Раздел I. Характеристика проблемы и обоснование необходимости решения программно-целевым методом

I. Характеристика проблемы и обоснование необходимости решения
программно-целевым методом

Программа направлена на активизацию практических действий и расширение набора инструментов государственной политики энергосбережения в Орловской области, способных обеспечить к 2020 году снижение энергоемкости валового регионального продукта Орловской области не менее чем на 40 % по отношению к уровню 2007 года.

Реализация мероприятий программы будет способствовать устойчивому обеспечению экономики и населения области топливом и энергией, сокращению удельного потребления топливно-энергетических ресурсов в организациях бюджетной сферы и реального сектора экономики, росту конкурентоспособности, энергетической и экологической безопасности Орловской области. Основной проблемой, на решение которой направлена Программа, является преодоление энергетических барьеров экономического роста за счет оптимального соотношения усилий по наращиванию энергетического потенциала и снижения потребности в дополнительных энергоресурсах за счет энергосбережения. Мероприятия Программы в той или иной мере охватывают все отрасли экономики Орловской области и должны стать не только инструментом повышения эффективности экономики и снижения бюджетных расходов на коммунальные услуги, но и одним из базовых элементов технического и технологического перевооружения предприятий и жилищного фонда. Необходимыми условиями укрепления энергетической безопасности является устойчивое и надежное обеспечение всех потребителей топливом и энергией, создание резервов для подключения новых объектов к инженерным сетям, удержание расходов на энергоресурсы в пределах экономической доступности для всех групп потребителей. При этом надо иметь в виду, что наращивание мощностей в топливно-энергетическом комплексе (далее - ТЭК) для поддержания высоких темпов экономического роста при сохранении высокой энергоемкости чреваты отвлечением огромных дополнительных капитальных вложений от развития других секторов экономики. Кроме того, мобилизация средств на повышение мощностей только за счет повышения внутренних цен на энергию приведет к выходу за пределы порогов платежеспособности потребителей и, как следствие, торможению экономического роста. С другой стороны, высокие затраты на топливо при ограничениях на рост тарифов не позволят адекватно обеспечивать топливом объекты электроэнергетики и жилищно-коммунального комплекса, а также формировать средства на обновление и модернизацию инфраструктуры. В результате будет снижаться надежность, безопасность и доступность энергетических услуг всем потребителям. Единственной разумной альтернативой остается повышение энергоэффективности. Российская Федерация располагает одним из самых больших в мире технических потенциалов повышения энергоэффективности, который, по разным оценкам, составляет более 35 - 40 % от уровня потребления энергии.

Поэтому повышение энергоэффективности следует рассматривать как основной энергетический ресурс будущего экономического роста. Энергоемкость валового, регионального продукта Орловской области в 2,5 раза выше среднемирового уровня.

Повышение энергоэффективности имеет, кроме того, и важное социальное значение. При низкой энергоэффективности снижаются шансы на успешную реализацию национальных проектов. Опыт их реализации показал, что ограничения на подключение к сетям и потребности в оснащении инфраструктурой новых строительных площадок сдерживают жилищное и промышленное строительство. Без повышения эффективности использования энергии и высвобождения неэффективно используемых мощностей трудности с осуществлением национальных проектов будут только усугубляться. Инвестиционная привлекательность Орловской области снижается, если имеет место дефицит мощности коммунальных систем, а плата за подключение к ним запредельно высока. Присоединенные и присоединяемые нагрузки могут быть значительно снижены за счет мер по капитальному ремонту существующих зданий и строительству новых зданий с повышенными требованиями к энергоэффективности, что существенно снижает риск торможения развития экономики и обеспечивает инвестиционную привлекательность. Высокая энергоемкость экономики Орловской области ведет к торможению выхода из кризиса и восстановления экономического роста, негативно влияет на конкурентоспособность промышленной продукции на отечественном и зарубежных рынках, провоцирует инфляцию, способствует росту нагрузки коммунальных платежей на областной бюджет, доходы населения, снижает энергетическую и экологическую безопасность региона.

