Раздел I. Характеристика проблемы и обоснование необходимости ее решения программно-целевым методом

I. Характеристика проблемы и обоснование необходимости
ее решения программно-целевым методом

Информационное общество - это общество, характеризующееся высоким уровнем развития информационных и телекоммуникационных технологий и их интенсивным использованием гражданами, бизнесом и органами государственной власти.

В современных условиях решение задач модернизации общества, сформулированных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2009 года (далее - Послание), невозможно без применения информационных технологий. Это касается всех сфер деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, предприятий, организаций и каждого гражданина.

Именно поэтому вопросы развития информационных технологий выделены в Послании в отдельное приоритетное направление модернизации экономики и технологического развития страны.

Особое внимание должно быть уделено вопросам создания электронного правительства, переходу к оказанию государственных услуг в электронном виде, обеспечению доступа к информации, внедрению социальных карт граждан, развитию телекоммуникационной инфраструктуры и предоставлению широкополосного доступа в сеть Интернет, применению информационных технологий в медицине, образовании и культуре.

За последние годы в нашей стране и в Орловской области в рамках реализации различных федеральных и областных целевых программ, в том числе федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002-2010 годы)", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 года N 65 "О федеральной целевой программе "Электронная Россия (2002-2010 годы)", и областной целевой программы "Информатизация Орловской области "Электронная Орловщина" (2008-2010 годы)", утвержденной Законом Орловской области от 12 ноября 2008 года N 821-ОЗ "Об областной целевой программе "Информатизация Орловской области "Электронная Орловщина" (2008-2010 годы)", был достигнут определенный прогресс в развитии информационных технологий. Существенно выросла оснащенность органов власти, предприятий и организаций, домохозяйств компьютерной техникой, увеличились возможности доступа к информационным ресурсам сети Интернет, предпринимались определенные усилия в области подготовки и переподготовки кадров в сфере информационно-коммуникационных технологий (далее - ИКТ), разработаны и внедрены информационные системы, локально автоматизирующие ряд важнейших процессов управления и оказания услуг в государственных и муниципальных структурах, а также в ряде организаций и предприятий. Повышается открытость органов власти, обеспечивается доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В результате проведенных мероприятий по организации функционирования и развитию государственной специализированной информационной системы "Портал Орловской области - публичный информационный центр" место Орловской области в Сводном рейтинге информационной открытости исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации изменилось с 69-го в 2007 году на 26-е в 2009 году.

В рамках областной целевой программы "Информатизация Орловской области "Электронная Орловщина" (2008-2010 годы)" осуществляется внедрение системы электронного документооборота органов исполнительной власти Орловской области, заканчивается тестовая эксплуатация информационной системы поддержки лицензирования (разработанной за счет федерального бюджета в рамках федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002-2010 годы)"). На основе типового программно-технического решения, также созданного за счет федерального бюджета в рамках федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002-2010 годы)", созданы информационные системы "Региональный портал государственных и муниципальных услуг (функций) Орловской области" и "Региональный реестр государственных и муниципальных услуг (функций) Орловской области", проводятся мероприятия по защите информации, создан региональный удостоверяющий центр органов государственной власти Орловской области, создается многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг, развивается информационно-телекоммуникационная инфраструктура Орловской области, в том числе единая сеть передачи данных органов государственной власти области (включая сегмент на базе волоконно-оптических линий связи в городе Орле).

Вместе с тем, несмотря на стремительный рост спроса органов государственной власти на информационные и телекоммуникационные технологии, их внедрение не всегда приводит к улучшению качества функционирования государственного аппарата, а зачастую усиливает негативные последствия неэффективных административно-управленческих процессов.

Сохраняются значительные различия между органами государственной власти по использованию информационных и коммуникационных технологий в своей деятельности, результаты внедрения таких технологий носят преимущественно локальный ведомственный характер. Существует отставание органов государственной власти Орловской области от федеральных органов государственной власти по уровню информационно-технологического обеспечения административно-управленческих процессов, а также по уровню развития информационно-технологической инфраструктуры и государственных информационных систем. Еще больший цифровой разрыв сложился между органами местного самоуправления и органами государственной власти.

