Раздел I. Рекомендации по разработке проектов концепций долгосрочных областных целевых программ

I. Рекомендации по разработке проектов концепций долгосрочных
областных целевых программ

Практика экспертизы областных целевых программ показывает, что большая их доля создается либо с ориентацией на решение PR-задач, либо задач распределения дополнительных финансовых средств между структурными подразделениями, либо с ориентацией на привлечение ресурсов из вышестоящих бюджетов. Указанные задачи могут и (в идеале) должны решаться с использованием программно-целевого метода при условии, что будет соблюден главный принцип приоритетности общесистемных долгосрочных целей ДОЦП перед частными краткосрочными.

Приведенные положения определяют противоречие, выступающее в качестве барьера разработки областных целевых программ, ориентированных на перелом ключевых тенденций в долгосрочной перспективе: с одной стороны, в области необходимо решать множество оперативных проблем, а с другой - правильные решения могут обеспечить перелом негативных тенденций значительно позднее, чем того требуют обстоятельства.

Указанное противоречие особенно обостряется в условиях бюджетного дефицита, когда необходимо определять приоритеты и те ключевые точки, к которым следует применять ресурс и развитие которых является определяющим динамику развития множества сфер области.

Если выявленные проблемы в сфере развития Орловской области могут быть решены в рамках текущей деятельности соответствующего структурного подразделения, то нет необходимости применять программно-целевой метод, что подразумевает распределение мероприятий по множеству структурных подразделений. Такая ситуация возникает, например, при необходимости целевого структурирования деятельности подразделения, направленного на решение узкоотраслевых проблем, причины которых находятся в той же сфере развития области, где и негативная тенденция - в таком случае целесообразно разработать ведомственную целевую программу.

Второй проблемой разработки целевых программ является ориентация разработчиков (как правило, органы исполнительной государственной власти специальной компетенции области) на решение поверхностных проблем, следование стратегии "латания дыр", когда решаются не корневые системообразующие проблемы, а их следствия - те проблемы, решение которых приводит не к перелому негативных тенденций, а к временному улучшению ситуации.

Третьей проблемой является применение "традиционных подходов" к разработке целевых программ. Так одним из способов разработки областных целевых программ, заимствованным из традиций административной системы, является рассылка писем по структурным подразделениям с просьбой дать свои предложения в какую-либо конкретную программу. Разработка областных целевых программ таким методом приводит к их лоскутности, размытости целей и задач, попыткам структурных подразделений ориентировать мероприятия программы на решение "своих" проблем. Помимо этого, приверженцы данной методики постоянно сталкиваются с дублированием мероприятий, вызванным перекрестными предложениями структурных подразделений в проекты программ. Еще два традиционных подхода к разработке ДОЦП: первый - это копирование программных документов других субъектов Российской Федерации, когда цели, задачи и даже мероприятия принимаются без их критического переосмысления и сопоставления с проблемами и факторами развития Орловской области, и второй - когда в основу проекта программы ложатся программные документы федеральных органов власти без их адаптации к конкретным условиям развития Орловской области и ориентации на решение областных проблем.

Разрешить указанные выше противоречия и проблемы позволит введение механизма разработки концепций долгосрочных областных целевых программ с детальным анализом проблем в сфере развития области, выявлением взаимосвязей между другими сферами развития области (если таковые имеются) и определением возможности решения проблем разработкой и реализацией долгосрочной областной целевой программы (ДОЦП) либо ведомственной целевой программы (ВЦП).

Введение механизма разработки концепций ДОЦП с их последующей экспертизой позволит решить две важные задачи: повысить качество проработки проблем и определения целей и задач ДОЦП, а также определить механизм решения выявленных проблем еще до детальной разработки программных мероприятий (либо ДОЦП, либо ВЦП).

Для систематизации деятельности инициативной группы по разработке проекта концепции ДОЦП выделены основные этапы работы (схема 1).

Схема 1.

Последовательность действий при разработке проекта концепции ДОЦП

Анализ проблемной ситуации в рассматриваемой сфере

                                        |

          /-----------------------------+-----------------------------\

          |                             |                             |

/---------------------\   /---------------------------\   /-----------------------\

|      Выявление      |   |Прогноз развития проблемной|   |      Определение      |

|существующих проблем |   |ситуации без использования |   |перспективного видения |

|и их ранжирование по |   |    программно-целевого    |   |     сферы действия    |

|  степени важности   |   |          метода           |   |          ДОЦП         |

\---------------------/   \---------------------------/   \-----------------------/

          |                             |                             |

          \-----------------------------+-----------------------------/

                                        |

Определение сферы и границ действия планируемой ДОЦП

Цели и задачи планируемой ДОЦП

Обоснование необходимости решения выявленных проблем программно-целевым методом и разработки ДОЦП

Этап 1. Анализ проблемной ситуации в рассматриваемой сфере

Анализ проблемной ситуации складывается из:

выявления существующих проблем и факторов, повлиявших на их возникновение, ранжирование проблем по степени важности;

анализа развития проблемной ситуации без применения программно-целевого метода;

определения перспективного видения сферы действия ДОЦП - понимание конечной цели.

