Глава 2. Состояние информатизации в Орловской области

2. Состояние информатизации в Орловской области

По мере развития и проникновения информационных и коммуникационных технологий во все сферы общественной жизни органы государственной власти и органы местного самоуправления (далее также - МСУ) Орловской области все чаще используют их для организации эффективного управления своей деятельностью, повышения качества исполнения полномочий и функций, а также предоставляемых населению услуг. Использование таких технологий в современном информационном обществе является необходимым условием обеспечения соответствия государственного и муниципального управления ожиданиям и потребностям населения.

По оценочным данным, в 2005 году количество "домашних" компьютеров в области превысило 60 000. Число пользователей Интернет составило 31 000 человек.

Обеспеченность населения области телефонными аппаратами фиксированной электросвязи составила в 2005 году более 255 единиц на тысячу жителей.

По данным государственного статистического наблюдения об использовании информационных технологий и производстве связанной с ними продукции (работ, услуг), в 2005 году 88,2 % крупных и средних предприятий и организаций основных видов экономической деятельности области использовали в своей работе информационные технологии, 36,7 % имели локальные вычислительные сети, 46 % пользовались электронной почтой, 43,4 % использовали глобальные сети, включая Интернет. Прирост компьютерного парка обследованных организаций составил за последний год 19,4 %, при этом 64,7 % компьютеров работали в составе локальных вычислительных сетей, а 26,4 % имели доступ к глобальным сетям. При этом примерно каждая девятая организация, использующая информационные технологии, и каждая четвертая, имеющая доступ к сети Интернет, имеет хотя бы одну собственную страницу в сети Интернет или веб-сайт, на которых публикует и регулярно обновляет информацию о своей деятельности. В структуре затрат на информационные технологии 34 % приходится на приобретение вычислительной техники, 33 % - оплату услуг связи, 22 % - приобретение программных средств, 6 % - оплату услуг сторонних организаций и специалистов, 1 % - обучение сотрудников, 4 % - прочие затраты на информационные технологии.

Сегодня в Орловской области созданы все необходимые предпосылки для совершенствования работы государственного аппарата и органов МСУ на основе широкого использования информационных и коммуникационных технологий. В целом решены задачи, связанные с формированием в органах государственной власти и МСУ современной базовой информационно-технологической инфраструктуры. В основном удовлетворены потребности органов государственной власти и МСУ в вычислительной технике, формируются территориально распределенные ведомственные компьютерные сети. Во многих органах государственной власти и МСУ созданы автоматизированные рабочие места, обеспечивающие доступ к сети Интернет.

На базе арендованных каналов связи построена сеть администрации Орловской области с корпоративным почтовым и веб-сервером.

Органы государственной власти Орловской области представлены в сети Интернет сервером www.adm.orel.ru.

Мониторинг информатизации показал, что в настоящее время имеется общая положительная тенденция развития работ в области региональной информатизации, закладываются основы создания современной информационно-технологической и организационной инфраструктуры информатизации Орловской области. Намечается переход от информатизации отдельных органов управления к созданию интегрированных территориальных информационных систем, создается функциональная и информационно - телекоммуникационная архитектура информатизации региона, обеспечивается относительно высокий уровень финансирования.

Организуется централизованное управление процессами информатизации. В Департаменте имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области создано управление промышленной политики и информатизации, одной из основных задач которого является проведение единой государственной политики информатизации на территории Орловской области.

Осуществляются работы по формированию информационных ресурсов (баз данных) в рамках функциональных автоматизированных систем. Наибольшее количество баз данных создается в финансово-бюджетной, экономической и социальной сферах. Созданы базы данных правовой информации, ведутся работы по созданию основных кадастров и регистров (регистр населения, регистр юридических лиц, кадастр недвижимости, земельный кадастр). Изучается возможность проведения работ по созданию картографических баз данных и внедрению геоинформационных систем (ГИС).

