Протест Прокурора г.Сургута от 15 августа 2001 г. N 1/3950 на решение от 30 мая 2001 года N 34-IIIГД "О наружной рекламе и информации в городе Сургуте"

В Сургутскую городскую Думу

г.Сургут, ул.Энгельса, 8

Решением Сургутской городской Думы N 34-IIIГД от 30.05.2001 г. были утверждены Правила размещения и эксплуатации средств наружной рекламы и информации в городе Сургуте и Положение о плате за право распространения наружной рекламы.

Данное решение принято в нарушение закона и подлежит отмене по следующим основаниям.

На основании статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995г. N 108-ФЗ "О рекламе" законодательство о рекламе состоит из указанного закона и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, могут регулироваться также указами Президента РФ, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.

Статья 14 ФЗ "О рекламе" относит к компетенции органов местного самоуправления в данной сфере лишь выдачу разрешений на распространение наружной рекламы согласованных с соответствующими органами, установление и взимание платы за выдачу таких разрешений, определение мест распространения наружной рекламы, контроль за состоянием наружной рекламы и технических средств ее стабильного территориального размещения.

Органы местного самоуправления, как отмечено в постановлении Конституционного Суда РФ от 04.03.1997 г. N 4-П, вправе также самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью, то есть определять порядок и условия использования объектов муниципальной собственности для распространения наружной рекламы (размещения средств наружной рекламы).

Согласно ст. 60 Градостроительного кодекса РФ органы местного самоуправления вправе также вводить дополнительные требования к проектам застройки в соответствии с местными условиями, в том числе технические требования к размещению архитектурных объектов малых форм, рекламы, вывесок и другой визуальной информации.

Вместе с тем, в нарушение установленной законом компетенции, Правилами размещения и эксплуатации средств наружной рекламы и информации в городе Сургуте определяются виды рекламы, устанавливаются основания для размещения средств наружной рекламы и порядок обязывающий рекламодателей и рекламораспространителей заключать договор на распространение (размещение) наружной рекламы не только с собственником соответствующего имущества, но и дополнительно во всех случаях с уполномоченным органом городского самоуправления предприятием, устанавливается дополнительный перечень согласующих организаций и ответственность участников рекламного процесса, вводятся неправовые понятия "территории общегородского значения" и "городского рекламно-информационного пространства".

Так, пунктом 3.4 Правил определено, что реклама включает рекламно-информационное оформление предприятий и организаций, другие виды наружной рекламы.

К рекламно-информационному оформлению предприятий и организаций (видам наружной рекламы) Правила (пп. 3.4.1 - 3.4.4) в свою очередь относят вывески, информационные таблички (обязательные вывески), учрежденческие доски, информацию, размещаемую в витринах и информацию предприятий общественного питания.

При этом, на размещение данной рекламы (информации) Правила распространяют общий порядок оформления документации, установленный разделом VI (предварительное предоставление пакета документов, прохождение экспертиз и согласований, получение паспорта рекламного места). А за размещение вывесок устанавливается также единовременная оплата (плата за регистрацию) - п.6.11 Правил и п.3.1.1 Положения о плате за право на размещение и эксплуатацию наружной рекламы и информации.

Однако, в соответствии со ст.2 ФЗ "О рекламе" под рекламой понимаются сведения (информация), распространяемые исключительно для формирования или поддержания интереса к юридическому или физическому лицу, его товарам, идеям и начинаниям.

Указание юридическим лицом своего наименования и иной обязательной информации на вывеске (табличке) по месту нахождения преследует иные цели и не может рассматриваться как реклама (информационное письмо Президиума Высшего арбитражного Суда РФ от 25.12.1998 г. N 37).

Следовательно размещение вывесок (табличек), содержащих обязательную (в соответствии с законом или обычаями делового оборота) информацию, не требует получения какого-либо разрешения органов местного самоуправления, предоставления (оформления) документов, внесения платы.

Пункты 3.4.1-3.4.4 Правил содержат также обязательные требования к содержанию вывесок (табличек), их количеству, размерам и месту размещения, содержанию информации размещаемой в витринах, местам размещения информации об оказываемых предприятиями общественного питания услугах.

