Решение Московского областного суда от 16 декабря 2005 г. Решением суда заявление муниципального образования "Поселок Томилино Люберецкого района Московской области" о признании недействующими некоторых положений Закона Московской области от 28 февраля 2005 года N 81/2005-ОЗ "О статусе и границах Люберецкого муниципального района, вновь образованного в его составе городского поселения и существующих на территории Люберецкого района Московской области муниципальных образований" оставлено без удовлетворения, поскольку суд пришел к выводу, что оспариваемый Закон принят в пределах полномочий органов государственной власти Московской области, не противоречит Конституции РФ и федеральному законодательству (извлечение)

Решение Московского областного суда
от 16 декабря 2005 г.
(извлечение)

Администрация муниципального образования "Поселок Томилино Люберецкого района Московской области" (далее - поселок Томилино) обратилась в суд о признании недействующим в части Закона Московской области "О статусе и границах Люберецкого района, вновь образованного в его составе городского поселения и существующих на территории Люберецкого района Московской области муниципальных образований".

В ходе судебного разбирательства заявитель трижды дополнял основания и уточнял требования заявления (т. 1 л.д. 3-8; л.д. 204-208, 221-225; т. 2 л.д. 179).

В обоснование своих требований заявитель указывает, что в нарушение требований ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, ч. 3 ст. 85, пп. 3 и 4 ст. 11, ч. 3 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, часть исторически сложившейся территории муниципального образования "Поселок Томилино", которая закреплена в Уставе муниципального образования, согласно оспариваемому Закону включена в границы вновь образованного муниципального образования - "Городское поселение Люберцы", что усматривается из картографического описания границ, являющегося неотъемлемой частью Закона. Всего у муниципального образования "Поселок Томилино", утверждает заявитель, изъяты территории общей площадью 351 га, а также Лесная сторожка - часть населенного пункта деревни Токарево, где проживают два человека. При этом, согласия населения деревни на отнесение части ее территории к другому муниципальному образованию получено не было.

Муниципальное образование "Поселок Томилино" в лице главы поселка и Совета депутатов категорически возражали против изъятия и у них части территории и выразили свое несогласие решением Совета депутатов муниципального образования "Поселок Томилино" N 20/11 от 28 декабря 2004 года, телеграммой на имя Губернатора Московской области от 27 декабря 2004 года и письмом N 34 от 19 января 2005 года на имя Председателя Московской областной Думы.

Кроме того, указывает заявитель в части 2 ст. 6 оспариваемого Закона названы населенные пункты Люберецкого района Московской области, находящиеся в границе городского поселения Томилино, в том числе Жилино-1 - поселок, административно подчиненный рабочему поселку Томилино (абзац 4), и Жилино-2, административно подчиненный рабочему поселку Томилино (абзац 5). Однако в действующем Уставе муниципального образования "Поселок Томилино Люберецкого района Московской области" указанные населенные пункты по типу сельского поселения являются деревнями и имеют наименования "Жилино", "2-е Жилино". Кроме того, утверждает заявитель, согласно литературно-документальным сведениям, правоустанавливающим документам физических и юридических лиц, домовым книгам, данные населенные пункты именовались либо как деревни, либо как села.

Заявитель полагает, что указав в оспариваемом Законе иной тип сельских поселений и их иные наименования, органы государственной власти Московской области фактически преобразовали и переименовали территориальные единицы, нарушив действующий порядок решения вопросов административно-территориального устройства Московской области, установленный Законом Московской области "Об административно-территориальном устройстве Московской области" N 12/2001-ОЗ от 17 января 2001 года.

Заявитель утверждает, что оспариваемым Законом нарушены права муниципального образования "Поселок Томилино Люберецкого района Московской области" на осуществление местного самоуправления.

По мнению заявителя, изъяв часть исторически сложившейся территории у муниципального образования "Поселок Томилино", субъект Российской Федерации фактически уменьшил объем прав населения и органов местного самоуправления данного муниципального образования по решению вопросов местного значения на данной исторически сложившейся территории с учетом местных традиций, определенных законом, а именно: на формирование местного бюджета, регулирование планировки и застройки, осуществление контроля за использованием земель, благоустройство, санитарную очистку и озеленение территорий.

