Приложение 1

Приложение 1
к постановлению
Правительства Орловской области
от 2 апреля 2013 г. N 113

I. Общая характеристика сферы реализации Программы,
включая описание текущего состояния, основных проблем
в указанной сфере и прогноз ее развития

С принятием федеральных законов от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон "О государственной гражданской службе"), от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" были созданы основы единой системы гражданской службы и муниципальной службы, заложены правовые, организационные и экономические принципы ее функционирования.

Продолжается внедрение современных кадровых технологий на государственной гражданской службе, в частности, назначение на вакантные должности государственной гражданской службы области, подлежащие в соответствии с Федеральным законом "О государственной гражданской службе" конкурсному замещению, производится через процедуры конкурсного отбора. В 2008 году в Орловской области по результатам конкурсов назначено 107 гражданских служащих, в 2009 году - 64 человека, в 2010 году - 102 человека, в 2011 году - 83 человека. С момента реорганизации исполнительных органов государственной власти специальной компетенции Орловской области доля назначенных на должность государственной гражданской службы по результатам конкурса от общего количества должностей, подлежащих замещению по конкурсу, составила 64%.

Ведется работа по формированию кадрового резерва в Орловской области. По итогам проводимых в исполнительных органах государственной власти области конкурсов на включение в кадровый резерв в 2009 году в кадровые резервы органов власти были включены 14 человек, 2 из них были назначены на должность гражданской службы. В 2010 году в соответствующие кадровые резервы был включен 71 человек, 14 человек уже назначены на должности гражданской службы из резерва. По состоянию на 1 января 2011 года в кадровые резервы органов местного самоуправления включены 1109 человек, назначены на должности из кадрового резерва 78 человек.

Несмотря на это, как на гражданской, так и на муниципальной службе недостаточно используется назначение на вакантные должности из кадрового резерва.

Отсутствует взаимосвязь между программами подготовки гражданских и муниципальных служащих.

Имеющиеся в распоряжении органов государственной власти сведения об организации муниципальной службы носят разрозненный и отрывочный характер и не позволяют составить полную картину существующего положения и динамики развития муниципальной службы.

Кроме того, требует решения еще ряд проблем.

В муниципальных образованиях Орловской области недостаточно внимания уделяется вопросам подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров. За последние 3 года прошли профессиональную переподготовку и повышение квалификации 546 муниципальных служащих, или 25% от общего числа муниципальных служащих (данные на 1 января 2011 года).

Лишь в 5 из 27 городских округов и муниципальных районов приняты муниципальные программы развития муниципальной службы.

В Концепции национальной безопасности Российской Федерации коррупция названа одной из угроз национальной безопасности, а консолидация усилий, направленных на борьбу с коррупцией, рассматривается как одна из мер обеспечения национальной безопасности. Коррупция ставит под угрозу сам факт существования государства, выступает основным препятствием для повышения уровня жизни населения, развития экономики, становления гражданского общества, борьбы с организованной преступностью. Рост коррупции в России один из основных барьеров на пути привлечения иностранных инвестиций и современных технологий в российскую промышленность. По материалам Всероссийского центра изучения общественного мнения, посвященным коррупции в российском обществе, в 2011 году более 70% россиян отмечали "высокую" или "очень высокую" степень распространения коррупции в обществе. Менее 1% респондентов посчитали, что коррупции нет совсем.

Наиболее коррумпированные сферы: жилищно-коммунальная, здравоохранение, образование, правоохранительные органы, налоговые и таможенные службы, военкоматы, суды. Распространенные ситуации, в которых рядовой гражданин чаще всего даст взятку: сбор штрафов и иных платежей; выдача разрешений на занятие различными видами деятельности; разрешение на строительство и наделение земельными участками; "контроль" со стороны государственных служб, от которого в основном страдает малый бизнес.

Одной из сфер, требующих постоянного внедрения и совершенствования антикоррупционных правовых средств, является закупка товаров (работ, услуг) для государственных нужд. Ежегодно Россия теряет около 1% ВВП из-за коррупции в сфере размещения государственного заказа, что ведет к увеличению бюджетных расходов и, как следствие, нарастанию социальной напряженности, недостатку государственных инвестиций и прочим негативным факторам.

