Решение Московского областного суда от 2 марта 2007 г. Решением суда, заявление о признании недействующими некоторых положений Закона Московской области "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Московской области" от 27 декабря 2005 года N 268/2005-ОЗ оставлено без удовлетворения, поскольку суд пришел к выводу, что Закон принят в пределах полномочий органов государственной власти Московской области, оспариваемые положения Закона не противоречат Конституции РФ и федеральному законодательству и не нарушают права и свободы заявителей (извлечение)

Решение Московского областного суда
от 2 марта 2007 г.
(извлечение)

14 декабря 2005 года Московской областной Думой принят и 27 декабря 2005 года подписан Губернатором Московской области Закон Московской области N 268/2005-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Московской области" (далее - Закон Московской области).

Закон Московской области официально опубликован в газете "Ежедневные новости. Подмосковье" N 2 от 11 января 2006 года.

В настоящее время Закон Московской области действует в редакции Законов Московской области от 18 июля 2006 года N 114/2006-ОЗ, от 27 сентября 2006 года N 163/2006-ОЗ и от 20 декабря 2006 года N 229/2006-ОЗ (л.д. 267-277).

Индивидуальные предприниматели К., С., М., В. и Н., имеющие лицензии Министерства транспорта Российской Федерации на право осуществления перевозок пассажиров автотранспортом по территории Российской Федерации обратились в суд с заявлением о признании недействующими статьи 19 и пункта 1 ст. 18 названного Закона. Эти же заявители обратились в суд с заявлением о признании недействующими подпункта 1 пункта 2, подпункта 2 пункта 3 статьи 12, статьи 22, абзац 1 пункта 2 ст. 29 того же Закона Московской области. Определением судьи данные заявления были объединены в одно производство для совместного рассмотрения (л.д. 3-5, 8-10, 32).

Оспариваемая заявителями ст. 19 (пп. 1-8) Закона Московской области предусматривает проведение конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения автомобильным и электрическим (трамвай, троллейбус) транспортом, а также основания и порядок проведения данного конкурса. Организатором конкурса является соответствующий уполномоченный орган. Предметом конкурса является право на заключение договора на выполнение пассажирских перевозок по маршруту (маршрутам) регулярного сообщения. Договор на выполнение пассажирских перевозок заключается с победителем конкурса с одновременной выдачей ему разрешения на право работы по маршруту (удостоверения допуска к работе по маршруту и маршрутных карт (карточек допуска).

Пункт 1 статьи 18 Закона Московской области предусматривает, что основанием для заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршруту (маршрутам) регулярного сообщения автомобильным и электрическим (трамвай, троллейбус) транспортом являются результаты конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршруту (маршрутам) регулярного сообщения.

Согласно ст. 22 (пп. 1-2, 5) Закона Московской области выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения осуществляется при наличии действующего разрешения на право работы по маршруту (удостоверения допуска к работе по маршруту), выданного соответствующим уполномоченным органом. Разрешение на право работы по маршруту (удостоверение допуска к работе по маршруту) выдается на основании договора, заключенного уполномоченным органом с перевозчиком на выполнение пассажирских перевозок по маршруту регулярного сообщения. Одновременно с разрешением на право работы по маршруту (удостоверением допуска к работе по маршруту) перевозчику выдаются маршрутные карты (карточки допуска).

Данная статья Закона Московской области (пп. 3-4) предусматривает также случаи аннулирования разрешения на право работы по маршруту (удостоверения допуска к работе по маршруту) и приостановления его действия по решению уполномоченного органа.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 2 и подпунктом 2 пункта 3 ст. 12 Закона Московской области перевозчик пассажиров обязан получить в установленном законодательством порядке лицензию и разрешение на право работы по маршруту (удостоверение допуска к работе по маршруту). Перевозчик не вправе выполнять пассажирские перевозки при приостановленном действии разрешения (удостоверения допуска) или аннулированном разрешении на право работы по маршруту (удостоверении допуска к работе по маршруту).

Абзац 1 пункта 2 ст. 29 Закона Московской области устанавливает обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих пассажирские перевозки по маршрутам регулярного сообщения, получить разрешение на право работы по маршруту в порядке, установленном настоящим Законом.