Поэтому неслучайно повышение энергетической и экологической эффективности российской экономии и энергосбережение стали важнейшими исходными условиями развития на период до 2020 года. ТЭК Орловской области как в период интенсивного экономического роста экономики в 2000 - 2007 годах, так и во время экономического кризиса 2008 - 2009 годов с задачей обеспечения топливом и энергией экономики и населения справился успешно, что говорит о высокой надежности и устойчивости региональной энергетической системы.

Однако проблемы, предопределяющие низкую на данном этапе социально-экономического развития Орловской области энергоэффективность в экономике и бытовом секторе по сравнению с развитыми странами, заключаются в следующем:

1) энергоемкая структура экономики, отставание производственного и инфраструктурного потенциала от мирового научно-технического уровня;

2) высокий износ основных фондов, особенно в электроэнергетике и коммунааьной инфраструктуре;

3) низкие теплотехнические характеристики зданий;

4) высокие потери топлива и энергии на всех стадиях производства, транспортировки и потребления;

5) низкий уровень оснащения процессов производства и потребления топлива и энергии средствами учета и автоматического регулирования энергоносителей;

6) недостаточный статистический учет и государственный мониторинг потребления топливно-энергетических ресурсов;

7) недостаточное законодательное и нормативно-правовое сопровождение государственной энергетической политики и отсутствие эффективных систем стимулирования повышения энергоэффективиости и экономии топливно-энергетических ресурсов на производстве и в быту.

Энергосбережение должно быть отнесено не только к стратегическим, но и к тактическим целям и стать приоритетом экономической, социальной, промышленной, энергетической, строительной, транспортной и других видов деятельности на территории Орловской области.

Приоритеты государственной политики энергосбережения и повышения энергетической эффективности в Орловской области могут быть сформулированы в следующем виде:

1) активизация государственной политики по повышению энергоэффективности и энергосбережению, в частности в сфере стимулирования энергосбережения;

2) индикативное планирование показателей энергоэффективности экономики, регионального топливно-энергетического баланса;

3) изменение структуры экономики с целью существенного повышения энергоэффективности;

4) обновление основных производственных фондов с применением новых энерго- и ресурсосберегающих технологий и оборудования;

5) комплексное оснащение средствами учета, контроля и автоматического регулирования потребления энергоносителей на производстве и в быту;

6) выполнение широкомасштабной программы капитального ремонта жилищного фонда на основе энергосбережения;

7) реализация программ энергосбережения в учреждениях бюджетной сферы с целью сокращения бюджетных расходов на оплату коммунальных услуг.

Необходимо рассматривать энергетику не только в рамках отраслей ТЭК, а гораздо шире - как совокупность всех производящих и потребляющих энергию субъектов хозяйственной деятельности.

Одним из общепринятых механизмов реализации стратегических целей и задач является программно-целевой метод, который в Орловской области, как и в других регионах России, используется для решения поставленной Президентом Российской Федерации задачи по снижению к 2020 году энергоемкости валового внутреннего продукта не менее чем на 40 % по отношению к уровню 2007 года и исполнения поручений Президента Российской Федерации по итогам расширенного заседания президиума Государственного совета Российской Федерации, состоявшегося 2 июля 2009 года. Разработка Программы актуальна и своевременна, поскольку восстановительный рост экономики Орловской области должен прежде всего опираться на малозатратные мероприятия по энерго- и ресурсосбережению. Согласно прогнозам Министерства экономического развития Российской Федерации 80 - 85 % прироста потребности России в энергии в период до 2020 года должно покрываться за счет повышения энергоэффективности экономики.

Одним из важнейших аспектов реформирования жилищно-коммунального хозяйства является энергоресурсосбережение, т.е. снижение затрат на производство, подачу и потребление энергоресурсов, а также на эксплуатацию жилого фонда и объектов инженерно-коммунального назначения.

