Приложение. Концепция областной целевой программы "Модернизация системы образования Орловской области на 2009-2010 годы"

Приложение
к постановлению
Коллегии Орловской области
от 10 ноября 2008 г. N 344

Концепция областной целевой программы
"Модернизация системы образования Орловской области
на 2009-2010 годы"
(Утв. постановлением Коллегии Орловской области от 10 ноября 2008 г. N 344)

I. Обоснование соответствия решаемой проблемы и целей областной целевой
программы "Модернизация системы образования Орловской области
на 2009-2010 годы" приоритетным задачам
социально-экономического развития Орловской области (далее - Программа)

Основанием для разработки Концепции областной целевой программы "Модернизация системы образования Орловской области на 2009-2010 годы" (далее - Концепция) являются: Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании", Закон Орловской области от 22 августа 2005 года N 533-ОЗ "Об образовании в Орловской области", постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. N 848 "О мерах государственной поддержки субъектов Российской Федерации, внедряющих комплексные проекты модернизации образования", постановление Коллегии Орловской области от 27 октября 2008 г. N 331 "Об утверждении примерного положения об установлении новой отраслевой системы оплаты труда работникам муниципальных общеобразовательных учреждений", распоряжение Коллегии Орловской области от 15 сентября 2008 г. N 310-р, распоряжение Коллегии Орловской области от 03 июня 2008 г. N 187-р.

Под модернизацией системы образования Орловской области понимается совокупность мер политического, социально-экономического, научного и организационно-управленческого характера, направленных на решение комплексных задач в сфере повышения качества образования, социальной защищенности педагогов, реструктуризации сети образовательных учреждений, расширения форм общественно-государственного управления образовательными процессами.

Осуществление этих мер будет способствовать:

1) повышению качества образования;

2) росту заработной платы работников образовательной сферы;

3) эффективному использованию средств бюджета на реализацию полномочий в сфере образования и воспитания детей;

4) оптимизации сети образовательных учреждений и качественному улучшению их материально-технической и методической базы;

5) введению новых форм общественно-государственного управления образованием, достижению принципов открытости и гласности в реализации направлений Программы;

6) созданию перспективных условий для дальнейшей модернизации системы образования в период 2011-2015 гг.

Концепция Программы разработана в соответствии с законодательством Российской Федерации и Орловской области, учитывает основные положения Стратегии социально-экономического развития Орловской области на долгосрочную перспективу, а также демографическую ситуацию в регионе.

Проект соответствует региональным приоритетам в сфере образования:

развитие интеллектуального и профессионального потенциала региона как основы повышения уровня и качества жизни;

доступность качественного образования для успешной самореализации личности;

обеспечение безопасности и здоровья обучающихся;

повышение социального статуса педагогического работника;

инновационное развитие системы образования;

оптимизация и развитие сети образовательных учреждений.

Концепция Программы модернизации системы образования Орловской области представляет собой комплекс задач региональной политики по формированию доступной, качественной и эффективной системы образования.

Целью Концепции является повышение качества образовательных услуг посредством:

приведения содержания и качества образования в соответствие с современными и прогнозируемыми потребностям регионального рынка труда и личности;

обеспечения доступности качественного образования независимо от места жительства;

концентрации и эффективного использования кадровых, финансовых и материальных ресурсов.

Задачи, решение которых должно обеспечить достижение поставленной цели, раскрываются в следующих направлениях:

а) рост заработной платы педагогических работников, связанный с введением новых систем оплаты труда;

б) повышение качества образовательных услуг путем введения единой независимой системы оценки качества образования;

в) создание условий для обучения, соответствующих современным требованиям, путем развития сети общеобразовательных учреждений;

г) обеспечение государственно-общественного характера управления образованием.

Основными принципами реализации Концепции на территории Орловской области являются:

комплексный подход к реализации проекта;

учет интересов всех социальных групп, проживающих на территории области, в том числе в разрезе каждого муниципального образования;

правовое обеспечение проводимых изменений;

поэтапное осуществление преобразований, проводящихся в щадящем режиме с учет интересов всех социальных групп;

информированность и открытость проводимых мероприятий.

