Постановление Конституционного суда Республики Бурятия от 30 марта 2005 г. "О разрешении спора между Правительством Республики Бурятия и Народным Хуралом Республики Бурятия в связи с изданием Закона Республики Бурятия "О республиканских целевых программах" (в части второго предложения части 1 статьи 1, части 2 статьи 5, части 1 статьи 6)"

Конституционный Суд Республики Бурятия в составе Председателя К.А. Будаева, судей А.Д. Улымжиева, Г.В. Егоровой,

с участием представителей Правительства Республики Бурятия: М.А. Магомедовой - начальника Государственно-правового управления Президента Республики Бурятия, Полномочного представителя Президента и Правительства Республики Бурятия в Народном Хурале Республики Бурятия и Конституционном Суде Республики Бурятия; А.П. Будацыренова - заместителя начальника Государственно-правового управления Президента Республики Бурятия,

представителей Народного Хурала Республики Бурятия: депутатов Народного Хурала Республики Бурятия Ц.Э. Доржиева, А.С. Скосырской, адвоката В.Л. Прусикова,

явившихся в судебное заседание свидетелей: Т.Г. Думновой - министра экономического развития и торговли Республики Бурятия, Р.Д. Морохоевой - начальника отдела инвестиционной деятельности и ресурсов Министерства экономического развития и торговли Республики Бурятия,

руководствуясь пунктом "а" части 2 статьи 100 Конституции Республики Бурятия, пунктом "а" части 2 статьи 3, статьями 47, 50, 55, 80 Закона Республики Бурятия от 25.10.1994 г. N 42-I "О Конституционном Суде Республики Бурятия" (в редакции законов Республики Бурятия от 14.04.2000 г. N 373-II, от 24.12.2001 г. N 895-II),

рассмотрел в открытом заседании дело по ходатайству Правительства Республики Бурятия о разрешении спора о компетенции между Правительством Республики Бурятия и Народным Хуралом Республики Бурятия в связи с изданием Закона Республики Бурятия от 3 декабря 2004 года N 816-III "О республиканских целевых программах" (в части второго предложения части 1 статьи 1, части 2 статьи 5, части 1 статьи 6).

Поводом к рассмотрению дела явилось ходатайство Правительства Республики Бурятия, полагающего, что издание Закона Республики Бурятия "О республиканских целевых программах" (в части второго предложения части 1 статьи 1, части 2 статьи 5, части 1 статьи 6) нарушает установленное Конституцией Республики Бурятия разграничение компетенции между Народным Хуралом Республики Бурятия и Правительством Республики Бурятия.

Основанием к рассмотрению дела явились обнаружившиеся противоречия в позициях сторон о принадлежности соответствующих полномочий.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Г.В. Егоровой, объяснения представителей сторон, исследовав имеющиеся документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Бурятия

Установил:

22 сентября 2004 года Народным Хуралом Республики Бурятия был принят Закон Республики Бурятия "О республиканских целевых программах", который официально опубликован в газете "Бурятия" N 232 от 04 декабря 2004 года.

Во втором предложении части 1 статьи 1 данного Закона закреплено:

"Программа, срок реализации которой установлен более одного, года, является долгосрочной".

Частью 2 статьей 5 этого Закона предусмотрено:

"2. Решение о внесении изменений или досрочном прекращении реализации программы принимается Народным Хуралом Республики Бурятия в соответствии с действующим законодательством".

В части 1 статьи 6 оспариваемого Закона установлено:

"1. Правительство Республики Бурятия ежегодно до 1 апреля текущего года представляет в Народный Хурал Республики Бурятия информацию о реализации целевых программ за прошедший год, включая отчет об использовании средств республиканского бюджета на реализацию целевых программ.

Итоговый отчет о реализации соответствующей программы в целом предоставляется в Народный Хурал Республики Бурятия не позднее 1 мая года, следующего за последним годом ее реализации, и должен содержать данные о финансировании программы в целом и по отдельным мероприятиям с разбивкой по годам реализации, процент реализации программы, оценку результатов ее реализации, уровень достижения программных целей".

I. В соответствии с пунктом "б" статьи 86 Конституции Республики Бурятия Народный Хурал Республики Бурятия осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Республики Бурятия и предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Бурятия в пределах полномочий Республики Бурятия. Народным Хуралом Республики Бурятия принят Закон Республики Бурятия "О республиканских целевых программах", в статье 1 которого дано определение содержащихся в нем основных понятий. Во втором предложении части 1 статьи 1 оспариваемого Закона дается понятие республиканской долгосрочной целевой программы: "Программа, срок реализации которой установлен более одного года, является долгосрочной". Эта норма определяет срок реализации республиканских долгосрочных целевых программ.