Заявитель, уточнив свои требования, просит суд признать недействующей с момента принятия часть 1 ст. 3 оспариваемого Закона в части границы городского поселения Люберцы, указанной в абзацах 54, 55, 56 приложения к данному Закону "Картографические описания границ Люберецкого района, городского поселения Люберцы, городского поселения Красково, городского поселения Малаховка, городского поселения Октябрьский, городского поселения Томилино".

Признать недействующей часть 1 статьи 6 того же Закона в части границы городского поселения Томилино, указанной в абзаце 78 названного приложения к Закону.

Признать недействующими абзацы 4 и 5 части 2 статьи 6 оспариваемого Закона о присвоении деревням Жилино, 2-е Жилино наименования "поселок".

Представители муниципального образования "Поселок Томилино" - С., Л., и П. в судебном заседании поддержали указанные требования, просили заявление удовлетворить.

Представитель Московской областной Думы - М. и представитель Губернатора Московской области - Р. требования заявления не признали и пояснили, что оспариваемый Закон принят в пределах полномочий органов государственной власти Московской области во исполнение и с соблюдением требований Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и не нарушает прав заявителя. В удовлетворении заявления просят отказать. Представители Московской областной Думы и Губернатора Московской области представили письменные возражения на заявление (т. 1 л.д. 160-163, 190-195).

Представители администрации муниципального образования "Люберецкий район Московской области" - Т. и М., а также представитель Министерства по делам территориальных образований Московской области - С. требований заявления также не признали, считают что оспариваемый нормативный акт соответствует требованиям федерального законодательства и не нарушает прав заявителя. Представители администрации Люберецкого района Московской области представили письменные возражения на заявление (т. 1 л.д. 196-200, т. 2 108-112).

Суд, выслушав объяснения представителей муниципального образования "Поселок Томилино Люберецкого района Московской области", представителей заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего в удовлетворении заявления отказать приходит к следующему.

В соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам их совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними нормативные акты субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 85 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями) (далее - Закон 131-ФЗ) в целях организации местного самоуправления в Российской Федерации в соответствии с требованиями данного Закона, органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 марта 2005 года обязаны установить границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

Во исполнение указанных требований федерального закона был принят оспариваемый Закон Московской области "О статусе и границах Люберецкого муниципального района, вновь образованного в его составе городского поселения и существующих на территории Люберецкого района Московской области муниципальных образований" N 81/2005-ОЗ - от 28 февраля 2005 года (т. 1 л.д. 46-49).

Данным Законом муниципальное образование "Люберецкий район Московской области" наделено статусом муниципального района и утверждены границы этого района.

В составе Люберецкого муниципального района образовано новое муниципальное образование - городское поселение Люберцы.

Кроме того, существующие на территории Люберецкого района на день вступления в силу оспариваемого Закона муниципальные образования, в том числе муниципальное образование "Поселок Томилино", наделены статусом городских поселений. Утверждены границы данных городских поселений в виде картографического описания, являющегося неотъемлемой частью Закона.

Из материалов дела усматривается, что муниципальное образование "Поселок Томилино Люберецкого района Московской области" существует с 1998 года. Решением Совета депутатов поселка Томилино N 8/4 от 16 февраля 1998 года был принят Устав муниципального образования и зарегистрирован Управлением юстиции Московской области 11 марта 1998 года (т. 2 л.д. 20-31).

Судом установлено, что муниципальное образование "Поселок Томилино" не имело границ, установленных в порядке, предусмотренном Законом Московской области N 139/2002-ОЗ от 30 ноября 2002 года "О порядке установления и изменения границ муниципальных образований Московской области" (до принятия данного Закона действовал Порядок установления и изменения границ муниципальных образований, утвержденный постановлением Губернатора Московской области от 4 декабря 1997 года N 298-ПГ).

ГАРАНТ:

См. Закон Московской области от 12 апреля 2005 г. N 99/2005-ОЗ "О признании утратившими силу некоторых законов Московской области"

Вместе с тем, границы муниципального образования "Поселок Томилино", в пределах которых осуществляется местное самоуправление, были описаны в Уставе данного муниципального образования. В Уставе воспроизведены границы установленные решением Малого Совета Люберецкого городского Совета народных депутатов Московской области от 19 ноября 1992 года N 257/17 "Об утверждении временных внешних границ населенных пунктов Люберецкого района" и решением комиссии по утверждению границ населенных пунктов Люберецкого района (т. 1 л.д. 247, т. 2 л.д. 3).