Решить указанные проблемы призвана областная целевая программа "Модернизация системы образования Орловской области на 2009-2010 годы"

II. Обоснование целесообразности решения проблемы
программно-целевым методом

Существующие механизмы реализации государственной политики в области образования не дают ожидаемых результатов, несмотря на относительно возросший в последние годы объем финансирования и внимание со стороны государственных органов.

Недостаточно эффективно осуществляется взаимодействие между областными органами исполнительной государственной власти и органами местного самоуправления муниципальных образований.

Действующее областное законодательство, регламентирующие деятельность в сфере образования, не в полной мере отражает современные процессы реорганизации и модернизации системы и, вследствие этого, не приносит должных результатов. Решение вопросов динамичного развития системы образования в Орловской области требует комплексного подхода. В этой связи разработка Программы является оптимальным решением проблемы.

Цели, задачи и основные направления реализации Программы позволяют учесть все инновационные аспекты развития образования в Орловской области.

В рамках Программы определяются показатели, которые позволяют ежегодно оценивать результаты реализации тех или иных мероприятий по этапам Программы.

III. Характеристика и прогноз развития сложившейся ситуации в
рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода

В предыдущих разделах Концепции отражены основные негативные тенденции и проблемы в сфере образования Орловской области.

Основополагающими причинами разработки данной Концепции являются:

- сохраняющаяся на протяжении 10 лет тенденция к сокращению численности учащихся общеобразовательных учреждений в среднем на 1000- 1200 человек в год и, как следствие, острый дефицит кадров в различных сферах деятельности;

- ежегодный рост расходов бюджета региона на осуществление целей и выполнение задач дошкольного, общего, дополнительного и профессионального образования при сохранении низкой средней заработной платы работников системы образования (6500 рублей) и неоправданно высоких средних расходов на содержание одного учащегося (до 36000 рублей);

- отсутствие эффективной системы поощрения работников системы образования в вопросах результативности обучения и воспитания, равно как и конкурентных отношений внутри системы;

- необходимость дифференцированного подхода к вопросам материально- технического и методического сопровождения образовательного и воспитательного процесса, регулирование данных отношений посредством создания базовых школ и округов;

- пассивное участие общественности в решении вопросов деятельности образовательных учреждений, отсутствие единой региональной базы данных системы образования, индикативных показателей эффективности деятельности образовательных учреждений.

При сохранении сложившихся тенденций в сфере образования неизбежно: дальнейшее обострение кадровой проблемы; рост расходов бюджета на оказание образовательных услуг населению области при сохранении посредственного качества данных услуг; неоправданно высокая доля расходов на содержание ребенка в образовательном учреждении; инертное развитие инновационных методик, форм и приемов работы с детьми; сохраняющаяся тенденция низкой социальной защищенности работников педагогических профессий.

В целом можно сделать вывод о том, что отказ от решения указанных проблем программно-целевым методом приведет к инерционному развитию всей образовательной отрасли региона, утрате передовых инновационных позиций в сфере образования, снижению качества образовательных услуг.

IV. Возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков,
возникающих при различных вариантах решения проблемы

Качественный анализ, проведенный в течение 2007-2008 годов, позволяет определить перечень проблем системы образования Орловской области и спланировать пути их решения на ближайшую перспективу.

Демографическая составляющая характеризуется как регрессивная и связана с сокращением рождаемости. С 1999 года в области произошло уменьшение учащихся 1-х классов на 30 %. Как следствие, за период 2006-2008 годов наблюдается ежегодное сокращение учащихся общеобразовательных учреждений на 1 200 человек. Это, в свою очередь, порождает проблемы, связанные с наполняемостью классов, распределением почасовой нагрузки педагогов, числом выпускников школ и студенческой молодежи. В конечном итоге, наблюдается дефицит рабочих кадров в отраслях производства региона. Стабилизация демографической ситуации прогнозируется лишь в 2012 году на уровне 2002 года.

Соотношение учащихся общеобразовательных учреждений (далее - школ) в городе и не селе примерно одинаково и составляет 36 766 детей в городе (49 %) и 38 595 детей на селе jpl %). Наполняемость школ от проектной нормы в городской местности составляет 86,5 %, в сельской - 52,3 %.