Необходимость решения проблемы высокого уровня коррупции в Российской Федерации сегодня является одним из приоритетов государственной политики, что подтверждается ее включением в основополагающие директивные программные документы.

Так, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 года констатируется, что действие структурных ограничений социально-экономического развития нашей страны усиливается нерешенностью ряда социальных и институциональных проблем, к числу которых отнесены высокие риски ведения предпринимательской деятельности в России, в том числе в связи с наличием коррупции. Там же определено, что одним из принципов перехода к инновационному социально ориентированному развитию государства в отношениях с субъектами предпринимательской деятельности должно стать снижение административных барьеров в экономике, превращение России в страну с низким уровнем коррупции. Подтверждением первостепенности указанной проблемы является и то, что согласно данной Концепции уже на первом этапе инновационного развития российской экономики в числе приоритетов социальной и экономической политики названы создание эффективного государства, снижение уровня коррупции.

Данный тезис уже получил свою всестороннюю конкретизацию на высшем уровне. Так, Президент Российской Федерации, сформулировав принципы новой политической стратегии в своей статье "Россия, вперед!", на второе место среди основных проблем, подлежащих обязательному разрешению, отнес "вековую коррупцию, с незапамятных времен истощавшую Россию". В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации еще 13 ноября 2009 года Д.А. Медведев, говоря о приоритетах укрепления демократических институтов на региональном уровне, прямо отметил: "Чтобы успешно бороться с коррупцией, все сферы государственного управления должны стать открытыми для общества, включая деятельность органов государственной власти, судов и органов судейского сообщества".

Однако, несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.

Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" впервые на законодательном уровне определено понятие коррупции, установлены основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений, в том числе основы деятельности органов местного самоуправления по противодействию коррупции.

В Орловской области принят Закон Орловской области от 10 апреля 2009 года N 893-ОЗ "О противодействии коррупции в Орловской области", который направлен на защиту прав и свобод человека и гражданина, общественных интересов, обеспечение надлежащей работы государственных органов области путем проведения последовательной и системной деятельности, связанной с профилактикой и сокращением негативного влияния коррупции, а также с устранением причин и условий, способствующих ее возникновению.

В целях создания институциональной основы для координации взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной государственной власти Орловской области, органов местного самоуправления в сфере борьбы с коррупцией указом Губернатора Орловской области от 9 марта 2010 года N 60 "О мерах по противодействию коррупции в Орловской области" утверждены состав и положение о Координационном совете по противодействию коррупции в Орловской области.

Правоохранительными органами Орловской области по состоянию на 1 июня 2012 года поставлено на учет 248 преступлений коррупционной направленности (аналогичный период предыдущего года - 145, прирост составил 71,0%), среди которых 64 - квалифицировано по статье 159 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ), 73 - по статье 160 УК РФ, 1 - по статье 281-1 УК РФ, 71 - по статье 292 УК РФ, 38 - по статьям 290-291 УК РФ (в том числе 22 преступления связаны с получением взятки, 15 - с дачей взятки, 1 - с пособничеством во взяточничестве). Окончено расследование 186 преступлений, 133 уголовных дела переданы в суд. Выявлено 74 лица, совершивших данные преступления.

Кроме того, в отчетном периоде правоохранительными органами поставлено на учет 7 преступлений, предусмотренных главой 23 УК РФ "Против интересов службы в коммерческих и иных организациях". Расследовано 3 уголовных дела, выявлено 3 лица, совершивших данные преступления. Установленная сумма причиненного материального ущерба составила 623 332 тыс.рублей.

Одной из самых острых проблем нашей страны остается повышение уровня доверия населения к власти. Реформирование органов власти является одним из важнейших инструментов для решения этой проблемы. Административная реформа направлена на повышение эффективности государственного управления на основе строгого соблюдения государственными служащими законности предоставления качественных публичных услуг населению, обеспечения права граждан на объективную информацию.

