Раздел 4. Макроэкономическая политика

Раздел 4. Макроэкономическая политика

4.1. Укрепление финансово - бюджетной системы

4.1.1. Анализ исполнения консолидированного бюджета

Республики Бурятия за 1994 - 2000 годы

За последние 5 лет объем доходов консолидированного бюджета Республики Бурятия существенно возрос. Общая сумма его составила в 2000 году 4272,0 млн. рублей (по сравнению с 1996 годом увеличение произошло в 2,5 раза). Доля его в ВРП составляет около 19% и имеет с 1997 года тенденцию к сокращению.

                                                          Таблица 4.1.1.1

     млн. деномин. рублей

	1996	1997	1998	1999	2000
ВРП	9478,1	11269,3	11167,1	18309,9	23872,9
Доходы бюджета республики	1748,8	2166,6	2076,4	3331,6	4272,0
Доля бюджета в ВРП, %	18,5	19,2	18,6	18,2	17,9

Значительные изменения произошли в самой структуре доходов бюджета. Доля собственных доходных источников республики снизилась на 12,5%.

Доходы бюджета республики

"Доходы бюджета республики"

Основными налогами бюджетной системы республики являются: налог на прибыль, акцизы, НДС (до 2000 года), налог на имущество, платежи за пользование природными ресурсами.

Существенные сдвиги произошли и в самой структуре собственных доходов бюджета. Возрос уровень акцизов и снизился объем НДС. Не однозначное место в структуре доходов бюджета по годам занимает налог на прибыль. Если в 1996 - 97 гг. он составлял 17 - 18%, то в 1998 году его удельный вес снизился до 14%. Основная причина такого колебания связана с нестабильным состоянием экономики, характеризующимся спадом производства в анализируемый период. Наименьший удельный вес налога на прибыль приходится на пик экономического кризиса.

Наибольший удельный вес в доходах бюджета приходится на налог на доходы физических лиц. Существенно увеличилось поступление данного налога и в абсолютной сумме (по сравнению с 1996 годом поступление подоходного налога возросло почти в 2 раза). С 1999 года на территории республики введен налог с продаж, поступления от которого увеличили налоговые поступления на 300,0 млн. рублей.

Практика доказала, насколько негативное влияние на бюджетную систему оказывают неденежные формы поступлений доходов в бюджет. Применение вместо "живых денег" механизма взаимозачетов отрицательно повлияло на налоговые платежи. В 1996 году 45,6% средств поступало в бюджет взаимозачетами. "Вымывание" из бюджета денежной массы спровоцировало исполнение расходной части бюджета на широкое применение зачетных схем, приведшее в конечном итоге к образованию кредиторской задолженности. Для стабилизации бюджетной системы и наполняемости бюджета "живыми деньгами" был принят ряд конкретных мер. И уже к 2000 году уровень взаимозачетов снизился до 26% и имеет тенденцию дальнейшего снижения.

В республике, как и в целом по стране, одной из тяжелых проблем является рост суммы неплатежей в бюджет. Налоговые неплатежи характерны для бюджетов всех уровней. По состоянию на 01.01.2001 года общий размер недоимки по платежам в бюджет республики составил 239,8 млн. рублей. Тенденция роста недоимки вызвана нарастанием влияния целого ряда факторов, в том числе спада производства, кризиса неплатежей, роста числа нерентабельных предприятий, и как следствие сокращение налогооблагаемой базы.

Существенно возросла доля поступлений средств в Республику Бурятия из федерального бюджета с 32% до 45%. Основной причиной этих структурных сдвигов явились изменения в системе отчислений в федеральный центр. Федеральный центр стал больше консолидировать налоги и компенсировать недостающие суммы увеличением финансовой помощи. Кроме того, изменился сам расчет предоставляемой суммы трансферта. Величина финансовой помощи из федерального бюджета возросла на сумму компенсаций по финансированию затрат на, так называемый, "Байкальский фактор" и реализацию федеральных социальных льгот.

