Постановление Конституционного суда Республики Бурятия от 15 апреля 2005 г. "По делу о проверке конституционности ряда положений Закона Республики Бурятия "О республиканских целевых программах" от 3 декабря 2004 года N 816-III в связи с запросом Президента Республики Бурятия"

Конституционный Суд Республики Бурятия в составе Председателя К.А. Будаева, судей А.Д. Улымжиева, Г.В. Егоровой,

с участием представителей Президента Республики Бурятия: М.А. Магомедовой - начальника Государственно-правового управления Президента Республики Бурятия, Полномочного представителя Президента и Правительства Республики Бурятия в Народном Хурале Республики Бурятия и Конституционном Суде Республики Бурятия; А.П.Будацыренова - заместителя начальника Государственно-правового управления Президента Республики Бурятия,

представителей Народного Хурала Республики Бурятия: А.С. Скосырской - депутата Народного Хурала Республики Бурятия, адвоката В.Л.Прусикова,

руководствуясь пунктом "а" части 1 статьи 100 Конституции Республики Бурятия, пунктом "а" части 1 статьи 3, статьями 47, 50, 55, 72, Закона Республики Бурятия от 25.10.1994 г. N 42-I "О Конституционном Суде Республики Бурятия" (в редакции законов Республики Бурятия от 14.04.2000 г. N 373-П, от 24.12.2001 г. N 895-II),

рассмотрел в открытом заседании дело по запросу Президента Республики Бурятия о соответствии Конституции Республики Бурятия отдельных положений Закона Республики Бурятия от 3 декабря 2004 года N 816-III "О республиканских целевых программах" (в части второго предложения части 1 статьи 1, части 1 статьи 4 в части положения "утвержденных законом", части второй статьи 5, частей 1 и 2 статьи 6).

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Президента Республики Бурятия, полагающего, что Закон Республики Бурятия "О республиканских целевых программах" (в части второго предложения части 1 статьи 1, части 1 статьи 4 в части положения "утвержденных законом", части 2 статьи 5, частей 1 и 2 статьи 6) является не соответствующим Конституции Республики Бурятия.

Основанием к рассмотрению дела явилось обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Бурятия оспариваемые нормы.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Г.В. Егоровой, объяснения представителей сторон, исследовав имеющиеся документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Бурятия

Установил:

22 сентября 2004 года Народным Хуралом Республики Бурятия был принят Закон Республики Бурятия "О республиканских целевых программах", который официально опубликован в газете "Бурятия", N 232 от 04 декабря 2004 года.

Во втором предложении части 1 статьи 1 данного Закона закреплено: "Программа, срок реализации которой установлен более одного года, является долгосрочной".

Частью 1 статьи 4 этого Закона предусмотрено: "1. Перечень программ, утвержденных законом и финансируемых за счет средств республиканского бюджета, представляется в Народный Хурал Республики Бурятия в составе документов к проекту закона Республики Бурятия о республиканском бюджете на очередной финансовый год в порядке и сроки, установленные для представления проекта закона Республики Бурятия о республиканском бюджете".

В части 2 статьи 5 Закона установлено:

"2. Решение о внесении изменений или досрочном прекращении реализации программы принимается Народным Хуралом Республики Бурятия в соответствии с действующим законодательством".

В части 1 статьи 6 оспариваемого Закона закреплено:

"1. Правительство Республики Бурятия ежегодно до 1 апреля текущего года представляет в Народный Хурал Республики Бурятия информацию о реализации целевых программ за прошедший год, включая отчет об использовании средств республиканского бюджета на реализацию целевых программ.

Итоговый отчет о реализации соответствующей программы в целом предоставляется в Народный Хурал Республики Бурятия не позднее 1 мая года, следующего за последним годом ее реализации, и должен содержать данные о финансировании программы в целом и по отдельным мероприятиям с разбивкой по годам реализации, процент реализации программы, оценку результатов ее реализации, уровень достижения программных целей".