Анализ проблемной ситуации следует начать с оценки уровня развития в Орловской области рассматриваемой сферы. Такую оценку необходимо производить исходя из того, что для нормального функционирования области должно обеспечиваться взаимоувязанное и непротиворечивое развитие социальной и экономической подсистем. С учетом этого факта в качестве методики оценки уровня развития предлагается система индикаторов, состоящая из четырех блоков (таблица 1); которые характеризуют:

экономические отношения;

социальную ситуацию;

демографическое положение;

девиантное поведение.

Таблица 1.

N п/п	Блоки	Показатели
1	2	3
1.	Экономические отношения	Индекс физического объема промышленного производства; доля импортных продуктов питания; доля в экспорте продукции обрабатывающей промышленности; доля в экспорте высокотехнологичной продукции; доля в ВВП государственных ассигнований на науку
2.	Социальная ситуация	Соотношение доходов 10 % самых богатых и 10 % самых бедных граждан; доля населения с доходами ниже прожиточного уровня; уровень безработицы (с учетом скрытой безработицы)
3.	Демографическое положение	Условный коэффициент депопуляции (отношение числа умерших к числу родившихся); суммарный коэффициент рождаемости; ожидаемая продолжительность жизни при рождении; коэффициент старения населения
4.	Девиантное поведение	Уровень преступности; уровень потребления алкоголя в расчете на душу населения; число суицидов на 100 тыс. населения; уровень распространенности психической патологии

Выделение данных блоков связано с тем, что они в определенной степени описывают динамику взаимодействия социальных и экономических процессов. В частности, экономический и социальный блоки отражают уровень и качество жизни граждан. Составляющие демографического блока количественно иллюстрируют ситуацию в области воспроизводства человеческого капитала. И, наконец, при помощи показателей девиантного поведения можно судить об эффективности работы общественных демократических институтов и о степени адаптации населения к рыночным отношениям как таковым.

Состав индикаторов не претендует на полноту и всеохватность, однако в целом предложенная методика позволяет отслеживать текущие изменения в социально-экономической ситуации, корректировать плановые решения и принимать оперативные меры по реализации стратегии социально-экономического развития Орловской области. Признавая повышение качества жизни населения главной задачей регионального стратегического управления, можно рассмотреть показатели, характеризующие данное интегральное понятие, представленные в таблице 2.

Таблица 2.

N п/п	Параметры понятия "качество жизни населения"	Интегральные понятия, характеризующие выделенные параметры
1	2	3
1.	Благосостояние	Доходы, деловая активность
2.	Здоровье	Продолжительность жизни, заболеваемость, травматизм, вредные пристрастия (алкоголизм, наркомания, табакокурение, проституция и т.п.), занятия физкультурой и спортом, достаточное и рациональное питание, организация отдыха и лечения
3.	Образование	Дошкольное образование, общее среднее образование, среднее и высшее специальное образование, повышение квалификации персонала, общеобразовательные программы для населения, развитие способностей одаренных личностей
4.	Жилищные условия	Обеспеченность жильем, качество жилья, благоустройство и инфраструктура жилого фонда
5.	Обеспеченность товарами и услугами	Номенклатура предоставляемых товаров и услуг, в том числе отечественными товаропроизводителями и по импорту, качество товаров и услуг, цены
6.	Социальное обеспечение	Пенсии, пособия, помощь малоимущим и инвалидам
7.	Культура и духовная жизнь	Развитие литературы и искусств, книжное дело, театр и прочие зрелищные заведения, народные промыслы, церковь, обряды
8.	Экология	Контроль за состоянием и защита окружающей среды, утилизация отходов, восстановительные природоохранные мероприятия
9.	Безопасность	Преступность, безопасность на производстве, безопасность транспортных средств, безопасность на дорогах, безопасность жилищ, защита от внешней военной угрозы и терроризма, защита от стихийных бедствий, политическая нестабильность, информационная безопасность и др.
10.	Права человека	Соблюдение комплекса конституционных прав человека

Анализ факторов, влияющих на ключевую(де) тенденцию(и), позволяет определить отраслевые проблемы (причины негативного изменения тенденций). Так, например, для программы повышения численности населения необходимо анализировать факторы, определяющие смертность, рождаемость и миграционный прирост или убыль. При этом в качестве факторов могут выступать как наличие негативных, деструктивных явлений, так и отсутствие позитивных. Такой подход позволит выявить максимально полный перечень проблем для того, чтобы затем определить связи, которые между ними существуют, и получить структурированное проблемное поле.