До 1999 года доля расходов бюджета республики в ВРП снижалась. Это говорит о том, что бюджетные процессы отстают от более динамичного экономического развития. Другими словами говоря, инфляционные процессы, происходящие в экономике, с отставанием отражаются на бюджетных затратах. Но уже в 2000 году произошло увеличение доли бюджетных расходов в ВРП:

                                                          Таблица 4.1.1.2

     млн. деномин. рублей

	1996	1997	1998	1999	2000
ВРП	9478,1	11269,3	11167,1	18309,9	23872,9
Расходы бюджета республики	1965,9	2826,8	2039,5	3222,8	4705,4
Доля, %	20,7	25,1	18,3	17,	19,7

В условиях нестабильности в экономике республики бюджетные средства направляются на решение в основном социальных проблем. Из общей суммы направляемых из бюджета средств расходы на финансирование социально - культурной сферы занимают значительное место. В общей сложности на эту сферу выделяется около половины бюджетных средств республики, и их значимость остается стабильной, хотя удельный вес в общей сумме расходов с 1996 года к 2000 году снизился почти на 10%.

Второе по объему место в расходах бюджета занимают расходы на жилищно-коммунальное хозяйство. Их удельный вес колеблется от 24% до 33,1%. Оставшаяся сумма бюджетных средств идет на управление и развитие народного хозяйства.

Структура расходов бюджета в 1996 - 2000 гг.

"Структура расходов бюджета в 1996 - 2000 гг."

Органы государственной власти и местного самоуправления принимают посильные меры по преодолению и смягчению кризисной ситуации по сохранению и развитию экономического потенциала и социальной сферы, стимулированию инвестирования, укреплению финансового положения предприятий и другие.

Из года в год совершенствуются отношения между республиканским и местными бюджетами. Действовавшие в 1996 - 1999 годах межбюджетные отношения имели ряд недостатков:

1. индивидуализация межбюджетных отношений;

2. несогласованность используемых механизмов финансовой поддержки муниципальных образований;

3. недостаточная целевая ориентация финансового регулирования межбюджетных отношений;

4. отсутствие реальных стимулов у муниципальных образований к повышению эффективности собственной доходной базы.

Одной из наиболее острых проблем в межбюджетных отношениях в предыдущие годы было определение доли доходных источников, которые муниципальные образования должны передавать в республиканский бюджет, а также размер получаемой ими финансовой помощи, предназначенной для выравнивания уровня жизни населения и создания условий социально - экономического развития каждого муниципального образования. С учетом всех недостатков в 2000 году разработана методика определения фонда финансовой поддержки муниципальных образований, которая имеет в основном целевую направленность расходования бюджетных средств.

Республика продолжает жить в условиях большого дефицита бюджетных средств.

Недопоступление бюджетных доходов приходится компенсировать в первую очередь за счет заимствований на внутреннем рынке. Вынужденная практика заимствования средств коммерческих банков привела к росту государственного долга республики. Только за 2000 год произошло резкое увеличение государственного долга в 2,4 раза. Соответственно резко увеличились и расходы по его обслуживанию. Объем государственного долга по состоянию на 1 января 2001 года составил 1750,4 млн. рублей. В структуре государственного долга республики наибольший удельный вес (55%) занимают государственные гарантии Правительства Республики Бурятия.

С 1998 года в составе республиканского бюджета формируется бюджет развития, который образуется за счет доходов республиканского бюджета. Средства бюджета развития направляются на капитальные вложения, на долевое участие в финансовой поддержке агропромышленного комплекса, на пополнение лизингового фонда для приобретения продукции машиностроения для сельскохозяйственных предприятий и на региональную программу социально - экономического развития Республики Бурятия.

4.1.2. Основные направления бюджетной политики
на 2002 - 2004 годы

За последние годы в области бюджетной политики наметились значительные изменения. Это произошло в большей степени за счет совершенствования бюджетного процесса, повышения ответственности всех уровней власти за исполнение бюджетных обязательств. Осуществление целенаправленной бюджетной политики в прошедшем году позволило обеспечить экономический рост в республике.

