Решение Московского областного суда от 18 мая 2006 г. Решением суда заявления о признании недействующими законов Московской области от 29 декабря 2004 г. N 200/2004-ОЗ и от 28 февраля 2005 г. N 83/2005-ОЗ в части, касающейся микрорайона Заречный, оставлены без удовлетворения, поскольку оспариваемые законы приняты в целях организации местного самоуправления в Московской области, в пределах полномочий, предоставленных органам государственной власти субъектов РФ Конституцией РФ и федеральным законодательством (извлечение)

Решение Московского областного суда
от 18 мая 2006 г.
(извлечение)

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 19 июля 2006 г. N 4-Г06-28 настоящее решение оставлено без изменения

П. и М., жители микрорайона Заречный, обратились в суд с заявлением о признании недействующими Законов Московской области: от 29 декабря 2004 г. N 200/2004-ОЗ "О статусе и границе городского округа Лосино-Петровский" и от 28 февраля 2005 г. N 83/2005-ОЗ "О статусе и границах Щелковского муниципального района, вновь образованных в его составе городских и сельских поселений и существующих на территории Щелковского района Московской области муниципальных образований" в части касающейся микрорайона Заречный (бывшего дома отдыха "Монино").

По мнению заявителей, указанные нормативные акты противоречат положениям Закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - п. 3 ст. 11, ст. 12, 13, п. 3 ст. 24 и ст. 84, 85, а также положениям п. 2 ст. 32 Конституции РФ, ст. 2, 3, 6, 7, п. 2 ст. 10 Закона Московской области "О выборах депутатов Московской области".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте документа допущена опечатка. Название Закона Московской области следует читать "О выборах депутатов Московской областной Думы"

В обоснование своих требований заявители указывают, что до издания обжалуемых законов границы города Лосино-Петровский, куда входила и территория дома отдыха "Монино", были установлены постановлением Губернатора Московской области N 48-ПГ от 20.03.1997, которые были подтверждены решением Королевского городского суда от 25.12.1998, оставленным без изменения определением Судебной коллегии по гражданским делам Мособлсуда от 18.03.1999, постановлением главы города Лосино-Петровский N 483 от 27.09.1999 (опубликовано в приложении к газете "Городские вести") территория дома отдыха "Монино" получила статус микрорайона Заречный с населением около 300 жителей.

В июле 2005 года заявители узнали о принятых законах, и о том, что жителей микрорайона Заречный включили в списки для голосования по выборам муниципального органа власти муниципального образования городского поселения Свердловский, с чем они категорически не согласны, так как считают себя жителями города Лосино-Петровский. При установлении границ муниципального образования, без согласия жителей указанного микрорайона, был изменен городской статус проживающих в микрорайоне Заречный на сельский и теперь при обращениях в администрацию, службы ЖКХ, БТИ, вместо 10 минут на городском транспорте они вынуждены тратить значительно больше времени на преодоление 8 км, уже на пригородном автобусе, который ходит только по графику. Кроме того, заявители лишены возможности пользоваться услугами Лосино-Петровской городской поликлиники, их перестал обслуживать участковый врач. В настоящее время ухудшились условия по обслуживанию жилого фонда, так как городские службы перестали принимать от них заявки по коммунальным услугам обеспечению жилья.

Представитель Московской областной Думы - К., просила отказать П., М. в удовлетворении заявления, так как считает, что обжалуемые нормативные акты приняты в полном соответствии с положениями п. 1 ч. 1 ст. 85 Федерального закона N 131 от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Представлены возражения по предъявленному заявлению (л.д. 166-170), в которых указывается, что согласно ч. 1 ст. 11 Федерального закона N 131, установившего принцип целостности территории муниципального образования, территории дома отдыха "Монино" - микрорайон Заречный и ДОГ "Подмосковные зори", которые отделены от замкнутой границы города Лосино-Петровский землями Щелковского района, не включены в границы муниципального образования "Городской округ - Лосино-Петровский".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте документа допущена опечатка. Номер Федерального закона от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует читать "131-ФЗ"

Ст. 4 Закона Московской области N 83/2005-ОЗ определено, что в состав территории городского поселения Свердловский входят: рабочий поселок Свердловский, деревни Осеевского сельского округа - Корпуса, Митянино, Орловка, Осеево, Савинки. До издания этого Закона Московской области постановлением главы Щелковского района от 07.06.2004 N 1681 территория дома отдыха "Монино" включена в границы деревни Корпуса Осеевского сельского округа Щелковского района Московской области.

