Приложение. Основные направления бюджетной и налоговой политики города на очередной финансовый год и плановый период

Приложение
к решению Думы г. Сургута
от 7 октября 2008 г. N 423-IVДГ

Основные направления бюджетной и налоговой политики города
на очередной финансовый год и плановый период

Настоящие основные направления бюджетной и налоговой политики города подготовлены в соответствии со статьей 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации и служат основой проекта бюджета городского округа на 2009 год и плановый период.

С 2006 года подготовка основных направлений бюджетной и налоговой политики на местном уровне законодательно закреплена Положением о бюджетном процессе в городском округе город Сургут. Данный инструмент уже третий год используется в конструкции бюджетного процесса и доказывает свою значимость и ценность.

Основные направления бюджетной и налоговой политики города на очередной финансовый год и плановый период разработаны с учетом определенных ранее ориентиров и их достижений, выявленных проблем с целью определения среднесрочных приоритетов формирования доходов бюджета городского округа, основных направлений расходов бюджета, определения размера и источников покрытия дефицита бюджета.

При формировании и осуществлении бюджетной и налоговой политики в 2007 году и начале 2008 года были реализованы следующие направления.

Внесенные изменения в 2007 году в бюджетное и налоговое законодательство Российской Федерации, законодательство субъекта Российской Федерации о межбюджетных отношениях, вступившие в силу с 2008 года, в том числе полностью реализованная Программа реформирования муниципальных финансов города Сургута, позволили сформировать бюджет городского округа на 2008 год как бюджет, ориентированный на результат.

Также разработанный впервые перспективный финансовый план города Сургута в 2007 году, а затем на 2008 год и на среднесрочную перспективу до 2010 года стал промежуточным документом, способствующим переходу планирования трехлетнего бюджета городского округа, начиная с 2009 года.

Особенностью бюджетной политики города в 2007 году было ее реформирование, связанное с внедрением новых подходов к финансированию бюджетного сектора. В качестве нового бюджетного инструмента на 2008 год в бюджет введены ведомственные программы. Девять структурных подразделений Администрации города разработали и публично утвердили 46 ведомственных программ с 242 целевыми показателями.

Вступившая в силу с 2008 года новая редакция Положения о бюджетном процессе в городском округе город Сургут расширила самостоятельность и повысила ответственность главных распорядителей бюджетных средств, получателей бюджетных средств при составлении и исполнении бюджета, формировании и предоставлении бюджетной отчетности, предоставила самостоятельность при формировании смет в пределах общего объема бюджетных ассигнований, утвердила нормы, закрепляющие перенос на очередной финансовый год неиспользованных остатков бюджетных ассигнований на реализацию ведомственных программ, сформировавшихся по итогам отчетного финансового года.

В то же время переход к новой системе бюджетного процесса сдерживается сложившейся практикой внесения изменений в утвержденные бюджеты, а также поступлений финансовой помощи из вышестоящего бюджета, особенно в конце финансового года.

Большую роль в бюджетной политике города имеет сформированная система межбюджетных отношений. За последние три года она имела тенденцию к увеличению доли межбюджетных трансфертов в бюджет городского округа. Но вступившая в силу с 2008 года новая редакция статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации ограничивает действия города, начиная с 2009 года, в части предоставления ряда социально важных расходных обязательств.

В то же время 2008 год станет переходным периодом к "трехлетним" межбюджетным отношениям с городом. В настоящее время ведется работа по завершению реформы местного самоуправления и выработка предложений к формированию инструментов и методов межбюджетных отношений, включая оценку эффективности работ глав муниципальных образований автономного округа.

Подготовлена нормативная правовая база города в соответствии с бюджетным и гражданским законодательством по переходу к новым организационно-правовым формам муниципальных некоммерческих организаций с целью оптимизации действующей сети получателей бюджетных средств и переходу к новым формам финансирования муниципальных услуг.

Наряду с успешным освоением бюджетных средств существует низкая эффективность работы бюджетных учреждений города, связанная с их малой хозяйственной самостоятельностью, получением бюджетных средств на внерыночных (неконкурсных и "бесконкурентных") началах. Все это исключает возможность действия главного инструмента снижения расходов и повышения качества - рыночной конкуренции. Затруднено установление показателей экономической эффективности деятельности муниципальных учреждений. Необходимо найти оптимальный баланс между деятельностью, совершаемой за счет бюджетных средств (уставной), и дополнительной деятельностью, в том числе предпринимательской, оказываемой муниципальными учреждениями.

В 2007 году расширен перечень видов предпринимательской деятельности, подпадающих под налогообложение в виде единого налога на вмененный доход, в соответствии с принятыми изменениями в налоговое законодательство.