Значительная доля бюджетных расходов по-прежнему приходится на приобретение и установку компьютерного и сетевого оборудования, что свидетельствует о недостаточном уровне развития и использования прикладных информационных систем, а также о доминировании технологического подхода к решению задач информатизации. При этом органы государственной власти в большинстве случаев дублируют разработку типовых программных решений. Закупка и внедрение программного обеспечения производятся без использования открытых стандартов, что приводит к несовместимости программно-технических решений, невозможности обмена данными между различными государственными информационными системами.

На начальной стадии развития находятся основные государственные информационные системы, содержащие учетную информацию о ключевых объектах государственного управления. Отсутствует комплексная система электронного документооборота, не внедрена информационно-аналитическая система планирования и мониторинга деятельности органов государственной власти, не автоматизированы процедуры сбора и обработки информации, необходимой для планирования и определения целевых показателей результативности деятельности органов государственной власти, а также единая информационная система контроля их достижения, отсутствует единая система планирования и мониторинга эффективности реализации государственных программ и проектов.

Недостаточными темпами развиваются инфраструктура публичного (общественного) доступа населения к сайтам органов государственной власти и другие средства информационно-справочной поддержки и обслуживания населения.

Получение населением и организациями государственных услуг, а также информации, связанной с деятельностью органов государственной власти, в большинстве случаев требует их личного обращения в органы государственной власти, представления запросов и другой информации в бумажном виде. Это приводит к большим затратам времени и создает значительные неудобства для населения.

Действующая нормативная правовая база, как правило, не позволяет осуществить переход к оказанию государственных и муниципальных услуг в электронном виде. Не сформирована инфраструктура, обеспечивающая информационную безопасность электронных форм взаимодействия органов государственной власти между собой, с населением и организациями. Отсутствуют доступные механизмы обеспечения "цифрового доверия" в виде системы удостоверяющих центров, применяющих технологию электронной цифровой подписи. Имеющиеся удостоверяющие центры не объединены в домены взаимного доверия, их услуги фактически недоступны для населения и организаций. Не предоставляются в электронной форме услуги нотариата.

Используемые государственные информационные системы формировались отдельными органами государственной власти в условиях отсутствия единой нормативной правовой базы, регламентирующей эти процессы, и общей координации. Содержащиеся в них сведения зачастую недоступны другим органам государственной власти для оперативного использования, что на практике приводит к значительным временным задержкам при обмене информацией на межведомственном уровне, ее многократному сбору и дублированию в отдельных системах. В результате такие информационные системы содержат сведения разной степени актуальности и достоверности. При этом часть информации оперативно не обновляется, что приводит также к несогласованности и противоречивости содержащихся в них данных. Различные форматы хранения данных ограничивают возможность применения автоматизированных средств поиска и аналитической обработки информации, содержащейся в различных системах. Все это снижает оперативность подготовки управленческих решений и качество государственных услуг, предоставляемых населению.

Неконтролируемый рост объема информации о гражданах, организациях и объектах хозяйственного оборота, содержащейся в государственных информационных системах, в условиях отсутствия эффективных механизмов контроля ее использования создает также угрозу нарушения прав граждан.

Проблема отсутствия унифицированной инфраструктуры, типовых решений и стандартов в области обмена данными в электронном виде на межведомственном уровне, а также с населением и организациями становится особенно актуальной по мере дальнейшего проникновения информационных и телекоммуникационных технологий в социально-экономическую сферу и развития государственных информационных систем.

Отсутствие единых требований к совершенствованию административных процессов на основе применения информационных и телекоммуникационных технологий, единых подходов к формированию ведомственных программ в этой сфере, а также системы мониторинга и контроля качества их реализации приводит к отсутствию должного эффекта от внедрения таких технологий и существенно снижает эффективность расходования бюджетных средств на эти цели. В настоящее время ситуация в сфере планирования и контроля эффективности бюджетных расходов на внедрение информационных и телекоммуникационных технологий ведет к дальнейшей дифференциации органов государственной власти, увеличению "цифрового неравенства" и невозможности обеспечения согласованного развития государственных информационных систем в соответствии с приоритетами модернизации государственного управления.