В части 2 статьи 6 Закона установлено:

"2. Ответственность за реализацию программ несет Правительство Республики Бурятия".

I. В соответствии с частью 3 статьи 26.13 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федеральных законов от 29.07.2000 г. N 106-ФЗ, от 08.02.2001 г. N 3-ФЗ, от 07.05.2002 г. N 47-ФЗ, от 24.07.2002 г. N 107-ФЗ, от 11.12.2002 г. N 169-ФЗ, от 04.07.2003 г. N 95-ФЗ, от 19.06.2004 г. N 53-ФЗ, от 11.12.2004 г. N 159-ФЗ, от 29.12.2004 N 191-ФЗ, от 29.12.2004 N 199-ФЗ, с изменениями, внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 г. N 10-П, от 12.04.2002 г. N 9-П) формирование, утверждение, исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и контроль за его исполнением осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно с соблюдением требований, установленных настоящим Федеральным законом и Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации.

В пункте "в" части 3 статьи 93 Конституции Республики Бурятия закреплено, что Правительство Республики Бурятия разрабатывает для представления Президентом Республики Бурятия Народному Хуралу Республики Бурятия проекты республиканского бюджета на соответствующий финансовый год и программ социально-экономического развития Республики Бурятия. Пункты "д" и "е" статьи 74 Конституции Республики Бурятия устанавливают, что Президент Республики Бурятия представляет Народному Хуралу Республики Бурятия республиканский бюджет на соответствующий финансовый год и отчет об его исполнении; государственные программы социально-экономического развития Республики Бурятия и отчеты об их исполнении.

Согласно статье 173 Бюджетного кодекса Российской Федерации прогноз социально-экономического развития территории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекта бюджета.

Статья 174 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает составление перспективного финансового плана. Перспективный финансовый план - документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Перспективный финансовый план разрабатывается на три года.

2 апреля 1996 года был принят Закон Республики Бурятия "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Бурятия".

Согласно пункту 1 статьи 2 указанного Закона Правительство Республики Бурятия обеспечивает разработку прогнозов социально-экономического развития Республики Бурятия на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы.

Прогноз социально-экономического развития на долгосрочную перспективу разрабатывается раз в пять лет на десятилетний период (п.1 статьи 3 Закона), среднесуточную перспективу - на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется (п. 1 статьи 4 Закона), краткосрочную перспективу - ежегодно (п. 1 статьи 5 Закона).

Согласно пункту 3 статьи 5 этого Закона Правительство Республики Бурятия одновременно с представлением проекта республиканского бюджета представляет Народному Хуралу Республики Бурятия следующие документы и материалы:

итоги социально-экономического развития Республики Бурятия за прошедший период текущего года;

прогноз социально-экономического развития на предстоящий год;

перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета на предстоящий год;

перечень региональных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств республиканского бюджета на предстоящий год.

Согласно части 2 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органом исполнительной власти, органом местного самоуправления в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации и прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами.

В соответствии с абзацем пятым части 3 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации долгосрочная целевая программа должна содержать сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам.

Таким образом, статья 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации регулирует формирование целевых программ разных уровней органами исполнительной власти и местного самоуправления в непосредственной взаимосвязи с разработкой бюджетов.

Оспариваемое положение Закона Республики Бурятия "О республиканских целевых программах" (норма второго предложения части 1 статьи 1) противоречит Конституции Республики Бурятия (ст.ст.93, 74), федеральному и республиканскому законодательству.

II. В части 1 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплено: "Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления". Следовательно, утверждение краткосрочных и среднесрочных целевых программ отнесено к ведению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Исходя из этого, Правительство Республики Бурятия Постановлением от 29 апреля 2003 г. N 161 "О регламентации разработки и реализации республиканских целевых программ" утвердило Порядок разработки и реализации республиканских целевых программ, в котором, в разделе II "Этапы работы с целевыми программами" установлено: "5 этап. Утверждение проекта целевой программы.

1. Краткосрочные и среднесрочные республиканские целевые программы утверждаются постановлением Правительства Республики Бурятия.