В обоснование своих требований заявители указывают, что оспариваемые положения Закона Московской области, устанавливающие конкурсный отбор перевозчиков и необходимость получения ими разрешения (удостоверения допуска) на право работы по маршруту, создают необоснованные препятствия в осуществлении лицензируемой на федеральном уровне деятельности и устанавливают дополнительные требования к перевозчикам не предусмотренные федеральным законодательством, чем нарушают их - заявителей право на свободное осуществление предпринимательской деятельности.

По мнению заявителей, оспариваемые положения Закона Московской области противоречат:

пункту 1 ст. 34, пункту 3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которыми каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Права и свободы гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства;

пункту 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции", согласно которому органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий;

пунктам 1 и 2 ст. 49 ГК РФ согласно которым отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). В правах юридическое лицо может быть ограничено лишь в случаях и в порядке, предусмотренном законом;

статьям 3, 4 и 18 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" в соответствии с которыми одним из основных принципов осуществления лицензирования является установление единого перечня лицензируемых видов деятельности, устанавливаются критерии определения лицензируемых видов деятельности, а также определяется, что лицензирование видов деятельности, не указанных в данном Федеральном законе прекращается со дня вступления его в силу.

В судебном заседании представитель заявителей - Б. поддержал требования своих доверителей и дополнительно пояснил, что предметом конкурса (торгов), в силу ст. 421 (свобода договора), ст. 447 (заключение договора на торгах) и ст. 786 (договор перевозки пассажира) ГК РФ, не может быть право на заключение договора перевозки пассажиров по маршрутам общего пользования. Также, по мнению заявителя, оспариваемой ст. 19 Закона Московской области установлено, что по результатам конкурса договор на выполнение пассажирских перевозок может быть заключен только с одним его победителем, что приведет к монополизации маршрута одним перевозчиком.

Представитель заявителей также считает, что оспариваемые нормы Закона Московской области противоречат Федеральному закону "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Кроме того, представитель заявителей считает, что рассматриваемые правоотношения регулируются нормами гражданского законодательства, которое, в соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции РФ относится к ведению Российской Федерации. Представитель заявителей просит признать недействующим Закон Московской области в оспариваемой части в действующей редакции.

Представители Московской областной Думы - Л., Губернатора Московской области - З., Министерства транспорта Московской области - М., В. и К. требования К., С. и других не признали и пояснили, что Закон Московской области "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Московской области" принят в пределах полномочий органов государственной власти Московской области, оспариваемые положения закона не противоречат Конституции РФ и федеральному законодательству и не нарушают права заявителей. В удовлетворении заявлений просят отказать. Представители заинтересованных лиц представили также письменные возражения на заявления (л.д. 55-58, 59-64, 97-101, 206-210).

Представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по г. Москве и Московской области, привлеченного по инициативе представителя заявителей в порядке ст. 47 ГПК РФ к участию в деле, в судебное заседание не явился. В суд поступило заявление от представителя Управления с просьбой рассмотреть дело в его отсутствие (л.д. 242), а также письменное заключение Управления (л.д. 244-247). Из данного заключения усматривается, что по мнению Управления, при реализации оспариваемого Закона Московской области может иметь место нарушение антимонопольного законодательства.

Суд, выслушав объяснения представителя заявителей, представителей заинтересованных лиц, исследовав письменные материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего заявление не подлежащим удовлетворению, считает, что в удовлетворении заявления следует отказать по следующим основаниям.

В силу ст. 71, 72 Конституции РФ вопросы транспортного обслуживания населения субъекта РФ не отнесены ни к предмету ведения Российской Федерации, ни к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

В соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Согласно подпункту 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями) решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Организация транспортного обслуживания включает в себя, в первую очередь, обеспечение безопасности дорожного движения.

Из содержания преамбулы и статей 1 и 4 Закона Московской области следует, что данный Закон определяет организационные, правовые и экономические основы транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным, электрическим транспортом и железнодорожным транспортом пригородного сообщения на территории Московской области, в целях максимального создания условий для безопасных и регулярных пассажирских перевозок. Одной из основных целей данного Закона является удовлетворение потребностей населения в транспортных услугах, отвечающих требованиям безопасности. Одним из основных принципов организации и осуществления транспортного обслуживания населения, закрепленных в Законе является безопасность при выполнении пассажирских перевозок. При этом Закон Московской области не затрагивает вопросы перевозки пассажиров регулируемые гражданским законодательством РФ.

Оспариваемые положения Закона Московской области - проведение конкурсного отбора перевозчиков и выдача разрешения (удостоверения) на право работы на конкретном маршруте, так же как лицензирование деятельности по перевозке пассажиров, являются именно мерами обеспечения безопасности дорожного движения.