В целях увеличения доходов местного бюджета и укрепления в целом финансовой системы города в 2008 году проведен анализ изменения инвентаризационной стоимости строений, помещений и сооружений, зарегистрированных на территории города, принадлежащих гражданам на праве собственности с учетом разработанных субъектом Российской Федерации коэффициентов пересчета восстановительной стоимости. Для увеличения доходной базы города также завершена работа по государственной кадастровой оценке земель и усилен контроль за начислением и поступлением земельного налога.

Одновременно с этими мерами отмечается низкая собираемость местных налогов.

Расходы бюджета городского округа в большей степени способствовали обеспечению и сохранению экономической и социальной стабильности города, но в меньшей степени его перспективному развитию.

В 2007 году в целях оказания социальной поддержки и защищенности отдельных категорий граждан города были запланированы бюджетом средства на дополнительные меры социальной поддержки гражданам старшего поколения, проживающим на территории города, поддержку детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, проезд в городском пассажирском транспорте общего пользования отдельным категориям граждан. Дополнительно предоставлена единовременная материальная помощь инвалидам и участникам войны и приравненных к ним лицам, труженикам тыла. Выделены средства на получение социальной поддержки по оформлению работ на проведение территориального землеустроительства садовых участков малоимущим гражданам, ветеранам Великой Отечественной войны, иным незащищенным слоям населения. Соответствующие ассигнования предусмотрены в бюджете и на 2008 год.

Также бюджетом городского округа в 2008 году запланированы средства на:

1) компенсацию расходов на оплату коммунальных услуг отдельным категориям граждан;

2) дополнительные меры социальной поддержки в виде:

материальной помощи нуждающимся обучающимся общеобразовательных учреждений на обеспечение одеждой, обувью и прочими необходимыми товарами;

содержания отдельных категорий детей в лагерях с дневным пребыванием на базе муниципальных образовательных учреждений;

обеспечения питанием в учебное время отдельных категорий детей;

ежемесячных выплат стипендий обучающимся, воспитанникам образовательных учреждений за отличные успехи в учебе и спортсменам города за высокие достижения;

выплат на приобретение и предоставление санаторно-курортных путевок инвалидам города;

3) субсидий на строительство или приобретение жилья;

4) субсидий на возмещение затрат по производству продукции животноводства и растениеводства;

5) субсидий на возмещение недополученных доходов в связи с оказанием услуг по городским пассажирским перевозкам;

6) субсидий управляющим организациям, товариществам собственников жилья, жилищным кооперативам или иным специализированным потребительским кооперативам.

Выделены средства на дальнейшую реализацию проекта развития коммунальных служб города Сургута, направленного на капитальные вложения в объекты тепло-, водоснабжения и водоотведения. Результатами в 2007 году стали введение в эксплуатацию подстанции "Университет", замена 3,4 км инженерных сетей, ремонт 20 км тепловых сетей.

В 2007 году Администрация города в целях дальнейшего развития города выступила инициатором разработки инвестиционных программ, что позволило в 2008 году запустить механизм двух инвестиционных проектов с привлечением частных инвестиций в развитие инженерных сетей.

В 2007 году заключено кредитное соглашение с привлечением заемных средств Европейского банка реконструкции и развития по реализации программы реконструкции муниципального жилищного фонда города. В уставный капитал ОАО "Югра-Консалтинг" внесено 37,5 млн. рублей из средств бюджета городского округа для исполнения функций агентства по реконструкции жилищного фонда.

С учетом выбранной муниципалитетом бюджетной и налоговой политики удержан стабильный уровень кредитоспособности города, подтвержденный рейтинговым агентством Standard&Poor`s, поддержана низкая долговая нагрузка и приемлемый уровень ликвидности.

Реализуемые муниципальные программы по приоритетным национальным проектам в части средств, направленных из местного бюджета, имеют количественные и качественные результаты, значимые для города.

В сфере образования предоставлено 35 грантов муниципальным учреждениям на модернизацию материально-технической базы, приобретение учебного оборудования. Отмечены премией Главы города в области образования 309 работников муниципальных учреждений образования и культуры. Премии Главы города присуждены 301 обучающемуся, воспитаннику образовательных учреждений. Более 300 обучающихся получают стипендии за отличную учебу. Реализуемый приоритетный национальный проект "Образование" повысил качество обучения до 40,5%, снизил число обучающихся, выпущенных со справкой, на 48%, ежегодно повышаются результаты Единого государственного экзамена, по итогам учебного 2007 - 2008 года по математике - до 59%, по русскому языку - до 63,9%.

