Решение Верховного суда Республики Бурятия от 19 октября 2007 г. О признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению постановления Правительства Республики Бурятия от 30 декабря 2002 года N 378

Решение Верховного суда Республики Бурятия
от 19 октября 2007 г.

Верховный суд Республики Бурятия рассмотрел гражданское дело по заявлению прокурора Республики Бурятия о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению Положения о проведении культурно-зрелищных, спортивных, общественно-политических и иных массовых мероприятий в населенных пунктах Республики Бурятия, утвержденного постановлением Правительства РБ от 30 декабря 2002 года N 378.

Оспариваемый нормативный правовой акт - постановление Правительства Республики Бурятия, вступившее в силу и опубликованное в газете "Бурятия" N 2 от 09 января 2003 года и в "Собрании законодательства Республики Бурятия" N 13 за 2002 год, - утвердил вышеуказанное Положение, которое установило порядок проведения культурно-зрелищных, спортивных, общественно-политических и иных массовых мероприятий на улицах и площадях населенных пунктов республики.

Прокурор Республики Бурятия обратился в суд с вышеуказанным заявлением, указывая на то, что оспариваемый акт противоречит положениям Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также не соответствует ст. 31 Конституции РФ и ст. 21 Международного Пакта о гражданских и политических правах, в части ограничения прав граждан на любые мирные собрания. Кроме того, прокурор также считает, что согласно ст. 55 Конституции РФ любое ограничение прав граждан допускается только федеральным законом и не может быть произведено субъектом РФ.

Во время судебного разбирательства Правительством Республики Бурятия было принято постановление от 23 ноября 2006 года N 376 "О приведении в соответствие с действующим законодательством отдельных правовых актов Правительства Республики Бурятия", опубликованное в газете "Бурятия" N 222 (3682) от 25 ноября 2006 года, пунктом 1 которого в оспариваемое постановление были внесены изменения. Из названий нормативного правового акта и утвержденного им Положения, а также из пункта 1.1 Положения слова "общественно-политических и иных массовых" исключены.

Таким образом, оспариваемый акт стал именоваться - постановление Правительства РБ от 30 декабря 2002 года N 378 (в ред. постановления Правительства РБ от 23 ноября 2006 года N 376) "Об утверждении Положения о проведении культурно-зрелищных, спортивных мероприятий в населенных пунктах Республики Бурятия".

В судебном заседании представители прокурора РБ, действующие на основании доверенностей, заявление прокурора поддержали, пояснив, что оспариваемое Положение противоречит требованиям федерального законодательства даже после внесения в него изменения, поскольку согласно ст. 55 Конституции РФ любое ограничение прав граждан допускается только федеральным законом, а защита прав и свобод человека и гражданина является компетенцией Российской Федерации. Как указано в заявлении прокурора, под категорию культурно-зрелищных мероприятий, учитывая их неопределенность подпадают зрелищные агитационные мероприятия, то есть осуществляемая на законных основаниях агитационная деятельность, порядок проведения которой определен ст. 1 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Согласно данному закону на уровне субъектов Российской Федерации могут устанавливаться лишь дополнительные гарантии избирательных прав граждан.

В дополнение оснований заявления прокурора, представители прокурора указали на то, что установленные в оспариваемом Положении процедура согласования с органами местного самоуправления возможности проведения массовых мероприятий, а также основания их приостановления и прекращения (п.п. 2.1-2.3, 2.8 Положения) не отвечают требованиям федерального законодательства, в частности Основам законодательства РФ о культуре, Федеральному закону "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" в части ограничения прав граждан на осуществление культурной и спортивной деятельности, Федеральному закону "О пожарной безопасности", Закону РФ "О милиции", а также постановлению Правительства РФ "О мерах по усилению безопасности дорожного движения при проведении в Российской Федерации спортивных мероприятий вне специальных сооружений" в части наделения организационных комитетов массовых мероприятий координирующими функциями по вопросам пожарной безопасности, профилактики антиобщественных проявлений.

Кроме того, оспариваемое Положение вступает в противоречие с Всеобщей декларацией прав человека и гражданина (ч. 1 ст. 20) и Европейской конвенции о защите прав человека и основанных свобод (ст. 10, 11), участниками которых является Российская Федерация. Указанные положения предусматривают свободу любых мирных собраний независимо от целей их проведения. При этом понятие "собрание", по мнению прокурора, подлежит широкому толкованию и имеет смысл не только политического мероприятия.