В соответствии с п. "б" ст. 72 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте документа допущена опечатка. Имеется в виду п.п. "б" п. 1 ст. 72 Конституции РФ

Согласно статье 4, пп. 3 и 4 ст. 6 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" N 196-ФЗ от 10 декабря 1995 года (с последующими изменениями) в систему законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения включены нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которыми осуществляется решение вопросов безопасности дорожного движения по вопросам, не отнесенным к исключительной компетенции Российской Федерации.

Поскольку пункт 1 статьи 6 данного Федерального закона не относит к компетенции Российской Федерации вопросы организации деятельности городского, пригородного и междугороднего транспорта, то эти вопросы относятся к компетенции субъектов Российской Федерации.

Статья 2 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" определяет организацию дорожного движения как комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах. Данные меры по своему содержанию являются административными правоотношениями.

В соответствии со ст. 5 названного Федерального закона основными направлениями обеспечения безопасности дорожного движения являются в том числе регулирование деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий; осуществление деятельности по организации дорожного движения; осуществление государственного надзора и контроля за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения. Осуществление данных мер предполагают отношения на уровне власти-подчинения, присущие административным правоотношениям.

Суд, проанализировав названные положения федерального законодательства и законодательства Московской области приходит к выводу, что регулируемые оспариваемым Законом Московской области правоотношения носят административно-правовой характер и нормами гражданского законодательства не регулируются. Следовательно, в силу пп. "б" и "к" ст. 72 Конституции РФ, данный Закон принят в пределах компетенции субъекта Российской Федерации. В связи с чем довод представителя заявителей о том, что органы власти Московской области превысили свои полномочия при принятии оспариваемого Закона, является несостоятельным.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте документа допущена опечатка. Имеется в виду пп. "б" и "к" п. 1 ст. 72 Конституции РФ

Доводы заявителей о том, что конкурсный отбор перевозчиков и необходимость получения разрешения (удостоверения) на право работы по маршруту, предусмотренные оспариваемыми положениями Закона Московской области, противоречат Конституции РФ и п. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ, в соответствии с которым органам государственной власти субъектов РФ запрещено принимать акты и осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, являются необоснованными.

Согласно п. 7 ст. 4 названного Федерального закона конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с оспариваемой ст. 19 Закона Московской области конкурс на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршруту (маршрутам) регулярного сообщения проводится в целях отбора перевозчиков, обеспечивающих лучшие условия перевозки пассажиров и багажа, является способом регулирования транспортного обслуживания для удовлетворения потребностей населения в безопасных и своевременных перевозках.

Таким образом, организация конкурса в соответствии с оспариваемыми положениями Закона Московской области, не направлена на недопущение, ограничение или устранение конкуренции и не оказывает на нее какого-либо влияния. Более того, по мнению суда, конкурс является мерой защиты конкуренции. Каждый хозяйствующий субъект самостоятельно принимает решение об участии в конкурсе, который носит открытый характер. Каждый перевозчик, имеющий лицензию на право осуществления перевозки пассажиров, вправе принять участие в данном конкурсе. Оспариваемые положения Закона Московской области не содержат каких-либо дискриминационных условий для тех иных претендентов. Все участники конкурса равны между собой, никому из них не предоставляется каких-либо преимуществ и никому не устанавливаются какие-либо ограничения для участия в данном конкурсе. Наиболее конкурентоспособный перевозчик, обеспечивающий лучшие условия перевозки пассажиров, определяется победителем и с ним заключается договор на выполнение пассажирских перевозок с одновременной выдачей ему разрешения на право работы по маршруту и маршрутных карт (пп. 5, 8 ст. 19 Закона Московской области).

Доводы заявителей о том, что установленная оспариваемыми положениями Закона Московской области необходимость получения перевозчиками, имеющими лицензию, разрешения на право работы по конкретному маршруту является дополнительным, не предусмотренным федеральным законом, препятствием для них в осуществлении своей деятельности, суд также считает необоснованными.

В соответствии со ст. 3 Закона Московской области разрешение на право работы по маршруту (удостоверение допуска к работе по маршруту) - это документ, удостоверяющий допуск перевозчиков к транспортному обслуживанию по конкретному маршруту.

