Приложение 1. Программа "Повышение эффективности бюджетных расходов муниципального образования "Город Орел" на период до 2012 года"

Приложение 1
к постановлению
Администрации г. Орла
от 4 августа 2011 г. N 2408

Программа
"Повышение эффективности бюджетных расходов муниципального
образования "Город Орел" на период до 2012 года"

I. Необходимость разработки и реализации Программы

Управление муниципальными расходами представляет собой важную часть бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а также контролем над его исполнением. Таким образом, совершенствование практики бюджетирования следует рассматривать как важный инструмент повышения эффективности и результативности муниципальных расходов.

В условиях предельной ограниченности ресурсов актуальность оптимального расходования средств повышается. Критерием рационального использования ресурсов становится достижение результата при минимальных затратах, обеспечивающих заданное количество и качество муниципальных услуг, определенных стандартом. Задача использования бюджетирования, ориентированного на результат, состоит в оптимизации текущих расходов без нанесения ущерба конечному результату.

Правительством Российской Федерации были утверждены и реализованы среднесрочные программы бюджетных реформ (Программа развития органов федерального казначейства на 2000-2004 годы, Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года), Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах.

В 2000 году вступил в силу Бюджетный кодекс Российской Федерации, который определил основные подходы к организации бюджетного процесса для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. В нем постепенно находили отражение различные инструменты, обеспечивающие реализацию программ бюджетных реформ.

Реализация бюджетных реформ способствовала упорядочению бюджетного устройства, разграничению полномочий, совершенствованию бюджетного процесса, технологий формирования и распределения бюджетных трансфертов, внедрению основных принципов среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, созданию механизмов резервирования средств. Весь этот комплекс мер позволил бюджету муниципального образования "Город Орел" подойти к новому, экономически сложному периоду оптимально сбалансированным, а главной задачей, решаемой в текущей перспективе, стало усиление мер по сохранению этой сбалансированности, жесткой взаимосвязи расходных обязательств с реальными возможностями бюджета и конечными целями социально-экономического развития.

Результат данных реформ - формирование в муниципальном образовании "Город Орел" основ современной системы управления муниципальными финансами, в том числе:

1) создание целостной системы регулирования бюджетных правоотношений на основе единых принципов бюджетной системы и четкое определение особенностей бюджетных полномочий участников бюджетного процесса;

2) организация бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих и вновь принимаемых расходных обязательств;

3) регламентация процедур составления и применения реестров расходных обязательств, осуществление планирования и расходования бюджетных средств на их основе;

4) внедрение казначейской системы исполнения бюджета, обеспечивающей эффективный учет и исполнение действующих обязательств, управление единым счетом бюджета, формирование достоверной и прозрачной бюджетной отчетности;

5) совершенствование системы муниципальных закупок, установление правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.

Вместе с тем в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд следующих нерешенных проблем:

1) бюджетное планирование недостаточно увязано со стратегическим планированием;

2) не создана система мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств городского бюджета;

3) сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации руководителей структурных подразделений администрации городского округа и муниципальных учреждений в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;

4) отсутствуют действенные методики оценки деятельности руководителей структурных подразделений администрации городского округа, в том числе оценки эффективности использования ими финансовых ресурсов;

5) недостаточно активно реализуются мероприятия по внедрению в бюджетный процесс инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты;

6) остается ограниченным опыт внедрения муниципальных заданий, сохраняется формальный подход к формированию муниципальных заданий;

7) доля расходов городского бюджета, формируемых в рамках целевых программ, остается незначительной;

8) недостаточна практика применения информационно-коммуникационных технологий на стадиях организации и предоставления муниципальных услуг, осуществления функций органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными и автономными учреждениями и другими юридическими лицами при исполнении соответствующих муниципальных полномочий.

Устранение перечисленных нерешенных проблем позволит увеличить устойчивость и сбалансированность бюджета города Орла, что будет способствовать достижению долгосрочных целей социально-экономического развития города, модернизации управления финансовыми ресурсами.

II. Цели и задачи программы

Цель Программы - создание условий для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления по выполнению муниципальных функций и обеспечению потребностей граждан и общества в муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, реализация долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития муниципального образования "Город Орел".

Базовым условием реализации Программы является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы муниципального образования "Город Орел".