Вместе с тем, Федеральный закон "О рекламе" не регулирует вопросы содержания вывесок с позиции обязательного наличия или конкретного перечня информации, которая должна содержаться на вывеске. Способ, форма исполнения и размеры вывески при размещении на ней обязательной информации роли не играют. Не содержит действующее законодательство и каких-либо ограничений или обязательных правил, касающихся количества вывесок.

Согласно Закона РФ "О защите прав потребителей" (с изменениями от 17.12.1999 г.) наличие вывески является обязательным условием для организаций, обслуживающих граждан, при продаже товаров, выполнении работ, оказании услуг (правоотношения в области защиты прав потребителей регулируются исключительно федеральным законодательством).

Содержание информации, размещаемой продавцом, исполнителем на вывеске установлено ст.9 указанного Закона (п.3.4.2 Правил даже при изложении данной нормы закона ей не соответствует - отсутствует требуемое по закону указание на место нахождения организации, допускается размещение обязательной информации не на вывеске, а путем нанесения надписей на стекле витрины, входной двери и т.п.).

Для целого ряда организаций обязанность иметь вывеску предусмотрена индивидуально. Эта обязанность устанавливается различными типовыми правилами, утверждаемыми Правительством РФ для организаций, оказывающих отдельные виды специализированных услуг.

Правила оказания услуг общественного питания, утвержденные постановлением Правительства РФ от 15.08.1997 г. N 1036 (с последующими изменениями), определяют для организаций, оказывающих услуги в сфере общественного питания, объем обязательной информации о продавце (исполнителе) которая должна содержаться на вывеске и примерный перечень способов доведения до сведения потребителей информации о продукции и услугах (не относится к наружной рекламе).

Обязательная информация для предприятий общественного питания установленная Правилами размещения и эксплуатации средств наружной рекламы и информации, утвержденными городской Думой (п.3.4.4), определяет такую информацию как вид наружной рекламы, причем регламентируя вообще не содержание наружной информации об исполнителе, размещаемой такими организациями на вывеске, а способы доведения информации о продукции и оказываемых услугах.

Также не относится к наружной рекламе и не требует получения разрешения, согласования такого разрешения, внесения платы, информация, размещаемая в витринах (п.3.4.3 Правил), так как п.1 ст. 14 ФЗ "О рекламе" относит к наружной рекламе только технические средства стабильного территориального размещения.

По этим же основаниям незаконным является и отнесение Правилами к наружной рекламе (с вытекающими отсюда требованиями к оформлению документов, необходимости заключения договора с уполномоченным предприятием, согласованию, оплате и т.д.) рекламы на транспортных средствах, рекламно-зрелищных мероприятий, временных средств рекламы (раздел IV Правил).

Кроме того, особенности рекламы на транспортных средствах регламентируются самостоятельной нормой ФЗ "О рекламе" (статья 15). Согласно ч.2 ст. 15 Закона случаи ограничения и запрещения распространения рекламы на транспортных средствах (определены п.4.3 Правил) в целях обеспечения безопасности движения определяются уполномоченными органами, на которые возложен контроль за безопасностью дорожного движения.

Такие случаи определены в настоящее время Инструкцией о размещении и распространении рекламы на транспортных средствах, утвержденной приказом МВД РФ от 07.07.1998 г. N 410 (зарегистрирован Минюстом РФ от 02.10.98г. рег. N 1625). Контроль за соблюдением требований, предусмотренных данной Инструкцией (п. 6), осуществляется подразделениями ГИБДД при регистрации (перерегистрации), проведении государственного технического осмотра транспортных средств и прицепов к ним, а также при контроле за дорожным движением.

На основании пункта 4.1.3 Правил стойки рекламно-информационных знаков объектов сервиса (магазинов запчастей, мастерских по ремонту автомобилей и т.п.) должны иметь одинаковую форму со стойками дорожных знаков и изготавливаться из того же материала.

Данное правило прямо противоречит п.1 ст. 14 ФЗ "О рекламе", согласно которой наружная реклама не должна иметь сходства с дорожными знаками и указателями.

