Экспертное заключение отдела Главного управления Минюста РФ по ЦФО в Калужской области от 18 августа 2006 г. N 6-164 на Закон Калужской области от 25 сентября 1998 г. N 15-ОЗ "Об обращениях граждан"

Экспертное заключение
отдела Главного Управления Минюста РФ по ЦФО в Калужской области
от 18 августа 2006 г. N 6-164
на Закон Калужской области от 25 сентября 1998 г.
N 15-ОЗ "Об обращениях граждан"

Отдел Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Центральному федеральному округу в Калужской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 N 1313 и Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня Главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 28.01.2005 N 7, провел повторную юридическую экспертизу Закона Калужской области от 25.09.1998 N 15-О3 "Об обращениях граждан" (в редакции Законов Калужской области от 02.04.2002 N 107-О3 и от 26.06.2003 N 224-О3).

Поводом для повторной юридической экспертизы Закона Калужской области от 25.09.1998 N 15-О3 "Об обращениях граждан" послужило принятие Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", а также отмена следующих нормативно-правовых актов, в развитие которых принят рассматриваемый нормативный правовой акт:

1) Указа Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан"; изменений и дополнений от 04.03.1980;

2) Закона СССР от 26.06.1968 N 2830-VII "Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан";

3) Указа Президиума Верховного Совета СССР "О внесении в Указ Президиума Верховного Совета СССР О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан";

4) Закона СССР от 25.06.1980 N 2365-Х "Об утверждении Указов Президиума Верховного Совета СССР о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты СССР" в части, касающейся утверждения Указа Президиума Верховного Совета СССР "О внесении изменений и дополнений в Указ Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан";

5) Указа Президиума Верховного Совета СССР от 02.02.1988 N 8422-XI "О внесении дополнений в Указ Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан";

6) Закона СССР от 26.05.1988 N 9004-XI "Об утверждении Указов Президиума Верховного Совета СССР о внесении изменений и дополнений в законодательные акты СССР" в части, касающейся утверждения Указа Президиума Верховного Совета СССР "О внесении дополнений в Указ Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан".

Предмет регулирования рассматриваемого нормативного правового акта относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленной пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации.

Нормативное правовое регулирование указанных правоотношений на федеральном уровне обеспечивается Конституцией Российской Федерации (статья 33), международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, а также Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Принятие мер по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина входит в компетенцию Законодательного Собрания Калужской области в соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В рассматриваемом нормативном правовом акте выявлены несоответствия положениям Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон), что не в полной мере гарантирует реализацию гражданами Российской Федерации закрепленного за ними Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.

1. Установленные статьей 4 Закона обязательные реквизиты письменного обращения гражданина противоречат нормам статьи 7 Федерального закона в части требований указания отчества обращающегося, его места жительства или временного пребывания.

Право на имя - одно из личных неимущественных прав гражданина, которое непосредственно связано с его личностью. В России под именем в широком смысле понимается фамилия (наследственное семейное наименование) и собственно имя гражданина, данное ему при рождении, а также отчество (наименование по отцу или родовое имя). Согласно статье 19 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) гражданин приобретает и осуществляет права и обязанности под своим именем. Статья 1198 ГК РФ устанавливает, что права физического лица на имя, его использование и защиту определяются его личным законом. Из закона или национального обычая может следовать иной состав имени, так, в него может не входить отчество.

В связи с тем, что установленный Законом порядок распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, необходимо внесение в Закон соответствующих изменений.

Конституцией Российской Федерации предоставлено каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (часть 1 статьи 27). Согласно мнению, изложенному в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 N 8, отсутствие прописки либо регистрации, заменившей институт прописки, само по себе не может служить основанием для ограничения прав и свобод человека.

Таким образом, в содержание статьи 4 Закона необходимо внесение оговорки о необходимости указания заявителем в обращении своего отчества только при его наличии. Также следует исключить из обязательных реквизитов письменного обращения указание места жительства или временного пребывания заявителя, ограничившись сведениями о почтовом адресе, по которому должен быть направлен ответ.