Для достижения цели Программы необходимо создание механизмов, направленных на решение следующих основных задач:

1) обеспечение более тесной увязки стратегического и бюджетного планирования;

2) повышение качества финансового менеджмента в органах местного самоуправления путем внедрения системы оценки качества финансового менеджмента;

3) ориентация деятельности органов местного самоуправления, муниципальных учреждений на достижение конкретных результатов, совершенствование принципов бюджетирования, ориентированного на результат;

4) создание условий для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления по обеспечению муниципальных услуг;

5) создание механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению мероприятий по оптимизации бюджетной сети, повышению энергоэффективности в бюджетном секторе;

6) совершенствование процедур формирования и исполнения городского бюджета;

7) увеличение доли программных расходов городского бюджета.

Для выполнения указанных задач в 2011-2012 годах предлагается принять решения по следующим основным направлениям:

1) внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов местного самоуправления;

2) переход к утверждению "программного" бюджета;

3) развитие новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;

4) реформирование муниципального финансового контроля и развитие внутреннего контроля;

5) совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях муниципальных закупок;

6) создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Реализация предлагаемых направлений создаст организационные и правовые предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов по конкретным направлениям (отраслям экономики и социальной сферы) деятельности органов местного самоуправления.

III. Система программных мероприятий

Система программных мероприятий включает в себя ряд направлений.

3.1. Обеспечение сбалансированности и
устойчивости бюджетной системы города Орла

Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджета города Орла является необходимым условием для решения задач Программы.

Ограничение роста бюджетного дефицита и уровня муниципального долга позволит повысить ответственность органов местного самоуправления за результаты их деятельности, сократить количество "необеспеченных мандатов" (нормативных правовых актов и решений органов местного самоуправления, влекущих дополнительные расходы городского бюджета и не обеспеченных соответствующими доходными источниками).

В целях обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы города Орла необходимо установление и соблюдение четко сформулированных принципов ответственной бюджетной политики, к которым относятся:

1) консервативность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;

2) формирование бюджета с учетом долгосрочного прогноза социально-экономического развития города Орла, основанного на реалистичных оценках;

3) минимизация бюджетного дефицита и муниципального долга;

4) стабильность и предсказуемость налоговой политики;

5) недопустимость увязки в ходе исполнения бюджетов объемов расходов бюджетов с определенными доходными источниками;

6) полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей муниципальной политики (включая в том числе бюджетные ассигнования, налоговые льготы, гарантии и имущество);

7) планирование бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

8) принятие новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период действия расходных обязательств;

9) соблюдение установленных бюджетных ограничений при принятии новых расходных обязательств, в том числе при условии и в пределах реструктуризации (сокращения) ранее принятых обязательств (в случае необходимости).

Для дальнейшего внедрения указанных выше принципов планируется реализовать следующие основные меры:

1) совершенствование организации и методологии прогнозирования кассового исполнения городского бюджета с установлением ответственности главных распорядителей средств городского бюджета за качество и соблюдение показателей кассового плана;

2) использование для целей бюджетного планирования консервативного макроэкономического прогноза;

3) развитие доходной базы городского бюджета путем оптимизации числа и объема налоговых льгот, создания условий для повышения деловой активности малого и среднего предпринимательства, повышения эффективности функционирования муниципальных унитарных предприятий и организаций с долей участия городского округа в их уставном капитале, обеспечения дополнительных поступлений от использования муниципального имущества за счет повышения качества и эффективности его управления, обеспечения полного учета;

4) обеспечение формирования и реализации межведомственной инвестиционной программы, включающей планируемые и достигаемые результаты осуществления инвестиционных расходов с учетом отражения информации, содержащейся в этой программе, в реестре расходных обязательств.

3.2. Внедрение программно-целевых принципов организации
деятельности органов местного самоуправления

В качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов местного самоуправления предлагается использовать программно-целевой принцип организации их деятельности. Для реализации данного принципа необходимы разработка и принятие долгосрочных муниципальных целевых программ (далее также - ДМЦП) и ведомственных целевых программ (далее также - ВЦП).

