Решение Орловского областного суда от 27 августа 2013 г. N 3-3/2013 О признании недействующим постановления Орловского областного Совета народных депутатов "О постановке на государственную охрану местной категории памятников истории и культуры области"

Решение Орловского областного суда
от 27 августа 2013 г. N 3-3/2013

Д.Е.В. обратилась в суд с заявлением о признании недействующим постановления Орловского областного Совета народных депутатов, исключении жилого дома из списка вновь выявленных памятников истории и культуры г. Орла, подлежащих постановке на государственную охрану местной категории.

В обоснование заявленных требований указывала, что является собственником встроенного нежилого помещения N, расположенного по адресу: (адрес), а также собственником квартиры N, N, расположенной по адресу: (адрес). (дата) ей стало известно о том, что указанные объекты в соответствии с постановлением Орловского областного Совета народных депутатов от (дата) N являются объектами культурного наследия региональной категории охраны.

Ссылалась на то, что как собственник объектов недвижимости имела намерение произвести реконструкцию этих строений, а также благоустроить прилегающую территорию. Однако, Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) Российской Федерации" N 73 от 25 июня 2002 года существенно ограничивает ее права, как собственника на совершение любых действий в отношении принадлежащего ей имущества.

Также указывала на нарушение процедуры признания указанных домов памятниками истории и архитектуры, в частности, в нарушение требований Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной приказом Министерства культуры СССР от 13 мая 1986 года N 203, при принятии объектов недвижимости на государственную охрану в качестве памятников истории и культуры местного значения не была проведена историко-культурная экспертиза, указанные объекты недвижимости включены в Список при отсутствии документов, подтверждающих культурную и историческую ценность зданий. Кроме того, оспариваемый нормативный правовой акт принят без согласования с Министерством культуры РСФСР, как это было предусмотрено законодательством, действовавшим на момент издания постановления.

В судебном заседании представители заявителя по доверенностям М.О.Н., С.О.И. требования поддержали по основаниям,, изложенным в нем, ссылались на то, что принятие указанных объектов недвижимости на государственную охрану, как объектов культурного наследия регионального значения, затрагивает права собственника Д.Е.В., ограниченные нормами Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации. Указывали, что в настоящее время объекты находятся в неудовлетворительном техническом состоянии, требуют не только ремонта, но и реконструкции, расходы на которую, с учетом отнесения домов к объектам памятников истории существенно увеличиваются.

Представитель Орловского областного Совета народных депутатов М.Ю.Н. против удовлетворения заявленных требований возражал по тем основаниям, что отсутствие учетных документов не может являться обстоятельством, влекущим незаконность оспариваемого постановления, поскольку составление таких документов допускается и после принятия памятника истории и культуры на государственную охрану. Отсутствие возможности предоставить суду заключение экспертизы связано с ликвидацией государственного учреждения "Научно-производственный центр по охране и использованию памятников истории и культуры", сотрудниками которого на тот период было организовано проведение обследований вновь выявленных на территории области памятников истории и архитектуры на предмет их исторической и культурной ценности. Кроме того, указал, что соответствующее согласование с Министерством культуры РФ по вопросу отнесения указанных объектов к памятникам истории и культуры могло производиться, однако, в связи с неоднократной реорганизацией Министерства, поиск документов, подтверждающих факт согласования, является затруднительным. При этом, ссылался на то, что собранными по делу доказательствами бесспорно установлено, что на момент принятия оспариваемого постановления указанные объекты представляли историческую и культурную ценность, что явилось основанием для принятия его на государственную охрану.

Представитель заинтересованного лица также полагал, что, хотя оспариваемым постановлением и нарушаются права заявителя как собственника, однако, данные права не являются столь значимыми и не могут иметь приоритет над правами граждан на доступ к культурным ценностям.

Представитель заинтересованного лица - Управления культуры и архивного дела Орловской области М.Д.А. по тем же основаниям возражал против удовлетворения заявления, поддерживая позицию представителя Орловского областного Совета народных депутатов.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав представленные в материалы дела письменные доказательства, заключение прокурора С.В.В., полагавшего заявление удовлетворить, суд находит заявление Д.Е.В. подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Статьей 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

(дата) Орловским областным Советом народных депутатов принято постановление N "О постановке на государственную охрану местной категории памятников истории и культуры области", пунктом 1 которого на государственную охрану местной категории приняты памятники истории и культуры согласно Списку вновь выявленных памятников истории и культуры города Орла, подлежащих постановке на государственную охрану местной категории.