Рекомендуется оформить полученные данные в табличном виде (таблица 3)

Таблица 3.

N п.п.	Проблема	Чем обусловлена (причина проблемы)	Предварительные варианты решения
1.
2.
3.
.............

В зависимости от выявленных связей между выделяется четыре типа проблем:

результирующие (проблема N 1 на схеме 2), являющиеся следствием других проблем - определяют цели программы;

корневые (проблема N 6, 7, 8, 9), вызывающие или обостряющие другие проблемы - определяют задачи программы;

узловые (проблемы N 2, 3, 4, 5), зависящие от некоторых проблем, но и вызывающие или обостряющие некоторые другие проблемы;

независимые - достаточно значимые проблемы, не связанные с другими проблемами.

Корневые проблемы служат основой для формулировки задач программы. Задачи должны быть взвешены. Иначе говоря, необходимо определить коэффициенты важности решаемых проблем и использовать их как коэффициенты важности решаемых задач.

Корневые проблемы могут быть выявлены методом последовательных "почему". Проблемы выписываются в блоки по вертикали, а затем по каждой проблеме выстраиваются причинно-следственные цепочки так, как это представлено на схеме 2.

Схема 2

1. Высокий уровень смертности населения

  | Почему растет смертность?

  | /--------------------------------------\

  |-|2. Население злоупотребляет алкоголем,|---------------------\

  | |   молодежь употребляет наркотики     |                     |

  | \--------------------------------------/                     |

  |   | Почему?                                                  |

  |   | /------------------------\                               |

  |   |-|4. Пьянство -устоявшийся|-------------------------------|

  |   | |   вид отдыха           |                               |

  |   | \------------------------/                               |

  |   |   | Почему?                                              |

  |   |   | /-------------------------\                          |

  |   |   | |6. Сложились традиции,   |                          |

  |   |   |-|   закрепляющиеся из     |-\                        |

  |   |   | |   поколения в поколение | |                        |

  |   |   | \-------------------------/ | Корневые              |

  |   |   | /-------------------------\ |                        |

  |   |   | |7. Агрессивная реклама   | |                        |

  |   |   \-|   употребления алкоголя,|-/                        |

  |   |     |   как элемент жизни     |                          |

  |   |     \-------------------------/                          |

  |   |                                                          |- Узловые

  |   | /----------------------------------\                     |

  |   \-|5. Наркотики закрепляются как     |---------------------|

  |     |   элемент молодежной культуры    |                     |

  |     \----------------------------------/                     |

  |       | Почему?                                              |

  |       | /-------------------------\                          |

  |       | |8. Разрушилась советская |                          |

  |       | |   идеология воспитания  |                          |

  |       |-|   молодежи как активного|-\                        |

  |       | |   элемента социума, а   | |                        |

  |       | |   новая не была создана | |                        |

  |       | \-------------------------/ | Корневые              |

  |       | /-------------------------\ |                        |

  |       | |9. Активное              | |                        |

  |       \-|   проникновение западной|-/                        |

  |         |   молодежной культуры   |                          |

  |         \-------------------------/                          |

  |                                                              |

  | /-------------------------------------\                      |

  \-|3. Услуги здравоохранения не         |----------------------/

    |   оказываются на должном уровне     |

    \-------------------------------------/

      | Почему?

      | /-------------------------------\

      |-|            10.                |

      | | ............................  |

      | \-------------------------------/

      |

      |

      | и т.д.

Нетрудно заметить, что в результате таких построений получается иерархия проблем. Для определения весовой значимости следует применять подход распределения весов по иерархии проблем по методике, представленной на схеме 3.

Схема 3

ГАРАНТ:

См. схему в графическом виде

Охарактеризовав и структурировав проблемы, следует проанализировать развитие проблемной ситуации - сферы действия планируемой ДОЦП, без применения программно-целевого метода.

