Постановление Конституционного Суда Республики Тыва от 2 февраля 2006 г. N 1-П "По делу о толковании части 2 статьи 100 Конституции Республики Тыва в связи с запросом Палаты представителей Великого Хурала Республики Тыва"

Конституционный суд Республики Тыва в составе Председателя О.Л.-С. Салчака, судей О.Н. Дубровского, С.О. Монгуш, Ю.Я. Норбу, А.П. Саая,

с участием представителя стороны, направившей запрос в Конституционный суд Республики Тыва, - председателя Комитета по общественной безопасности, правопорядку и приграничным вопросам Палаты представителей Великого Хурала Республики Тыва В.О. Тарыма;

а также приглашенных в заседание субъектов законодательного процесса: представителя Председателя Правительства Республики Тыва - начальника Государственно-правового управления Канцелярии Председателя Правительства Республики Тыва А.А. Язева, и.о. заместителя начальника отдела Государственно-правового управления Канцелярии Председателя Правительства Республики Тыва С.П. Сайбуу,

руководствуясь частью 3 статьи 119 Конституции Республики Тыва, частями 2, 3 и 4 статьи 3, статьей 90 Конституционного закона Республики Тыва "О Конституционном суде Республики Тыва",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о толковании части 2 статьи 100 Конституции Республики Тыва.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Палаты представителей Великого Хурала Республики Тыва о толковании части 2 статьи 100 Конституции Республики Тыва. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании указанного конституционного положения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Ю.Я. Норбу, объяснения представителя Палаты представителей Великого Хурала Республики Тыва, выступления приглашенных, исследовав заключения экспертов - начальника Управления Федеральной регистрационной службы по Республике Тыва - главного государственного регистратора Республики Тыва, кандидата юридических наук С.С. Кужугета и доцента кафедры русского языка Тывинского государственного университета, кандидата педагогических наук Р.С. Дан-Сюрюн, иные представленные документы и материалы, Конституционный суд Республики Тыва установил:

1. Палата представителей Великого Хурала Республики Тыва обратилась в Конституционный суд Республики Тыва с запросом (постановление от 29 июня 2005 года N 316) о толковании части 2 статьи 100 Конституции Республики Тыва, в соответствии с которой совместные заседания палат Великого Хурала Республики Тыва проводятся для рассмотрения ежегодного послания Председателя Правительства Республики Тыва Великому Хуралу Республики Тыва об определении основных направлений внутренней политики и развития межрегиональных, международных и внешнеэкономических связей Республики Тыва, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и Республики Тыва.

Основанием для обращения в Конституционный суд Республики Тыва послужила обнаружившаяся неопределенность в понимании положений части 2 статьи 100 Конституции Республики Тыва в части рассмотрения ежегодного послания Председателя Правительства Республики Тыва и дальнейших действий Великого Хурала Республики Тыва после его заслушивания.

Заявитель полагает, что поскольку в соответствии с частью 5 статьи 96 Конституции Республики Тыва Великий Хурал Республики Тыва реализует свои полномочия посредством принятия законов, постановлений, заявлений, обращений и осуществления контрольной деятельности, законодательный (представительный) орган государственной власти Республики Тыва по результатам рассмотрения ежегодных посланий должен реализовать один из видов указанных полномочий.

По мнению представителей Председателя Правительства Республики Тыва, официально заявленные позиции высшего должностного лица субъекта Российской Федерации должны влиять на составление плана законопроектных работ, в том числе в Великом Хурале Республики Тыва, поскольку парламент получает достаточно ясную информацию о позициях Председателя Правительства Республики Тыва как на текущий период, так и на перспективу.

2. Целью толкования части 2 статьи 100 Конституции Республики Тыва, которое Конституционный суд Республики Тыва осуществляет в соответствии с частью 3 статьи 119 Конституции Республики Тыва, является устранение неопределенности в понимании смысла указанной конституционной нормы и обеспечение единообразного ее применения всеми субъектами конституционно-правовых отношений.

Согласно части 3 статьи 72 Конституционного закона Республики Тыва "О Конституционном суде Республики Тыва" Конституционный суд Республики Тыва принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и при этом не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Предметом настоящего толкования является определение влияния на деятельность Великого Хурала Республики Тыва ежегодного послания Председателя Правительства Республики Тыва.

В соответствии с частью 3 статьи 72 Конституционного закона Республики Тыва "О Конституционном суде Республики Тыва", Конституционный суд Республики Тыва принимает решение по делу о толковании норм Конституции Республики Тыва, оценивая как буквальный смысл толкуемых норм, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых актов.