В целях подготовки трехлетнего бюджета города Орла на 2012-2014 годы до начала его формирования необходимо обеспечить разработку и принятие ДМЦП и ВЦП на этот период, а также внесение изменений в действующие муниципальные программы с учетом следующих основных принципов:

1) формирование ДМЦП и ВЦП исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения;

2) определение органа местного самоуправления, отвечающего за реализацию ДМЦП и ВЦП (достижение конечных результатов);

3) установление для ДМЦП и ВЦП, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания муниципальных услуг, прогнозируемых при заданных условиях;

4) охват ДМЦП и ВЦП всех сфер деятельности органов местного самоуправления и соответственно большей части бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в их распоряжении, а также интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, имущественных, кредитных, долговых) инструментов для достижения целей ДМЦП и ВЦП;

5) наделение органов местного самоуправления и их должностных лиц, осуществляющих управление ДМЦП и ВЦП, полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления;

6) проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации ДМЦП и ВЦП, в том числе внешней экспертизы, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения.

Внедрение программно-целевого принципа организации деятельности органов местного самоуправления и необходимость создания условий для планирования бюджетных ассигнований по новым принципам требуют изменения порядка составления и утверждения бюджета. Дальнейшее совершенствование программно-целевого метода осуществления бюджетного процесса будет происходить по мере принятия соответствующих федеральных нормативных правовых актов.

Утвержденные ДМЦП и ВЦП, а также в дальнейшем отчеты об их реализации представляются в Орловский городской Совет народных депутатов в составе сопроводительных материалов к проекту решения о бюджете города Орла.

Программная структура с самого начала должна охватывать большую часть расходов городского бюджета.

Одновременно с утверждением решением о бюджете города Орла приложения с распределением бюджетных ассигнований по ДМЦП и ВЦП в составе материалов, представляемых одновременно с решением о бюджете, планируется представлять приложение с распределением расходов по разделам и подразделам классификации расходов бюджета.

Необходимо учитывать, что по мере развития программно-целевого принципа организации деятельности органов местного самоуправления будет возрастать необходимость расширения их полномочий и ответственности.

Внедрение принципов формирования программного бюджета предполагает сохранение и усиление роли существующих инструментов бюджетного планирования: реестра расходных обязательств, обоснований бюджетных ассигнований.

3.3. Развитие новых форм оказания и финансового
обеспечения муниципальных услуг

Существующая в муниципальном образовании "Город Орел" сеть муниципальных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию муниципального управления и принципов оптимальности и достаточности оказания муниципальных услуг. Недостаточно активно идет процесс перехода бюджетных учреждений в автономные. Расходы на содержание подведомственной бюджетной сети планируются, как правило, исходя не из объемов оказываемых ими услуг, а необходимости содержания существующих мощностей. Планирование бюджетных ассигнований осуществляется по большей части методом индексации существующих расходов, сохраняя их структуру в неизменном виде. В результате на первое место должен быть поставлен вопрос повышения качества муниципальных услуг и только потом оптимизация бюджетных расходов на их обеспечение.

Целями данного направления Программы являются:

1) повышение доступности и качества муниципальных услуг в сферах образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и других социально значимых сферах;

2) привлечение и удержание в бюджетной сфере высокопрофессиональных кадров;

3) создание условий для оптимизации бюджетной сети;

4) развитие материально-технической базы муниципальных учреждений, в том числе за счет более активного привлечения средств из внебюджетных источников;

5) внедрение в деятельность муниципальных учреждений элементов конкурентных отношений.

Для достижения указанных целей необходимо решить 3 взаимосвязанные задачи:

1) совершенствование правового статуса муниципальных учреждений;

2) внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;

3) повышение открытости деятельности учреждений, оказывающих муниципальные услуги, для потребителей этих услуг.

Мероприятия по совершенствованию правового положения муниципальных учреждений будут проводиться путем реализации Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Они направлены на повышение эффективности предоставления муниципальных услуг в условиях сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их оказание. Должны быть созданы условия и стимулы для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения (легализации) ими внебюджетных источников финансового обеспечения, повышения эффективности и открытости их деятельности, а также возможности и стимулы для органов местного самоуправления по оптимизации подведомственной сети.

Кроме того, следует создать стимулы для органов местного самоуправления в целях активизации процесса оптимизации сети подведомственных учреждений. Так, возможно сохранять объемы бюджетных ассигнований органам местного самоуправления - главным распорядителям бюджетных средств при реорганизации (слиянии, присоединении) или ликвидации ими, подведомственных учреждений (при условии сохранения объема и качества предоставляемых ими услуг).