Одной из самых сложных задач процесса разработки проекта концепции ДОЦП является определение перспективного видения сферы действия планируемой ДОЦП, поскольку, как показали результаты инвентаризации областных целевых программ, цели программ в большинстве случаев формируются, не исходя из того, что хочется достичь, а скорее исходя из того, от чего хочется уйти.

Определение в концепции ДОЦП предназначения планируемой ДОЦП позволит разработчикам самоопределиться в том, что следует изменить, используя программно-целевой метод. Целевые программы чаще всего разрабатываются силами органа исполнительной государственной власти специальной компетенции области, являющегося "владельцем" результирующей проблемы, говоря иначе - решение проблем образования находится в ведении Департамента образования культуры и спорта Орловской области, проблем жилищно-коммунального хозяйства в ведении Департамента строительства, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Орловской области и т.д. Указанное обстоятельство приводит к тому, что разработчики ориентируют программу на решение частных поверхностных проблем, привлечение ресурсов из вышестоящих бюджетов и оттягивание ресурсов бюджета области на решение проблем в своей сфере. Требования Порядка принятия решений о разработке долгосрочных областных целевых программ, их формирования и реализации жестко регламентируют направленность ДОЦП на привнесение положительных качественных изменений, направленных на перелом ключевых тенденций в долгосрочной перспективе.

Этап 2. Определение сферы и границ действия ДОЦП

Сфера действия планируемой ДОЦП определяется исходя из результирующей решаемой проблемы, ее правильное определение имеет самое важное значение, поскольку ошибки на данном этапе приведут к тому, что неправильно будет разработана вся программа.

Наименование программы должно соответствовать сфере ее действия, сфера действия программы должна соответствовать ее наименованию. Например, сферы действия ДОЦП "Профилактика правонарушений" и "Охрана правопорядка" будут различными. В первом случае сфера действия программы затрагивает в большей степени формирующую, реабилитационную и предупреждающую функции обеспечения безопасности, во втором - пресекающую и контролирующую. Соответственно в первом случае объектом программы являются несовершеннолетние и правонарушения, которые они совершают, лица, освобожденные из мест лишения свободы, механизмами при этом будут являться реабилитационные и коррекционные центры, учебные заведения, средства массовой информации, прочие организации, в том числе общественные, способные повлиять на ситуацию. Во втором же случае объекты - это нарушители правопорядка, а механизмы - силовые органы правопорядка, контролирующие системы и т.д.

Связанные сферы необходимо определять для того, чтобы стало понятно, как связана рассматриваемая сфера действия программы с другими сферами развития области. Например, важным является то, на что повлияет улучшение экологии или развитие туризма, или снижение уровня преступности. Такой анализ позволит определить социально-экономическую эффективность программы, обозначив области, в которых можно ожидать эффекты от реализации программы.

Второй причиной, по которой необходимо определять связанные сферы является, как уже отмечалось, связанность между проблемами различных сфер развития области. Например, для сферы туризма связанные сферы представляют собой то, что взаимодействует с туризмом как отраслью, обеспечивает его, и, прямо или косвенно, влияет на качество услуги как продукта производства, например: безопасность, досуговая сфера, транспортная сфера и экология, культурный уровень населения, профессионализм работников сферы обслуживания и т.д. Для случая программы общественной безопасности сферой программы является безопасность граждан и функции, которые должны при этом реализовываться. Связанными сферами являются: общественные организации, добровольные народные дружины, коррекционные, адаптационные и реабилитационные организации, органы защиты правопорядка, охранные службы, силовые структуры, образовательные учреждения. Выявление связей социальной сферы с другими сферами развития области, представленные на схеме 4, позволяет понять, где можно ожидать социально-экономических эффектов от программы общественной безопасности.

Схема 4.

/----------------\

|Сферы, в которых|     /------------\               /-----------------\

| можно ожидать  |     | Экономика  |               |Государственность|

|   социально-   |-   \-----------/               \----------------/

| экономические  |       |   /------------\    /-------------\      |

|    эффекты     |       |   |  Экология  |    | Образование |      |

\----------------/       |   \-----------/    \------------/      |

                         |           |             |                |

                        /--------------------------------------------\

                        |            Социальная сфера                |

                        |    (социальная стабильность гармоничное    |

                        |       развитие гражданского общества,      |

                        |     обеспечение прав и свобод граждан)     |

                        \-------------------------------------------/

                                             |

                                             |

                               /---------------------------\

                               |       Общественная        |

                       /------|       безопасность        |------------------\

                       |       |(сфера действия программы) |                   |

                       |       \-------------------------/                   |

                       |                 |              |                      |

/---------\    /----------------\/----------------\/------------------\/---------------\

| Сферы,  |    |  Общественные  || Коррекционные, ||  Органы защиты,  ||Образовательные|

|влияющие |    |  организации,  ||адаптационные и ||  правопорядка,   ||  учреждения   |

|на сферу |-  |  добровольные  ||реабилитационные|| охранные службы, ||  (в большей   |

|действия |    |    народные    ||  организации   ||силовые структуры ||   степени     |

|программы|    |    дружины     ||  (в большей    ||(в большей степени||  формирующая  |