Попытка перенести западный опыт и понимание эффективности работы государственного управления на российскую почву позитивна, но уже следует выделить отдельные проблемы, характерные, в том числе, и для Орловской области:

1) оценка эффективности реализации мероприятий административной реформы предполагает сохранение явно определенной вертикальной структуры управления, которая обеспечит постоянство целевых и ценностных установок факторов системы государственного управления;

2) в системе мониторинга эффективности реформирования государственного управления показатели, предполагаемые для оценки использования более проработанных моделей принятия решений, применяются для оценки моделей принятия решений начального уровня. В связи с этим применение подобных методов оценки эффективности может дать прямо противоположные результаты.

Применяемые в настоящее время методики в целом соответствуют российским и мировым стандартам, но используются без учета реальных особенностей принятия решений в сфере регионального управления, что определяет эффективность в рамках рационального подхода, жестко расписывающего полномочия, но не приспособленного для развития и учета состояния внешней среды.

Для разрешения данного кризиса необходимо разработать комплексную трактовку эффективности государственного управления, минимизирующую риск дальнейшего расширения бюрократических схем управления.

Центральным понятием модели может стать именно эффективность государственного управления, которая разворачивается как движущая сила развития управления, учитывающая изменчивость целей и ценностей, чувствительная к инкрементальным воздействиям внешней и внутренней среды, имеющая развитой механизм взаимодействия с управляемым социумом как в вертикальной плоскости, так и горизонтальной.

В рамках Программы будет заложена целостная модель формирования системы качественного предоставления государственных и муниципальных услуг, исполнения государственных и муниципальных функций на территории Орловской области, включающая мероприятия по финансовому, материально-техническому, методическому и организационно-правовому обеспечению процесса повышения качества услуг и снижения административных барьеров.

В Орловской области на 1 января 2011 года зарегистрировано 803 некоммерческих организации и общественных объединения (на 1 января 2010 года - 898). То есть количество зарегистрированных некоммерческих организаций и общественных объединений сократилось за год на 95 единиц, или на 10,6%.

Вместе с тем в регионе наблюдается увеличение количества жителей, нуждающихся в социальной поддержке, в том числе со стороны СО НКО.

По данным на 1 января 2011 года, в Орловской области проживало 3162 ребенка, оставшегося без попечения родителей. Из них 1955 находятся на воспитании в семьях: под опекой (попечительством) - 1688 детей, 267 - в приемных семьях. 2771 ребенок проживает в 1669 семьях, которые не обеспечивают надлежащего воспитания, содержания и обучения детей. Подростками в 2010 году совершено 346 преступлений. 288 подростков, совершивших преступления в 2010 году, входят в социальную группу риска.

На территории Орловской области проживают 812,5 тыс.человек, из них 200,4 тыс.человек старше трудоспособного возраста (24,7%), в том числе 123,9 тыс.человек проживают в городской местности и 76,5 тыс.человек - в сельской местности.

В области наблюдается устойчивая тенденция роста числа граждан пожилого возраста: 2008 год - 196,7 тыс.человек, 2009 год - 198 тыс.человек, 2010 год - 200,1 тыс.человек, в том числе более 12% составляют жители в возрасте 70 лет и старше. Возрастает потребность граждан пожилого возраста в получении социальных услуг.

Таким образом, на фоне сокращения количества некоммерческих организаций и общественных объединений в регионе увеличивается группа социально незащищенных жителей Орловской области, нуждающихся в социальных услугах и социальной помощи, которые могут быть оказаны, в том числе СО НКО.

Характерными чертами социально-экономического положения значительной части пожилых людей являются неустойчивое материальное положение, неспособность самостоятельно решить проблемы улучшения собственных жилищно-бытовых условий, низкая социальная активность, связанная с особенностью физического состояния - неудовлетворительным состоянием здоровья. Возможности пожилых людей по осуществлению полноценного участия в жизни общества значительно ограничены.

Потребность в различных видах социального обслуживания испытывают 80% нетрудоспособных пожилых людей, более 30% нуждаются в постоянной посторонней помощи и социальных услугах. Количество обращающихся за социальной помощью пожилых граждан ежегодно увеличивается.

По состоянию на 1 июля 2011 года в Орловской области проживают 76 550 инвалидов, из них 2 234 человека - дети-инвалиды. 1 071 человек имеет заболевания опорно-двигательного аппарата и передвигается с помощью кресел-колясок.