Тема энергоресурсосбережения в жилищно-коммунальной сфере сегодня особенно актуальна, поскольку никакая другая сфера так не затрагивает интересы каждого человека. Тепловая, электрическая энергия и вода - это постоянно потребляемые человеком ресурсы, одни из основных и самых дорогих. Во многих странах это давно поняли и занимаются их экономией. Вопросам поиска путей снижения затрат на энергоресурсы стали уделять большое внимание и в нашем регионе. Для решения задач энергоресурсосбережения в Российской Федерации был принят Федеральный закон от 23 ноября 2009 года N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Орловская энергосистема является дефицитной. Основное электропитание Орловская область получает от Орловской ТЭЦ и Ливенской ТЭЦ. Отсутствие в последние 15 лет значительных объемов реконструктивных работ и технического перевооружения привели энергетику региона к недопустимо большой степени износа оборудования, что снизило надежность электроснабжения для потребителей Орловской области.

Этот разрыв может быть ликвидирован при вводе в эксплуатацию новых генерирующих мощностей. В то же время целенаправленные меры по сокращению потребляемой энергии в масштабах Орловской области за счет энергосберегающих мероприятий могут сократить максимум нагрузки до 450 МВт, что составляет около 12 % от величины потребляемой мощности в регионе.

Потребление электрической энергии в Орловской области, в том числе в жилищно-коммунальном хозяйстве, представлено в таблице 1.

Таблица 1

млн кВт час

N	Показатель	2005 год	2006 год	2007 год	2008 год	2009 год
1.	Потребление электрической энергии	2472,8	2413,8	2296,9	1562,8	1527,3
2.	Полезный отпуск электрической энергии, всего	2053,9	2048,4	1966,2	1233,5	1194,9
2.1.	в том числе в жилищно-коммунальном хозяйстве	99,4	98,6	102,2	98,8	100,4
3.	Потери региональных сетевых организаций	415,7	365,4	330,7	329,3	332,4

Необходимо учитывать тот факт, что попытка покрыть возрастающую потребность в энергоресурсах только за счет строительства новых источников приведет к дополнительному потреблению природного газа. Усугубляет ситуацию рост цен на газ, рост ставок тарифов на тепловую и электрическую энергию, опережающие уровень инфляции, что приводит к снижению конкурентоспособности областных товаропроизводителей, повышению расходов бюджетов всех уровней на энергообеспечение жилых домов, организаций социальной сферы, увеличению коммунальных платежей для населения. Все эти негативные последствия обусловливают объективную необходимость экономии энергоресурсов и актуальность проведения целенаправленной политики энергосбережения.

В Орловской области работают более 20 закрытых для подключения потребителей центров питания (подстанций), где существует высокий износ сетей, в результате происходят значительные потери при передаче электрической энергии, при этом реконструкция старых и строительство новых сетей не обеспечивают потребность по энергоснабжению области.

Тарифное регулирование, которое применяется в Орловской области, не учитывает все проблемные аспекты энергоснабжения, так как в тариф на электрическую энергию невозможно включить все необходимые затраты. Во-первых, имеется серьезный сдерживающий фактор - предельные значения тарифов, устанавливаемые на федеральном уровне, во-вторых, значительный рост тарифов приведет к неплатежеспособности потребителей. В течение ряда лет серьезных инвестиционных вложений в энергетическую отрасль не осуществлялось. Реструктуризация, проводимая Российским акционерным обществом "Единая энергетическая система России", привела к разделению единой структуры энергетики на малоуправляемые подразделения. В то же время нормативная правовая база в энергетике далека от совершенства. Поэтому необходимо разработать современную нормативную правовую основу как главное условие развития энергосбережения и энергоэффективности в Орловской области.