Указанное постановление опубликовано в печатном издании (...) (дата), N.

В пунктах (...), (...) названного Списка указаны жилые дома N, N по (адрес), (...) века постройки.

При рассмотрении дела судом установлено, что заявителю Д.Е.В. на основании договора купли-продажи от (дата) принадлежит на праве собственности нежилое встроенное помещение N, находящееся по адресу: (адрес), общей площадью (...) кв.м., что подтверждается копией свидетельства о государственной регистрации права от (дата) (л.д. 10-12).

Кроме того, Д.Е.В. на основании договора купли-продажи от (дата) принадлежит на праве собственности квартира N, N в доме N по (адрес), общей площадью (...) кв.м., что подтверждается копией свидетельства о государственной регистрации права от (дата) (л.д. 22,23).

Оспаривая вышеприведенное постановление Орловского областного Совета народных депутатов, заявитель ссылалась то, что оно принято с нарушением действующего в период его принятия законодательства и подзаконных нормативных правовых актов.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения.

Подпунктом 11 пункта 3 статьи 53 Устава Орловской области, принятого Законом Орловской области от 26.02.1996 года N 12/67-ОЗ, (в редакции от 18.12.2000 года), действовавшей на момент принятия оспариваемого постановления, предусматривалось осуществление Областным Советом народных депутатов полномочий по правовому регулированию охраны и использования объектов, имеющих историческую, культурную и научную ценность, памятников истории и культуры, расположенных на территории области в соответствии с законом.

Пунктом 8 статьи 55 Устава Орловской области (в приведенной выше редакции) предусматривалось право Орловского областного Совета народных депутатов принимать решения в форме постановлений.

Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Согласно преамбуле приведенного Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ в Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 63 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ впредь до вступления в силу утвержденных Правительством Российской Федерации нормативных актов, издание которых отнесено данным Федеральным законом к полномочиям Правительства Российской Федерации, но не позднее 31 декабря 2010 года, сохраняются правила охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры Российской Федерации, установленные Положением об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденным Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года N 865 и применяемым постольку, поскольку указанные правила не противоречат названному Федеральному закону.

На момент принятия оспариваемого постановления действовал Закон РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры", в соответствии со статьей 17 которого в целях организации учета и охраны памятников истории и культуры недвижимые памятники подразделялись на памятники общесоюзного, республиканского и местного значения.

Отнесение недвижимых памятников истории и культуры к категории памятников республиканского значения производились Советом Министров РСФСР по представлению Министерства культуры РСФСР, а к категории памятников местного значения - Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР (статья 18 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года).

Как установлено судом, решение об отнесении домов N, N расположенных по (адрес), к памятникам истории и культуры местного значения с Министерством культуры РСФСР согласовано не было.

Представителями заинтересованных лиц доказательств обратного в судебное заседание представлено не было.

Специальное регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на момент принятия постановления осуществлялось Законом РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры", Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года N 865 "Об утверждении Положения об охране и использовании памятников истории и культуры" и Инструкцией о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной приказом Министерства культуры СССР от 13 мая 1986 года N 203.

В силу статьи 16 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры" памятники истории и культуры, независимо от того, в чьей собственности они находятся, подлежат государственному учету, который осуществляется в порядке, определяемом Советом Министров СССР.

Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года N 865 утверждено Положение об охране и использовании памятников истории и культуры, в соответствии с пунктом 13 которого государственный учет памятников истории и культуры включает выявление и обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учетных документов, ведение государственных списков недвижимых памятников.

Порядок государственного учета памятников истории и культуры и формы учетных документов устанавливаются Министерством культуры СССР или Главным архивным управлением при Совете Министров СССР в зависимости от вида памятников.