Отсутствие общих требований к управлению реализацией отдельных программ и проектов внедрения информационных и телекоммуникационных технологий на уровне органов государственной власти снижает результативность и качество их выполнения, приводит к значительному числу неудачно завершенных проектов или проектов, завершенных с нарушением сроков или превышением расходов. Отсутствие общей классификации применяемых в органах государственной власти информационных систем, а также базовых стандартов и рекомендаций по их реализации на практике приводит к использованию неэффективных технологий.

Общий уровень профессиональной подготовки работников органов исполнительной государственной власти по владению современными информационными и коммуникационными технологиями также остается невысоким, что является особенно критичным в связи с внедрением в деятельность органов государственной власти все более сложных комплексных решений.

В 2008 году был утвержден ряд документов, определивших направления развития Российской Федерации и Орловской области на среднесрочную и долгосрочную перспективу, в том числе в части распространения информационных и телекоммуникационных технологий:

Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 года N Пр-212;

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года N 1662-р;

основные направления Стратегии социально-экономического развития Орловской области до 2020 года, одобренные распоряжением Коллегии Орловской области от 28 октября 2008 года N 372-р.

Формирование электронного правительства и развитие информационного общества являются приоритетными задачами, поставленными в Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 года N 632-р, и Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации. Вместе с тем существуют проблемы, без решения которых формирование электронного правительства и развитие информационного общества представляются невозможными:

1) отсутствует системный проект электронного правительства, обеспечивающий полноту создания и эффективность взаимодействия всех подсистем электронного правительства;

2) необходима смена модели информационного взаимодействия государства и общества для снятия с граждан и организаций, обращающихся в государственные органы, обязанности по подтверждению первичных прав заявителей и перенесение этой обязанности на государственные органы;

3) не проведена оптимизация ведомственных и межведомственных административных процедур, обеспечивающая перевод государственных услуг в электронный вид;

4) отсутствуют соответствующие задачам оптимизации административных процедур единые стандарты создания и эксплуатации ведомственных и межведомственных информационных систем, унифицированные технологии и протоколы ведомственного и межведомственного электронного взаимодействия;

5) отсутствует необходимое нормативное правовое обеспечение для оказания государственных услуг в электронном виде (законы об электронном документе, едином идентификаторе и реестре граждан и проч.);

6) отсутствует единая инфраструктура обеспечения юридически значимого электронного взаимодействия на основе применения электронной цифровой подписи;

7) не созданы единая технологическая платформа и, что крайне важно, система управления эксплуатацией инфраструктуры электронного правительства.

Мониторинг состояния информатизации в Орловской области, а также анализ результатов реализации областной целевой программы "Информатизация Орловской области "Электронная Орловщина" (2008-2010 годы)" показывают, что остаются нерешенными ряд проблем, которые напрямую влияют на качество жизни населения и темпы социально-экономического развития Орловской области:

1. По номенклатуре, качеству и реальному использованию услуг, предоставляемых органами власти и организациями региона в электронном виде, показатели Орловской области не достигают среднего уровня по Российской Федерации, о чем говорит ряд статистических показателей, например, индекс готовности российских регионов к информационному обществу (64-е место из 84), индекс готовности российских регионов к электронному правительству (57-е место из 88).

В настоящее время в Орловской области отсутствуют государственные услуги регионального уровня, соответствующие пятому (заключительному) этапу перехода на предоставление государственных (муниципальных) услуг в электронном виде (обеспечение возможности получения результатов предоставления услуги в электронном виде на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций) в соответствии с приложением N 2 к распоряжению Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2009 года N 1993-р.