В ежегодных докладах о состоянии гражданского общества в Орловской области, составляемых Общественной палатой Орловской области, приводится множество примеров значимой общественно полезной деятельности СО НКО.

В докладе о состоянии гражданского общества в Орловской области за 2010 год говорится о большой роли общественных организаций, объединяющих ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов Афганистана, локальных конфликтов, чернобыльцев, в решении социальных проблем ветеранов и семей погибших в локальных войнах. Имеются положительные примеры деятельности СО НКО в молодежном движении, просвещении и воспитании подростков, сферах здравоохранения и профилактики здорового образа жизни, природоохранной деятельности.

Своим реальным трудом СО НКО стремятся оказать помощь в решении важнейших задач социальной модернизации региона. Исходя из общей оценки состояния и уровня развития институтов гражданского общества в Орловской области можно сделать вывод о целесообразности использования потенциала СО НКО как неотъемлемой и наиболее структурированной части гражданского общества в работе по решению социальных проблем региона.

Однако в развитии СО НКО Орловской области имеется целый комплекс проблем, требующих безотлагательного решения, в том числе программными методами. Об этом представители некоммерческих организаций и общественных объединений неоднократно говорили в рамках форума общественных объединений Орловской области "Гражданский диалог", на заседаниях Совета и общественных слушаниях Общественной палаты Орловской области.

СО НКО, действующие на территории Орловской области, имеют слабую материальную базу. Некоторые не имеют телефонной связи, оргтехники. Нет средств на приобретение литературы, компьютеров, программного обеспечения, расходных материалов, аренду помещений. У работников многих СО НКО отсутствуют знания и навыки разработки социальных проектов, привлечения финансовых средств, составления заявок на получение бюджетных субсидий и грантов.

СО НКО нуждаются в имущественной, финансовой, информационной, консультативной, образовательной поддержке со стороны органов государственной власти и местного самоуправления.

В настоящее время на областном уровне осуществляется актуализация нормативно-правовой базы, необходимой для повышения эффективности деятельности СО НКО через оказание им государственной поддержки.

Постановлением Правительства Орловской области от 25 октября 2010 года N 377 "Об утверждении Положения о проведении конкурса на соискание грантов Орловской области для поддержки общественных объединений в Орловской области" утвержден порядок предоставления грантов Орловской области общественным объединениям, реализующим на территории региона социально ориентированные проекты. В 2011 году победителями областного конкурса грантов были признаны 25 общественных объединений, получивших гранты на сумму 7 млн.рублей.

Вместе с тем принимаемых мер недостаточно для эффективного функционирования СО НКО. Сложившаяся ситуация требует активных совместных действий власти, бизнеса и общества, направленных на повышение эффективности использования имеющихся в регионе ресурсов, в том числе и потенциала СО НКО. Решение вышеуказанных проблем с использованием программно-целевого метода обеспечит развитие достигнутых на сегодня основных форм взаимодействия и сотрудничества СО НКО с органами власти Орловской области, даст дополнительный импульс общественно-гражданским инициативам населения. Использование программно-целевого метода позволит сконцентрировать финансовые ресурсы на программных мероприятиях, ориентированных на решение первоочередных задач развития СО НКО.

Настоящая Программа позволит сформировать эффективную систему поддержки СО НКО региона, создать условия развития партнерства через межсекторное сотрудничество (государство, бизнес, некоммерческие организации).

Поддержка СО НКО является актуальной формой повышения эффективности преодоления социальных проблем в регионе. Деятельность СО НКО способствует решению важных социальных вопросов, созданию условий для развития человеческого капитала, повышению доступности предоставляемых гражданам социальных услуг, расширению благотворительной деятельности и добровольчества.

Необходимость продолжения и расширения мероприятий по поддержке региональных СО НКО с использованием программно-целевого метода имеет крайне высокую важность для Орловской области.