Вновь выявляемые объекты при установлении государственными органами охраны памятников их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности до решения вопроса о принятии их на государственный учет как памятников истории и культуры регистрируются государственными органами охраны памятников в списках вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, в порядке, устанавливаемом Министерством культуры СССР или Главным архивным управлением при Совете Министров СССР в зависимости от вида памятников (пункт 18 Положения).

Порядок государственного учета памятников истории и культуры предусмотрен Разделом II Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной приказом Министерства культуры СССР от 13 мая 1986 года N 203.

Согласно пункту 9 приведенной Инструкции государственный учет памятников истории и культуры включает: выявление, обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учетных документов, ведение государственных списков недвижимых памятников.

Документы государственного учета памятников истории и культуры, в том числе исключенных из государственных списков памятников, подлежат обязательному постоянному хранению в соответствующих центрах научной документации государственных органов охраны памятников (пункт 10 Инструкции).

Пунктом 12 Инструкции предусмотрено, что при получении сведений об обнаружении указанных объектов государственные органы охраны памятников организуют проведение экспертизы.

Для проведения экспертизы государственные органы охраны памятников привлекают специалистов научно-исследовательских и проектных организаций, обществ охраны памятников истории и культуры и других специализированных организаций.

Список вновь выявленных объектов содержит краткую характеристику каждого регистрируемого объекта, а также заключение экспертизы о возможности признания данного объекта памятников истории и культуры.

На каждый недвижимый памятник и вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, составляется учетная карточка, содержащая сведения о местонахождении, датировке, характере современного использования, степени сохранности памятника или вновь выявленного объекта, наличии научной документации, месте ее хранения, краткое описание и иллюстративный материал (пункт 15 Инструкции).

Кроме того, на каждый недвижимый памятник составляется паспорт, который является учетным документом, содержащими сумму научных сведений и фактических данных, характеризующих историю памятника и его современное состояние, местонахождение в окружающей среде, оценку исторического, научного, художественного или иного культурного значения, сведения о его территории, связанных с ним сооружениях, садах, парках, находящихся в нем произведениях искусства, предметах, представляющих культурную ценность, о зонах охраны, а также об основных историко-архитектурных и библиографических материалах. В паспорте указывается категория охраны и вид памятника со ссылкой на утверждающий документ (пункт 16 Инструкции).

В соответствии с пунктами 20, 21 Инструкции вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, признается памятником истории и культуры путем включения его в соответствующий государственный список недвижимых памятников истории и культуры в зависимости от вида и категории "охраны памятника. Государственные списки недвижимых памятников истории и культуры являются основным документов государственного учета и охраны памятников. Включенные в них объекты признаются памятниками истории и культуры определенного вида и категории охраны.

Суд при рассмотрении заявления установил, что на момент принятия постановления Орловского областного Совета народных депутатов N, функции по организации и выполнению работ по выявлению, обследованию и научному документированию памятников истории и культуры, а также по разработке, согласованию и утверждению в установленном порядке списков памятников, были возложены на Государственное учреждение Орловской области "Научно-производственный центр по охране и использованию памятников истории и культуры", которое распоряжением председателя Коллегии администрации Орловской области от 12 мая 2004 года N 113-р было ликвидировано без правопреемства.

При этом, учетных документов (учетная карточка, паспорт на недвижимый памятник) или их копий, а также заключений историко-культурных экспертиз и иных исследований указанных жилых домов не имеется ни в Управлении культуры и архивного дела Орловской области, ни в Государственном архиве Орловской области, ни в Министерстве культуры Российской Федерации, ни в Государственном институте искусствознания.

Согласно архивной справки Бюджетного учреждения Орловской области "Государственный архив Орловской области" от (дата), имеются сведения о проведении экспертизы: в отношении жилого дома N по (адрес) Н.В.М., в отношении жилого дома N по (адрес) - Я.Р.И.

Самих заключений историко-культурных экспертиз на предмет возможности отнесения указанных объектов к памятникам истории и культуры представителями заинтересованных лиц представлено не было.