\---------/    |(предупреждающая||    степени     ||  пересекающая и  ||   функция)    |

               |и контролирующая||реабилитационно-||  контролирующая  ||               |

               |    функции)    ||ассимиляционная ||     функции)     ||               |

               |                ||    функция)    ||                  ||               |

               \----------------/\----------------/\------------------/\---------------/

Сужение сферы действия программы приводит к тому, что программа из комплексной превращается в узкоотраслевую.

Определение сферы действия программы и связанных сфер позволяет правильно сформировать состав рабочей группы по разработке программы (если программа разрабатывается силами органов исполнительной государственной власти специальной компетенции области) и сориентировать разработчиков программы в нужном направлении (что особенно важно, если программа разрабатывается сторонней организацией, например, консалтинговой фирмой).

Определение сфер, на которые влияет сфера программы позволяет в первом приближении обозначить области, в которых можно ожидать социально-экономический эффект от реализации программы и те сферы, в которых могут находиться корневые проблемы, определяющие развитие сферы действия программы.

Определение главной функции, подлежащей формированию или усовершенствованию, и ее анализ позволяет разбить функцию прорабатываемой сферы развития области на ряд подфункций и выявить патологии на функциональном уровне, понять, какие подфункции не выполняются или выполняются неправильно. Решение указанной задачи позволяет определить ключевые точки приложения усилий.

Основные виды функций:

1) формирующая: функция формирования человека как социально-ответственного гражданина государства, жителя области. В большей степени функция социальных институтов (семьи, ДОУ, школ, СУЗов и ВУЗов);

2) пресекающая: особенно актуальна в резко расслоенном обществе с тяжелой криминогенной обстановкой. В большей степени функция правоохранительных органов;

3) реабилитационно-ассимиляционная: функция возвращения "ошибавшихся" в социум, помощь в адаптации. В большей степени функция специальных социальных и психологических институтов;

4) контролирующая: в большей степени информационно-аналитическая функция, позволяющая отслеживать тенденции и принимать решения;

5) предупреждающая: основана на контролирующей и направлена на передачу сигналов в формирующую и пресекающую функции.

Особое внимание разработчикам следует обратить на то, что долгосрочные областные целевые программы должны быть ориентированы не на реализацию функций, а на совершенствование механизмов их реализации и, при необходимости, создание новых!

Этап 3. Цели и задачи планируемой ДОЦП

Цель или цели планируемой ДОЦП и показатели ее результативности определяют исходя из того, какие ключевые тенденции (результирующие проблемы) были выявлены на этапе анализа проблемной ситуации в сфере действия планируемой программы. Количество целей должно соответствовать количеству определенных тенденций (результирующих проблем).

Переход от проблем к задачам позволяет сосредоточить внимание на решении корневых проблем, которые служат основой для формулировки задач программы.

В общем виде (применительно ко всем программам без исключения) задачи могут быть определены как антиподы корневых проблем. Некоторые задачи могут быть определены так, что будут решать не одну корневую проблему, а несколько одновременно.

Рассмотрим изложенное на нашем примере (таблица 4):

Таблица 4.

Корневая проблема		Задача
6. Сложились негативные традиции, закрепляющиеся из поколения в поколение		Сформировать в обществе новые традиции активного отдыха
7. Агрессивная реклама употребления алкоголя, как элемента жизни		Организовать и провести "информационную войну", направленную на разрушение создаваемых рекламой стереотипов
Корневая проблема		Задача
8. Разрушилась советская идеология воспитания молодежи как активного элемента социума, а новая не была создана		Разработать и продвигать национальную идею, подключая к указанным процессам молодежь
9. Активное проникновение западной молодежной культуры		Разработать и проводить информационную пропаганду, изобличающую "ненормальность" западной молодежной культуры, связанной с употреблением наркотиков

Для определения коэффициента важности решаемых задач следует использовать полученные коэффициенты важности соответствующих корневых проблем. В результате разработчики получают ранжированный перечень задач с весовыми коэффициентами их значимости и четкое представление о том, как распределены приоритеты, мероприятия какой задачи необходимо финансировать и реализовывать в первую очередь. Это в свою очередь существенно поможет при определении сроков и выделении этапов реализации планируемых ДОЦП.

