятельности органов исполнительной государственной власти Орловской области и соответственно большей части бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в их распоряжении, а также интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, имущественных, кредитных, долговых) инструментов для достижения целей ДОЦП и ВЦП;

5) наделение органов исполнительной государственной власти Орловской области и их должностных лиц, осуществляющих управление ДОЦП и ВЦП, полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления;

6) проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации ДОЦП и ВЦП, в том числе внешней экспертизы, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения.

Для реализации изложенных принципов потребуется осуществлять разработку ДОЦП и ВЦП в четком соответствии с требованиями постановлений Правительства Орловской области от 29 июня 2009 года N 69 "О работе с долгосрочными областными целевыми программами" и от 30 июня 2009 года N 76 "О Порядке разработки, утверждения, реализации и мониторинга реализации ведомственных целевых программ Орловской области".

Внедрение программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной государственной власти Орловской области и необходимость создания условий для планирования бюджетных ассигнований по новым принципам требуют изменения порядка составления и утверждения бюджетов.

Дальнейшее совершенствование программно-целевого метода осуществления бюджетного процесса будет происходить по мере принятия соответствующих федеральных нормативных правовых актов.

Утвержденные ДОЦП и ВЦП, а также в дальнейшем отчеты об их реализации предполагается представлять в Орловский областной Совет народных депутатов в составе сопроводительных материалов к проекту закона об областном бюджете.

Программная структура с самого начала должна охватывать большую часть расходов областного бюджета.

Одновременно с утверждением законом об областном бюджете приложения с распределением бюджетных ассигнований по ДОЦП и ВЦП в составе материалов, представляемых одновременно с законом об областном бюджете, планируется представлять приложение с распределением расходов по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов.

Необходимо учитывать, что по мере развития программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной государственной власти Орловской области будет возрастать необходимость расширения их полномочий и ответственности.

Внедрение принципов формирования программного бюджета предполагает сохранение и усиление роли существующих инструментов бюджетного планирования: реестра расходных обязательств, межведомственной инвестиционной программы, обоснований бюджетных ассигнований.

3.3. Развитие новых форм оказания и финансового
обеспечения государственных услуг

Существующая в Орловской области сеть государственных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления и принципов оптимальности и достаточности оказания государственных услуг. Недостаточно активно идет процесс перехода бюджетных учреждений в автономные. Расходы на содержание подведомственной бюджетной сети планируются, как правило, исходя не из объемов оказываемых ими услуг, а необходимости содержания существующих мощностей. Планирование бюджетных ассигнований осуществляется по большей части методом индексации существующих расходов, сохраняя их структуру в неизменном виде. В результате на первое место должен быть поставлен вопрос повышения качества государственных услуг и только потом оптимизация бюджетных расходов на их обеспечение.

Целями данного направления Программы являются:

повышение доступности и качества государственных услуг в сферах образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и других социально значимых сферах;

привлечение и удержание в бюджетной сфере

высокопрофессиональных кадров;

создание условий для оптимизации бюджетной сети;

развитие материально-технической базы государственных учреждений, в том числе за счет более активного привлечения средств из внебюджетных источников;

внедрение в деятельность государственных учреждений элементов конкурентных отношений.

Для достижения указанных целей необходимо решить 3 взаимосвязанные задачи:

совершенствование правового статуса государственных учреждений;

внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения государственных услуг;

повышение открытости деятельности учреждений, оказывающих государственные услуги, для потребителей этих услуг.

Мероприятия по совершенствованию правового положения государственных учреждений будут проводиться путем реализации Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных

(муниципальных) учреждений". Они направлены на повышение эффективности предоставления государственных услуг в условиях сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их оказание. Должны быть созданы условия и стимулы для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения (легализации) ими внебюджетных источников финансового обеспечения, повышения эффективности и открытости их деятельности, а также возможности и стимулы для органов исполнительной государственной власти Орловской области по оптимизации подведомственной сети.