По ходатайству представителя Орловского областного Совета народных депутатов в судебном заседании была допрошена свидетель Я.Р.И., работавшая с (дата) по (дата) инженером Научно-производственного центра, которая пояснила, что в период работы принимала участие в обследовании дома N по (адрес) с целью установления изменений внешнего облика данного объекта, по результатам обследования были составлены соответствующие документы, которых у нее не имеется. По мнению Я.Р.И., данный жилой дом имеет историческую и архитектурную ценность, в связи с чем имелись основания для принятия данного объекта на государственную охрану.

Однако, показания свидетеля Я.Р.И. о проведении обследования жилого дома N по (адрес) с целью установления изменений внешнего облика данного объекта в отсутствии соответствующих письменных доказательств не свидетельствуют о культурно-исторической ценности данного жилого дома.

Доводы представителя заинтересованного лица о том, что с учетом показаний свидетеля Я.Р.И., на момент принятия оспариваемого постановления депутаты областного Совета располагали информацией о наличии необходимых экспертных заключений на данные объекты не могут быть приняты судом во внимание, поскольку возможность отнесения указанных объектов к памятникам истории и культуры, в соответствии с приведенными выше нормами материального права должна подтверждаться соответствующим заключением историко-культурной экспертизы, проводимой специалистами научно-исследовательских, проектных организаций, обществ охраны памятников истории и культуры и других специализированных организаций.

Имеющиеся в материалах дела архивная справка и Сведения для включения объектов культурного наследия, расположенных на территории Орловской области в единый государственный реестр объектов культурного наследия" с приложенной исторической справкой, также не могут свидетельствовать о культурно-исторической ценности данных объектов недвижимости и соблюдении процедуры принятия их на учет в качестве объектов культурного наследия.

В силу части 1 статьи 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт.

Поскольку при рассмотрении дела представителем Орловского областного Совета народных депутатов не представлены письменные доказательства, подтверждающие статус жилых домов как памятников истории и культуры, суд приходит к выводу, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта Орловским областным Советом народных депутатов не соблюден порядок отнесения указанных объектов недвижимости к памятникам культурного наследия, предусмотренный вышеприведенными нормами материального права.

При рассмотрении заявления Д.Е.В. суд установил, что при принятии оспариваемого заявителем постановления Орловского областного Совета народных депутатов от (дата) N "О постановке на государственную охрану местной категории памятников истории и культуры области" в части включения жилых домов N, N по (адрес) в список вновь выявленных памятников истории и культуры города Орла, был нарушен порядок отнесения указанных объектов к памятникам истории и культуры, предусмотренный Законом РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры", Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года N 865 "Об утверждении Положения об охране и использовании памятников истории и культуры" Инструкцией о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной Приказом Министерства культуры СССР от 13 мая 1986 года N 203.

Ввиду изложенного, суд приходит к выводу о признании указанного нормативного правового акта недействующим в части включения жилых домов N, N по (адрес) в список вновь выявленных памятников истории и культуры города Орла, подлежащих постановке на государственную охрану местной категории (...) район, пункты (...), (...) Списка).

В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону, либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Исключение составляют, как разъяснено в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" нормативные правовые акты, которые в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства. Такие нормативные правовые акты признаются судом недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

В этом же пункте Постановления указано, что суд может признать нормативный правовой акт недействующим со дня вступления решения суда в законную силу, если до вынесения решения суда он применялся и на его основании были реализованы права граждан и организаций.

Поскольку до вынесения настоящего решения постановление Орловского областного Совета народных депутатов от (дата) N применялось, указанное постановление подлежит признанию недействующим в части со дня вступления в законную силу решения суда.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194-199, 253 ГПК РФ, суд решил:

заявление Д.Е.В. удовлетворить.

Признать недействующим постановление Орловского областного Совета народных депутатов от (дата) N "О постановке на государственную охрану местной категории памятников истории и культуры области" в части включения жилых домов N, N расположенных по адресу: (адрес), в список вновь выявленных памятников истории и культуры города Орла, подлежащих постановке на государственную охрану местной категории ((...) район, пункты (...), (...) Списка) с момента вступления настоящего решения в законную силу.

Мотивированное решение по делу будет изготовлено в срок до 1 сентября 2013 года включительно.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Орловский областной суд в течение одного месяца со дня принятия в окончательной форме.