В соответствии с постановлениями Главы администрации Орловской области от 4 мая 2001 года N 217 "О создании узла доступа к государственным информационным ресурсам" и Коллегии администрации Орловской области от 1 июля 2002 года N 100 "О втором этапе развертывания узла доступа к государственным информационным ресурсам" создан защищенный узел доступа к государственным информационным ресурсам. Все подразделения органов государственной власти области и отдельные органы местного самоуправления имеют электронную почту и доступ к базе нормативных правовых актов Орловской области. Областная телекоммуникационная сеть охватывает все органы государственной власти Орловской области.

В администрации Орловской области на основе соглашения с территориальным подразделением федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере правовой информатизации, ведется эталонный банк нормативных правовых актов Орловской области.

В областном центре и ряде муниципальных образований области в целях реализации прав граждан на получение правовой информации на базе существующей системы библиотек открыты публичные центры и пункты правовой информации.

Созданы, оперативно пополняются и доступны для граждан, организаций и органов власти (в том числе - в сети Интернет) региональные модули правовых актов Орловской области трех общероссийских коммерческих информационных правовых систем.

В области действует 76 пунктов коллективного доступа в сеть Интернет, из них 67 организованы в рамках развития федеральной почтовой связи на базе почтамтов и отделений почтовой связи.

Некоторыми органами государственной власти Орловской области и МСУ успешно реализуются программы и проекты по созданию государственных и муниципальных информационных систем, обеспечивающих автоматизированный сбор, обработку и хранение данных, необходимых для качественного и эффективного выполнения возложенных на них функций. Выполняются областные целевые программы, направленные на развитие информационного обеспечения исполнения отдельных государственных полномочий и функций. Существуют успешные прецеденты организации обмена данными в электронном виде между ведомствами, а также между государственными органами, органами МСУ, населением и организациями. Отдельными органами государственной власти созданы сайты или страницы в сети Интернет, на которых размещается нормативная правовая, справочная и новостная информация, связанная с деятельностью этих органов. В рамках реализации административной реформы ведется системная работа по описанию функций и процессов государственного управления, анализу возможностей их оптимизации и совершенствования на основе применения современных технологий. На федеральном уровне подготовлены нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы доступа к информации органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Однако недостаточная координация разработок приводит к тому, что ведомственные подразделения региональных и муниципальных органов управления зачастую формируют информационные ресурсы независимо друг от друга, действуя либо в инициативном порядке, либо в рамках программ ведомственного характера.

Поэтому, несмотря на стремительный рост спроса на информационные и коммуникационные технологии со стороны органов государственной власти и МСУ, их внедрение не всегда приводит к улучшению качества функционирования государственного аппарата и органов МСУ, а зачастую усиливает негативные последствия неэффективных административно-управленческих процессов.

Сохраняются значительные различия между органами государственной власти и МСУ по использованию информационных и коммуникационных технологий в своей деятельности, результаты внедрения таких технологий носят преимущественно локальный ведомственный характер. Существует отставание органов государственной власти области от федеральных органов государственной власти по уровню информационно-технологического обеспечения административно-управленческих процессов, а также по уровню развития информационно-технологической инфраструктуры и государственных информационных систем. Многие органы государственной власти и МСУ не имеют комплексных программ внедрения информационных и коммуникационных технологий и совершенствования на их основе своей деятельности, что приводит к несистемным расходам на такие технологии. Более половины бюджетных расходов приходится на приобретение и установку компьютерного и сетевого оборудования, что в целом свидетельствует о недостаточном уровне развития и использования прикладных информационных систем, а также доминировании технологического подхода к решению задач информатизации. При этом органы государственной власти и органы местного самоуправления нередко дублируют разработку типовых программных решений поддержки выполнения возложенных на них функций. Закупка и внедрение программного обеспечения производятся без использования открытых стандартов, что приводит к несовместимости программно-технических решений, невозможности обмена данными между различными созданными государственными и муниципальными информационными системами.