Кроме того, следует создать стимулы для органов исполнительной государственной власти Орловской области в целях активизации процесса оптимизации сети подведомственных учреждений. Так, возможно сохранять объемы бюджетных ассигнований органам исполнительной государственной власти Орловской области - главным распорядителям бюджетных средств при реорганизации (слиянии, присоединении) или ликвидации ими подведомственных учреждений (при условии сохранения объема и качества предоставляемых ими услуг).

Перевод бюджетных учреждений на предоставление субсидий на оказание государственных услуг потребует совершенствования практики формирования государственных заданий для государственных учреждений и их финансового обеспечения.

Государственные задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности устанавливает орган исполнительной государственной власти Орловской области., осуществляющий функции и полномочия учредителя.

3.4. Оптимизация функций государственного управления,
повышения эффективности их обеспечения

Данное направление Программы предполагает продолжение реализации административной реформы. Основной акцент будет сделан на проектном принципе организации деятельности органов исполнительной государственной власти Орловской области, в том числе на применении его в процессе реализации государственных программ и организации процедур внутреннего контроля деятельности соответствующих органов исполнительной государственной власти Орловской области.

Основными направлениями повышения эффективности деятельности органов исполнительной государственной власти Орловской области (выполнения возложенных на них функций, в том числе по осуществлению юридически значимых действий) должны стать:

1) противодействие коррупции и снижение административных барьеров;

2) совершенствование контрольно-надзорной деятельности;

3) оптимизация состава и полномочий органов исполнительной государственной власти Орловской области, результатом которой должно стать сокращение дублирования функций и полномочий, а также оптимизация численности государственных служащих;

4) передача функций органов исполнительной государственной власти Орловской области, не отнесенных к основному виду деятельности, специализированным организациям, создаваемым для обслуживания одновременно нескольких органов, или размещение государственных заказов на соответствующие услуги (аутсорсинг);

5) повышение мотивации руководителей органов исполнительной государственной власти Орловской области в отношении сокращения бюджетных расходов на их деятельность;

6) оптимизация в органах исполнительной государственной власти Орловской области соотношения численности государственных гражданских служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы;

7) формирование "электронного правительства", в том числе переход на оказание услуг по осуществлению юридически значимых действий органами исполнительной государственной власти Орловской области в электронной форме;

8) оптимизация межведомственного взаимодействия, в том числе с использованием информационных технологий, путем раскрытия информации о деятельности органов исполнительной государственной власти Орловской области.

Органами исполнительной государственной власти Орловской области должны быть приняты планы повышения качества финансового менеджмента, а Департаментом финансов Орловской области завершена работа по организации его мониторинга и оценки.

Необходимо разработать методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной государственной власти Орловской области, в которых целесообразно предусмотреть параметры отчетности органов власти об эффективности расходов, оценку результатов, достигнутых по отношению к планам, установление при возможности соответствующих критериев для измерения качества, количества и стоимости конечных результатов деятельности организаций и т.д.

Важной сферой оптимизации деятельности государственного управления является управление государственной собственностью, для повышения эффективности которого предлагается реализация мер по следующим основным направлениям:

упорядочение состава областного имущества и обеспечение его учета;

постепенный отказ от практики передачи имущества, специально приобретенного за счет бюджетных средств в собственность Орловской области, муниципальному образованию с заменой на предоставление субсидий на соответствующие цели, распределяемых по прозрачным критериям (за исключением случаев оборота имущества, передаваемого в целях обеспечения полномочий муниципалитетов);

создание прозрачных процедур, определяющих вопросы аренды государственного имущества;

совершенствование системы показателей оценки эффективности использования государственного имущества.

3.5. Реформирование государственного финансового
контроля и развитие внутреннего контроля

Переход к программному бюджету и внедрение новых форм финансового обеспечения государственных услуг требуют комплексного реформирования системы государственного финансового контроля Орловской области.