Затем разработчики приступают к формированию системы показателей результативности реализации планируемой ДОЦП (схема 5)

Схема 5.

/------------\        /------------------------------\        /------------------\

|            |        |Цель ДОЦП - желаемое состояние|        |   Показатели,    |

|  Затраты   |-------| анализируемой сферы развития |-------| характеризующие  |

|            |        |  области, характеризующееся  |        |       цель       |

|            |        |   позитивными тенденциями    |        |    программы     |

\-----------/        \------------------------------/        \-----------------/

      |                              |                                  |

      |                              |                                  |

      |                              |                                  |

/------------\        /-----------------------------\        /------------------\

|            |        |   Задачи ДОЦП направление    |        |    Показатели,   |

|  Затраты   |-------|разрешения проблемной ситуации|-------| характеризующие  |

|            |        |    и перехода в желаемое     |        |      задачи      |

|            |        |          состояние           |        |    программы     |

\-----------/        \------------------------------/        \-----------------/

      |                              |                                  |

      |                              |                                  |

      |                              |                                  |

/------------\        /-----------------------------\        /------------------\

|            |        |   Мероприятия, реализация    |        |    Показатели,   |

|            |        |  которых позволит выполнить  |        | характеризующие  |

|  Затраты   |-------|задачи и избежать рисков либо |-------|    мероприятия   |

|            |        |  ликвидировать последствия   |        |     программы    |

|            |        |      их возникновения        |        |                  |

\------------/        \------------------------------/        \------------------/

Требования к количественным показателям изложены во втором разделе настоящих методических рекомендаций.

Измерение качественных изменений сопряжено с рядом проблем, например, необходимостью проведения опросов, анкетирования, обработки больших объемов информации, необходимостью шкалирования и взвешивания качественных показателей и встраивания их в систему показателей результативности ДОЦП. Поскольку в большинстве случаев такие опросы ранее не проводились, то будет невозможно определить тенденции и спрогнозировать динамику подобных показателей, поэтому такие показатели измеряются "мягкими" мерами и часто заменяются показателями-заменителями (суррогатами). Если, например, трудно измерить качество оказания жилищно-коммунальных услуг, то с большой осторожностью в качестве заменителя можно использовать показатель количества жалоб поступающих в отдел по работе с населением. Например, менталитет бережливого отношения к собственному здоровью может быть косвенно измерен показателями заболеваемости и смертности населения. Квалификацию преподавательского состава школы и уровень обучения - результатами ЕГЭ и так далее.

Этап 4. Обоснование необходимости решения выявленных проблем программно-целевым методом и разработки ДОЦП

Одним из критериев целесообразности разработки ДОЦП, наряду с указанными во втором разделе Порядка, выступает характер

структурированности проблемного поля (см. первый этап процесса формирования концепции ДОЦП). Так, если проблемное поле структурировано, но большая часть корневых проблем лежит в той же сфере действия, что и результирующих, то нет необходимости разрабатывать долгосрочную областную целевую программу - достаточно ограничиться либо ведомственной целевой программой, либо традиционным комплексом мер, либо проектом, направленным на создание или совершенствование какого-либо процесса или объекта.

Если "корни" проблем распределены по различным сферам развития области, то возникает необходимость интеграции усилий, предпринимаемых в других сферах областного развития, и обеспечения единого межфункционального управления процессами развития, что достигается применением программно-целевого метода.

Для определения и характеристики возможных рисков (вероятность возникновения которых возможна при реализации планируемой ДОЦП) следует рассмотреть факторы, влияющие на сферу действия ДОЦП (схема 6).

Схема 6

                                                  /------------\

                                                 /|Планирование|-\

                                                 ||------------|  |

                                                 ||Организация |-|

                                /------------\   ||------------|  |

                             /-|Поставщики  |\  ||Координация |-|  /----------\

                /---------\  |  |------------||  ||------------|  |--|Менеджмент|------\

                | Ближняя |  |-|Потребители ||  ||Мотивация   |-|  \----------/       |

            /--|  среда  |--|  |------------||  ||------------|  |                     |

            |   |         |  |-|Конкуренты  ||  ||Управление  |-|                     |

            |   \---------/  |  |------------||  ||------------|  |                     |

            |                \-|Рынок труда ||  ||Контроль    |-/                     |

            |                   \------------/|  |\------------/                        |

/---------\ |                                 |  |                                      | /----------\

| Внешние | |                   /----------------------------\                        | |Внутренние|

| факторы |-|                   |        Сфера действия        |                        |-| факторы  |

|         | |                   |       планируемой ДОЦП       |                        | |          |