Перевод бюджетных учреждений на предоставление субсидий на оказание муниципальных услуг потребует совершенствования практики формирования муниципальных заданий для муниципальных учреждений и их финансового обеспечения.

Муниципальные задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности устанавливает орган местного самоуправления, осуществляющий функции и полномочия учредителя.

3.4. Оптимизация функций муниципального управления,
повышения эффективности их обеспечения

Данное направление Программы предполагает продолжение реализации административной реформы. Основной акцент будет сделан на проектном принципе организации деятельности органов местного самоуправления, в том числе на применении его в процессе реализации муниципальных программ и организации процедур внутреннего контроля деятельности соответствующих органов местного самоуправления.

Основными направлениями повышения эффективности муниципального управления должны стать:

1) противодействие коррупции и снижение административных барьеров;

2) совершенствование контрольно-надзорной деятельности;

3) оптимизация состава и полномочий структурных подразделений города Орла, результатом которой должно стать сокращение дублирования функций и полномочий, а также оптимизация численности муниципальных служащих;

4) передача функций органов местного самоуправления, не отнесенных к основному виду деятельности, специализированным организациям, создаваемым для обслуживания одновременно нескольких органов, или размещение муниципальных заказов на соответствующие услуги (аутсорсинг);

5) повышение мотивации руководителей органов местного самоуправления в отношении сокращения бюджетных расходов на их деятельность;

6) оптимизация в структурных подразделениях администрации города Орла соотношения численности муниципальных служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями муниципальной службы;

7) переход на оказание услуг по осуществлению юридически значимых действий органами местного самоуправления в электронной форме;

8) оптимизация межведомственного взаимодействия, в том числе с использованием информационных технологий, путем раскрытия информации о деятельности органов местного самоуправления.

Органами местного самоуправления должны быть приняты планы повышения качества финансового менеджмента, а финансовым управлением администрации города Орла проведена работа по организации его мониторинга и оценки.

Необходимо разработать методики оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, в которых целесообразно предусмотреть параметры отчетности органов власти об эффективности расходов, оценку результатов, достигнутых по отношению к планам, установление при возможности соответствующих критериев для измерения качества, количества и стоимости конечных результатов деятельности организаций и т.д.

Важной сферой оптимизации деятельности муниципального управления является управление муниципальной собственностью, для повышения эффективности которого предлагается реализация мер по следующим основным направлениям:

1) упорядочение состава муниципального имущества и обеспечение его учета;

2) создание прозрачных процедур, определяющих вопросы аренды муниципального имущества;

3) совершенствование системы показателей оценки эффективности использования муниципального имущества.

3.5. Реформирование муниципального финансового
контроля и развитие внутреннего контроля

Переход к программному бюджету и внедрение новых форм финансового обеспечения муниципальных услуг требуют комплексного реформирования системы муниципального финансового контроля.

В этих целях необходимо:

1) организовать действенный контроль за эффективностью использования бюджетных ассигнований;

2) уточнить полномочия органов местного самоуправления муниципального образования "Город Орел" по осуществлению финансового контроля;

3) исключить возможность необоснованных проверок хозяйствующих субъектов.

Муниципальный финансовый контроль предусматривает:

1) соблюдение бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

2) достоверность, полноту и соответствие нормативным требованиям бюджетной отчетности;

3) результативность и эффективность использования средств местного бюджета.

В целях совершенствования системы муниципального контроля необходимо:

1) принять меры по повышению качества и надежности внутреннего контроля, осуществляемого распорядителями средств местного бюджета, результаты которого должны быть доступны органам муниципального финансового контроля;

2) организовать координацию развития и методологического обеспечения систем внутреннего контроля;

3) разработать порядок размещения информационных материалов о результатах финансового контроля;

4) разработать проекты нормативных правовых актов городского округа, регулирующих осуществление финансового контроля.

5) повысить уровень результативности контрольных мероприятий, в том числе обеспечить возврат бюджетных средств по результатам проведенных ревизий и проверок.