3. Институт президентских посланий существует в государствах с различной формой правления. В республиках с полупрезидентской (смешанной) формой правления, к которым относится и Российская Федерация, роль и значение посланий установлены по-разному. Так, согласно Конституции Французской Республики Президент по мере необходимости обращается к Парламенту с посланием, посредством которого информирует народ о существующих проблемах и о мерах, принимаемых для их решения. В других полупрезидентских республиках конституции также не придают посланиям существенного политического значения: либо вообще не предусматривают такой институт (например, в Словении), либо не упоминают о содержании президентских посланий (в Польше, Португалии).

Содержание посланий Президента России аналогично посланиям президентов в президентских республиках (в частности, США). В Конституции США установлено, что Президент периодически представляет Конгрессу сведения о состоянии Союза и предлагает на его усмотрение такие меры, которые сочтет необходимыми и полезными.

В Российской Федерации функционирование института посланий Президента определяется пунктом "е" статьи 84 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

Институт посланий высших должностных лиц к законодательному (представительному) органу государственной власти в субъектах Российской Федерации урегулирован по-разному. Так, в Законе Калининградской области от 30.04.2003 года N 137 "О ежегодном послании главы администрации (губернатора) Калининградской области" и Законе Санкт-Петербурга от 06.07.1998 г. N 167-25 "О ежегодном послании Губернатора Санкт-Петербурга" установлена обязательность рассмотрения ежегодного послания губернатора парламенту, определены его содержание, порядок внесения, рассмотрения, утверждения и контроля за ходом его выполнения. Согласно Уставам Иркутской и Орловской областей послание губернатора имеет лишь информационный характер.

В большинстве других субъектов Российской Федерации система обязательных принципов, правил, мероприятий, норм, установленных для института послания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, в основном аналогична той, что установлена для послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.

Правовое регулирование функционирования института послания показывает, что в практике их рассмотрения парламентами нет единообразия. На уровне субъектов Российской Федерации роль и значение посланий высших должностных лиц определяется конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.

Общим признаком, присущим посланиям, является то, что они исходят от высших должностных лиц и, как правило, оказывают большое влияние на деятельность законодательных (представительных) органов, общественное мнение в стране и в регионах. Ежегодные послания являются актами политического характера, содержащими программные принципы, которые исходят от высшего должностного лица и включают в себя анализ положения дел в стране, основные задачи во внутренней и внешней политике, как на соответствующий год, так и на перспективу. В посланиях выделяются те сферы и направления, которые требуют основного внимания и незамедлительной реакции государственных органов.

4. В соответствии с положениями статей 17 и 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 года N 203-ФЗ) и части 1 статьи 110 Конституции Республики Тыва Председатель Правительства Республики Тыва является высшим должностным лицом Республики Тыва (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти - Правительства Республики Тыва).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 года N 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, входя в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации и, по существу, являясь главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации, одновременно является звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации и как таковое ответственно за обеспечение высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации исполнения на территории этого субъекта Российской Федерации не только его конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов, но и Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (пункты 1 и 2 статьи 20 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). По своему статусу это должностное лицо - в силу принципа единства системы государственной власти - находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом Российской Федерации, который как глава государства, избираемый посредством всеобщих прямых выборов, обеспечивает согласованное функционирование всех органов государственной власти на основе взаимосвязанных положений статей 19 (части 1 и 2), 77 (часть 1), 78 (часть 4) и 80 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.

В таком качестве высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) участвует не только в отношениях на уровне соответствующего субъекта Российской Федерации, реализуя полномочия в пределах предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и в рамках исключительного ведения субъектов Российской Федерации, но и в отношениях, имеющих общефедеральное значение, - в той мере и постольку, в какой и поскольку такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 мая 2004 года N 10-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона Псковской области "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера").

Полномочие Председателя Правительства представлять Великому Хуралу Республики Тыва ежегодное послание предусмотрено пунктом "д" части 2 статьи 111 Конституции Республики Тыва и статьей 10 Конституционного закона Республики Тыва от 4 января 2003 года N 97 BX-I "О статусе Председателя Правительства Республики Тыва". В свою очередь, полномочие Великого Хурала рассматривать ежегодное послание Председателя Правительства Республики Тыва, определено частью 2 статьи 100 Конституции Республики Тыва.