Положительные тенденции требуют их дальнейшего закрепления и постоянного наращивания. В 2001 - 2004 годах эффективная бюджетная политика должна стать основой для создания финансовых стимулов поступательного социально - экономического развития республики. В среднесрочной перспективе необходимо решить проблемы несбалансированности бюджетных обязательств и избыточности долгового бремени, неэффективности значительной части бюджетных расходов. Поэтому главные ориентиры бюджетной политики должны быть направлены на:

- снижение налоговой нагрузки на реальный сектор экономики;

- обеспечение исполнения государственных обязательств;

- концентрация ресурсов на решение приоритетных задач;

- создание эффективной системы межбюджетных отношений и управления финансами.

Задачи бюджетной политики:

1. Осуществление перехода к среднесрочному бюджетному планированию на основе среднесрочных прогнозов и программ социально - экономического развития республики;

2. Формирование бюджетов республики в соответствии с принципами: законности, гласности, достоверности и сбалансированности, полноты отражения доходов и расходов, минимизации дефицита, эффективности использования бюджетных средств;

3. Поддержка осуществления реформы жилищно-коммунального хозяйства;

4. Дальнейшее развитие системы социальной защиты социально незащищенных слоев населения республики, здравоохранения, образования, культуры;

5. Повышение инвестиционной активности за счет улучшения инвестиционного климата, развития инфраструктуры финансового рынка и системы гарантий, страхования рисков;

6. Поддержка товаропроизводителей, создание благоприятных условий для повышения конкурентоспособности выпускаемой продукции;

7. Недопущение кредиторской задолженности бюджетных учреждений перед предприятиями - поставщиками услуг.

4.1.3. Доходы консолидированного бюджета
в среднесрочной перспективе

Прогнозирование доходов бюджетов всех уровней должно основываться на показателях финансового потенциала территорий, то есть совокупности всех финансовых ресурсов, накопленных, производимых и привлеченных соответствующей территорией. При этом важно учитывать реальное стимулирование органов местного самоуправления в росте финансового потенциала как основы роста бюджетных доходов в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Для этого необходимо провести инвентаризацию финансовых ресурсов, которыми располагают экономические субъекты.

В целях реализации данной задачи требуется совершенствовать систему планирования доходной части бюджета. В первую очередь - это внедрение системы мониторинга за финансовым состоянием всех крупнейших бюджетообразующих налогоплательщиков - предприятий с целью определения эффективных мер по обеспечению роста производства и повышения налоговой дисциплины.

При росте налогооблагаемой базы возможно увеличение финансового потенциала бюджетной системы, что в итоге даст реальную возможность снизить налоговую нагрузку на реальный сектор экономики и позволит осуществлять контроль за размерами налогооблагаемой базы республики.

Наличие большого числа налоговых льгот продолжает оставаться серьезной проблемой налоговой системы. Принятие решений по сокращению числа налоговых льгот, изменению порядка их предоставления не только обеспечит рост объема доходов бюджетной системы, но и создаст возможности для дальнейшего снижения общего размера налогового бремени.

Для обеспечения своевременности и полноты поступлений в бюджетную систему республики налогов и сборов "живыми деньгами", оздоровления платежной дисциплины, предполагается в течение 2001 - 2004 годов полностью прекратить любые формы зачетов в расчетах с бюджетом. Масштабы этих отношений в 2000 году по сравнению с предыдущими годами еще имеют место, хотя их уровень сократился до 26% (в 1999 году - 40%), что отрицательно сказывается на состоянии бюджетной системы и экономики в целом.

Необходимо усилить платежную дисциплину предприятий. К предприятиям, не принимающим мер по исполнению налоговых обязательств, должны более решительно применяться механизмы обращения взыскания на имущество и процедуры банкротства, наладить эффективную и прозрачную работу центров по реализации арестованного имущества неплательщиков.

Начиная с 2001 года, предусматривается стимулирование органов местного самоуправления в росте их финансового потенциала, что в свою очередь позволит существенно увеличить объем доходов в бюджет республики за счет распределения доходов по регулирующим федеральным и республиканским налогам, поступившим в республиканский бюджет сверх сумм, предусмотренных плановыми заданиями каждому муниципальному образованию.

Выполнение намеченных задач позволит увеличить объем собственных доходов бюджета республики с 2375,0 млн. рублей в 2000 году до 5425,0 млн. рублей в 2004 году сумма (с учетом инфляционных параметров), то есть на 128 процентов. Ежегодный рост доходов составит в среднем 17 - 25 процентов по сравнению с предыдущим годом. Основной прирост планируется получить за счет группы основных налогов: налога на доходы физических лиц, налога с продаж, налога на прибыль.