Как следует из текста Закона Московской области (п. 8 ст. 19) с победителем конкурса заключается договор на пассажирские перевозки и одновременно выдается разрешение (удостоверение) на право работы по маршруту и маршрутные карты. Указанные действия являются завершающим этапом оформления права перевозчика на работу по конкретному маршруту и самостоятельного правового значения не имеют, поскольку являются следствием конкурсной процедуры. Разрешение на право работы по маршруту подтверждает, что имеющий лицензию перевозчик соответствует всем требованиям, необходимым для выполнения перевозок на конкретном маршруте, с учетом всех его особенностей. Выдача данного разрешения (удостоверения) победителю конкурса, заключившему договор на пассажирские перевозки, в соответствии с Законом Московской области, является обязанностью уполномоченного органа, в связи с чем не может являться препятствием для осуществления деятельности перевозчика.

Утверждение в судебном заседании представителя заявителей о том, что в соответствии со ст. 19 Закона Московской области победитель в конкурсе может быть только один, вследствие чего маршрут будет монополизирован одним перевозчиком, суд не принимает во внимание, поскольку из текста Закона это не следует. Запрета на определение по результатам конкурса нескольких победителей и, соответственно, заключение с ними нескольких договоров на выполнение пассажирских перевозок, если в этом имеется необходимость, Закон Московской области не содержит. Данное толкование Закона подтверждает Положение о проведении конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршруту (маршрутам) регулярного сообщения, утвержденное постановлением Правительства Московской области от 3 августа 2006 года N 755/29. В соответствии п. 10 раздела IV данного Положения в случае если организатором конкурса заявлено требование об участии на маршруте двух и более перевозчиков, договор заключается с каждым из претендентов, набравших большее количество баллов и признанных победителями по результатам оценки конкурсных предложений (л.д. 70).

Ссылка заявителей и их представителя на несоответствие оспариваемых положений Закона Московской области положениям Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ (ст. 3, 4, 18) является несостоятельной, поскольку вопросы организации пассажирских перевозок по конкретным маршрутам данный Федеральный закон не регулирует.

По этой же причине является несостоятельной и ссылка заявителей и их представителя на противоречие оспариваемых положений Закона Московской области нормам Гражданского кодекса РФ (ст. 49, 421, 447, 786) и Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" N 94-ФЗ от 21 июля 2005 года, поскольку, как установлено судом, нормы гражданского законодательства не регулируют данные правоотношения.

Мнение Управления по г. Москве и Московской области Федеральной антимонопольной службы, изложенное в письменном заключении о том, что при реализации оспариваемого Закона Московской области может иметь место нарушение антимонопольного законодательства (л.д. 247), суд не принимает во внимание, поскольку оно носит предположительный характер и не основано на законе. Кроме того, в том же заключении содержится противоположный вывод, в соответствии с которым конкурсный отбор перевозчиков способствует конкурентной борьбе за данный сегмент рынка и устраняет потенциальную возможность нарушения антимонопольного законодательства путем необоснованного предоставления льгот отдельным хозяйствующим субъектам. (л.д. 245). По мнению суда, данные обстоятельства свидетельствуют о неопределенности правовой позиции авторов заключения.

Доводы заявителей о том, что оспариваемые положения Закона Московской области нарушают их право на осуществление предпринимательской деятельности, гарантированные Конституцией РФ и федеральными законами, также являются необоснованными. Индивидуальные предприниматели К., С., М., В. и Н. не ограничены в возможностях на осуществление пассажирских перевозок автотранспортом на основании имеющихся у них лицензий и не лишены права на участие в конкурсе на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения. Как пояснил в судебном заседании представитель заявителей, его доверители, реализуя данное право, уже подали соответствующие заявки на участие в конкурсе.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что Закон Московской области "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Московской области" принят в пределах полномочий органов государственной власти Московской области, оспариваемые положения Закона не противоречат Конституции РФ и федеральному законодательству и не нарушают права и свободы заявителей.

Руководствуясь ст. 253, 194-198 ГПК РФ, суд решил:

Заявления К., С., М., В., Н. о признании недействующими статьи 19 и пункта 1 статьи 18, подпункта 1 пункта 2, подпункта 2 пункта 3 статьи 12, статьи 22, абзац 1 пункта 2 статьи 29 Закона Московской области "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Московской области" от 27 декабря 2005 года N 268/2005-ОЗ (с последующими изменениями и дополнениями) оставить без удовлетворения.

На решение может быть подана кассационная жалоба и принесено кассационное представление прокурором в течение 10 дней со дня принятия решения судом в окончательной форме.