Пунктом 3.3 Правил установлено, что в случаях, когда социальная реклама размещается на основании решений структурных подразделений администрации города, социальный характер размещаемой информации и порядок оплаты за использование рекламного пространства, определяются решениями указанных структурных подразделений.

Вместе с тем, общее понятие "социальной рекламы" уже содержится в статье 18 ФЗ "О рекламе" и отнесение рекламы к социальной не может определяться какими-либо решениями органов местного самоуправления. Вопросы оплаты производства, размещения и распространения социальной рекламы определяются договором (п.З ст. 18 ФЗ "О рекламе").

В соответствии с п. 1.5 Правил основаниями для размещения средств наружной рекламы является документация на право размещения средств наружной рекламы, к которой относится паспорт рекламного места и утвержденный дизайн-проект.

Далее, разделом VI Правил устанавливаются требования обязывающие рекламораспространителей помимо заключения договора о размещении средства наружной рекламы с собственником или обладателем иного права на имущество, которое используется для размещения рекламного средства, заключать во всех случаях с уполномоченным органом городского самоуправления предприятием договор на "право" размещения средства наружной рекламы, причем независимо от того относится ли объект на котором размещаются такие средства к муниципальной собственности или нет.

Заявитель приобретает право на размещение средства наружной рекламы после внесения платы в соответствии с условиями заключенного с уполномоченным предприятием договора и на период, определяемый суммой внесенной платы (п.6.13 Правил).

Размер такой платы определен Положением о плате за право на размещение и эксплуатацию наружной рекламы и информации (приложение N 2 к решению городской Думы), в соответствии с которым оплата за размещение на территории города рекламы на щитах, стендах, ограждениях и автотранспортных средствах осуществляется рекламодателями (внутреннее противоречие - п.6.17 Правил заявителем и стороной по договору с уполномоченным предприятием выступает рекламораспространитель) на расчетный счет департамента финансов администрации города, согласно заключенным договорам. Размер платы определяется с учетом деления города на социально-экономические зоны, площади рекламы и срока, в течении которого предоставляется право на ее размещение.

Далее указанный договор и паспорт рекламного места регистрируются уполномоченным предприятием в департаменте архитектуры и градостроительства администрации города.

Кроме того, Правилами предусматриваются случаи "лишения права" на размещение средства наружной рекламы (п.6.21),обязанность рекламораспространителя пролонгировать договор на право размещения рекламы в случае положительного заключения уполномоченного предприятия (п.6.22) и т.д.

Такой порядок распространения (размещения) наружной рекламы и установления (взимания) платы прямо противоречит закону (ст. 14 ФЗ "О рекламе").

Согласно пп.2, 3 ст. 14 ФЗ "О рекламе" распространение наружной рекламы путем установки на территории, здании, сооружении и ином объекте, а также определение размера и порядка внесения платы за распространение указанной рекламы осуществляется на основании договора с собственником либо с лицом, обладающим вещными правами на имущество, и при наличии разрешения соответствующего органа местного самоуправления согласованного с органами управления автомобильных (железных) дорог и органом милиции, уполномоченным осуществлять контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения.

За выдачу разрешений на распространение наружной рекламы взимается плата в порядке и размерах, устанавливаемых соответствующим органом местного самоуправления по согласованию с вышеуказанными органами (органами управления дорог, органом милиции). При этом размер платы не должен превышать величину расходов на проведение работ по выдаче разрешений на распространение наружной рекламы, определению мест ее распространения и контролю за состоянием наружной рекламы и технических средств ее стабильного территориального размещения.

В соответствии со ст.ст.9, 421 Гражданского кодекса РФ граждане и юридические лица по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им гражданские права и свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.

По названным основаниям является незаконным и установление Правилами (п.2.6) дополнительного перечня согласующих организаций и возложение обязанности по согласованию на рекламодателей и рекламораспространителей (п.6.5 Правил).

Ответственность участников рекламного процесса установлена федеральным законодательством (ст. 30 ФЗ "О рекламе") и не может регламентироваться актами органов местного самоуправления (раздел IX Правил),тем более выходить за рамки установленные законом (п.7.8 Правил).

