Постановление Конституционного суда Республики Бурятия от 17 сентября 2008 г. "По делу о проверке конституционности пункта 1 постановления Правительства Республики Бурятия от 19 марта 2007 года N 79 "О внесении изменений в постановление Правительства Республики Бурятия от 09.11.2006 г. N 359 "О предоставлении мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в форме денежных выплат" в связи с жалобой гражданина В.П. Давыдова"

Конституционный Суд Республики Бурятия руководствуясь статьей 99, частью 3 статьи 100 Конституции Республики Бурятия, частью 3 статьи 3, статьями 47, 50, 55 Закона Республики Бурятия от 25.10.1994 г. N 42-I "О Конституционном Суде Республики Бурятия" (в ред. законов Республики Бурятия от 14.04.2000 г. N 373-II, от 24.12.2001 г. N 895-II, от 07.03.2006 г. N 1601-III, от 02.07.2007 г. N 2346-III), рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Конституции Республики Бурятия пункта 1 постановления Правительства Республики Бурятия от 19 марта 2007 г. N 79 "О внесении изменений в постановление Правительства Республики Бурятия от 09.11.2006 г. N 359 "О предоставлении мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в форме денежных выплат".

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина В.П. Давыдова на нарушение его конституционных прав положениями постановления Правительства Республики Бурятия от 19 марта 2007 г. N 79 "О внесении изменений в постановление Правительства Республики Бурятия от 09.11.2006 г. N 359 "О предоставлении мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в форме денежных выплат". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Бурятия оспариваемые заявителем нормативные положения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Т. Тумуровой, объяснения заявителя, представителей сторон, выступления представителей Министерства социальной защиты населения Республики Бурятия - С.В. Баировой, Ю.Б. Корнаковой, председателя правления общественной организации "Общество защиты прав потребителей" - С.М. Манзановой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Бурятия, установил:

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" внес соответствующие изменения в Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", дополнив его статьей 28.2., согласно которой полномочия Российской Федерации по предоставлению мер социальной поддержки инвалидам по оплате жилого помещения и коммунальных услуг переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации (абзац 1 статьи 28.2.).

В целях перехода к системе предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в денежной форме с использованием персонифицированных социальных счетов, в соответствии с абзацем восьмым статьи 28.2. Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", а также пунктом 1 статьи 23.2. Федерального закона от 12.01.1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", абзацем седьмым пункта 3 части 1 статьи 14 Закона Российской Федерации от 15.05.1991 г. N 1244-I "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", абзацем седьмым пункта 17 статьи 2 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне", статьями 3 и 4 Федерального закона от 26.11.1998 г. N 175-ФЗ "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча" постановлением Правительства Республики Бурятия от 09.11.2006 г. N 359 "О предоставлении мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в форме денежных выплат" было утверждено Положение о порядке предоставления отдельным категориям граждан мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, а также по приобретению твердого топлива, в форме денежных выплат (далее - Положение).

Постановление Правительства Республики Бурятия от 19 марта 2007 г. N 79 "О внесении изменений в постановление Правительства Республики Бурятия от 09.11.2006 г. N 359 "О предоставлении мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в форме денежных выплат" (далее - Постановление от 19 марта 2007 г.) принято в целях совершенствования порядка предоставления мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в форме денежных выплат и в соответствии с Законом Республики Бурятия от 24.03.2005 г. N 1047-III "Об установлении размера, условий и порядка возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате коммунальных услуг специалистам, проживающим, работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Республики Бурятия". Постановление от 19 марта 2007 г. дополняет вышеуказанное Положение:

- подпунктом 1.1.1. - В случае проживания в одном жилом помещении граждан, имеющих право на меры социальной поддержки, и граждан, имеющих право на их получение в объеме фактических затрат, денежные выплаты предоставляются гражданину в объеме фактических затрат. При этом другим гражданам, имеющим право на меры социальной поддержки по другим видам коммунальных услуг, денежные выплаты предоставляются в соответствии с настоящим Порядком;

- подпунктом 1.1.2. - Если фактическое потребление коммунальных услуг, определяемое исходя из размера жилого помещения и показаний приборов учета, менее установленных нормативов, то меры социальной поддержки предоставляются в пределах фактически занимаемого жилого помещения и фактического потребления коммунальных услуг;

- подпунктом 1.1.3. - Размер денежных выплат определяется на основании положений федерального законодательства и законодательства Республики Бурятия, с учетом правового основания для предоставления мер социальной поддержки, ставок и тарифов на жилищно-коммунальные услуги, социальной нормы площади жилья (доли расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг), нормативов потребления коммунальных услуг, состава семьи, фактического потребления отдельных видов коммунальных услуг при наличии приборов учета и сведений о начислениях за жилищно-коммунальные услуги, полученных от организаций, предоставляющих жилищно-коммунальные услуги.