Дополнительное поступление доходов в бюджетную систему Республики предполагается привлечь также путем планомерного реформирования регионального законодательства по налогам и сборам. На первом этапе реформирования планируется внести дополнение в Закон Республики Бурятия "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности" в части перевода на уплату налога предприятий розничной торговли.

По прогнозным показателям сумма трансферта, поступающая из федерального бюджета, ежегодно будет увеличиваться на 20 - 22 процента и составит в 2002 году 3500,0 млн. рублей, 2003 г. - 4200 млн. рублей, 2004 г. - 4980,0 млн. рублей.

В целом доходы консолидированного бюджета по расчетам составят в 2001 году 5820,0 млн. рублей, 2002 г. - 7440,0 млн. рублей, 2003 - 8837,0 млн. рублей, 2004 - 10405,0 млн. рублей.

4.1.4. Расходы консолидированного бюджета
в среднесрочной перспективе

Следуя принципам сбалансированности бюджета и полного выполнения, взятых на себя обязательств, республика должна отказаться от тех обязательств, финансирование которых не было возможным в прошлом и не будет возможно в обозримом будущем.

Реальность бюджета определяется как собираемостью средств, так и обоснованностью планируемых затрат. Формирование бюджетов должно строиться исключительно на основе оценки эффективности расходов, в полном соответствии с полномочиями различных уровней власти.

Планирование бюджетных расходов в условиях предельной ограниченности ресурсов будет значительно облегчено в результате приведения обязательств бюджета республики в соответствие с его ресурсами, и основной задачей станет пересмотр структуры расходов, вытекающий из приоритетов государственной политики.

Низкий уровень оплаты труда работников бюджетной сферы тормозит вложение инвестиций в социальную сферу, препятствует реформированию ЖКХ и, в конечном счете, сдерживает экономическое развитие республики. Поэтому в первую очередь необходимо приступить к реализации политики повышения заработной платы бюджетникам, опережая темпы инфляции при категорическом недопущении образования кредиторской задолженности. Повышение заработной платы планируется ежегодно в следующих размерах: в 2001 году в 1,5 раза, в 2002 - в 1,2 раза, в 2003 - в 1,2 раза, в 2004 году - в 1,2 раза (с 1 июля каждого года).

Повышение приоритетных расходов будет осуществляться, прежде всего, и за счет сокращения заведомо неэффективных расходов бюджета, а после инвентаризации расходов - выявленных неэффективных расходов.

В первую очередь, это снижение затрат в жилищно-коммунальном хозяйстве, которое является огромным резервом для реализации программы экономии государственных расходов.

Одним из источников повышения приоритетных бюджетных расходов станут средства, высвобожденные в результате перехода жилищно-коммунального хозяйства на режим безубыточного функционирования. Для получения реального результата необходимо провести большую работу по устранению существующих проблем в данной отрасли.

Одна из основных проблем - это отсутствие действенной оценки механизмов ценообразования на услуги естественных монополий, которые не заинтересованы в снижении издержек производства, а также во внедрении новых ресурсов и технологий, слабая организация работы по ресурсосбережению на предприятиях ЖКХ и среди населения, отсутствие системы учета расходования тепла и воды, что не позволяет в конечном счете реально оценить их потери и определить пути снижения затрат на эти виды услуг.

Поэтому перед отраслью стоят три главные задачи: снизить расходы бюджетной системы, стимулировать энергосбережение и исключить дальнейшее снижение уровня предоставляемых услуг.

Существующая система финансирования не позволяет должным образом производить обслуживание объектов ЖКХ, износ основных фондов которого составляет 40 - 60%. Частично производится финансирование текущих эксплуатационных расходов, повсеместно катастрофически низок объем капитальных вложений. Необходимо усовершенствовать систему финансирования ЖКХ, чтобы исключить дальнейшее снижение уровня предоставляемых услуг и развал основных фондов.