Проблемы энергосбережения и вопросы энергетической эффективности в настоящее время становятся особенно актуальными и все чаще озвучиваются на государственном уровне.

Учитывая социальную и экономическую значимость энергосберегающих мероприятий, Программа позволит решить задачи энергосбережения в жилищно-коммунальном хозяйстве, а также снизить нагрузку на население и бюджет Орловской области по оплате за потребленные ресурсы.

Целесообразность разработки Программы обусловлена необходимостью создания системы оперативного мониторинга процессов энергосбережения, происходящих в регионе, прогнозирования целевых показателей, моделирования различных сценариев выполнения мероприятий Программы при влиянии управляющих воздействий (тарифы на энергоносители, налоги и т. д.) с привлечением научно-исследовательского потенциала области и других регионов Российской Федерации.

Анализ существующего положения в области энергосбережения показывает, что основные принципы энергосберегающей политики Орловской области не реализуются в полном объеме из-за отсутствия четко определенных мероприятий в различных сферах деятельности, практических механизмов проведения энергосберегающей политики, в том числе стимулирующих мер, а также отсутствия полномасштабного контроля в части обеспечения энергосберегающих проектов и мероприятий. Значительные затруднения на пути эффективного использования энергоресурсов возникают из-за отсутствия механизма стимулирования эффективного использования топливно-энергетических ресурсов энергоснабжающими организациями, деятельность которых регулируется государством, бюджетной сферой и жилищно-коммунальным хозяйством.

Деятельность жилищно-коммунального хозяйства сопровождается большими потерями энергетических ресурсов при их производстве и потреблении. Затратные подходы к установлению цены на генерацию и транспортировку энергии, к системе планирования затрат бюджета региона, в части потребления энергетических ресурсов, привели к незаинтересованности производителей в снижении себестоимости производимой энергии, а потребителей - в эффективном потреблении энергоресурсов. Кроме того, потери тепла закладываются на стадии строительства, перед которым до недавнего времени не стояла задача экономии энергоресурсов.

Существенные потери тепла и ресурсов происходят при эксплуатации инженерных систем и оборудования. Причинами этого являются неэффективная загрузка мощностей, когда установленная мощность котельной существенно превышает ее фактическое использование, и повышенный износ энергетического оборудования, сложившийся в результате длительного неэффективного использования. Высокий уровень износа энергетического оборудования при ежегодном росте потребления энергии требует неотложных мер по возмещению выбывающих мощностей. Энергосберегающие проекты являются альтернативным инвестиционным решением строительству новых источников энергии и требуют в 2,5-5 раз меньше затрат, необходимых для создания аналогичных генерирующих мощностей, вследствие значительного потенциала энергосбережения.

Сектор многоквартирного жилья считается одной из самых проблемных областей в плане экономии энергоресурсов. В Программе рассмотрен один из вариантов решения проблемы энергосбережения в многоквартирных домах - установка общедомовых приборов учета коммунальных ресурсов.

Эффект от внедрения квартирных приборов учета очевиден. Установка коллективных (общедомовых) приборов учета коммунальных ресурсов (далее также - общедомовые приборы учета) не менее целесообразна.

В отличие от квартирных приборов учета общедомовые приборы учета потребления позволяют контролировать не только объемы потребления, но и параметры качества ресурсов (давление, температуру и др.), несоблюдение которых может привести к неоправданному увеличению объемов потребления (например, при увеличении давления холодной воды, при снижении температуры горячей и т.д.). Кроме того, общедомовые приборы учета позволяют точно определить потери воды по пути от центрально-теплового пункта до дома при расчетах с ресурсоснабжающими организациями, выявить утечки в системах водо- и теплоснабжения многоквартирных домов. Установка общедомового прибора учета позволяет выявлять локализацию потерь.