Представитель заинтересованного лица - Правительства РБ, действующая на основании доверенности, с доводами прокурора РБ и его представителей не согласилась, считая, что доводы прокурора о противоречии оспариваемого нормативного правового акта какому-либо федеральному закону основаны на предположениях. Полагает, что Правительство РБ, приняв оспариваемое Положение, не вышло за рамки своих полномочий, не нарушила ничьих прав.

Заслушав стороны, рассмотрев материалы дела, доводы, изложенные в заявлении прокурора и дополнениях к нему, а также в отзывах заинтересованного лица, суд приходит к выводу об удовлетворении заявления прокурора по следующим основаниям.

Прокурор обратился в суд в защиту интересов неопределенного круга лиц - жителей Республики Бурятия, считая, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, федеральными законами и международными правовыми актами, принят вне пределов полномочий субъекта РФ, определенных Конституцией РФ.

Оспариваемым прокурором Положением установлен порядок проведения культурно-зрелищных и спортивных (далее по тексту - массовых) мероприятий на улицах и площадях населенных пунктов Республики Бурятия (п. 1.1), который включает в себя:

во-первых, указание на координирующую и планирующие функции организационных комитетов по их проведению в части обеспечения безопасных условий для участников, профилактики антиобщественных проявлений, медицинского обеспечения и пожарной безопасности (п. 2.1 Положения),

во-вторых, порядок согласования с органом местного самоуправления, органами внутренних дел и противопожарной службы места и сроков проведения массовых мероприятий, программу с указанием цели, форм, места проведения или маршрутов движения, времени их начала и окончания, предполагаемого количества участников, фамилий, имен, отчеств организаторов, места их жительства и работы (учебы), телефона (2.2 Положения);

в-третьих, основания возможного отказа в проведении массового мероприятия, если:

- массовое мероприятие противоречит принципам Декларации прав и свобод человека и гражданина, Конституции Российской Федерации, общепринятым нормам общественной морали и нравственности;

- в заявлении о проведении массового мероприятия, поданном в органы местного самоуправления в Республике Бурятия, отсутствуют обязательства организаторов обеспечивать соблюдение общественного порядка, а также, если они или уполномочившие их организации неоднократно не выполняли взятые обязательства по ранее проводившимся массовым мероприятиям;

- массовое мероприятие совпадает по форме, месту, времени, но не по направленности и целям с другим массовым мероприятием, заявление о проведении которого в установленные сроки было подано ранее или одновременно;

- массовое мероприятие создает угрозу жизни и здоровью населения;

- массовое мероприятие создает реальную угрозу нормальному функционированию предприятий, учреждений и организаций;

- создается необходимость прекращения работы пассажирского и железнодорожного транспорта из-за невозможности изменения маршрута его движения;

- место проведения массового мероприятия не является территорией, подведомственной соответствующему органу местного самоуправления в Республике Бурятия (п. 2.3 Положения).

в-четвертых, указание на обязательность прекращения массового мероприятия по требованию представителей государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (п. 2.8 Положения), если не подано заявление о проведении мероприятия; состоялось решение о запрещении проведения акции; возникла угроза опасности для жизни и здоровья граждан, нарушения общественного порядка.

Суд считает, что оспариваемое Положение в целом нарушает права и свободы человека и утверждено вне пределов компетенции субъекта РФ.

Конституция Российской Федерации признает и гарантируют права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 17). Эти права и свободы являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18).

Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 15).

В соответствии с этим конституционным положением и п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" судам при рассмотрении дел следует во всех необходимых случаях применять Конституцию Российской Федерации в качестве акта прямого действия. Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности, когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения, а также когда нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует (п.п. "а" и "г" указанного пункта Постановления Пленума N 8).

Кроме того, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

К гарантированным Конституцией РФ правам относится право граждан РФ собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31).

Согласно 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года (для РФ действует с 05 мая 1998 года) каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

По смыслу указанных конституционных и международно-правовых положений под терминами "собрание" и "собираться" понимаются любые мероприятия с участием граждан - общественно-политические, экономические, социальные, культурные (в том числе спортивные).