В ходатайстве Правительства Республики Бурятия, по существу, ставится вопрос о проверке конституционности вышеуказанной нормы оспариваемого Закона по ее содержанию.

В соответствии с частью 2 статьи 82 Закона Республики Бурятия "О Конституционном Суде Республики Бурятия" рассмотрение дела о соответствии закона, иного нормативного правового акта, являющегося предметом спора о компетенции, Конституции Республики Бурятия по содержанию норм возможно только на основании отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о конституционности законов Республики Бурятия, иных нормативных правовых актов органов государственной власти Республики Бурятия, органов местного самоуправления в Республике Бурятия, поэтому ходатайство в заявленной процедуре не может быть признано допустимым.

II. Согласно частям 1 и 4 статьи 5 Конституции Республики Бурятия государственная власть в Республике Бурятия едина и осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Республики Бурятия и их взаимодействие устанавливаются федеральными законами, Конституцией Республики Бурятия и законами Республики Бурятия.

В соответствии с пунктом "я" статьи 86 Конституции Республики Бурятия к ведению Народного Хурала Республики Бурятия, помимо полномочий, закрепленных в пунктах "а"-"ю" данной статьи, относится осуществление иных полномочий, установленных федеральными законами, Конституцией Республики Бурятия и законами Республики Бурятия.

Согласно пункту "о" части 3 статьи 93 Конституции Республики Бурятия к полномочиям Правительства Республики Бурятия, помимо перечисленных в пунктах "а"-"н" части 3 данной статьи, относится осуществление иных полномочий, установленных федеральным законом, Конституцией Республики Бурятия, указами Президента Республики Бурятия и соглашениями с федеральными органами исполнительной власти.

В пункте 1 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплено: "Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления". Следовательно, утверждение краткосрочных и среднесрочных целевых программ отнесено к ведению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Исходя из этого, Правительство Республики Бурятия Постановлением от 29 апреля 2003 г. N 161 "О регламентации разработки и реализации республиканских целевых программ" утвердило Порядок разработки и реализации республиканских целевых программ, в котором, в разделе II "Этапы работы с целевыми программами" установлено:

"5 этап. Утверждение проекта целевой программы.

1. Краткосрочные и среднесрочные республиканские целевые программы утверждаются постановлением Правительства Республики Бурятия.

2. Долгосрочные целевые программы одобряются Правительством Республики Бурятия, затем направляются на утверждение в Народный Хурал Республики Бурятия".

Закрепленное частью 2 статьи 5 Закона Республики Бурятия "О республиканских целевых программах" полномочие Народного Хурала Республики Бурятия касается не только долгосрочных, но и иных республиканских целевых программ, оно нарушает установленное Конституцией Республики Бурятия разграничение компетенции между Народным Хуралом Республики Бурятия и Правительством Республики Бурятия. Решение о внесении изменений и досрочном прекращении реализации республиканской целевой программы должен принимать орган, утверждающий данную программу.

III. Конституционным Судом Российской Федерации сформулирована правовая позиция: не может рассматриваться как нарушающее принцип разделения властей представление органом исполнительной власти органу законодательной власти докладов, посланий и других сообщений, имеющих информационный характер. (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края). Исходя из этого Народный Хурал Республики Бурятия был вправе закрепить в первом абзаце части 1 статьи 6 Закона Республики Бурятия "О республиканских целевых программах" положение о том, что Правительство Республики Бурятия ежегодно до 1 апреля текущего года представляет в Народный Хурал Республики Бурятия информацию о реализации целевых программ за прошедший год.

Положение первого абзаца части 1 статьи 6 "включая отчет об использовании средств республиканского бюджета на реализацию целевых программ", а также второй абзац части 1 статьи 6 Закона вступают в противоречие с федеральным и республиканским законодательством.

Отчет об использовании средств республиканского бюджета на реализацию целевых программ, итоговый отчет о реализации соответствующей программы в целом осуществляются в рамках отчета об исполнении республиканского бюджета и должны соответствовать бюджетному законодательству Российской Федерации.

В статье 29 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, форм бюджетной документации и отчетности, единый порядок ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений.

Согласно статье 165 Бюджетного кодекса Российской Федерации Министерство финансов Российской Федерации устанавливает порядок ведения учета и составления отчетности об исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, устанавливает формы учета и отчетности по исполнению бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с настоящим Кодексом и Федеральным законом "О бюджетной классификации Российской Федерации".

В статье 241 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплено:

"Отчетность об исполнении бюджета может быть оперативной, ежеквартальной, полугодовой и годовой. Сбор, свод, составление и представление отчетности об исполнении бюджета осуществляются уполномоченным исполнительным органом.