При этом в муниципальных образованиях, имеющих одинаковую сеть школ, существенно различается структура фонда оплаты труда и расходы на одного обучающегося (стоимость обучения одного обучающегося колеблется от 680 до 9120 рублей в городе и от 935 до 36 000 рублей в сельской местности).

Число обучающихся на одного педагога неравномерно распределяется в разных муниципальных образованиях области: от 6 обучающихся в сельской местности до 13 обучающихся в городах. При этом не всегда большой объем расходов, связанных с содержанием одного обучающегося, гарантирует высокие качественные показатели предоставляемых ему образовательных услуг.

В среднем по Орловской области наполняемость класса в муниципальных общеобразовательных школах стабильно сохраняется на уровне 15 обучающихся: в городе - 20,6 обучающихся, на селе - 8,3 обучающихся.

Среднеотраслевая заработная плата составляет 6,4 тыс. рублей, что на 25 % ниже среднеобластной. Заработная плата педагогического работника с 20-летним стажем и нагрузкой 18 часов в неделю при 1 квалификационной категории в сельской школе не превышает 7,5 тыс. рублей (с учетом 25 %-й надбавки за работу в сельской местности). В городской школе такой педагогический работник будет получать на 30 % меньше при двусменном режиме работы. При этом коэффициент совместительства на протяжении 5 лет остается на уровне 1,5.

Действующий механизм оплаты труда педагогического работника по единой тарифной сетке не дает возможности стимулирования образовательной и воспитательной деятельности, т.к. надтарифный фонд образовательного учреждения составляет не более 25 % от фонда оплаты труда.

При этом существующая система доплат и надбавок фактически не учитывает такие важные характеристики педагогического работника, как стаж работы, качество образовательных услуг, ученые степени.

Особенностью региональной системы образования является то, что в ней доминирует сельская общеобразовательная школа: из 525 функционирующих общеобразовательных учреждений 450 (84 %) составляют сельские общеобразовательные учреждения, в которых обучается 51 % от общей численности контингента школьников. В настоящее время из 450 сельских школ:

42 школы - с численностью менее 10 обучающихся;

43 школы - с численностью от 10 до 20 обучающихся;

158 школ - с численностью от 20 до 50 обучающихся; -101 школа- с численностью от 50 до 80 обучающихся;

106 школ - с численностью от 80 и более обучающихся.

При этом качественные показатели работы сельских малокомплектных школ характеризуются следующими чертами:

- более низкие результаты ЕГЭ в сравнении со среднеобластными показателями;

- более изношенная материально-техническая и учебно-методическая база, не обновлявшаяся на протяжении последних 15 лет;

- обострение кадровой проблемы: 13,6 % работающих педагогов - пенсионного возраста, 36,7 % - в возрасте 48-52 лет;

высокие затраты на обучение одного обучающегося (до 36 000 рублей);

низкая организация безопасности образовательного процесса.

При этом сельские малокомплектные школы содержат значительный штат обслуживающего и вспомогательного персонала.

Однако неверным представляется суждение о том, что массовая ликвидация сельских малокомплектных школ может привести к значительной экономии бюджета.

При сопоставлении данных текущих расходов консолидированного бюджета в отдельных районах области с затратами на проведение оптимизации сети образовательных учреждений путем их сокращения (ликвидации) установлено среднее увеличение бюджетных затрат на 20-30 %.

Следует добавить, что при реализации такого подхода к реформированию системы образования неизбежно значительное социальное напряжение, связанное с оттоком детей и молодежи из села.

Конструктивно решить эти и ряд других проблем системы образования области возможно путем проведения поэтапной модернизации, основные направления которой позволят:

- оптимизировать сеть образовательных учреждений области через реорганизацию малокомплектных школ;

- преобразовать сеть сельских школ, обеспечив качественные необходимые условия для обучения и воспитания детей сельской местности;

- создать механизм взаимосвязи финансирования учреждения и качества образовательных услуг, предоставляемых каждому обучающемуся, стимулировать работу образовательных учреждений по повышению качества образования.

Таким образом, для того чтобы улучшить показатели качества образования и социальной защищенности педагогов области, целесообразно реализовывать Программу по предложенному варианту.