В основу решения Королевского городского суда от 25.12.1998 положено содержание постановления Губернатора Московской области N 48-ПГ от 20.03.1997, которое регулировало границы города Лосино-Петровского, но не границы муниципального образования - городского округа. Поэтому ссылка заявителей на указанное решение суда, как основание для отмены обжалуемых актов необоснованна. Законы Московской области N 200/2004-ОЗ и N 83/2005-ОЗ не лишают заявителей права избирать или быть избранными в органы местного самоуправления, не нарушают иных прав на осуществление местного самоуправления. Обжалуемые нормативные акты не регулируют вопросы организации первичной медицинской помощи, транспортного обслуживания, содержание жилищного фонда. Все эти вопросы находятся в компетенции органов местного самоуправления.

Представитель Губернатора Московской области - Г. поддержала позицию представителя Московской областной Думы и пояснила, что принятые Законы Московской области N 200/2004-ОЗ и N 83/2005-ОЗ не противоречат действующим федеральным законам. Они не нарушают прав заявителей, приняты в целях организации местного самоуправления в Московской области, в пределах полномочий, предоставленных органам государственной власти субъекта РФ. Граница муниципального образования "Городской округ - Лосино-Петровский" обжалуемыми актами не изменена, этими актами она впервые утверждена, что соответствует положениям абзаца 2 ч. 3 ст. 84 Федерального закона N 131-ФЗ. Суду представлены письменные возражения по предъявленному заявлению (л.д. 128-132).

Представители администрации Щелковского муниципального района - К., С., В., возражая против заявленных П., М. требований (л.д. 142-144), и соглашаясь с пояснениями представителя Московской областной Думы, Губернатора Московской области пояснили суду, что постановлением главы Щелковского района от 07.07.2004 N 1681 "О включении в границы Щелковского района территорий детского оздоровительного комплекса "Подмосковные зори", дома отдыха "Монино", отдельно стоящие территории указанных комплекса и дома отдыха, фактически находившиеся в составе территории Щелковского района, но вне границ города Лосино-Петровского, были включены соответственно в границы деревни Савинки и Корпуса Осеевского сельского округа Щелковского района и сделано это во исполнение требований ст. 11 Федерального закона N 131-ФЗ.

Представители администрации муниципального образования городского округа Лосино-Петровский - М., Б. также представили суду письменные объяснения по предъявленным П., М. требованиям (л.д. 156-158), считают их необоснованными. Территория поселка Заречный - дома отдыха "Монино" находится вне границ города Лосино-Петровский, и в силу Федерального закона N 131-ФЗ не может быть в составе муниципального образования - "Городское поселение - Лосино-Петровский". Постановлением главы города Лосино-Петровского N 337 от 07.07.2004 было согласовано исключение из границ города Лосино-Петровского отдельно стоящих территорий: ДОК "Подмосковные зори" и дома отдыха "Монино" и включение этих территорий в границы Щелковского района. Законом Московской области N 200/2004-ОЗ от 29.12.2004 впервые были установлены границы муниципального образования "Городское поселение Лосино-Петровский" и до этой даты границы муниципального образования не могли быть изменены, так как их не существовало.

Представитель Министерства по делам территориальных образований Московской области - Т., поддержал мнение представителя Московской областной Думы.

Суд, выслушав объяснения заявителей П., М., представителей заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего заявление оставить без удовлетворения, приходит к следующему.

В силу статьи 13 Гражданского кодекса РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны недействительными. Порядок признания недействующими нормативных правовых актов полностью или в части установлен главой 24 Гражданского процессуального кодекса РФ.

Оспариваемые законы - от 29 декабря 2004 г. N 200/2004-ОЗ "О статусе и границе городского округа Лосино-Петровский", от 28 февраля 2005 г. N 83/2005-ОЗ "О статусе и границах Щелковского муниципального района, вновь образованных в его составе городских и сельских поселений и существующих на территории Щелковского района Московской области муниципальных образований" (л.д. 118-119, 120-126 т. 1) приняты в целях организации местного самоуправления в Московской области, в пределах полномочий, предоставленных органам государственной власти субъектов РФ Конституцией РФ (п. "н" ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76, ст. 73), п. 1 ч. 1 ст. 85 Федерального закона от 06.10.2003 N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Закон N 131-ФЗ). Указанными Законами не изменялись границы муниципальных образований, а впервые утверждались.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте документа допущена опечатка. Номер Федерального закона от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует читать "131-ФЗ"