Изменение порядка финансирования жилищно-коммунального хозяйства не решает проблем высокой изношенности котельных и тепловых сетей, водоснабжения и канализации, выполнения капитального ремонта жилищного фонда в полном объеме, технического перевооружения и модернизации отрасли. Реформа ЖКХ на первых этапах носит затратный характер, поэтому необходимо определить источники ее первоначального финансирования, в том числе на государственном уровне.

Для реализации программы реформирования ЖКХ необходимо:

1. добиться к 2003 году снижения бюджетных расходов по финансированию жилищно-коммунального хозяйства и предусматривать при формировании местных бюджетов расходы на капитальный ремонт жилищного фонда как приоритетные, с увеличением финансирования на эти цели по сравнению с предыдущим отчетным периодом;

2. ввести строжайший режим экономии топливно-энергетических ресурсов бюджетной сферы и муниципального хозяйства;

3. разработать порядок, обеспечивающий государственную поддержку программ развития объектов жилищно-коммунального хозяйства, в том числе через механизмы компенсации расходов, возникающих в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти; ввести порядок обязательной экспертизы механизмов ценообразования на тарифы и услуги естественных монополий.

4. в целях совершенствования системы предоставления адресных жилищных субсидий для компенсации расходов на ЖКУ малообеспеченным семьям передать вопросы возмещения этих расходов органам социальной защиты населения.

5. с учетом неудовлетворительного технического состояния коммунальных систем в республике проработать в Правительстве Российской Федерации вопрос о финансировании через Фонд реализации федеральной программы социально - экономического развития Республики Бурятия капитальных вложений в основные фонды жилищно-коммунальной сферы.

По предварительным расчетам общий объем расходов в целом по разделу "Жилищно-коммунальное хозяйство" ежегодно будет снижаться до полной реализации программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства в 2003 году и должен составить порядка 914,9 млн. рублей.

Расчеты произведены с учетом финансирования из бюджета разницы в ценах на коммунальные услуги, оказываемые населению в 2001 году 20%, в 2002 году - 10%, в 2003 - 2004 годах - без возмещения. В тоже время при расчетах учтено финансирование льгот различным категориям граждан. Так, размер субсидий, учтенных при расчетах, увеличивается с 105,0 млн. рублей в 2001 году до 170,6 млн. рублей в 2004 г.

Третьим по важности приоритетом является финансирование социальных и инвестиционных Программ. На среднесрочную перспективу определен перечень программ, имеющих первоочередное значение. Реализацию планируется осуществлять в рамках, предусмотренных средств в бюджетах 2002 - 2004 года. Для эффективного использования бюджетных средств по каждой Программе определен социальный или экономический эффект.

Одним из приоритетных направлений бюджетной политики в сфере расходов является определение эффективности вложения государственных средств в развитие производства. Необходимо закрепить положительные тенденции в экономике и выйти на режим устойчивого роста. Приоритетным направлением инвестиционной политики станут комплексное обновление производственной и непроизводственной инфраструктуры и содействие научно - техническому прогрессу. Это позволит создать благоприятный инвестиционный климат в республике и обеспечить высокие и устойчивые темпы роста экономики.

Поэтому планируется рост не только по абсолютным суммам расходов по разделу "Промышленность, энергетика и строительство" (включая инвестиции на развитие производства) с 300,0 млн. рублей в 2001 году до 1300,0 млн. рублей в 2004 году, но и существенное увеличение удельного веса этих расходов в общей сумме прогнозируемых расходов на 2004 год с 2% в 2000 году до 14% в 2004 г.

4.1.5. Сбалансированность бюджета

Принципиальным требованием к бюджетной политике должно стать обеспечение реальной бездефицитности бюджета. Необходимо в ближайшее время привести бюджетные обязательства республики в соответствии с его ресурсами. Только снижение размера дефицита и, в перспективе, бездефицитный бюджет может стать залогом общей финансовой устойчивости республики. Поэтому объем дефицита бюджета планируется постепенно снижать и установить в следующих размерах к собственным доходам: 2001 год - 10%, 2002 - 9%, 2003 - 2004 годах - без дефицита.