3.6. Внедрение мероприятий по повышению энергетической эффективности

Одно из направлений в модернизации экономики муниципального образования "Город Орел" - повышение ее энергоэффективности, в том числе в бюджетном секторе. Задача по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в бюджетной сфере является одной из составляющих в комплексе мер по повышению эффективности бюджетных расходов, так как относительно простыми методами муниципального регулирования позволяет снизить нагрузку на бюджет.

Учитывая количество участников процесса энергосбережения и объем действий по повышению энергетической эффективности в бюджетной сфере, проблема решается - путем применения программно-целевых методов через реализацию долгосрочной целевой программы "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в городе Орле на 2011-2015 годы", утвержденной постановлением Администрации города Орла от 23 марта 2011 года N 775.

В целях реализации данной программы необходимо:

1) обеспечение закупки наиболее энергоэффективных товаров для муниципальных нужд;

2) оснащение современными средствами учета потребления энергоресурсов;

3) организация проведения энергетических обследований;

4) осуществление типовых мероприятий в области повышения энергоэффективности, определенных по результатам энергетических обследований.

3.7. Развитие информационной системы управления муниципальными
финансами, способствующей повышению прозрачности деятельности
органов местного самоуправления

В настоящее время сформированы основы современной системы управления муниципальными финансами на базе информационно-технологической инфраструктуры Федерального казначейства, обеспечивающей полный охват денежных операций сектора муниципального управления.

Однако современное развитие отношений в сфере общественных финансов предъявляет новые требования к составу и качеству информации о финансовой деятельности публично-правовых образований, а также к открытости информации о результатах их деятельности. Например, в Федеральном законе от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" предусмотрено создание официального сайта в сети Интернет для размещения информации о деятельности всех муниципальных учреждений и об использовании закрепленного за ними имущества.

В целях удовлетворения указанных требований, а также повышения качества управления муниципальными финансами необходимо развивать единую интегрированную информационную систему управления общественными финансами (электронный бюджет), которая:

1) обеспечит прозрачность и подотчетность деятельности органов местного самоуправления, создание механизмов общественного контроля за эффективностью и результативностью их деятельности путем публикации в открытом доступе информации о плановых и фактических результатах деятельности организаций сектора муниципального управления, информации о стоимости предоставленных муниципальных услуг, в том числе информации в разрезе муниципальных программ, услуг, объектов финансирования в натуральном и стоимостном выражении;

2) создаст инструменты для взаимоувязки стратегического и бюджетного планирования, проведения мониторинга достижения конечных результатов ДМЦП и ВЦП и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания муниципальных услуг;

3) обеспечит интеграцию процессов составления, исполнения бюджетов, бюджетного учета и подготовки финансовой и иной регламентированной отчетности публично-правовых образований;

4) усилит взаимосвязь бюджетного процесса и процедур планирования закупок товаров, работ и услуг для нужд публично-правовых образований, размещения заказов на их поставку и исполнения муниципальных контрактов, заключаемых по итогам размещения заказов;

5) позволит осуществить централизацию и обеспечить единство учета объектов муниципальной собственности.

Кроме того, необходимо продолжить модернизацию уже имеющихся информационных баз (реестр расходных обязательств, сводная бюджетная роспись и т.д.), создав технологии их взаимоувязки между собой, а также интеграции существующих и создаваемых информационных ресурсов в системе электронного бюджета.

Для решения поставленных задач необходимо рассмотреть вопрос об обеспечении проектирования системы электронного бюджета как комплекса взаимоувязанных компонентов, обеспечивающих функционирование системы.

Внедрение системы электронного бюджета позволит перейти на качественно новый уровень управления муниципальными финансами и создать инструментарий для принятия обоснованных управленческих решений с целью повышения эффективности и результативности бюджетных расходов.

IV. Механизм реализации программы

В целях реализации Программы в план на 2011 год предлагается включить основные мероприятия по следующим направлениям:

1) реализация плана мероприятий по совершенствованию правового положения муниципальных учреждений в целях реализации Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений";

2) разработка и совершенствование нормативных правовых актов в сферах управления и контроля на всех стадиях размещения муниципального заказа;

3) проведение мероприятий по организации использования официального сайта Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд;

4) обеспечение публикации в открытом доступе информации о плановых и фактических результатах исполнения городского бюджета.

Организация выполнения мероприятий Программы должна осуществляться в рамках ежегодно утверждаемого плана.