Незаконным является и возложение на создаваемый органом местного самоуправления общественный совет по наружной рекламе и информации функций контроля за соответствием наружной рекламы общественным нормам морали и нравственности, проведение им независимых экспертиз (п.2.7 Правил).

Реклама, нарушающая общепринятые нормы морали, отнесена законом (ст. 8 ФЗ "О рекламе") к неэтичной рекламе, государственный же контроль за соблюдением законодательства о рекламе, в том числе функции по предупреждению и пресечению фактов ненадлежащей рекламы (к каковой относится и неэтичная реклама), возложен (ст.26 ФЗ "О рекламе") на федеральный антимонопольный орган (его территориальные органы).

Право на проведение независимых экспертиз рекламы предоставлено законом органам саморегулирования в области рекламы - общественным организациям (объединениям), ассоциациям и союзам юридических лиц (ст.28 ФЗ "О рекламе"). Кроме того, органы местного самоуправления не могут выступать в качестве учредителей, быть членами и участниками общественных объединений (ст. 19 Федерального закона от 19.05.95г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях").

Статьей 7 Закона РФ от 22.03.1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (с последующими изменениями и дополнениями) прямо запрещено наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления. Кроме того, указанной нормой закона органам местного самоуправления запрещается принимать акты которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан, в том числе запрещается - необоснованно предоставлять отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара.

В нарушение вышеуказанных положений закона Правилами уполномоченным предприятием определено муниципальное предприятие "Торгтехника и реклама" (хозяйствующий субъект), одним из уставных видов деятельности которого является изготовление, монтаж и размещение рекламы, с наделением последнего функциями:

- регистрации средств наружной рекламы (п.2.5, раздел IV),

- определения перечня организаций согласующих средства наружной рекламы и информации, места их размещения (пп.6.5, 6.6),

- оказания полного объема услуг по оформлению, согласованию и выдаче документации на право распространения средств наружной рекламы и информации, с взиманием платы (пп.2.6, 6.3, 6.7),

- утверждения паспорта рекламного места (являющегося согласно п.1.5 Правил основанием для размещения средств наружной рекламы) и заключения договоров на право размещения средств наружной рекламы и информации (п.6.11),

- контроля за состоянием рекламного оформления и соответствия размещения средств наружной рекламы и информации документации на право размещения рекламы (пп.2.4, 8.2),

- контроля за правильностью начисления, полнотой и своевременностью перечисления сумм оплаты за право на размещение наружной рекламы (п.5.1 Положения о плате за право на размещение и эксплуатацию наружной рекламы и информации).

Кроме того, пунктом 3 решения городской Думы от 30.05.2001 г. N 34-IIIГД администрации города поручено обеспечить уполномоченному муниципальному предприятию (МП "Торгтехника и реклама"),в целях дальнейшего развития его материально-производственной базы, ежегодное выделение вне конкурса гарантированного объема муниципального заказа в размере 25% запланированных средств бюджета города, расходуемых на наружную рекламу и информационно-художественное оформление города.

Вышеназванный пункт решения Думы противоречит также требованиям ст. 12 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" и ст. 72 Бюджетного кодекса РФ которыми определено, что муниципальные контракты (заказы) размещаются на конкурсной основе, если иное не установлено нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и Положению о муниципальном заказе в муниципальном образовании город окружного значения Сургут, утвержденному решением Сургутской городской Думы от 07.12.2000 г. N 317-IIГД.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 23 ФЗ "О прокуратуре РФ",

требую:

1. Решение Сургутской городской Думы от 30 мая 2001 года N 34-IIIГД "О наружной рекламе и информации в городе Сургуте" отменить как незаконное.

2. Протест подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании городской Думы.

3. О результатах рассмотрения протеста должно быть незамедлительно сообщено прокурору в письменной форме.

ГАРАНТ:

Решением Сургутской городской Думы от 31 октября 2001 г. N 81-IIIГД отменено решение городской Думы от 30.05.2001 N 34-IIIГД "О наружной рекламе и информации в городе Сургуте", утвердившее Правила размещения и эксплуатации средств наружной рекламы и информации в городе Сургуте и Положение о плате за право распространения наружной рекламы.

И.о. прокурора города Сургута

И.А.Мачалов