Тем не менее, по состоянию на 1 декабря 2010 года информация обо всех первоочередных государственных и муниципальных услугах, предоставляемых органами исполнительной власти Орловской области, органами местного самоуправления в электронном виде, а также услугах, предоставляемых в электронном виде учреждениями Орловской области и муниципальными учреждениями, и необходимые для их получения формы заявлений и документов размещены в государственных информационных системах Орловской области "Региональный портал государственных и муниципальных услуг (функций) Орловской области" и "Региональный реестр государственных и муниципальных услуг (функций) Орловской области". Обеспечена передача сведений из указанных региональных информационных систем в федеральные государственные информационные системы "Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)" и "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)". Проведенная работа соответствует исполнению первого и второго этапов перехода на предоставление государственных и муниципальных услуг в электронном виде.

При этом в последние годы в области наблюдается интенсивный рост спроса на услуги в электронной форме (в основном в областном и районных центрах).

2. Низкий уровень интеграции существующих и создаваемых систем управления органов власти и местного самоуправления, замедляющий процессы принятия решений, оказания услуг и делающий невозможным предоставление услуг гражданам и организациям в режиме "одного окна".

В стадии внедрения находится система межведомственного электронного документооборота, практически отсутствует электронный обмен информацией между информационными системами государственных органов, органов местного самоуправления.

В связи с отсутствием финансирования не реализован доступ органов исполнительной государственной власти Орловской области к информационному фонду документов территориального планирования.

3. Фрагментарное представление информации о деятельности органов исполнительной государственной власти и местного самоуправления с использованием сети Интернет, в том числе о предоставляемых государственных и муниципальных услугах.

4. При определенном оснащении учреждений образования, медицины и культуры техническими средствами и коммуникациями уровень использования ИКТ в социальной сфере остается недостаточным даже для начальной ступени развития информационного общества.

По состоянию на 2009 год основные показатели уровня внедрения ИКТ в указанных сферах деятельности составили:

доля библиотечных специалистов областных библиотек, использующих при формировании библиографической записи и поиске информации прикладные библиотечные программы в 2009 году, - 30%;

доля библиотечных специалистов муниципальных библиотек, использующих при формировании библиографической записи и поиске информации прикладные библиотечные программы, - 1%.

В связи с отсутствием финансирования в 2009 году не реализован доступ медицинских учреждений региона к телемедицинским технологиям.

5. Требует развития региональная и муниципальная нормативная база информатизации, в том числе в части обеспечения перехода на предоставление государственных и муниципальных услуг в электронном виде.

6. Отсутствуют заказы на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд самоуправления, размещенные с использованием электронных торговых площадок.

7. Несмотря на очевидный прогресс в развитии систем телекоммуникаций на территории Орловской области, доступность современных инфокоммуникационных услуг для населения и значительной части социально важных предприятий и организаций региона (особенно в сельских районах) остается низкой.

Согласно данным Плана реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации до 2011 года, утвержденного Президентом Российской Федерации 13 февраля 2010 года N Пр-357, количество линий широкополосного доступа на 100 человек населения составляло в 2009 году 4,8.

Обеспеченность домашних хозяйств Орловской области персональными компьютерами по данным выборочного статистического обследования составила на конец 2009 года 49%.

8. Развитие информационного общества во многом определяется уровнем информационной культуры граждан, как потребителей услуг, так и служащих органов государственной власти, местного самоуправления, предприятий и организаций. В Орловской области уровень информационной культуры и грамотности не позволяет реализовать стратегию развития информационного общества и в полной мере использовать имеющееся техническое и программное обеспечение.

В связи с отсутствием финансирования в 2008-2009 годах не осуществлялось мероприятие областной целевой программы "Информатизация Орловской области "Электронная Орловщина" (2008-2010 годы)" по обучению в сфере использования информационных технологий государственных гражданских служащих, учителей, врачей, работников культуры, социальной защиты населения.