2. Долгосрочные целевые программы одобряются Правительством Республики Бурятия, затем направляются на утверждение в Народный Хурал Республики Бурятия".

Таким образом, краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные целевые программы утверждаются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта Российской Федерации, соответственно краткосрочные и среднесрочные целевые программы утверждаются высшим исполнительным органом - Правительством Республики Бурятия, а долгосрочные целевые программы - законодательным (представительным) органом - Народным Хуралом Республики Бурятия.

Норма части 1 статьи 4 Закона Республики Бурятия "О республиканских целевых программах" в части положения "утвержденных законом" не соответствует установленному Конституцией Республики Бурятия разграничению полномочий между органами государственной власти Республики Бурятия (статьи 74, 86, 93) и Бюджетному кодексу Российской Федерации.

III. Часть 2 статьи 5, положение первого абзаца части 1 статьи 6 "включая отчет об использовании средств республиканского бюджета на реализацию целевых программ" и второй абзац части 1 статьи 6 признаны Конституционным Судом Республики Бурятия не соответствующими установленным Конституцией Республики Бурятия принципу разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничению компетенции между ними. Согласно части 5 статьи 100 Конституции Республики Бурятия, части 5 статьи 3 Закона Республики Бурятия "О Конституционном Суде Республики Бурятия" данные положения утратили силу (Постановление Конституционного Суда Республики Бурятия от 30 марта 2005 года).

IV. Конституционный Суд Республики Бурятия Постановлением от 30 марта 2005 года о разрешении спора между Правительством Республики Бурятия и Народным Хуралом Республики Бурятия в связи с изданием Закона Республики Бурятия "О республиканских целевых программах" (в части второго предложения части 1 статьи 1, части 2 статьи 5, части 1 статьи 6) признал положение первого абзаца части 1 статьи 6: "Правительство Республики Бурятия ежегодно до 1 апреля текущего года представляет информацию о реализации целевых программ за прошедший год" соответствующим установленным Конституцией Республики Бурятия принципу разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничению компетенции между ними.

V. В соответствии с частью 4 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации заказчиком долгосрочной целевой программы может быть орган государственной власти или орган местного самоуправления для муниципальных целевых программ.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" утвержден "Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация"(с изменениями Постановлений Правительства РФ от 01.07.1996 N 778, от 13.09.1996 N 1101, от 01.07.1997 N 778, от 08.07.1997 N 844, от 21.07.1998 N 811, от 25.01.1999 N 90, от 22.04.2002 N 263, от 20.03.2003 N 165, от 25.12.2004 N 842). Данный Порядок определяет, что целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти. Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.

Согласно пункту 3 вышеназванного Порядка инициаторами постановки проблем для решения программными методами на федеральном уровне могут выступать любые юридические и физические лица.

В соответствии с пунктом 6 указанного Порядка для целевых программ, имеющих более одного государственного заказчика, определяется государственный заказчик-координатор.

Пунктом 7 (пп. "л") этого Порядка установлено, что государственный заказчик целевой программы несет ответственность за своевременную и качественную подготовку и реализацию целевой программы, осуществляет управление ее исполнителями, обеспечивает эффективное использование средств, выделяемых на ее реализацию.

Пунктом 8 Порядка установлено, что государственный заказчик -координатор целевой программы осуществляет координацию деятельности государственных заказчиков по подготовке и реализации программных мероприятий, а также по анализу и рациональному использованию средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств из внебюджетных источников, несет ответственность за подготовку и реализацию целевой программы в целом.

В пункте 32 этого Порядка установлено, что руководитель федерального органа исполнительной власти, определенный государственным заказчиком (государственным заказчиком-координатором) целевой программы, является руководителем целевой программы. Руководитель целевой программы несет ответственность за реализацию и конечные результаты программы, рациональное использование выделяемых на ее выполнение финансовых средств, определяет формы и методы управления реализацией программы, возглавляет научно-координационный совет программы (при его наличии).