\---------/ |                   \----------------------------/                        | \----------/

            |                                 |  |                                      |

            |                   /------------\|  |/--------------\                      |

            |                /-|Политика    ||  ||Трудовые      |-\                   |

            |   /---------\  |  |------------||  ||--------------|  |                   |

            |   | Дальняя |  |-|Экономика   ||  ||Финансовые    |-|                   |

            \--|  среда  |--|  |------------||  ||--------------|  |  /-------------\  |

                |         |  |-|Общество    ||  ||Информационные|-|  |Трансформация|  |

                \---------/  |  |------------||  ||--------------|  |--|  ресурсов   |-/

                             \-|Технологии  |/  ||Экономические |-|  |             |

                                \------------/   ||--------------|  |  \-------------/

                                                 ||Материалы     |-|

                                                 ||--------------|  |

                                                 \|Время         |-/

                                                  \--------------/

Главная задача инициативной группы - это разработка концепций ДОЦП, обеспечивающих реализацию задач и достижение целей программ в пределах возможностей областного бюджета с допустимым уровнем риска. На всех этапах стратегического планирования необходимо предусмотреть и учесть влияние рисков на получение желаемого результата. Любая концепция предполагает, что будущие результаты можно определить, оценить или измерить. Если предположить ситуацию, при которой инициативная группа может иметь полную информацию по всем экономическим процессам, явлениям, факторам, то в таком случае можно просчитать и определить будущее. Не имея такой возможности, необходимо учитывать факторы риска, которые обусловлены:

достаточно длительным временным интервалом между разработкой стратегии и получаемым результатом от реализации ДОЦП;

степенью контролируемости процесса управления;

степенью информированности о переменных, влияющих на разработанную стратегию, и характер взаимосвязей;

отсутствием опыта и субъективным подходом.

Существует много понятий риска. В нашем случае имеет смысл говорить о риске как о совокупности внутренних и внешних предпосылок (угроз), способных оказать негативное влияние на достижение поставленных целей или реализацию определенных стратегий в течение четко определенного периода времени.

Для того чтобы эффективно управлять рисками, необходимо их выявить. Процесс выявления рисков является главной проблемой на современном этапе, что обусловлено информационным вакуумом. Сбором информации подобного характера в России никто не занимался, поэтому на практике сбор информации о рисках осуществляется, в основном, путем анализа финансовых документов. Но анализ финансовых документов подходит лишь для выявления финансовых рисков, в то время как остальные риски остаются неисследованными.

Выполняя анализ рисков, целесообразно классифицировать их по сферам влияния:

1. Риски внешней окружающей среды:

макроэкономические риски дальней окружающей среды;

риски ближней окружающей среды. Макроэкономические риски дальней окружающей среды можно условно подразделить на следующие виды:

политические;

экономические;

экологические;

производственные;

риски, связанные с возникновением непредвиденных форс-мажорных обстоятельств.

Политический риск - это риск, возникающий как результат изменения государственной политики. К политическим рискам следует отнести, главным образом, риски неблагоприятных социально-политических изменений в стране, а также риски безопасности бизнеса в стране (вандализм, безработица, терроризм, саботаж и т. д.).

Экономический риск учитывает государственное регулирование в сфере налогообложения, ценообразования естественных монополий, землепользования, нормативов арендной платы, экспорта-импорта, внешнеэкономической деятельности. Это риск потери (изменения) прогнозируемого результата вследствие инфляции, изменения конвертируемости национальной валюты, изменения государственного регулирования банковско-финансовой системы и т. д.

Производственные риски - это те, что связаны с государственным регулированием развития конкретных отраслей, предприятий или регионов, возможностью государственной политики поддержки собственного производителя или созданием условий возможного вторжения на внутренний рынок зарубежного производителя.

Экологические риски - это прямые угрозы внешней окружающей среде, поскольку деятельность по охране окружающей среды регулируется государством. Неожиданные меры государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды могут существенно повлиять на отклонение от прогнозируемого результата.

Риски, связанные с непредвиденными форс-мажорными обстоятельствами. К такого рода рискам относятся природные катастрофы.

Непредвиденные изменения любого параметра, из перечисленных выше, представляют собой угрозу или неопределенность достижения желаемого результата.