На момент опубликования Закона N 131-ФЗ существовали самостоятельные муниципальные образования - "Город Лосино-Петровский Щелковского района Московской области" и "Щелковский район Московской области". Границы этих муниципальных образований ранее не были установлены и утверждены в порядке определенном законодательством о местном самоуправлении, они были лишь описаны в их Уставах. Закон Московской области от 30.11.2002 N 139/2002-ОЗ "О порядке установления и изменения границ муниципальных образований Московской области" был не исполнен в отношении указанных территорий, а в ст. 8 этого Закона было определено, что граница муниципального образования утверждается постановлением Правительства Московской области. Ранее существовавшее право Губернатора Московской области на основании п. 3 ст. 41 Закона Московской области Закон Московской области N 43/97 от 31.07.1997 "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований" признан утратившим силу от 31.07.1997 "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований" - до вступления этого Закона в силу, самому определять порядок установления границ - определением Верховного суда РФ от 19.08.2002 дело N 4 - ГО2-27 признано недействующим и не подлежащим применению.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте документа допущена опечатка. Номер Закона Московской области от 31.07.1997 "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований" следует читать N 43/97-ОЗ

См. Закон Московской области от 12 апреля 2005 г. N 99/2005-ОЗ "О признании утратившими силу некоторых законов Московской области"

Постановлением Губернатора Московской области от 20.03.1997 N 48-ПГ установлены в соответствии с проектом городской черты границы города Лосино-Петровский, но не муниципального образования (л.д. 1 т. 2). Из приложения к этому постановлению, где описаны границы городской черты, усматривается, что дом отдыха "Монино", площадью 42 га, расположенный на западном берегу реки Клязьма, является отдельной территорией города Лосино-Петровский, не входящей в черту города Лосино-Петровский, со всех сторон окружен территорией Щелковского района, находится в его границах (л.д. 2 т. 2).

Законом Московской области от 29 декабря 2004 г. N 200/2004-ОЗ город Лосино-Петровский наделен статусом городского округа, утверждена граница округа только в виде картографического описания. В соответствии с ч. 3 ст. 85 Закона N 131-ФЗ эта граница подлежит дальнейшему описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства. В соответствии с требованиями ч. 1 ст. 11 Закона N 131-ФЗ о целостности территории муниципального образования, часть территории, которая входила в состав муниципального образования - "Город Лосино-Петровский": дом отдыха "Монино" и ДОГ "Подмосковные зори", отделенная от замкнутой территории города Лосино-Петровский и находящаяся целиком в пределах Щелковского района, не включена в границы муниципального образования "Городской округ - Лосино-Петровский".

Постановлением главы города Лосино-Петровского от 07.07.2004 N 337 (л.д. 111 т. 1) согласовано исключение из границ города Лосино-Петровского отдельно стоящих территорий ДОГ "Подмосковные зори" и дома отдыха "Монино" и включение этих территорий в границы муниципального образования Щелковский район. Этому постановлению главы города предшествовало решение Лосино-Петровского городского совета от 26.05.2004 N 14/3 о согласовании проекта границы городского округа Лосино-Петровский в соответствии с Законом N 131-ФЗ (л.д. 145, 140-144 т. 2).

Постановлением главы Щелковского района от 07.07.2004 N 1681 (л.д. 117 т. 1) согласовано включение указанных территорий в границы муниципального образования Щелковский район, в частности территории дома отдыха "Монино" в границы деревни Корпуса Осеевского сельского округа Щелковского района (л.д. 148 т. 2). Этому постановлению предшествовало решение Совета депутатов Щелковского района Московской области от 22.06.2004 N 273/52 "О согласовании предложений об установлении границ и наделении статусом муниципальных образований на территории Щелковского района", в частности территории городского поселения Свердловское, куда в настоящее время входит деревня Корпуса Осеевского сельского округа (л.д. 55, 149, т. 2). Статьей 3 Закона Московской области от 28.02.2005 N 83 закреплен статус городского поселения Свердловский, а ст. 4 этого Закона определены границы поселения, куда вошли и деревня Корпуса Осеевского сельского округа.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте документа допущена опечатка. После слов "Закона Московской области от 28.02.2005" следует читать "N 83/2005-ОЗ"

Положения ст. 11, 12, 13 Закона N 131-ФЗ, регулирующие установление, изменение, преобразование границ муниципального образования, к установленным правоотношениям не применимы. Эти положения Закона N 131-ФЗ вступили в законную силу со дня официального опубликования - с 8 октября 2003 года и действовали до 1 января 2006 года с учетом требований ст. 84, 85 этого Закона.