Из 288 лиц, замещающих выборные муниципальные должности в Орловской области в 2013 году, 114 (40%) избраны в 2011-2012 годах. Из них в 2011 году избраны 2 председателя городских советов, 13 председателей райсоветов, 11 председателей советов городских поселений, 65 председателей сельских советов, 8 секретарей (или исполняющих обязанности секретарей) райсоветов и горсоветов (на постоянной основе). В 2012 году избраны 15 председателей сельских советов.

В Орловской области на данный момент отсутствует система повышения квалификации лиц, замещающих выборные муниципальные должности в Орловской области.

Федеральным законом Российской Федерации от 26 ноября 1996 года N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", Федеральным законом Российской Федерации от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Законом Орловской области от 22 августа 2005 года N 534-ОЗ "О местном самоуправлении в Орловской области" заложены правовые принципы функционирования представительных органов местного самоуправления в Орловской области.

В связи с развитием общественных отношений в данной сфере сегодня требуется комплекс правовых, организационных и других мер со стороны органов государственной власти Орловской области для укрепления института местного самоуправления, создания условий для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления в регионе. Масштабность и ресурсоемкость реализуемых задач требуют четкой межведомственной координации и управления.

Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года N 1662-р (далее - Концепция), для повышения эффективности политико-правовых институтов и обеспечения исполнения законодательства Российской Федерации необходимо решение следующих проблем:

защита частной собственности, формирование в обществе понимания того, что способность обеспечивать защиту собственности является одним из критериев благоприятного инвестиционного климата и эффективности государственной власти;

проведение судебной реформы, обеспечивающей действенность и справедливость принимаемых судом решений;

создание условий, при которых российским компаниям было бы выгодно оставаться в российской юрисдикции (а не регистрироваться в оффшорах) и использовать для разрешения споров, в том числе споров по вопросам собственности, российскую судебную систему;

борьба с коррупцией;

существенное улучшение доступа к информации о деятельности государственных органов;

кадровое обеспечение эффективного выполнения государственных функций и реализации государственных социальных гарантий.

Задачи, поставленные в Концепции, являются основополагающими для развития судебной системы России.

Квалифицированное и беспристрастное рассмотрение судами споров -одно из условий инвестиционной привлекательности Орловской области. Наличие сильной судебной власти является залогом стабильного хозяйственного оборота и в конечном итоге обеспечивает конкурентоспособность экономики области.

Федеральным законом от 29 декабря 1999 года N 218-ФЗ "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации" в Орловской области определено количество мировых судей и соответственно судебных участков - 45.

Федеральным законом от 17 декабря 1998 года N 188 "О мировых судьях в Российской Федерации" установлено, что обеспечение деятельности мировых судей осуществляют органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Этап становления мировой юстиции области пройден. За прошедшие годы органами государственной власти Орловской области осуществлен ряд важных мероприятий, способствовавших развитию данного института.

Несмотря на положительную динамику развития мировой юстиции на территории области, есть определенные проблемы.

Так, до сих пор существует потребность в помещениях для размещения судебных участков мировых судей в городе Орле, Орловском районе и других муниципальных районах области.

На современном этапе судебная система функционирует в условиях осуществления в государстве интенсивных социально-экономических процессов и реформ, что ставит новые задачи и определяет необходимость перехода судов на качественно новый уровень деятельности. Это обусловливает необходимость серьезной финансовой поддержки и применения программно-целевого подхода для привлечения дополнительных ресурсов в целях повышения эффективности деятельности судов. В связи с этим принято постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 года N 1406 "О федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России на 2013-2020 годы".

Возможны следующие варианты решения проблем:

1. Решение проблем по мере их появления, оперативное рассмотрение появляющихся проблем и быстрое реагирование на них.

Все обозначенные проблемы взаимосвязаны и не могут быть решены в отдельности. Масштабность и ресурсоемкость реализуемых в рамках Программы задач требуют четкой межведомственной координации и управления. Развитие системы государственного управления Орловской области не может ограничиваться проведением пусть и кардинальных, но одномоментных изменений в этой сфере.

2. Решение проблем программно-целевым методом.

Программно-целевые методы развития в целом сферы государственного управления ранее не применялись. Следствием этого, в том числе, является недостаточная взаимосвязь используемых механизмов управления, имеющиеся различия в правовом регулировании сходных вопросов.