Текущее управление реализацией целевой программы осуществляется государственным заказчиком и (или) дирекцией, создаваемой в установленном порядке Правительством Российской Федерации в виде государственного учреждения или имеющей иную организационно-правовую форму, если это предусмотрено целевой программой.

В соответствии с частью 4 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации и "Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация", утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года N 594, государственный заказчик (государственный заказчик-координатор) несет ответственность за своевременную и качественную подготовку и реализацию целевой программы, он же осуществляет управление ее исполнителями, обеспечивает эффективное использование средств, выделяемых на ее реализацию.

Руководствуясь принципом единства бюджетной системы Российской Федерации (статья 29 Бюджетного кодекса Российской Федерации) и единства системы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации, часть 2 статьи 65 Конституции Республики Бурятия) и в соответствии с "Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация" Правительство Республики Бурятия утвердило свой Порядок разработки и реализации республиканских целевых программ, в котором установлен аналогичный подход по установлению ответственности за подготовку и реализацию целевых программ. Исходя из этого, ответственность за своевременную и качественную подготовку и реализацию целевой программы в Республике Бурятия несет государственный орган исполнительной власти, являющийся государственным заказчиком (государственным заказчиком-координатором) целевых программ в Республике Бурятия. Поэтому Правительство Республики Бурятия, как высший орган исполнительной власти Республики Бурятия, не может нести ответственность, не предусмотренную Конституцией Республики Бурятия и законодательством Республики Бурятия.

Статья 11 Конституции Республики Бурятия гласит: "1. В Республике Бурятия устанавливается верховенство закона. Органы государственной власти Республики Бурятия, органы местного самоуправления в Республике Бурятия, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Конституцию Республики Бурятия и законы Республики Бурятия.

# 2. Конституция Республики Бурятия имеет высшую юридическую силу по вопросам, отнесенным к ведению Республики Бурятия, является актом прямого действия и применяется на всей ее территории. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Республике Бурятия, не должны противоречить Конституции Республики Бурятия, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам".

На основании изложенного и руководствуясь статьями 60, 61, 62, 64, 65, 66, 72, 75 Закона Республики Бурятия "О Конституционном Суде Республики Бурятия", Конституционный Суд Республики Бурятия

Постановил:

1. Признать норму, содержащуюся во втором предложении части 1 статьи 1 Закона Республики Бурятия от 3 декабря 2004 г. N 816-III "О республиканских целевых программах", не соответствующей Конституции Республики Бурятия (пункту "в" части 3 статьи 93, пунктам "д" и "е" статьи 74, статье 11).

2. Признать содержащееся в части 1 статьи 4 Закона Республики Бурятия от 3 декабря 2004 г. N 816-III "О республиканских целевых программах" положение "утвержденных законом" не соответствующим Конституции Республики Бурятия (статьям 74, 86, 93, статье 11).

3. Признать норму части 2 статьи 6 Закона Республики Бурятия от 3 декабря 2004 г. N 816-III "О республиканских целевых программах" не соответствующей Конституции Республики Бурятия (части 2 статьи 65, статье 11).

4. Согласно части 5 статьи 100 Конституции Республики Бурятия, части 5 статьи 3 Закона Республики Бурятия "О Конституционном Суде Республики Бурятия" норма, содержащаяся во втором предложении части 1 статьи 1, часть 1 статьи 4 в части положения "утвержденных законом", норма части 2 статьи 6 Закона Республики Бурятия от 3 декабря 2004 года N 816-III "О республиканских целевых программах" утрачивают силу.

5. В соответствии со статьей 66 Закона Республики Бурятия "О Конституционном Суде Республики Бурятия" настоящее Постановление является окончательным, обжалованию не подлежит и вступает в силу после его провозглашения.

6. Согласно статье 65 Закона Республики Бурятия "О Конституционном Суде Республики Бурятия" настоящее Постановление подлежит опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Республики Бурятия.

Конституционный Суд Республики Бурятия