Судом также установлено, что границы муниципального образования "Городское поселение Томилино", установленные оспариваемым Законом не совпадают с границами муниципального образования "Поселок Томилино Люберецкого района Московской области", описанными в его Уставе.

Из текста оспариваемого Закона, а также данных представленных суду администрацией поселка Томилино следует, что при установлении границ муниципального образования "Городское поселение Томилино" из территории муниципального образования "Поселок Томилино" исключены земли общей площадью 351 га. В состав денных земель входят государственный лесной фонд - 250 га, садоводческое товарищество "Ручеек" - 52 га, садоводческое товарищество - "Родник" - 2 га, кладбище - 37 га, незастроенная территория вдоль Новорязанского шоссе - 10 га, Лесная сторожка (т. 1 л.д. 56).

Таким образом с принятием оспариваемого Закона территория в пределах которой осуществляется местное самоуправление в поселке Томилино изменяется.

В соответствии с ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Согласно ч. 3 ст. 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 данного Закона.

Однако судом, установлено, что в результате принятия оспариваемого Закона какие-либо отдельные населенные пункты, входящие в территорию муниципального образования "Поселок Томилино" не были отнесены к территориям других муниципальных образований.

Доводы заявителя и его представителей о том, что на отнесение Лесной сторожки, где проживают два человека, к территории городского поселения Люберцы необходимо было согласие жителей деревни Токарево Люберецкого района суд считает несостоятельными.

В соответствии с п. 35 раздела VI Положения о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 года (действующего в настоящее время) дома лесников не составляют самостоятельные населенные пункты и числятся за теми населенными пунктами, с которыми они связаны в административном или территориальном отношении.

Из материалов дела усматривается, что Лесная сторожка является в административном отношении частью деревни Токарево, входящей в состав муниципального образования "Поселок Томилино" (л.д. т. 2 л.д. 130-132). Данных о том, что Лесная сторожка передана другому населенному пункту и соответственно изменилась численность населения деревни Токарево суду не представлено.

Согласно п. 4 ст. 12 того же Федерального закона, изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных образований.

Судом установлено, что при принятии оспариваемого Закона как раз и произошло изменение границ муниципального образования "Поселок Томилино", не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в его состав населенных пунктов к территории другого муниципального образования.

Мнение населения муниципального образования "Поселок Томилино" было выражено в решении Совета депутатов данного муниципального образования от 12 августа 2004 года N 10/3 (т. 1 л.д. 59). Указанное решение было принято во исполнение требований ст. 4 Закона Московской области от 23 апреля 2004 года "О порядке установления границ муниципальных образований Московской области и наделения их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района".

Совет депутатов муниципального образования "Поселок Томилино Люберецкого района Московской области" решил ходатайствовать перед Губернатором Московской области и Московской областной Думой о наделении данного муниципального образования статусом городского округа и установлении границ в соответствии с картографическим описанием границ в Уставе муниципального образования "Поселок Томилино".

Данное решение 16 августа 2004 года было направлено Губернатору Московской области (т. 1 л.д. 57). Кроме того, 18 августа 2004 года глава муниципального образования "Поселок Томилино" в письме N 1157 сообщил об указанном решении Совета депутатов Председателю Московской областной Думы (т. 1 л.д. 64).

24 декабря 2004 года Советом депутатов муниципального образования "Люберецкий район Московской области" было принято решение N 222/32 "О согласовании предложений об установлении границ и наделении статусом муниципальных образований на территории Люберецкого района Московской области" (т. 1 л.д. 76-86).

Данное решение представительного органа, выражающего мнение всего населения Люберецкого района и было взято за основу при принятии оспариваемого Закона, в том числе и в части описания границ муниципального образования "Городское поселение Томилино".

Совет депутатов муниципального образования "Поселок Томилино" решением от 28 декабря 2004 года N 20/11 выразил свое несогласие с указанным решением Совета депутатов Люберецкого района в части границ городского поселения Томилино (т. 1 л.д. 67), о чем телеграммой было сообщено Губернатору Московской области (т. 1 л.д. 66), а письмом - Председателю Московской областной Думы (т. 1 л.д. 68).