В сфере здравоохранения увеличен объем финансирования на плановые мероприятия за два последних года в 2 раза. За счет местного бюджета в 2007 году прошли подготовку и переподготовку 103 врача и 32 средних медицинских работника. Укомплектованность врачебными кадрами первичного звена возросла до 80%. Коэффициент совместительства врачами составил 1,3. Уровень средней заработной платы (из всех источников финансирования) возрос в среднем у врачей на 22% и достиг 45,4 тыс. рублей, среднего медицинского персонала - на 21% и достиг 26,8 тыс. рублей, младшего медицинского персонала - на 28% и достиг 15,3 тыс. рублей. Амбулаторно-поликлинические учреждения города оснащены современным оборудованием лучевой диагностики, эндоскопическим и реанимационным в количестве 79 единиц. Парк автомашин городской станции скорой медицинской помощи обновился на 70%. Факторами исполнения программы по реализации приоритетного национального проекта "Здравоохранение" также явились: рост рождаемости на 8%, снижение смертности на 3%. Рост естественного прироста населения составил 18%. Младенческая смертность снизилась на 59%. Уменьшилось время ожидания бригады скорой помощи с 13,9 до 11,9 минуты.

Реализация мероприятий приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" оказывает существенное влияние на расширение объемов жилищного строительства. Завершена работа по строительству жилого дома (КПД-301) на 43 квартиры, жилого комплекса на 69 квартир. Начаты работы по строительству 5-этажного жилого дома на 76 квартир, 9-этажного дома на 104 квартиры и двух жилых домов. Предоставлена поддержка в улучшении жилищных условий 591 молодой семье (за 2006 - 2007 годы). Заключили ипотечных кредитных договоров за весь период реализации национального проекта 4 065 жителей города. Совокупный объем ипотечных кредитов составил 7,2 млрд. рублей. Завершено строительство двух магистральных водоводов протяженностью 2,492 км, автоматизированной газовой котельной тепловой мощностью 5,25 МВт.

В сфере агропромышленного комплекса достигнут рост объема производства мяса на 18%, в том числе: свинины в живом весе - на 12%, крупного рогатого скота - на 68,9%, молока - на 8,5%. В 2007 году из средств бюджета городского округа в уставный капитал сельскохозяйственного предприятия "Северное" внесено 2,29 млн. рублей, кроме того, ему был предоставлен инвестиционный кредит в объеме 21,85 млн. рублей на ускорение развития животноводства и растениеводства и ежегодно выделяются субсидии на реализованную продукцию из средств бюджета автономного округа.

Основные цели и задачи бюджетной политики на 2009 - 2011 годы

При определении целей и задач бюджетной политики следует исходить из тенденций развития экономики, связанных с преодолением ограничений и наращиванием темпов роста производства в отраслях экономики, в том числе малого бизнеса, необходимостью модернизации основных фондов инфраструктурных отраслей, существенным исчерпанием источников роста за счет внешнеэкономической конъюнктуры, активизацией инновационного и инвестиционного компонентов роста, усилением конкуренции как на внутренних, так и внешних рынках.

Внешние факторы социально-экономического развития города предполагают более чем пятипроцентное снижение в год экспорта добывающими предприятиями города.

Внутренние факторы определяют незначительные темпы экономического роста во всех отраслях экономики.

С учетом влияния внутренних и внешних факторов на экономику города выбран умеренно оптимистичный вариант развития, сориентированный на относительное улучшение конкурентоспособности бизнеса и активизацию структурных сдвигов за счет реализации комплекса мер по ускорению экономического роста.

Бюджетная политика на 2009 - 2011 годы должна быть ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию города при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов.

В то же время расходы на заработную плату продолжат расти более высокими темпами, чем другие расходы, что обусловлено решениями правительства Российской Федерации о повышении реальной заработной платы в бюджетной сфере и конкуренцией с частными работодателями.

При формировании и реализации бюджетной политики Администрации города следует сосредоточить свое внимание на решении нижеследующих основных задач.

1. Обеспечить долгосрочную сбалансированность бюджета.

Формирование и утверждение бюджета городского округа должно производиться на трехлетний период. Ввести в практику заключение долгосрочных муниципальных контрактов для нужд муниципального образования. Тем самым обеспечить долгосрочную устойчивость бюджетной системы, приемлемость налоговой и долговой нагрузки, оценку рисков для бюджетной системы города.

2. Безусловно исполнять действующие расходные обязательства.

Необходим взвешенный подход к увеличению и принятию новых расходных обязательств с учетом имеющихся финансовых ресурсов.

Ведение реестра расходных обязательств призвано служить инструментом бюджетного планирования, для анализа исполнения расходных обязательств перед населением.