К рискам ближней окружающей среды следует отнести следующие виды рисков:

производственные;

научно-технические;

социально-экономические.

Производственный риск ближней окружающей среды ассоциируется с возможной утратой производственных мощностей вследствие изменения потребностей рынка сбыта или снижения качества производимого товара. Он сопровождается снижением объемов производства ввиду роста издержек производства, нерациональной организации производства и сбыта. К производственному риску следует отнести также риск потери конкурентного преимущества.

К научно-техническим рискам относятся риски морального износа основных фондов и технологий, риски инвестиций, риски реконструкции, риски появления новых технологий или видов деятельности и т. д. К этой группе риска следует отнести риск разработки новых, более экономичных технологий производства продукта.

Социально-экономические риски ближней окружающей среды - это риски неблагоприятного социального климата, банкротства, проведения политики ценообразования и т.д.

2. Внутренние риски.

Внутренние риски можно первоначально разделить на объективные (трансформация ресурсов) и субъективные (менеджмент).

К субъективным внутренним рискам следует отнести риски принятия управленческих решений на всех этапах планирования и реализации ДОЦП (в частности, риски ошибочно выбранных целей, разрыва в стратегическом, тактическом и оперативном планировании, нарушение иерархии подчиненности целей и т. д.).

К объективным внутренним рискам относятся риски, связанные с различными направлениями реализации ДОЦП. Представляется целесообразным выделять следующие виды рисков.

Экологические риски возникают вследствие нарушения законов об охране окружающей среды, в виду отсутствия лицензий и разрешений, снижения работоспособности очистных сооружений и т. д. К экологическим рискам относят стихийные бедствия и риск наводнений, пожаров и других.

Риски персонала - недостаточно квалифицированное руководство персоналом, мотивация работников, неэффективная система оплаты труда, потеря высокопрофессиональных кадров, снижение производительности труда, потеря рабочего времени по разного рода причинам.

Маркетинговые риски связаны с потерей рынков сбыта продукции, с изменением потребительских требований, с неэффективным портфелем заказов, изменением потребительского спроса и т. д.

Финансовые риски - это риски сокращения финансирования мероприятий программ, инфляции, увеличения ставок рефинансирования, изменения системы налогообложения, роста цен на энергоносители.

Для измерения рисков необходимо определить возможные варианты реализации ДОЦП, соответствующие определенному уровню риска.

Так, например, при решении проблемы программно-целевым методом с учетом финансовых рисков возможны три варианта реализации ДОЦП, отличающиеся объемами финансирования.

Первый вариант - финансовое обеспечение реализации программы в заявленных объемах (100 % финансирование). Утверждение Программы по первому варианту позволит достичь поставленной цели. При этом варианте реализация ДОЦП сопряжена с макроэкономическими рисками, связанными с возможностью снижения темпов роста экономики и уровня инвестиционной активности, возникновения бюджетного дефицита.

Второй вариант - принятие программы с объемом финансирования от 50 до 80 процентов заявленного объема. При этом варианте финансирование программы должно быть сосредоточено на наиболее эффективных мероприятиях, обеспечивающих стабилизацию основных показателей, а также на мероприятиях, требующих относительно небольших объемов финансирования. Этот вариант предполагает в рамках стандартных процедур реализации ДОЦП проведение мероприятий, которые позволят осуществлять отдельные проекты и выявлять возможные области их взаимодействия и совместного использования достигнутых результатов. Указанный вариант не предусматривает кардинального изменения принципов реализации программы, не включает проведение научно-исследовательских работ в объемах, позволяющих объективно выявлять имеющиеся тенденции и вырабатывать новые технологии, поэтому в данном случае реализация программы будет сопряжена с риском разобщенности мероприятий.

Третий вариант - принятие ДОЦП с объемом финансирования менее 50 процентов. По этому варианту финансирование программы должно быть сосредоточено на наименее затратных первоочередных мероприятиях.

При разработке первого варианта инициативная группа количественно определяет основные цели и задачи ДОЦП и для их достижения осуществляет отбор и обоснование соответствующего комплекса мероприятий. При разработке ДОЦП по второму и третьему варианту в качестве исходных принимаются данные о реальных объемах финансовых средств, которые могут быть привлечены для реализации программы. Исходя из этого, выбирается комплекс мероприятий, обеспечивающих наилучшие результаты в достижении основных целей ДОЦП. При этом принципиальным отличием каждого варианта является прогнозное значение целевых показателей и, соответственно, цель программы в полной мере может быть достигнута только при осуществлении первого варианта