Конституция РФ не только гарантирует права и свободы человека, но и разграничивает круг полномочий Российской Федерации и ее субъектов по данному вопросу.

Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении РФ (п. "в" ст. 71). По смыслу ч. 3 ст. 55 права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом, но не подзаконным актом органа исполнительной власти субъекта РФ. Защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "б" ч. 1 ст. 72),

Довод представителя Правительства РБ о том, что, утвердив оспариваемое Положение, орган исполнительной власти субъекта РФ не вышел за пределы конституционных полномочий субъектов РФ, не может быть принят во внимание, как не основанный на законе, поскольку оспариваемый акт устанавливает порядок реализации права в его ограничительном смысле, т.е. регулирует права и свободы человека и гражданина.

Доводы представителя Правительства РБ о том, что оспариваемое Положение не противоречит федеральным законам, не нарушает ничьих прав и свобод, не могут быть приняты во внимание, поскольку, суд приходит к выводу, что само по себе Положение и приведенные выше его нормы прямо ограничивают гарантированное Конституцией РФ и вышеназванными международными актами право граждан собираться мирно и без оружия для проведения культурно-зрелищных или спортивных мероприятий, поскольку по смыслу оспариваемых норм граждане могут реализовать это право только по согласованию (согласию), т.е. фактически с разрешения органов местного самоуправления, органов внутренних дел и противопожарной службы, поскольку здесь же предусмотрены большой круг оснований отказа в проведении мероприятия, а также круг оснований его прекращения, могущих, помимо прочего, толковаться расширительно (п.п. 2.2, 2.3 и 2.8 Положения).

Кроме того, возложение оспариваемым Положением на организаторов обязанности указания в заявлении о проведении массового мероприятия места и сроков проведения массовых мероприятий, программы с указанием цели, форм, места проведения или маршрутов движения, времени их начала и окончания, предполагаемого количества участников, фамилий, имен, отчеств организаторов, места их жительства и работы (учебы), телефона (2.2 Положения), свидетельствует о предполагаемых изначально (презюмируемых) противоправных действиях организаторов массового мероприятия, направленных на нарушение интересов национальной безопасности или общественного порядка, на организацию беспорядков или преступлений, на создание угрозы здоровью или нравственности или правам и свободам других лиц, и вмешательством в личную жизнь граждан. Необходимость вменения такой обязанности в качестве единственно возможного способа достижения справедливого баланса публичных и частных интересов Правительством РБ не доказана.

Вышеназванная статья 11 Европейской конвенции не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства, но, как видно из статьи, на основании закона.

Довод представителя Правительства РБ о том, что Положение, исходя из буквального содержания, не содержит норм, в соответствии с которыми оргкомитеты по проведению массовых мероприятий наделены полномочиями по координации деятельности противопожарной службы и органов внутренних дел, также подлежит отклонению, как не основанный на материалах дела.

Из пояснений свидетеля - представителя юридической службы МВД РБ, явствует, что оспариваемый нормативный акт был инициирован и подготовлен органами внутренних дел РБ и изначально был направлен на охрану общественного порядка при проведении массовых мероприятий, который не всегда обеспечивается подразделениями милиции общественной безопасности.

Суд считает, что оспариваемым Положением в части наделения организационных комитетов по проведению массовых мероприятий координирующими функциями по вопросам профилактики антиобщественных проявлений и пожарной безопасности (п. 2.1) в нарушение ст. 4 Федерального закона "О пожарной безопасности" от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ (ред. от 18 декабря 2006 г.) и ст. ст. 2 и 9 Закона РФ "О милиции" от 18 апреля 1991 года N 1026-1 (ред. от 18 декабря 2006 г.) которыми выполнение этих задач возлагается на соответствующие органы исполнительной власти, с последних снимается часть ответственности по этим вопросам и возлагается на организаторов мероприятий.

Таким образом, суд находит требования прокурора обоснованными, и подлежащими удовлетворению, поскольку оспариваемое им Положение противоречит федеральному законодательству в части нарушения гарантированных права и свободы человека и гражданина, а также его принятия за рамками полномочий, определенных Конституцией РФ.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд постановил, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и признал нормативный правовой акт недействующим со дня его принятия. Кроме того, суд обязал официальное печатное издание Республики Бурятия опубликовать сообщение о данном решении.