Несогласие муниципального образования "Поселок Томилино" с решением Совета депутатов Люберецкого района Московской области от 24 декабря 2004 года было также доведено главой поселка Томилино до сведения депутатов Московской областной Думы на заседании по обсуждению оспариваемого Закона, что подтверждается стенограммой заседания от 26 января 2005 года (т. 1 л.д. 175).

Указанное решение Совета депутатов Люберецкого района было также оспорено администрацией Томилино в Люберецком городском суде Московской области. Решением данного суда от 4 июля 2005 года, вступившим в законную силу, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Таким образом, при принятии оспариваемого Закона в части установления границ городского поселения Томилино было учтено мнение как Люберецкого района в целом, так и составляющей его части - муниципального образования "Поселок Томилино".

То обстоятельство, что при принятии оспариваемого Закона органы государственной власти Московской области согласились с предложением муниципального образования "Люберецкий район", а не муниципального образования "Поселок Томилино" не противоречит закону, поскольку по смыслу закона учет мнения населения, выраженного представительным органом (в отличие от согласия населения), не означает для законодателя субъекта РФ безусловное его выполнение, что не оспаривается самим заявителем и его представителями.

Мнение населения, выраженное представительным органом муниципального образования рассматривается органами государственной власти субъекта РФ лишь как предложение, один из возможных вариантов решения вопроса.

Судом также установлено, что исключение из состава территорий муниципального образования "Поселок Томилино" территории в размере 351 га было оправданно и обоснованно.

Согласно письму главы администрации муниципального образования "Люберецкий район Московской области" заместителю Председателя Правительства Московской области от 4 ноября 2004 года N 13-533 границы муниципального образования "Поселок Томилино" отрезают город Люберцы от лесопарковой зоны. При этом основная часть Томилинского лесопарка (более 7000 га) образует межселенную территорию. С целью устранения межселенных территорий, необходимостью создания зеленой зоны отдыха для жителей города Люберцы в предложенном администрацией Люберецкого района варианте территориального устройства Люберецкого района территории Томилинского лесопарка распределены по кварталам и просекам между вновь образованными муниципальными образованиями "Городское поселение Люберцы", "Городское поселение Томилино" и "Городское поселение Октябрьский", с учетом численности населения в муниципальных образованиях и норматива обеспеченности населения зелеными насаждениями лесопарковой зоны (т. 1 л.д. 75).

Судом установлено, что действительно, в случае сохранения существующих границ муниципального образования "Поселок Томилино" значительная часть Томилинского лесопарка будет отнесена к межселенной территории, то есть территории находящейся вне границ поселений (ст. 2 Федерального закона N 131-ФЗ), что невозможно в силу закона.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 11 Федерального закона N 131-ФЗ в состав территорий поселений могут не включаться только территории с низкой плотностью сельского населения.

В соответствии с Перечнем субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах) относящихся к территориям с высокой плотностью населения, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004 года N 707-р, Московская область относится к территории с высокой плотностью населения, в связи с чем существование на ней межселенных территорий невозможно (т. 2 л.д. 123).

Указанные обстоятельства подтверждаются картографическими материалами, представленными заявителем и администрацией Люберецкого района (т. 2 л.д. 133, 135).

В соответствии со справкой представленной администрацией Люберецкого района (т. 2 л.д. 138), а также согласно показаниям главного архитектора Люберецкого района - В.Ф. Томилина, допрошенного в качестве свидетеля, согласно Генеральному плану развития города Люберцы принятому в 1999 году, территории присоединяемые к городскому поселению Люберцы не предусмотрены как территории развития города.

Вместе с тем из карты-схемы Люберецкого района усматривается, что присоединение к городскому поселению Люберцы части Томилинского лесопарка, которая образует межселенную территорию, без изъятия некоторых территорий у муниципального образования "Поселок Томилино" невозможно (л.д. 133, 135). При таких обстоятельствах суд считает, что органы власти Московской области, руководствуясь целесообразностью и необходимостью ликвидации в Московской области межселенных территорий, были вправе при решении вопроса о наделении статусом городских поселений соответствующих муниципальных образований Люберецкого района, именно таким образом привести в соответствие с требованием федерального законодательства состав территорий данного района.