В установленном порядке уполномоченный исполнительный орган представляет ежеквартальные, полугодовой и годовой отчеты об исполнении бюджета в представительный орган и соответствующий контрольный орган, а также в Федеральное казначейство.

Годовой отчет об исполнении бюджета подлежит утверждению представительным органом".

Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрено представление отдельных отчетов по целевым программам, в том числе и долгосрочным целевым программам.

В соответствии с пунктом "д" статьи 74 Конституции Республики Бурятия Президент Республики Бурятия представляет Народному Хуралу Республики Бурятия отчет об исполнении республиканского бюджета на соответствующий финансовый год.

Согласно пункту "г" части 3 статьи 93 Конституции Республики Бурятия Правительство Республики Бурятия готовит отчеты об исполнении республиканского бюджета для представления их Президентом Республики Бурятия Народному Хуралу Республики Бурятия.

Конституцией Республики Бурятия не предусмотрено представление Правительством Республики Бурятия специальных отчетов по целевым программам в Народный Хурал Республики Бурятия.

Кроме того, второй абзац части 1 статьи 6 Закона Республики Бурятия "О республиканских целевых программах" в части установления отчетности Правительства Республики Бурятия перед Народным Хуралом Республики Бурятия не позднее 1 мая текущего года противоречит требованиям пункта 2 статьи 61 Закона Республики Бурятия "О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия", где установлено, что "Президент Республики Бурятия представляет годовой отчет об исполнении республиканского бюджета за год не позднее месячного срока после получения подтверждения Министерства финансов Российской Федерации о принятии отчета об исполнении консолидированного бюджета Республики Бурятия за финансовый год".

Предусмотренное частью 1 статьи 6 Закона Республики Бурятия "О республиканских целевых программах" представление отчета Правительством Республики Бурятия об использовании средств республиканского бюджета на реализацию целевых программ за прошедший год, итогового отчета о реализации, соответствующей программы в целом нарушает установленную Конституцией Республики Бурятия компетенцию Президента и Правительства Республики Бурятия.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 года N 19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области закреплена правовая позиция, согласно которой обязанность исполнительной власти отчитываться по определенным вопросам перед представительной властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон. Однако при этом недопустимо неограниченное расширение полномочий органа законодательной власти, в том числе в определении форм контроля, поскольку оно приводило бы к утрате самостоятельности исполнительного органа власти, что несовместимо с принципом разделения властей.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 39, 58, 61, 62, 64, 65, 66, 83 Закона Республики Бурятия "О Конституционном Суде Республики Бурятия", Конституционный Суд Республики Бурятия

Постановил:

1. Прекратить производство по настоящему делу в части нормы, содержащейся во втором предложении части 1 статьи 1 Закона Республики Бурятия от 3 декабря 2004 года N 816-III "О республиканских целевых программах", поскольку в ходе заседания выявлены основания к отказу в принятии обращения к рассмотрению в указанной части (обращение в соответствии с требованиями Закона Республики Бурятия "О Конституционном Суде Республики Бурятия" не является допустимым).

2. Признать издание Закона Республики Бурятия "О республиканских целевых программах" в части положения первого абзаца части 1 статьи 6: "Правительство Республики Бурятия ежегодно до 1 апреля текущего года представляет информацию о реализации целевых программ за прошедший год" соответствующим установленным Конституцией Республики Бурятия принципу разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничению компетенции между ними.

3. Признать издание Закона Республики Бурятия "О республиканских целевых программах" (часть 2 статьи 5, положение первого абзаца части 1 статьи 6 "включая отчет об использовании средств республиканского бюджета на реализацию целевых программ" и второй абзац части 1 статьи 6) не входящим в компетенцию Народного Хурала Республики Бурятия, не соответствующим установленным Конституцией Республики Бурятия принципу разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничению компетенции между ними.

4. Согласно части 5 статьи 100 Конституции Республики Бурятия, части 5 статьи 3 Закона Республики Бурятия "О Конституционном Суде Республики Бурятия" часть 2 статьи 5, положение первого абзаца части 1 статьи 6 "включая отчет об использовании средств республиканского бюджета на реализацию целевых программ" и второй абзац части 1 статьи 6 Закона Республики Бурятия от 3 декабря 2004 года N 816-III "О республиканских целевых программах" утрачивают силу.

5. В соответствии со статьей 66 Закона Республики Бурятия "О Конституционном Суде Республики Бурятия" настоящее Постановление является окончательным, обжалованию не подлежит и вступает в силу после его провозглашения.

6. Согласно статье 65 Закона Республики Бурятия "О Конституционном Суде Республики Бурятия" настоящее Постановление подлежит опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Республики Бурятия.

Конституционный Суд Республики Бурятия