В этих целях необходимо:

организовать действенный контроль (аудит) за эффективностью использования бюджетных ассигнований по критериям эффективности и результативности их использования, определенным Правительством Российской Федерации;

уточнить полномочия органов исполнительной государственной власти Орловской области по осуществлению финансового контроля.

Государственный финансовый контроль включает в себя деятельность уполномоченных органов исполнительной государственной власти Орловской области, направленную на контроль:

соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации, законодательства Орловской области, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности;

экономности, результативности и эффективности использования средств областного бюджета Орловской области.

При этом под внешним государственным финансовым контролем предлагается понимать финансовый контроль, осуществляемый законодательными органами и созданными ими органами государственного финансового контроля, под внутренним государственным финансовым контролем - финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной государственной власти Орловской области.

Правовое регулирование в сфере государственного финансового контроля Орловской области должно ориентироваться на осуществление контроля за участниками бюджетного процесса, прежде всего органами исполнительной государственной власти Орловской области в рамках бюджетного законодательства.

Реформирование государственного финансового контроля требует более четкого разграничения полномочий органов финансового контроля по горизонтали (т.е. между Контрольно-счетной палатой Орловской области, Аппаратом Губернатора и Правительства Орловской области, Департаментом финансов Орловской области и главными распорядителями средств областного бюджета) и по вертикали (т.е. между органами государственного финансового контроля публично-правовых образований), в том числе в части контроля за соблюдением главными распорядителями средств областного бюджета и муниципальными образованиями целей и условий получения межбюджетных трансфертов. При этом необходимо обеспечить взаимодействие между органами государственного контроля Орловской области и определить пути этого взаимодействия.

Необходимо принять меры по повышению качества и надежности внутреннего контроля, осуществляемого главными администраторами бюджетных средств, результаты которого должны быть доступны как органам государственного финансового контроля, так и органам исполнительной власти и местным администрациям. Следует организовать координацию развития и методологического обеспечения систем внутреннего контроля в Орловской области.

Кроме того, необходимо повысить уровень результативности контрольных мероприятий, в том числе обеспечить возврат бюджетных средств по результатам проведенных ревизий и проверок.

3.6. Внедрение мероприятий по повышению
энергетической эффективности

Мероприятия по повышению энергетической эффективности направлены на преодоление энергетических барьеров экономического роста за счет оптимального соотношения усилий по наращиванию энергетического потенциала и снижения потребности в дополнительных энергоресурсах за счет энергосбережения, что в конечном итоге приведет к снижению затрат бюджета Орловской области на приобретение энергоресурсов.

Для реализации этих мероприятий в Орловской области принята долгосрочная областная целевая программа "Энергосбережение в Орловской области на 2011 - 2015 годы", утвержденная постановлением Правительства Орловской области от 12 августа 2010 года N 304 "Об утверждении долгосрочной областной целевой программы "Энергосбережение в Орловской области на 2011 - 2015 годы".

В рамках данной программы планируется разработка ряда нормативно-правовых актов, стимулирующих энергосбережение в бюджетной сфере, в том числе:

порядок определения нормативной энергоемкости;

порядок заполнения энергодеклараций бюджетных учреждений;

порядок сохранения экономии энергоресурсов на 1 год после реализации энергосберегающих проектов;

порядок выделения грантов на выполнение энергосберегающих проектов.

Основным направлением в бюджетной сфере в вопросах энергосбережения является законодательное закрепление права бюджетных и казенных учреждений самостоятельно использовать сэкономленные за счет проведения энергосберегающих мероприятий средства, сохраняя базовый уровень натуральных лимитов (нормативов) энергообеспечения на срок, превышающий период окупаемости энергосберегающих мероприятий как минимум на 1 год.