На начальной стадии развития находятся основные государственные и муниципальные информационные системы, содержащие учетную информацию о ключевых объектах государственного и муниципального управления. Практически отсутствуют комплексные системы электронного документооборота. В единичных случаях внедряются информационно-аналитические системы планирования и мониторинга деятельности органов государственной власти и МСУ. Не автоматизированы процедуры сбора и обработки информации, необходимой для планирования и определения целевых показателей результативности деятельности органов государственной власти, органов МСУ, а также единая информационная система контроля их достижения. Отсутствует единая система планирования и мониторинга эффективности реализации государственных и муниципальных программ и проектов.

Созданные в сети Интернет сайты органов государственной власти часто не поддерживают оперативное информационное обновление и не содержат сведений о необходимых условиях получения государственных услуг, что, с учетом отсутствия Интернет-сайтов органов местного самоуправления, затрудняет взаимодействие граждан с органами власти. При этом недостаточными темпами развивается инфраструктура публичного (общественного) доступа населения к сайтам органов власти и другие средства информационно-справочной поддержки и обслуживания населения.

Получение населением и организациями государственных услуг, а также информации, связанной с деятельностью органов государственной власти и МСУ, в большинстве случаев требует их личного обращения в органы власти, направления запросов и представления другой необходимой информации в бумажном виде. Это приводит к большим затратам времени и создает значительные неудобства для населения.

Практически отсутствует необходимая нормативная правовая база, а также стандарты и регламенты предоставления органами государственной власти и МСУ населению, организациям и другим органам государственной власти и МСУ требуемой информации. Не сформирована инфраструктура, обеспечивающая информационную безопасность электронных форм взаимодействия органов государственной власти между собой, с населением и организациями. Отсутствуют доступные механизмы обеспечения "цифрового доверия" (система удостоверяющих центров). Созданные удостоверяющие центры не объединены в домены взаимного доверия, их услуги фактически недоступны для населения и организаций. Для электронных форм взаимодействия не реализованы такие необходимые инфраструктурные услуги, как нотариат, официальность публикаций и другие сервисы, аналогичные институтам традиционных "бумажных" форм взаимодействия.

Используемые государственные и муниципальные информационные системы формировались отдельными органами государственной власти и органами МСУ в условиях отсутствия единой нормативной правовой базы и общей координации. Содержащиеся в них сведения зачастую недоступны другим органам государственной власти и МСУ для оперативного использования, что на практике приводит к значительным временным задержкам при обмене информацией на межведомственном уровне, ее многократному сбору, вводу и дублированию в отдельных системах. В результате эти информационные системы содержат сведения разной степени актуальности и достоверности. При этом часть информации оперативно не обновляется, что приводит также к несогласованности и противоречивости содержащихся в них данных. Различные форматы хранения данных ограничивают возможности применения автоматизированных средств поиска и аналитической обработки информации, содержащейся в различных системах. Все это снижает оперативность подготовки управленческих решений и качество государственных услуг, предоставляемых населению.

Неконтролируемый рост объемов информации о гражданах, организациях и объектах хозяйственного оборота, содержащейся в государственных и муниципальных информационных системах, в условиях отсутствия эффективных механизмов контроля ее использования создает угрозу нарушения прав граждан.

Проблема отсутствия инфраструктуры, решений и стандартов в области обмена данными в электронном виде на межведомственном уровне, а также с населением и организациями становится особенно актуальной по мере дальнейшего проникновения информационных и коммуникационных технологий в социально-экономическую сферу и развития государственных и муниципальных информационных систем.

Отсутствие единых требований к совершенствованию административных процессов на основе применения информационных и коммуникационных технологий, единых подходов к формированию ведомственных программ в этой сфере, а также системы мониторинга и контроля качества их реализации приводит к отсутствию должного эффекта от внедрения таких технологий и существенно снижает эффективность расходования бюджетных средств на эти цели. В настоящее время ситуация в сфере планирования и контроля эффективности бюджетных расходов на внедрение информационных и коммуникационных технологий ведет к дальнейшей дифференциации органов государственной власти и МСУ и невозможности обеспечения согласованного развития государственных и муниципальных информационных систем в соответствии с приоритетами модернизации государственного и муниципального управления.