2. Закон (статьи 14, 22), в отличие от Федерального закона (статья 5), не предоставляет гражданину право на обжалование действия (бездействия) в связи с рассмотрением его обращения, что значительно ограничивает свободу реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Запрет направлять жалобы граждан для разрешения общественным объединениям и частным лицам, содержащийся в статье 5 Закона, не корреспондирует установленным нормам о порядке рассмотрения обращений граждан (часть 6 статьи 8 Федерального закона), не подлежащим расширительному толкованию, и должен быть исключен как не соответствующий федеральному законодательству.

Установленные Законом сроки регистрации обращений (статья 4), различные сроки рассмотрения предложений (статья 11), заявлений (статья 13) и жалоб (статья 21) граждан подлежат приведению в соответствие Федеральному закону, гарантирующему рассмотрение всех видов письменных обращений граждан в течение 30 дней со дня регистрации обращения. Указанный нормативный срок является абсолютно определенным.

Действия по направлению письменного ответа по существу поставленных в обращении вопросов являются неотъемлемой частью процесса рассмотрения обращения (статья 10 Федерального закона). В связи с тем, что Закон регламентирует рассмотрение обращений в течение 1 месяца с момента их регистрации и последующее направление ответа заявителю в течение 10 дней с момента принятия решения по обращению, общий срок рассмотрения обращений необоснованно увеличен по сравнению с установленным Федеральным законом. Вместе с тем, согласно части 3 статьи 192 ГК РФ срок, исчисляемый месяцами, оканчивается в соответствующее число последнего месяца срока. Таким образом, окончание указанного срока наступает позднее срока, определенного днями.

5. Перечень оснований для оставления обращения без рассмотрения (статья 4 Закона), не соотносится с аналогичными нормами статьи 11 Федерального закона и подлежит соответствующей корректировке.

Статьей 16 Закона приведен перечень оснований оставления заявлений без удовлетворения, в числе которых названы основания, не предусмотренные Федеральным законом. Так, пункт 3 статьи 16 содержит дозволение оставить заявление без удовлетворения в случае, если заявление того же лица или группы лиц и по тем же основаниям находится в производстве суда. Однако действующее законодательство не содержит подобных ограничений, исключение составляет лишь специальная процедура обжалования состоявшегося судебного решения.

Согласно пункту 4 статьи 16 Закона право оставить заявление без рассмотрения возникает также в случае, если заявление подано лицом, признанным решением суда недееспособным. Однако, в силу статьи 17 Конституции Российской Федерации гарантированные ею основные права и свободы человека, в том числе - право обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (статья 33 Конституции РФ), неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Способность иметь гражданские права и нести обязанности составляет содержание гражданской правоспособности, которая в соответствии со статьей 17 ГК РФ признается в равной мере за всеми гражданами и может быть ограничена федеральным законом в исключительных случаях (часть 3 статьи 55 Конституции РФ). В то же время Федеральным законом не предусмотрено обязательного наличия у гражданина дееспособности для реализации им конституционного права на обращение, в том числе - на его рассмотрение.

Следовательно, названные положения подлежат исключению из Закона, как противоречащие императивными нормам части 1 статьи 9 Федерального закона об обязательности рассмотрения каждого поступившего обращения.

6. Часть 3 статьи 4 Закона о сроке регистрации поступивших обращений носит бланкетный характер, отсылая к нормативным правовым актам о делопроизводстве. Названную норму необходимо привести в соответствие с требованиями части 2 статьи 8 Федерального закона, устанавливающей конкретный срок осуществления таких действий.

Внесение вышеперечисленных изменений в Закон Калужской области, в том числе - приведение понятий и терминологии в соответствие с Федеральным законом, обеспечит необходимую и достаточную регламентацию соответствующих вопросов на территории Калужской области.

На основании вышеизложенного, в целях обеспечения единства правового пространства Российской Федерации, предлагаем привести указанные положения нормы закона Калужской области от 25.09.1998 N 15-О3 "Об обращениях граждан" (с изменениями, внесенными Законами Калужской области от 02.04.2002 N 107-О3 и от 26.06.2003 N 224-О3) в соответствие с федеральным законодательством.

Просим сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.

И.о. начальника отдела

в Калужской области

О.А. Котова