Установка общедомовых приборов учета продиктована также необходимостью учета затрат воды на содержание общего имущества собственников в многоквартирном доме, уборку и поливку, так как в соответствии с Правилами предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года N 307 "О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам", все затраты на содержание общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме должны оплачивать собственники, общедомовые приборы учета позволят учесть весь объем горячей и холодной воды, потребленный домом на данные цели.

В настоящее время доля жилищного фонда, оборудованного коллективными приборами учета потребления коммунальных ресурсов в многоквартирных жилых домах, составляет:

на системах отопления - 3,6 %;

системах горячего водоснабжения - 3,3 %;

системах холодного водоснабжения - 24,2 %;

системах электроснабжения - 62,2 %.

Энергосбережение и контроль объема потребления энергоресурсов безусловно приведет к общему уменьшению затрат в жилищно-коммунальной сфере, замена устаревших инженерных сетей на более эффективные неминуемо приведет к снижению себестоимости производства коммунальных услуг. Повысится качество системы управления коммунальными предприятиями, произойдет модернизация и реконструкция их основных фондов.

Решение указанных проблем является приоритетным направлением Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года N 1662-р, и возможно только программными методами путем проведения комплекса организационных, производственных, социально-экономических и других мероприятий.

Реализация Программы позволит:

гарантированно повысить обеспеченность электрической энергией потребителей Орловской области не за счет строительства дополнительных генерирующих мощностей, а за счет высвобождающейся мощности от снижения электропотребления путем экономии электрической энергии;

в полной мере обеспечить выполнение основных направлений социально-экономического развития Орловской области;

сформировать информационно-аналитическое обеспечение системы мониторинга с использованием информационных ресурсов.

Основной проблемой низкой энергоэффективности в бюджетном секторе является отсутствие нормативно-правовой базы, стимулирующей энергосбережение, и, как следствие, реальной заинтересованности руководителей организаций в экономии топливно энергетических ресурсов (далее также - ТЭР).

Для повышения эффективности использования ТЭР в бюджетном секторе необходимо упорядочить вопросы, связанные с финансированием энергосберегающих мероприятий и дальнейшим учетом получаемой экономии.

Проведение энергосберегающих мероприятий в бюджетных учреждениях и организациях финансируется за счет средств соответствующего бюджета. Отдельных видов договоров, имеющих своей целью сокращение финансирования из бюджета с одновременным обеспечением качественного выполнения работ и (или) оказания услуг в сфере энергосбережения, законодательством не установлено.

Необходимо разработать и утвердить ряд нормативно-правовых актов, стимулирующих энергосбережение в бюджетной сфере, в том числе:

порядок определения нормативной энергоемкости;

порядок заполнения энергодеклараций бюджетных учреждений;

порядок сохранения экономии энергоресурсов на 1 год после реализации энергосберегающих проектов;

порядок выделения грантов на выполнение энергосберегающих проектов.

Необходимо законодательное закрепление права бюджетной организации самостоятельно использовать сэкономленные за счет проведения энергосберегающих мероприятий средства, сохраняя базовый уровень натуральных лимитов (нормативов) энергообеспечения на срок, превышающий период окупаемости энергосберегающих мероприятий, как минимум на 1 год.

Для установления правовых основ энергосбережения в бюджетном секторе необходимо закрепить порядок заключения и исполнения отдельных видов договоров, направленных на рациональное использование энергетических ресурсов, которые позволяют привлекать финансовые средства для модернизации объектов бюджетной сферы, с возвратом средств за счет получаемой экономии.

С технической точки зрения повышение эффективности использования ТЭР достигается на основе внедрения энергоэффективных технологий и энергетического менеджмента.

Энергетический менеджмент включает в себя последовательные стадии:

мониторинг объема потребления ТЭР;

проведение энергетических обследований и составление энергопаспортов объектов с целью выявления резервов снижения потребления ТЭР;

выбор энергосберегающих мероприятий, снижающих объем потребления ТЭР;

реализация энергосберегающих мероприятий;

мониторинг энергетической эффективности реализованных мероприятий.