4.1.6. Государственный долг

В последние годы в республике наметилась тенденция увеличения объемов внутреннего государственного долга. В связи с этим требуется создание эффективного, целостного механизма по его управлению. На 2002 - 2004 годы определена задача - максимально ограничить отрицательное влияние на экономику и социальную сферу республики расходов по обслуживанию и погашению внутреннего государственного долга. В связи с чем, предлагается:

- занять позицию консервативного управления долгом, что позволит полностью и своевременно выполнять обязательства как по внутреннему, так и по внешнему долгу;

- продолжить работу над повышением срочности и снижения стоимости заемных средств;

- на практике реализовать правовые нормы, утвержденные законом о бюджете уже в этом году, т.е. отказ от заимствований на финансирование кассовых разрывов при исполнении бюджета. Осуществление заимствований только на финансирование дефицита бюджета и реструктуризацию основной суммы государственного долга.

Проблему финансирования бюджетного дефицита в Республике Бурятия нельзя рассматривать только относительно обязательств республиканского бюджета, это проблема всех местных бюджетов республики.

Существует необходимость установления зависимости между планированием бюджетного дефицита и инвестиционными вложениями в развитие экономики. Превышение темпов роста расходов бюджета над темпами роста доходов по причине инвестирования средств в производственную сферу, одновременно приводит к их накоплению и последующей капитализации.

Если же причиной дефицита являются расходы, направленные только в социальную сферу, то здесь необходимо ориентироваться на реальный рост производительности труда, реальный рост доходов населения республики.

Для этого необходимо провести следующие мероприятия:

1. Проведение реструктуризации государственного долга.

2. Сохранение репутации республики как надежного и кредитоспособного заемщика и партнера.

3. Построение рыночного механизма заимствований.

4. Получение кредитных рейтингов.

4.1.7. Совершенствование межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения должны стать реальной основой для отношений "республика - муниципальные образования", стимулировать разумную экономическую политику, обеспечивать равный доступ граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям. На этой основе должны быть решены проблемы по ликвидации кредиторской задолженности и стабильной выплате заработной платы с начислениями, и расходов жилищно-коммунального хозяйства.

Нормативы отчислений по регулирующим налогам и методику распределения финансовой помощи муниципальным образованиям, принятые в 2001 году необходимо оставить стабильными до 2004 года. Заинтересовать муниципальные образования увеличивать доходы и экономить расходы на коммунальные услуги и другие виды расходов предполагается следующим образом.

Плановый (прогнозный) объем дотаций утвердить на 2002 - 2004 годы законом "Об основных характеристиках бюджетной системы на 2002 - 2004 годы". Высвобождаемые средства от экономии расходов муниципальные образования смогут направлять по своему усмотрению.

Эта система поможет решать не только финансовые проблемы, но и сформировать новый уклад экономических отношений в районах, создать основу для дальнейшего роста доходной базы консолидированного бюджета республики, искоренять иждивенческие настроения.

4.2. Денежно-кредитная политика

Денежно-кредитная политика в Республике Бурятия проводится в рамках макроэкономической политики и на основе нормативной, правовой базы Российской Федерации.

Целью республиканской денежно-кредитной политики является создание условий для максимального вовлечения и использования денежных ресурсов в производственно-хозяйственной деятельности экономических агентов как необходимой предпосылки экономического роста. Основными задачами денежно-кредитной политики являются:

- реструктуризация банковской системы, увеличение вклада банковской системы в формирование валового регионального продукта;

- оптимизация структуры денежной массы;

- обеспечение соблюдения требований валютного регулирования коммерческими банками и их клиентами - участниками внешнеэкономической деятельности;

- обеспечение устойчивого функционирования расчетной сети.

4.3. Налоговая политика

В соответствии с основными направлениями Программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу (до 2004 года) в среднесрочной перспективе налоговая реформа будет реализовываться по следующим направлениям:

1. Обеспечение на территории республики налогового законодательства России с целью большей прозрачности, повышения уровня нейтральности налоговой системы по отношению к экономическим решениям фирм и потребителей, снижения общего налогового бремени на законопослушных налогоплательщиков.

2. Установление жесткого оперативного контроля за соблюдением налогового законодательства, пресечение теневых экономических операций, повышение ответственности граждан и организаций республики за уклонение от налогов.

Консолидированный бюджет Республики Бурятия на период 2002 - 2004
годы