Отсутствие общих требований к управлению реализацией отдельных программ и проектов внедрения ИКТ на уровне органов государственной власти и МСУ снижает результативность и качество их выполнения, приводит к значительному числу неудачно завершенных проектов или проектов, завершенных с нарушением сроков или превышением расходов. Отсутствие общей классификации применяемых в органах государственной власти и органах МСУ информационных систем, а также базовых стандартов и рекомендаций по их реализации на практике приводит к использованию неэффективных технологий.

Общий уровень профессиональной подготовки работников органов государственной власти и органов МСУ по владению современными информационными и коммуникационными технологиями также остается невысоким, что является особенно критичным в связи с внедрением в деятельность органов государственной власти все более сложных и комплексных решений.

В целом развитие региональной информатизации характеризуется наличием следующих проблем, сдерживающих внедрение информационных технологий на территории Орловской области:

- нескоординированность действий и отсутствие единых методических, нормативно-технических и организационных регламентов создания территориальных информационных систем, что приводит к их функциональной, информационной и технологической несовместимости;

- преобладание ведомственного функционально-ориентированного подхода при формировании региональных информационных ресурсов и систем и, как следствие, их несовместимость и невозможность корпоративного использования;

- отсутствие мониторинга уровня развития региональных и муниципальных информационных систем;

- низкий уровень доступности современных информационных технологий и телекоммуникационных услуг для населения;

- недостаточная увязка в рамках областных целевых программ отдельных проектов создания и развития региональных и муниципальных информационных систем между собой;

- отсутствие в большинстве областных целевых программ системы ключевых показателей эффективности их реализации;

- низкий уровень информатизации бюджетной сферы - учреждений культуры, образования, науки, медицины, находящихся в ведении органов государственной власти области и органов местного самоуправления;

- отсутствие централизованного учета информационных ресурсов, систем и средств информатизации, централизованной закупки программно - технических средств на основе формирования единого государственного и муниципального заказов, что затрудняет проведение единой технической политики;

- негибкая тарифная политика предоставления телекоммуникационных услуг и отсутствие государственной политики использования и интеграции различных, в том числе ведомственных, телекоммуникационных сетей, что затрудняет создание единой территориальной защищенной телекоммуникационной сети региона;

- отсутствие необходимой нормативно-технической базы, несоблюдение требований действующих стандартов по проектированию и созданию территориальных автоматизированных информационных систем, их модулей и компонент, что затрудняет проведение единой государственной политики в сфере региональной информатизации, не позволяет проводить государственную аттестацию и сертификацию средств и систем региональной информатизации, обеспечить типизацию и совместимость модулей и компонент территориальной информационной системы;

- недостаточность нормативной правовой базы, регламентирующей процессы региональной информатизации, что не позволяет обеспечить информационное взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, интеграцию региональных информационных ресурсов.

Сложившаяся ситуация не позволяет обеспечить новый уровень качества государственного и муниципального управления и предоставления государственных услуг населению и организациям на основе ИКТ и значительно снижает эффективность расходования бюджетных средств на создание и развитие государственных и муниципальных информационных систем.

Проблемы, препятствующие повышению эффективности использования информационных и коммуникационных технологий в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, носят комплексный межведомственный характер и не могут быть решены на уровне отдельных органов государственной власти или МСУ. Их устранение требует значительных ресурсов, скоординированного проведения организационных изменений и обеспечения согласованности действий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Это возможно реализовать только в рамках программно-целевого подхода, направленного в приоритетном порядке на обеспечение развития и совместимости государственных и муниципальных информационных систем, разработку стандартов и технологий их взаимодействия, а также на формирование межведомственной инфраструктуры обеспечения информационного обмена.

Использование программно-целевого метода позволит обеспечить целенаправленную реализацию государственной политики в сфере использования информационных и коммуникационных технологий в государственном и муниципальном управлении.