В своей жалобе в Конституционный Суд Республики Бурятия гражданин В.П. Давыдов сообщает, что он является пенсионером, ветераном военной службы, инвалидом второй группы по общему заболеванию, соответственно, имеет право на социальное обеспечение, гарантированное Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Бурятия, установленное федеральными законами и законами Республики Бурятия. По мнению заявителя, Постановление от 19 марта 2007 г. внесло изменения в условия и порядок предоставления мер социальной поддержки гражданам, что привело к их уменьшению, в связи с чем просит признать его противоречащим Конституции Республики Бурятия.

Социальная защита инвалидов, ветеранов и некоторых других категорий граждан в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Республика Бурятия совместно с Российской Федерацией в меру своих конституционных полномочий и в соответствии с положениями статей 22, 23, 25 и 28 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года участвует в реализации функций социального государства и гарантирует в сфере социальной защиты возможность получения ветеранами, инвалидами и некоторыми другими категориями граждан социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг.

Подпункт 1.1.1. пункта 1 оспариваемого заявителем Постановления от 19 марта 2007 г., как это установлено судебным разбирательством, направлен на регулирование отношений по предоставлению социальных выплат инвалидам и ветеранам, а также другим категориям граждан, проживающим в сельской местности в одном жилом помещении с педагогическими работниками, которым в соответствии с пунктом 3.1. вышеуказанного Закона Республики Бурятия от 24.03.2005 г. N 1047-III гарантировано полное возмещение расходов по оплате жилого помещения и некоторых коммунальных услуг, в частности по отоплению и вывозу твердых бытовых отходов. Введенная норма предусмотрела выплату членам семьи педагогического работника, проживающего в сельской местности, имеющим право на меры социальной поддержки, компенсацию только в части иных, не возмещенных полностью самому педагогическому работнику, платежей. Поскольку законами Республики Бурятия не предусмотрены другие категории граждан, кроме педагогических работников, проживающих, работающих в сельской местности, которым полностью компенсируются затраты по коммунальным платежам, обжалуемый подпункт 1.1.1. пункта 1 не отвечает требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы.

Кроме того, данная правовая норма содержит неопределенность в соответствии с каким "Порядком" конкретно производятся выплаты другим гражданам, поскольку нормативный акт, частью которого является вводимое дополнение, именуется Положением.

Часть первая статьи 17 Конституции Республики Бурятия гласит, что все равны перед законом и судом. Из конституционного принципа вытекает общеправовой критерий определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, поскольку равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, как это выявлено Конституционным Судом Российской Федерации, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит, к нарушению принципов равенства и верховенства закона (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. N 11-П). Таким образом, оспариваемая норма, предусматривающая более узкий предмет регулирования, чем это следует из текста правового предписания, вносит неопределенность в правовое положение граждан, имеющих право на социальную поддержку государства, тем самым противоречит статьям 1, 11 и 17 Конституции Республики Бурятия.

Норма, предусмотренная подпунктом 1.1.2. пункта 1 оспариваемого заявителем Постановления от 19 марта 2007 г., призвана конкретизировать размеры оказываемых государством мер социальной поддержки граждан.

Ограничение компенсационных выплат пределами фактического потребления коммунальных услуг направлено на установление необходимой дифференциации их размеров в зависимости от способа учета потребления коммунальных услуг. Такой подход к определению суммы компенсации, учитывая требования статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации, предусматривающей оплату коммунальных услуг в соответствии с нормативами потребления, устанавливаемыми органами местного самоуправления, в случае отсутствия приборов учета, является объективно оправданным, обоснованным и соответствует конституционно значимым целям и требованиям. В Республике Бурятия, как правовом и социальном государстве, устанавливаемый законодателем правовой режим мер социальной поддержки государства по оплате жилья и коммунальных услуг должен быть основан на универсальных принципах справедливости, юридического равенства и вытекающего из них требования сбалансированности прав и обязанностей.

Как установлено Конституционным Судом Республики Бурятия, меры социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг не отменялись, изменились порядок и условия их предоставления, в том числе исходя из размера жилого помещения, показаний приборов учета и установленных нормативов. В соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации (определения от 27.12.2005 г. N 502-0, от 02.02.2006 г. N 56-0, от 18.04.2006 г. N 85-0 и другие), при пересмотре системы социальных гарантий (в том числе и на уровне субъектов Российской Федерации) условия и правовые механизмы их предоставления могут изменяться: льготы в натуральной форме могут заменяться на денежные компенсации либо корректироваться правила и порядок их реализации, при этом изменение механизма предоставления социальных гарантий не должно приводить к фактической отмене или существенному снижению ранее достигнутого уровня их предоставления, с тем, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования. Проверка достаточности и обоснованности установленных в субъекте Российской Федерации мер социальной поддержки, их эквивалентности тому объему льгот, которые предоставлялись отдельным категориям граждан до 1 января 2005 г., относится к прерогативе судов общей юрисдикции, которые при рассмотрении соответствующих дел должны проверять весь комплекс юридически значимых обстоятельств и руководствоваться правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, изложенными в его решениях.