Должны быть рассмотрены эффективность и альтернативы финансовых возможностей бюджета для принятия новых расходных обязательств.

Необходим жесткий контроль за ростом расходов бюджета городского округа.

3. Применять механизмы, стимулирующие бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг и повышению эффективности бюджетных расходов.

Осуществить переход к финансовому обеспечению муниципальных услуг на основе муниципального задания. Создать стимулы для возникновения организаций новых организационно-правовых форм, в частности, автономных учреждений, и проведения реструктуризации бюджетной сети.

"Демуниципализация" бюджетных учреждений, занятых оказанием социальных услуг, должна преодолеть недостатки сегодняшних механизмов оказания большинства этих услуг.

Продолжать реализацию существующей системы мониторинга эффективности бюджетных расходов.

4. Планировать, начиная с 01.01.2009, бюджетные ассигнования раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств.

Осуществлять бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства в соответствии с долгосрочными целевыми программами.

5. Повысить качество финансового менеджмента в бюджетном секторе.

Усилить ответственность структурных подразделений Администрации города и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и повышение качества муниципальных услуг.

6. Участвовать в реализации приоритетных национальных проектов посредством разработанных муниципальных программ.

Результатом этой работы в среднесрочной перспективе станет ускорение обновления материальной базы, внедрение инновационных форм в здравоохранении и образовании, улучшение качества оказываемых услуг, рост заработной платы в этих отраслях.

7. Необходимо достигнуть в области жилищного строительства объема ввода жилья в среднем до 325 тыс. кв. метров в год или 0,94 кв. метра на человека.

Продолжить реализацию двух инвестиционных программ, направленных на развитие систем коммунальной инфраструктуры города, в том числе систем централизованного теплоснабжения и электрических сетей города.

Продолжить реализацию инвестиционных проектов по реализации программы реконструкции муниципального жилищного фонда города Сургута и развития коммунальных служб города.

Требуют рассмотрения, в установленные сроки, разработанные проекты двух инвестиционных программ, направленные на развитие систем водоотведения и водоснабжения.

8. Повысить качество управления муниципальной собственностью и развития реформирования муниципального сектора экономики.

Пересмотреть перечень муниципального имущества, запланированного к приватизации, с целью создания имущественного фонда для малого и среднего бизнеса.

Следует в планируемом периоде завершить процесс акционирования имущества, включенного в план приватизации.

Усилить контроль за использованием муниципального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения (оперативного управления).

Сократить до минимума задолженность по арендной плате от использования муниципального имущества.

Повысить эффективность деятельности предприятий муниципального сектора экономики за счет снижения издержек производства и применения инновационных технологий при производстве работ.

9. Активно участвовать Администрации города в работе по достижению показателей органов местного самоуправления городского округа, утвержденных соответствующим указом Президента Российской Федерации, с целью получения дополнительных доходов в бюджет городского округа из средств бюджета автономного округа.

Решение данных задач бюджетной политики города на 2009 - 2011 годы позволит развить финансово-экономические отношения в условиях меняющегося финансового, бюджетного и налогового законодательства. В то же время развить бюджетную систему с учетом тенденции проводимой на федеральном уровне реформы по оптимизации бюджетных расходов: продолжить реализацию механизмов результативного бюджетирования, выработать механизмы привлечения внебюджетных ресурсов, выработать предложения по меняющимся межбюджетным отношениям между городом и субъектом Российской Федерации.

Всем участникам бюджетного процесса необходимо активно включиться в эту работу, что позволит сделать ее более эффективной и направленной в соответствии с интересами и потребностями каждого жителя нашего города.

Основные цели и задачи налоговой политики на 2009 - 2011 годы

При определении целей и задач налоговой политики города на 2009 - 2011 годы учитывались изменения в действующее бюджетное и налоговое законодательство и планируемые налоговые изменения по предлагаемым сценарным условиям функционирования экономики на плановый период.

За последние три года произошли следующие изменения в доходной части бюджета городского округа:

не поступает с 2006 года налог на прибыль организаций, который составлял 45,3 % в общем объеме доходов бюджета;

увеличился процент норматива отчислений по налогу на доходы физических лиц с 40% до 48,9% в связи с передачей дополнительного норматива по данному налогу взамен ранее предоставляемой субъектом Российской Федерации дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений;

поступает с 2006 года на территорию города транспортный налог, доля которого в доходах бюджета составляет 6%;

нестабильность поступлений финансовой помощи из средств субъекта Российской Федерации в бюджет городского округа. В 2007 году она составила 45% в общем объеме доходов бюджета городского округа, в 2006 - 59,9 %, в 2005 - 34,5% соответственно.