К числу основных технических мероприятий по повышению энергоэффективности на объектах бюджетной сферы относятся: утепление подвалов, плоской крыши, чердачных перекрытий, окон, теплоизоляция наружных стен, установка теплоотражающих экранов за радиаторами, утепление труб внутренней разводки системы горячего водоснабжения (далее - ГВС), восстановление рециркуляции в системе ГВС, промывка системы отопления здания, установка эффективной водоразборной арматуры в сочетании с ремонтом труб, установка приборов учета и балансировочных вентилей на вводе в здание, наладка системы отопления, установка термостатов на отопительных приборах, замена элеваторных узлов по схеме (с насосом и системой регулирования и автоматизации), устройство индивидуальных тепловых пунктов, реконструкция узла регулирования температуры горячей воды в открытых системах теплоснабжения, устройство пофасадного регулирования здания, периодического режима отопления здания, замена котельного оборудования на более эффективное, перекладка тепловых сетей, замена ламп в системах освещения на энергосберегающие светильники и установка систем автоматического регулирования освещения.

Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 6 августа 2004 года N 20-э/2, предусмотрена дифференциация тарифов по числу часов использования максимума, учитывающая режим использования потребителями электрической энергии (мощности) и позволяющая потребителю управлять затратами на энергоресурсы.

Сокращение затрат на энергоресурсы потребителями бюджетной сферы целесообразно осуществлять по следующим направлениям:

1) рациональное энергопотребление;

2) отказ от неэффективного энергооборудования;

3) оснащение современными средствами учета потребления энергоресурсов;

4) согласование при строительстве (реконструкции) бюджетных объектов требований по использованию энергоэффективного оборудования и первичному оснащению приборами учета;

5) разработка заданий по снижению энергоемкости для каждого бюджетного учреждения на основе анализа его энергетического паспорта;

6) использование экономических стимулов экономии энергоресурсов, предполагающих как направление сэкономленных средств на увеличение фонда оплаты труда, так и использование негативных экономических стимулов, предусматривающих санкции за невыполнение заданий по сокращению энергопотребления.

Проблема повышения эффективности использования ТЭР в масштабах крупного региона может быть решена лишь при условии применения системного подхода. Это обусловлено тем, что в решении проблемы необходимо участие как производителей, так и потребителей ТЭР. Так, например, улучшение характеристик электропотребляющего оборудования и связанное с этим повышение эффективности использования электроэнергии должно привести к снижению ее выработки на электростанциях. При определенных условиях это может привести к снижению эффективности производства электроэнергии (к увеличению удельных расходов топлива на производство электроэнергии) и к увеличению общей потребности в ТЭР в масштабах региона. Это определяет необходимость решения проблемы оптимального расходования ТЭР для всего электроэнергетического комплекса области "производство - транспорт - потребление" в целом.

Кроме того, при решении проблемы повышения эффективности использования ТЭР необходимо учитывать динамику развития промышленности и сельского хозяйства, планы развития социальных преобразований в области, определить источники финансирования реализации Программы, формировать оптимальные тарифы на ТЭР, координировать усилия в научных исследованиях и опытно-конструкторских разработках в области энергосбережения, к выполнению которых следует привлекать на договорной основе специализирующиеся в вопросах энергосбережения научно-исследовательские институты и проектные организации, а также научные коллективы вузов. Особую роль в контроле выполнения Программы играет создание областной системы мониторинга реализации программных мероприятий и Программы в целом и связанная с ней организация представительного учета расходования ТЭР во всех отраслях промышленности и в быту. При организации внедрения энергосберегающего оборудования следует привлекать к его разработке и изготовлению в первую очередь промышленные предприятия области, что позволит оптимизировать затраты на производство оборудования, обеспечить дополнительные рабочие места для населения.

Все это требует безусловной координации действий множества рыночных и государственных структур под общим управлением государства, что возможно лишь при применении программно-целевого метода.