Заявитель, равно как и другие граждане, имеющие право на меры социальной поддержки, основываясь на положениях Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, вправе требовать проверки в судах общей юрисдикции достаточности и эквивалентности объема предоставляемых ему мер социальной поддержки тем льготам, которыми он ранее пользовался. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в вышеназванных решениях, такая проверка осуществ ляется посредством гражданского, а не конституционного судопроизводства.

В жалобе В.П. Давыдова в Конституционный Суд Республики Бурятия фактически (как следует из содержания жалобы и подтверждено в судебном заседании) оспаривается не только конституционность Постановления от 19 марта 2007 г., но и приказа Министра труда и социального развития Республики Бурятия от 4 февраля 2005 г. N 16 "Об утверждении Порядка расчета мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг в Республике Бурятия".

Судебным разбирательством установлено, что органы социальной защиты при расчетах итоговой суммы денежных выплат по компенсации оплаты жилья и коммунальных услуг инвалидам, ветеранам и другим категориям граждан, имеющим право на меры социальной поддержки, исходят из указаний на размеры льгот, содержащиеся в федеральном законодательстве и законах Республики Бурятия, а в части неурегулированных законом случаев, руководствуются Порядком расчета мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг в Республике Бурятия, утвержденным приказом Министра труда и социального развития Республики Бурятия от 4 февраля 2005 г. N 16.

Доводы заявителя о несоответствии Конституции Республики Бурятия приказа Министра труда и социального развития Республики Бурятия от 4 февраля 2005 г. N 16 "Об утверждении Порядка расчета мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг в Республике Бурятия" не могут быть рассмотрены Конституционным Судом Республики Бурятия в силу статей 33, 74, 87 Закона Республики Бурятия "О Конституционном Суде Республики Бурятия", что не препятствует обращению заявителя в Конституционный Суд Республики Бурятия с новыми требованиями.

Что касается довода В.П. Давыдова о нарушении конституционных прав граждан правилом, установленным подпунктом 1.1.3. пункта 1 обжалуемого Постановления от 19 марта 2007 г., то Конституционный Суд Республики Бурятия отмечает, что данное постановление является подзаконным нормативным правовым актом, призванным конкретизировать порядок реализации федеральных законов и законов Республики Бурятия. Следовательно, оно не может содержать отсылочных положений, предопределяющих широкое усмотрение (свободу) правоприменителя.

Между тем, оспариваемый подпункт 1.1.3. пункта 1 носит отсылочный характер, представляет собой перечисление критериев для определения итоговой величины компенсационных выплат по различным правовым основаниям, которые не могут применяться непосредственно, в отсутствие утвержденных в установленном законом порядке правил расчета мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг.

Таким образом, положение подпункта 1.1.3. пункта 1 оспариваемого Постановления от 19 марта 2007 г. содержит неопределенность, неясность и двусмысленность, что нарушает конституционные принципы верховенства закона и равенства граждан перед законом и судом, предусмотренные статьями 1, 11 и 17 Конституции Республики Бурятия.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 61, 62, 88 Закона Республики Бурятия "О Конституционном Суде Республики Бурятия", Конституционный Суд Республики Бурятия постановил:

1. Признать подпункты 1.1.1. и 1.1.3. пункта I постановления Правительства Республики Бурятия от 19 марта 2007 г. N 79 "О внесении изменений в постановление Правительства Республики Бурятия от 09.11.2006 г. N 359 "О предоставлении мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в форме денежных выплат" не соответствующими Конституции Республики Бурятия, ее статьям 1, 11 и 17.

2. Признать подпункт 1.1.2. пункта 1 постановления Правительства Республики Бурятия от 19 марта 2007 г. N 79 "О внесении изменений в постановление Правительства Республики Бурятия от 09.11.2006 г. N 359 "О предоставлении мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в форме денежных выплат" соответствующим Конституции Республики Бурятия.

3. В соответствии со статьей 66 Закона Республики Бурятия "О Конституционном Суде Республики Бурятия" настоящее постановление вступает в силу после его провозглашения, является окончательным и обжалованию не подлежит.

4. Согласно статье 65 Закона Республики Бурятия "О Конституционном Суде Республики Бурятия" данное постановление подлежит опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Республики Бурятия.

Конституционный суд Республики Бурятия

.