В соответствии с абзацем вторым части 3 ст. 84 Закона N 131-ФЗ наделение Законом субъекта РФ городских, сельских населенных пунктов, расположенных в границах района являющегося муниципальным образованием на день вступления в силу переходных положений указанного Федерального закона статусом городских, сельских поселений согласно п. 1 ч. 1 ст. 85 Закона N 131-ФЗ не является изменением границ и преобразованием муниципального района. При этом суд учитывает, что в соответствии с переходными положениями Закона N 131-ФЗ положения Федерального закона N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в части установления границ муниципальных образований, не действуют с момента опубликования Закона N 131-ФЗ. Поэтому ссылки заявителей на положения не действующего в указанной части Закона нельзя признать правомерными.

В силу п. 2 статьи 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, решения представительных органов власти являются надлежащей формой учета мнения населения. Суд считает, что мнение населения по вопросу о границах муниципальных образований "Городского округа Лосино-Петровский" и "Щелковского района Московской области" выражено депутатами, о чем свидетельствуют указанные решения представительных органов от 26 мая 2004 г. и от 22.06.2004. Заявители не оспаривали, что при рассмотрении вопросов о границах муниципальных образований на заседании Совета присутствовали и депутаты, представлявшие интересы жителей п. Заречный - нынешний почтовый адрес территории дома отдыха "Монино" (л.д. 115-116 т. 1).

В соответствии с п. 1 ст. 11 Закона N 131-ФЗ территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения, а также территория поселения не может входить в состав территории другого поселения. То есть законодателем определен принцип непрерывности, целостности территории. В данном случае спорная, отдельно стоящая территория (анклавная часть города Лосино-Петровский), не могла быть включена в состав "Городского округа Лосино-Петровский" (схема л.д. 140 т. 1). Это требование Федерального закона должно быть исполнено прежде всего, что и было сделано в ходе согласования территориальных границ между двумя муниципальными образованиями, главы администраций которых констатировали, что споры по границам отсутствуют (л.д. 136, 156 т. 1).

Мнение населения, выраженное представительным органом муниципального образования рассматривается органами государственной власти субъекта РФ как предложение, один из возможных вариантов решения вопроса о границах территорий. Заявители П. и М. ошибочно считают, что учет мнения населения, это прежде всего, принятие таких решений, которые полностью бы соответствовали их пожеланиям. Однако предложения заявителей по поводу соединения поселка Заречный и территорий города Лосино-Петровский за счет территории Щелковского района затрагивают жителей другого муниципального образования, единая территория которого, в результате такого предложения сокращается (л.д. 257 т. 1).

Территориальная организация города Лосино-Петровский установленная постановлением Губернатора N 48-ПГ от 20.03.1997 не соответствует принятому позднее Федеральному закону N 131-ФЗ. Поэтому ссылка заявителей на указанное постановление Губернатора, имеющее меньшую юридическую силу, не соответствующее федеральному законодательству, не может быть принята во внимание.

При издании обжалуемого постановления конституционные нормы (п. 2 ст. 131 Конституции РФ) нарушены не были, не произошло и нарушения прав заявителей на участие в местном самоуправлении непосредственно и через выборные органы муниципального образования.

Обжалуемыми постановлениями никакие социальные, жилищные права граждан указанных муниципальных территорий не регулируют. Значительных ухудшений этих прав у населения п. Заречный не наступает. Они продолжают в значительной мере пользоваться услугами учреждений здравоохранения, общего образования территориально расположенными в г. Лосино-Петровский и ничто этому не препятствует (л.д. 172-176 т. 1). Кроме того, бюджет Щелковского района, в отличие от бюджета г. Лосино-Петровский (л.д. 153 т. 2) не является дотационным и в значительной мере его превышает, что не будет способствовать уменьшению финансирования городского поселения Свердловский. Проблемы, о которых указывали заявители в своем уточненном заявлении (л.д. 98-101 т. 1): транспортные, медицинские, жилищные будут разрешаться в ближайшей перспективе в порядке установленном для разрешения вопросов местного значения муниципального района, о чем пояснил представитель Министерства по делам территориальных образований Московской области - Т.

На основании изложенного и руководствуясь ст. 251-253, 194-199 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

П., М. в удовлетворении заявления о признании недействующими Законов Московской области: от 29 декабря 2004 г. N 200/2004-ОЗ "О статусе и границе городского округа Лосино-Петровский", и от 28 февраля 2005 г. N 83/2005-ОЗ "О статусе и границах Щелковского муниципального района, вновь образованных в его составе городских и сельских поселений и существующих на территории Щелковского района Московской области муниципальных образований" в части касающейся микрорайона Заречный (бывшего дома отдыха "Монино") - отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней или принесено кассационное представление прокурором в тот же срок.