V. Ориентировочные сроки и этапы решения проблемы
программно-целевым методом

Реализация Программы рассчитана на 2 года. Промежуточный контроль реализации Программы будет осуществляться Департаментом социальной политики, Департаментом финансовой политики Орловской области, Контрольно-счетной палатой Орловской области.

В целом Программа состоит из следующих блоков:

организационно-кадровая и правовая работа, методическое сопровождение проекта;

введение отраслевой стимулирующей системы оплаты труда работников образования (ОСОТ);

- реструктуризация и развитие сети общеобразовательных учреждений региона для обеспечения условий получения качественного общего образования независимо от места жительства;

- развитие региональной системы оценки качества образования;

- расширение общественного участия в управлении образованием.

Реализация мероприятий Программы будет осуществляться в 2 этапа.

1) первый этап (2009 год) - к исполнению положений Программы модернизации системы образования приступают 27 муниципальных образований области, реализующих с 1 января 2009 года направления модернизации системы образования на базе общеобразовательных учреждений.

С этого же периода времени реализуется комплекс практических мероприятий:

по переходу на отраслевую систему оплаты труда работников общеобразовательных учреждений, образовательных учреждения для детей дошкольного и младшего школьного возраста области;

оптимизации сети сельских малокомплектных школ с численностью менее 10 учащихся;

развитию региональной системы оценки качества образования и переходу к итоговой аттестации выпускников общеобразовательных учреждений в форме ЕГЭ;

определению базовых муниципальных общеобразовательных учреждений в объеме 50 % от контрольных показателей 2010 года в соответствии с примерным положением о базовом общеобразовательном учреждении, утверждаемом Коллегией Орловской области, и формированию 8 образовательных округов;

расширению общественного участия в управлении общеобразовательным учреждением через создание управляющих советов (советов учреждений) в соответствии с примерным положением об управляющем совете (Совете учреждения) образовательного учреждения, утверждаемом Коллегией Орловской области;

2) второй этап (2010 год) - реализация направлений модернизации системы образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях всех типов и видов.

С этого же периода реализуется комплекс практических мероприятий:

- по переходу на отраслевую систему оплаты труда работников государственных и муниципальных образовательных учреждений всех типов и видов;

- оптимизации сети сельских малокомплектных школ с численностью менее 20 учащихся; оптимизации сети учреждений начального и среднего профессионального образования;

- определению базовых муниципальных общеобразовательных учреждений в объеме 100 % от контрольных показателей 2010 года;

- развитию региональной системы оценки качества образования и реализации штатной процедуры итоговой аттестации выпускников в форме ЕГЭ;

- расширению общественного участия в управлении образовательным учреждением через создание управляющих советов (Советов учреждений) в образовательных учреждениях всех типов;

- формированию банка данных базовых муниципальных общеобразовательных учреждений и реализации программ материально-технического и учебно-методического оснащения;

- реализации индикативной методики оценки эффективности деятельности образовательных учреждений области.

VI. Предложения по целям и задачам Программы, а также по показателям,
позволяющим оценивать ход реализации Программы

Целью Программы является осуществление комплекса мер, направленных на создание условий для повышения доступности и качества предоставляемых населению области образовательных услуг посредством:

- приведения содержания и качества общего образования в соответствие современным и прогнозируемым потребностям регионального рынка труда и личности;

- обеспечения доступности качественного общего образования независимо от места жительства;

- концентрации и эффективного использования кадровых, финансовых и материальных ресурсов.

Для достижения указанных целей Программой определены следующие задачи:

- создание в Орловской области оптимальных условий, способствующих развитию системы доступного и качественного образования;

- оптимизация структуры сети образовательных учреждений с учетом экономической специфики области;

- развитие системы оценки качества образования;

- расширение форм общественного участия в управлении образованием;

- создание оптимальных условий для социальной защищенности работников системы образования через введение отраслевой системы оплаты труда;

- оптимизация бюджетных расходов в целях качественной организации учебно-воспитательного процесса.