Включение в состав территории городского поселения Люберцы части Томилинского лесопарка не противоречит закону, так как согласно п. 3 ч. 1 ст. 11 Федерального закона N 131-ФЗ территорию поселения составляют в том числе и рекреационные земли.

Доводы заявителя о том, что у него изъята часть исторически сложившейся территории, суд считает необоснованными.

Данные территории, как территории входящие в состав поселка Томилино, были впервые описаны в решении комиссии по уточнению границ населенных пунктов Люберецкого района на основании решения Малого Совета Люберецкого городского Совета народных депутатов Московской области в 1992 году (т. 1 л.д. 202, т. 2 л.д. 3), которые были воспроизведены в Уставе муниципального образования "Поселок Томилино" 1998 года.

Однако данный временной промежуток является незначительным и какие-либо исторические события, связанные с поселком Томилино на территории переданной городскому поселению Люберцы не происходили. Данных о том, что на этих территориях расположены какие-либо исторические памятники суду также не представлено. При таких обстоятельствах изъятые территории нельзя признать исторически сложившимися.

Право же субъекта РФ изменять существующие границы с соблюдением определенных условий предусмотрено Федеральным законом N 131-ФЗ (ст. 12).

Суд считает также необоснованным и утверждение заявителя о нарушении права муниципального образования на местное самоуправление и об уменьшении объема прав населения и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Подобных данных суду не представлено. То обстоятельство, что в результате перехода ряда территорий к другому муниципальному образованию заявитель несет незначительные экономические потери, суд не расценивает как нарушение права заявителя на местное самоуправление.

Утверждение заявителя о том, что оспариваемым Законом (ч. 2 ст. 6), в нарушение областного законодательства об административно-территориальном устройстве, преобразованы и переименованы населенные пункты - Жилино-1 и Жилино-2 суд считает несостоятельным.

Действительно, в Уставе муниципального образования "Поселок Томилино" эти населенные пункты именуются деревня Жилино и деревня 2-е Жилино. В представленных заявителем документах (данных БТИ, копиях домовых книг, правоустанавливающих документах, выданных гражданам и организациям, постановлении Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры РСФСР") данные населенные пункты именуются то деревней, то селом (т. 1 л.д. 29-40, т. 2 л.д. 33-61).

В то же время в статье 6 оспариваемого Закона данные территориальные единицы именуются - поселок Жилино-1 и поселок Жилино-2, административно подчиненные поселку Томилино.

Однако данным Законом указанные населенные пункты не преобразовывались и им не присваивались новые наименования.

Согласно ст. 10 названного Закона все административно-территориальные и территориальные единицы Московской области подлежат регистрации, учету и систематизации с последующей публикацией в Справочнике по административно-территориальному устройству Московской области.

Из Справочников по административно-территориальному устройству Московской области 1999 и 2005 годов следует, что Жилино-1 и Жилино-2 являются поселками - сельскими населенными пунктами, административно подчиненными рабочему поселку Томилино (т. 2 л.д. 197-202).

По данным Всероссийской переписи населения 1979, 1989 и 2002 годов населенные пункты Жилино-1 и Жилино-2 являются поселками - сельскими населенными пунктами (т. 1 л.д. 89, 94).

Представленные заявителем документы, где данные населенные пункты указаны то селом, то деревней не свидетельствуют об официальном присвоении им подобного статуса.

Кроме того, то обстоятельство, что Жилино-1 и Жилино-2 по данным административно-территориального учета являются поселками, ни в коей мере не нарушает прав их жителей, поскольку данные поселки, как и деревни и села являются сельскими населенными пунктами.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемый Закон принят в пределах полномочий органов государственной власти Московской области, не противоречит Конституции РФ и федеральному законодательству.

Руководствуясь ст. 194-198, 253 ГПК РФ, суд решил:

заявление муниципального образования "Поселок Томилино Люберецкого района Московской области" о признании недействующими частично части 1 статьи 3 и части 1 статьи 6, абзацев 4 и 5 части 2 статьи 6 Закона Московской области от 28 февраля 2005 года N 81/2005-ОЗ "О статусе и границах Люберецкого муниципального района, вновь образованного в его составе городского поселения и существующих на территории Люберецкого района Московской области муниципальных образований" оставить без удовлетворения.

На решение может быть подана кассационная жалоба и принесено кассационное представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Московский областной суд в течение 10 дней со дня принятия решения в окончательной форме.