Для установления правовых основ энергосбережения в бюджетном секторе необходимо закрепить порядок заключения и исполнения отдельных видов договоров, направленных на рациональное использование энергетических ресурсов, которые позволяют привлекать финансовые средства для модернизации объектов бюджетной сферы, с возвратом средств за счет получаемой экономии.

Сокращение затрат на энергоресурсы потребителями бюджетной сферы целесообразно осуществлять по следующим направлениям:

1) рациональное энергопотребление;

2) отказ от неэффективного энергооборудования;

3) оснащение современными средствами учета потребления энергоресурсов;

4) согласование при строительстве (реконструкции) бюджетных объектов требований по использованию энергоэффективного оборудования и первичному оснащению приборами учета;

5) разработка заданий по снижению энергоемкости для каждого бюджетного учреждения на основе анализа его энергетического паспорта;

6) использование экономических стимулов экономии энергоресурсов, предполагающих как направление сэкономленных средств на увеличение фонда оплаты труда, так и использование негативных экономических стимулов, предусматривающих санкции за невыполнение заданий по сокращению энергопотребления.

Уже в 2011 году планируется разработка подпрограмм энергоэффективности подведомственных отраслевых учреждений, что в свою очередь положит начало формированию структуры эффективного управления энергосбережением, выполнению первоочередных энергосберегающих мероприятий.

3.7. Развитие информационной системы управления государственными
финансами, способствующей повышению прозрачности деятельности
органов исполнительной государственной власти Орловской области

В настоящее время сформированы основы современной системы управления государственными финансами на базе информационно-технологической инфраструктуры Федерального казначейства, обеспечивающей полный охват денежных операций сектора государственного управления (кроме операций государственных внебюджетных фондов).

Однако современное развитие отношений в сфере общественных финансов предъявляет новые требования к составу и качеству информации о финансовой деятельности публично-правовых образований, а также к открытости информации о результатах их деятельности. Например, в Федеральном законе от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" предусмотрено создание официального сайта в сети Интернет для размещения информации о деятельности всех государственных (муниципальных) учреждений и об использовании закрепленного за ними имущества.

В целях удовлетворения указанных требований, а также повышения качества управления государственными финансами необходимо развивать единую интегрированную информационную систему управления общественными финансами (электронный бюджет), которая:

обеспечит прозрачность и подотчетность деятельности органов исполнительной государственной власти Орловской области, создание механизмов общественного контроля за эффективностью и результативностью их деятельности путем публикации в открытом доступе информации о плановых и фактических результатах деятельности организаций сектора государственного управления, информации о стоимости предоставленных государственных услуг, в том числе информации в разрезе государственных программ, услуг, объектов финансирования в натуральном и стоимостном выражении;

создаст инструменты для взаимоувязки стратегического и бюджетного планирования, проведения мониторинга достижения конечных результатов ДОЦП и ВЦП и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг;

обеспечит интеграцию процессов составления, исполнения бюджетов, бюджетного учета и подготовки финансовой и иной регламентированной отчетности публично-правовых образований;

усилит взаимосвязь бюджетного процесса и процедур планирования закупок товаров, работ и услуг для нужд публично-правовых образований, размещения заказов на их поставку и исполнения государственных контрактов, заключаемых по итогам размещения заказов;

позволит осуществить централизацию и обеспечить единство учета объектов государственной собственности.

Кроме того, необходимо продолжить модернизацию уже имеющихся информационных баз (реестр расходных обязательств, сводная бюджетная роспись и т.д.), создав технологии их взаимоувязки между собой, а также интеграции существующих и создаваемых информационных ресурсов в системе электронного бюджета.

Для решения поставленных задач необходимо рассмотреть вопрос об обеспечении проектирования системы электронного бюджета как комплекса взаимоувязанных компонентов, обеспечивающих функционирование системы.

Внедрение системы электронного бюджета позволит перейти на качественно новый уровень управления государственными финансами и создать инструментарий для принятия обоснованных управленческих решений с целью повышения эффективности и результативности бюджетных расходов.