Несмотря на произошедшие изменения, динамику бюджетных доходов города определяет в основном стабильный темп роста налога на доходы физических лиц.

Определяющим фактором выбранной налоговой политики на 2009 - 2011 годы является существенный потенциал по увеличению поступлений по налогам, зачисляемым в бюджет городского округа, и усиление действий на их собираемость, что скажется на бюджетной обеспеченности города и его сбалансированности в целом. В городе, в среднесрочной перспективе, планируется рост налоговой нагрузки для активного населения города, являющегося налогоплательщиками имущественных налогов, в то же время сохранение для малообеспеченных граждан на существующем уровне налогового бремени.

При формировании и реализации налоговой политики города на 2009 - 2011 годы следует сосредоточить свое внимание на решении нижеследующих основных задач.

1. Необходимо тщательно проанализировать причины недопоступлений от всех видов налоговых и неналоговых доходов и разработать мероприятия по увеличению поступлений от каждого вида доходов.

2. Увеличить доходы бюджета за счет повышения эффективности управления муниципальной собственностью.

Необходимо продолжить работу по инвентаризации муниципального имущества и земель. Усилить контроль за полнотой и своевременностью перечисления в бюджет городского округа доходов от использования муниципальной собственности.

3. Стимулировать экономическую деятельность представителей малого и среднего бизнеса в части, касающейся налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности. Необходимо управлять как значением корректирующего коэффициента базовой доходности К2 по всем видам деятельности, так непосредственно и видами предпринимательской деятельности, в отношении которых вводится единый налог.

4. Пересмотреть перечень видов разрешенного использования земельных участков, подпадающих под объект налогообложения земельного налога, и предложить экономически обоснованные налоговые ставки в результате проведенной кадастровой оценки земель, расположенных в границах города.

Сформировать актуальную базу земельного налога.

5. Пересмотреть налоговые ставки налога на имущество физических лиц с учетом разработанных субъектом Российской Федерации восстановительных коэффициентов инвентаризационной стоимости строений, помещений и сооружений, зарегистрированных на территории города и принадлежащих гражданам на праве собственности, сохранив при этом налоговую нагрузку для малообеспеченных горожан на существующем уровне.

6. Взаимодействовать главным администраторам доходов бюджета для принятия мер по погашению имеющейся у налогоплательщиков задолженности по налогам и сборам в бюджет городского округа.

Главным администраторам доходов бюджета утвердить план мероприятий по организации претензионной работы и передаче материалов в суд для принудительного взыскания задолженности с установлением ответственных за контроль и исполнение указанного плана.

Сократить за три года до минимума недоимку по налогам, поступающим в бюджет городского округа.

В целях создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, снижения уровня социального неравенства реализовывается трехстороннее соглашение между органами местного самоуправления, Сургутским территориальным объединением работодателей и объединением профсоюзов города Сургута и Сургутского района. В долгосрочной перспективе данное соглашение должно способствовать повышению доходов населения, предоставлению гарантий необходимого жизненного уровня на основе развития экономики города, развития всех отраслей производства на его территории.

Также для принятия обоснованных экономических решений на долгосрочную перспективу развития города необходимо завершить в 2008 году работу по разработке стратегии социально-экономического развития города Сургута до 2020 года. Определенный в ней вектор успешного развития города должен лечь в основу основных направлений бюджетной и налоговой политики на последующие годы.

Для реализации бюджетной и налоговой политики города в 2009 году и плановом периоде основными приоритетами бюджетных расходов будут являться:

1) сохранение объема оказания муниципальных услуг, предоставляемых населению города;

2) финансирование в полном объеме выплаты заработной платы работникам бюджетных учреждений с учетом повышения, предусмотренного законами автономного округа, муниципальными нормативными актами, а также с учетом перехода на отраслевые системы оплаты труда;

3) сохранение текущего уровня расходов:

на исполнение публичных нормативных обязательств, принятых городским округом;

на проведение текущего и капитального ремонта объектов социальной сферы и городского хозяйства, в том числе на долевое участие в региональной адресной программе по проведению капитального ремонта многоквартирных домов;

на возмещение затрат по ремонту придомовых территорий и механизированной уборке дворовых территорий, внутриквартальных проездов и территорий временных поселков;

4) обеспечение в полном объеме доли города для реализации программы "Развитие материально-технической базы дошкольных образовательных учреждений в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" на 2007 - 2010 годы в рамках заключенного соглашения между городом и субъектом Российской Федерации;

5) обеспечение основными фондами новой сети социальной сферы и городского хозяйства, планируемой к вводу в очередном финансовом году и плановом периоде.