9. В 2009 году в рамках областной целевой программы "Информатизация Орловской области "Электронная Орловщина" (2008-2010 годы)" проведено обследование используемых в органах исполнительной государственной власти области информационных систем, в том числе на предмет соблюдения требований законодательства о защите персональных данных. По результатам обследования должен быть проведен комплекс необходимых мероприятий.

10. Низкий уровень финансирования мероприятий областной целевой программы "Информатизация Орловской области "Электронная Орловщина" (2008-2010 годы)" - фактически в 2009 году профинансировано мероприятий на сумму 5908,54 тыс. рублей, что составило менее 9,56% от необходимого объема. Помимо общего сокращения объемов финансирования, в рамках программы не финансировались мероприятия по информатизации в сфере образования, культуры, здравоохранения, социальной защиты населения.

Указанные проблемы не позволяют на сегодняшний день сделать вывод о готовности Орловской области к созданию эффективно функционирующего электронного правительства, развитии на территории области информационного общества, повышении качества жизни граждан, обеспечении конкурентоспособности, развитии экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, совершенствовании системы государственного и муниципального управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий.

Можно выделить следующие причины сложившейся ситуации:

1) ограничение объема финансирования мероприятий в сфере информатизации области в условиях мирового финансового кризиса;

2) отсутствие единой научно-технической политики в сфере ИКТ, проявляющееся, в частности, как в невысоком уровне предлагаемых программ и проектов, так и в недостаточном уровне их экспертизы;

3) недостаточная системность предпринимаемых действий, что приводит к снижению эффективности всех мероприятий в целом;

4) слабая ориентация комплекса программ и проектов на нужды конкретного гражданина, организаций и предприятий области.

Для решения указанных выше проблем с учетом причин их возникновения необходима разработка системной, комплексной, долгосрочной областной целевой программы "Развитие информационного общества на территории Орловской области (2011-2018 годы)" (далее - Программа).

При разработке долгосрочной областной целевой программы "Развитие информационного общества на территории Орловской области (2011-2018 годы)" (далее - Программа) анализировались: Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации от 7 февраля 2008 года N Пр-212, План реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденный решением заседания Совета при Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества в Российской Федерации от 13 февраля 2010 года N Пр-357, решение Совета при Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества в Российской Федерации от 12 февраля 2009 года, материалы и решения по результатам совместного заседания Государственного Совета Российской Федерации и Совета при Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества в Российской Федерации от 23 декабря 2009 года, предложения Орловской области в План реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, предложения Орловской области по составу мероприятий для рассмотрения возможности их включения в проект долгосрочной целевой программы "Информационное общество (2011-2018 годы)", отчеты о реализации областной целевой программы "Информатизация Орловской области "Электронная Орловщина" (2008-2010 годы)", материалы ежегодного мониторинга информатизации Орловской области, материалы статистических исследований, федеральная и региональная нормативная правовая база в сфере ИКТ, концепции развития сферы ИКТ в других регионах Российской Федерации.

При разработке Программы учитывалась проводимая Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации работа по разработке долгосрочной целевой программы "Информационное общество (2011-2018 годы)".

Программа учитывает основные направления Стратегии социально-экономического развития Орловской области до 2020 года, утвержденные распоряжением Коллегии Орловской области от 28 октября 2008 года N 372-р.

Проблемы, препятствующие повышению эффективности использования информационных и телекоммуникационных технологий в деятельности органов исполнительной государственной власти, носят комплексный межведомственный характер и не могут быть решены на уровне отдельных органов. Их устранение требует значительных ресурсов, скоординированного проведения организационных изменений и обеспечения согласованности действий органов исполнительной государственной власти.

Это возможно реализовать только в рамках программно-целевого подхода, направленного в приоритетном порядке на обеспечение развития и совместимости государственных информационных систем, разработку стандартов и технологий их взаимодействия, а также на формирование межведомственной инфраструктуры обеспечения информационного обмена.

Использование программно-целевого метода позволит обеспечить целенаправленную реализацию государственной политики в сфере использования информационных и телекоммуникационных технологий в государственном управлении, повышение качества жизни граждан, обес