Исходя из вышеизложенного, а также из системной связи части 2 статьи 100, части 1 статьи 110, статьи 111 Конституции Республики Тыва Конституционный суд Республики Тыва приходит к выводу, что ежегодное послание Великому Хуралу Председатель Правительства Республики Тыва представляет как высшее должностное лицо республики. Председатель Правительства Республики Тыва, имея статус высшего должностного лица республики, в силу принципа единства системы государственной власти, неразрывно связанного с принципом разделения властей (статья 9 Конституции Республики Тыва), обязан обеспечивать самостоятельное функционирование всех ветвей государственной власти в республике и, одновременно, их взаимодействие. Единство органов государственной власти заключается во взаимодействии институтов власти и является гарантией от их разрыва и противостояния. В основе такого единства лежит то, что единственным источником власти выступает многонациональный народ Республики Тыва (часть 2 статьи 3 Конституции Республики Тыва). Институт ежегодного послания является одной из форм реализации принципа единства системы государственной власти и взаимодействия органов государственной власти Республики Тыва.

5. Анализ положений Регламента совместного заседания палат Великого Хурала и регламентов Палат Великого Хурала, регулирующих порядок рассмотрения послания Председателя Правительства Республики Тыва, в их взаимосвязи со статьей 9, частью 1 статьи 96, частью 2 статьи 100, частью 1 статьи 110, статьей 111 Конституции Республики Тыва, с учетом правовой позиции Конституционного суда Республики Тыва, согласно которой регламенты палат Великого Хурала развивают конституционные положения в сфере парламентской деятельности (Постановление Конституционного суда Республики Тыва от 19 июля 2005 г. N 4-П по делу о толковании частей 5 и 6 статьи 96, части 8 статьи 98 Конституции Республики Тыва), позволяет сделать вывод, что послание Председателя Правительства Республики Тыва имеет особый статус в системе конституционно-правового регулирования.

Так, статья 5 Регламента совместного заседания Палат Великого Хурала Республики Тыва от 8 октября 2002 года N 16/15 определяет, что послание Председателя Правительства Республики Тыва рассматривается на очередном или внеочередном совместном заседании палат и принимается к сведению. При этом буквальный смысл слов "принимается к сведению", исходя из программного характера посланий и с учетом федеральной правоприменительной практики, означает, что на совместном заседании Палат послание Председателя Правительства Республики Тыва заслушивается без обсуждения и принятия решений.

Дальнейшее рассмотрение ежегодного послания Председателя Правительства Республики Тыва проводится палатами раздельно в соответствии с их регламентами во внеочередном порядке (статья 25 Регламента Палаты представителей и статья 42 Регламента Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва).

Таким образом, вышеприведенный анализ конституционно-правовых положений показывает, что Великий Хурал Республики Тыва, осуществляя свою деятельность в демократическом механизме единой государственной власти (статья 9, часть 1 статьи 96 Конституции Республики Тыва), не является абсолютно свободным от позиций, заявленных высшим должностным лицом Республики Тыва в ежегодном послании, и обязан учитывать их в своей деятельности в той мере, в которой они не нарушают принцип разделения властей и отвечают конституционному принципу единства системы государственной власти, действующей в интересах населения республики (статья 9 Конституции Республики Тыва).

Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд Республики Тыва приходит к выводу о том, что Великому Хуралу Республики Тыва в своей деятельности при разработке планов законопроектных работ необходимо учитывать позиции высшего должностного лица Республики Тыва (Председателя Правительства Республики Тыва), официально заявленные в ежегодном послании. В случае, если планы законопроектных работ уже утверждены, они подлежат корректировке на заседаниях по рассмотрению послания, проводимых в каждой из палат согласно их регламентам.

На основании изложенного, руководствуясь частью 3 статьи 119 Конституции Республики Тыва, частью 1 статьи 1, статьями 71, 72, 73 и 91 Конституционного закона Республики Тыва "О Конституционном суде Республики Тыва", Конституционный суд Республики Тыва постановил:

1. Из положений части 2 статьи 100 Конституции Республики Тыва во взаимосвязи с положениями статьи 9, части 1 статьи 110, пункта "д" части 2 статьи 111 Конституции Республики Тыва следует, что Великий Хурал Республики Тыва в своей деятельности при разработке планов законопроектных работ обязан учитывать позиции высшего должностного лица Республики Тыва (Председателя Правительства Республики Тыва), официально заявленные в ежегодном послании. В случае, если планы законопроектных работ утверждены, то они подлежат корректировке на заседаниях Палат Великого Хурала Республики Тыва по рассмотрению послания Председателя Правительства Республики Тыва.

2. Настоящее толкование является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления.

3. Согласно частям 1 и 2 статьи 77 Конституционного закона Республики Тыва "О Конституционном суде Республики Тыва" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Согласно статье 76 Конституционного закона Республики Тыва "О Конституционном суде Республики Тыва" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах "Шын", "Тувинская правда" и "Собрании законодательства Республики Тыва".

N 1-П

Конституционный суд

Республики Тыва