Для контроля промежуточных и конечных результатов реализации Программы по направлениям будут использоваться следующие показатели:

1) динамика роста заработной платы работников образования;

2) динамика наполняемости классов общеобразовательных учреждений, комплектования групп учреждений начального и среднего профессионального образования;

3) сокращение числа школ с количеством учащихся до 20 человек;

4) оптимизация сети учреждений общего, дополнительного, коррекционного и начального профессионального образования;

5) увеличение доли выпускников, сдавших итоговую аттестацию в форме ЕГЭ;

6) увеличение доли выпускников, удовлетворенных качеством полученного образования;

7) создание базовых образовательных учреждений, оснащенных современным оборудованием и реализующих комплексные образовательные проекты.

VII. Предложения по объемам и источникам финансирования Программы

Средства областного бюджета, предусмотренные на реализацию мероприятий Программы, будут направлены на выплату заработной платы работникам общеобразовательных учреждений, рассчитанную по отраслевой стимулирующей методике; приобретение школьных автобусов, учебно-наглядного и методического материала, оборудования предметных кабинетов; модернизацию регионального центра оценки качества образования; стимулирование на конкурсной основе муниципальных образований, активно внедряющих направления Программы.

Финансовое обеспечение программы будет осуществляться согласно перечню мероприятий программы, в пределах бюджетных лимитов 2009-2010 гг., объем которых подлежит ежегодному уточнению с учетом прогноза цен на соответствующий период.

VIII. Предварительная оценка ожидаемой эффективности и результативности
предлагаемого варианта решения проблемы

Ожидаемая эффективность и результативность реализации Программы будет оцениваться ежегодно. По показателю "Переход на отраслевую систему оплаты труда работников общеобразовательных учреждений" размер среднеотраслевой заработной платы должен составить 10 000 рублей против 6 400 рублей (данные 2007 года). Показатель "Реорганизация сети малокомплектных школ" должен соответствовать значению 440 учреждений против 525, что означает сокращение путем реорганизации (слияния) 85 общеобразовательных учреждений с численностью детей до 20 человек; создание 150 базовых школ в 8 образовательных округах области, организацию подвоза учащихся и обеспечение оптимальных условий обучения через модернизацию материально-технической и методической базы учреждений данной категории. Показатель "Повышение качества образования" предполагает увеличение доли выпускников школ, сдавших итоговую аттестацию в форме ЕГЭ, до 90 %, выбравших 3 и более экзамена для сдачи в форме ЕГЭ, до 60 %. Конечный показатель удовлетворенности качеством полученного образования должен составить не менее 60 % против действующих 37 %. Показатель "Расширение общественно-государственного управления образованием" предполагает введение института управляющего Совета школы в 150 базовых образовательных учреждениях, реализацию процедуры ежегодного публичного доклада, работу телефона доверия и создание интернет-сайтов в образовательных учреждениях, активно участвующих в реализации направлений Программы.

IX. Предложения по разработчикам и заказчикам областной целевой Программы

Губернатор Орловской области, являясь государственным заказчиком Программы, определяет основное содержание направлений и мероприятий Программы, их соответствие программным целям и задачам, создает условия для реализации программных мероприятий. К разработке Программы предполагается привлечь экономистов, социологов, представителей ведомственных институтов и образовательных учреждений. Также предполагается привлечь внешние научно-исследовательские институты и организации, занимающихся изучением и реализацией проектов данной тематики. Это позволит не только уточнить отдельные положения Программы, но и согласовать те проекты, к финансированию которых будут привлечены областные структуры.

X. Предложения по возможным вариантам форм и методов управления
реализацией областной целевой Программы

Управление реализацией Программы и контроль за ходом ее исполнения осуществляется Департаментом социальной политики Орловской области, Департаментом финансовой политики Орловской области, Контрольно-счетной палатой Орловской области. К участию в реализации Программы привлекаются органы государственной власти области и органы местного самоуправления.

Механизм управления Программой включает в себя организацию планирования, реализации, корректировки и контроля исполнения предусмотренных Программой мероприятий.

Заказчик и основной разработчик Программы ежегодно осуществляют корректировку Программы и затрат на программные мероприятия с учетом выделенных на ее реализацию бюджетных средств.

Контроль за целевым использованием бюджетных средств, выделяемых на реализацию Программы, осуществляют Департамент социальной политики, Департамент финансовой политики Орловской области, Контрольно-счетная палата Орловской области.