Существующий уровень концептуальной и технической проработки указанных вопросов позволяет рассчитывать на успешную реализацию такой политики при условии адекватного организационного и ресурсного обеспечения. При этом результатом выполнения Концепции будет значительное повышение результативности расходования бюджетных средств, выделяемых на внедрение информационных и коммуникационных технологий в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Возможная альтернатива использованию программного метода для решения вышеуказанных задач предполагает реализацию отдельных мер на уровне конкретных органов государственной власти и органов МСУ. Однако применение подобного подхода потребует организации постоянного согласования решений на межведомственном уровне, принятия высшими органами исполнительной государственной власти решений, связанных с обеспечением согласованного развития и организацией взаимодействия государственных и муниципальных информационных систем, а также финансирования создания программных решений, имеющих межведомственный характер, и внедрения технологий в каждом отдельном случае.

Реализация такого подхода на практике приведет к большим временным задержкам, чрезмерной нагрузке на участвующие ведомства и не позволит обеспечить необходимую интенсивность, эффективность и комплексность решения данных задач.

Использование программно-целевого метода, принятие Концепции и соответствующей отдельной программы позволит значительно минимизировать возможные риски, связанные с их реализацией, за счет создания адекватных механизмов управления выполнением мероприятий.

Можно выделить следующие наиболее существенные риски, связанные с реализацией Концепции:

риск отсутствия повышения качества государственного и муниципального управления от внедрения информационных и коммуникационных технологий. Для минимизации этого риска Концепция содержит целевые показатели повышения эффективности управления, а в состав соответствующих программ должны включаться мероприятия по формированию требований к используемым информационным и коммуникационным технологиям, направленным на достижение целевых показателей деятельности органов государственной власти и органов МСУ;

риск пассивного сопротивления реализации Концепции, распространению и использованию органами государственной власти области и органами МСУ результатов выполнения мероприятий соответствующих программ и отсутствие необходимой мотивации. В целях минимизации этого риска Концепция предусматривает создание органов управления региональной информатизацией, а в рамках выполнения отдельных мероприятий соответствующих программ предполагается формирование совместных рабочих групп с участием заинтересованных ведомств для планирования расходов на информационные и коммуникационные технологии и оперативной координации реализации программ и проектов. Необходимо также предусмотреть закрепление результатов выполнения мероприятий программ правовыми актами Коллегии Орловской области, отдельных органов государственной власти области, органов местного самоуправления;

риск низкой эффективности реализации Концепции и мероприятий соответствующих программ и недостижения запланированных результатов их выполнения. Этот риск минимизируется путем внедрения в систему управления реализацией Концепции и программ принципов и методов проектного управления, механизмов независимой экспертизы программ, проектов, проектных решений, полного раскрытия для общества результатов реализации Концепции и соответствующих программ и организации их широкого общественного обсуждения, а также усиления личной ответственности сотрудников органов государственной власти и органов МСУ за достижение запланированных результатов их выполнения;

риск недостаточной гибкости и адаптируемости Концепции и соответствующих программ к изменениям в организации и деятельности органов государственной власти и органов МСУ. В целях минимизации этого риска Концепция предусматривает мониторинг региональной информатизации, а в состав мероприятий соответствующих программ предполагается включать создание системы мониторинга использования информационных и коммуникационных технологий в органах государственной власти и МСУ и контроля достижения запланированных результатов, организовать систему обратной связи, обеспечивающей получение данных о соответствии выполняемых в рамках программ работ основным потребностям органов государственной власти и органов МСУ в области повышения эффективности и качества их деятельности;

риск дублирования и несогласованности выполнения работ в рамках программ и проектов внедрения информационных и коммуникационных технологий в деятельность органов государственной власти и органов МСУ. В целях минимизации этого риска планируется обеспечить постоянный мониторинг подготовки и реализации проекта. Кроме того, предполагается обеспечить приоритетную реализацию проектов, имеющих комплексный межведомственный характер. Проекты, направленные на удовлетворение потребностей отдельных органов государственной власти и органов МСУ в информационных и коммуникационных технологиях, выполняются преимущественно в рамках реализации ведомственных программ внедрения ИКТ.