Распоряжение Президента Республики Бурятия от 16 июня 2008 г. N 46-РП О методике экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность

Распоряжение Президента Республики Бурятия
от 16 июня 2008 г. N 46-РП

На основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 г. N 1789-р, совместного распоряжения Президента Республики Бурятия и Председателя Народного Хурала Республики Бурятия от 11.04.2006 г. N 39-РП/664-III:

1. Одобрить прилагаемую Методику экспертизы нормативных правовых актов Республики Бурятия, проектов нормативных правовых актов Республики Бурятия на коррупциогенность (далее - Методика).

2. Исполнительным органам государственной власти Республики Бурятия организовать проведение экспертизы нормативных правовых актов Республики Бурятия, проектов нормативных правовых актов Республики Бурятия на коррупциогенность в соответствии с настоящим распоряжением.

3. Администрации Президента и Правительства Республики Бурятия (Государственно-правовому комитету Администрации Президента и Правительства Республики Бурятия):

3.1. При проведении правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов Президента Республики Бурятия, Правительства Республики Бурятия, а также при проведении с соответствии с постановлением Правительства Республики Бурятия от 08.07.2004 г. N 146 "Об утверждении Правил подготовки и государственной регистрации нормативных правовых актов органов исполнительной власти Республики Бурятия" правовой экспертизы нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Республики Бурятия обеспечить проведение антикоррупционной экспертизы в соответствии с одобренной пунктом 1 настоящего распоряжения Методикой.

3.2. Обеспечить начиная с 2008 года проведение проверки на коррупциогенность нормативных правовых актов Республики Бурятия, затрагивающих права и свободы граждан в сфере образования и здравоохранения.

4. Руководителям исполнительных органов государственной власти Республики Бурятия:

4.1. Не допускать при разработке проектов нормативных правовых актов положений, имеющих признаки коррупциогенности, обеспечить проведение антикоррупционной экспертизы в соответствии с одобренной настоящим распоряжением Методикой.

4.2. Обеспечить своевременное принятие нормативных правовых актов во исполнение законодательства Республики Бурятия, а также своевременную разработку и внесение в установленном порядке проектов нормативных правовых актов Президента Республики Бурятия, Правительства Республики Бурятия, направленных на реализацию федерального законодательства и законодательства Республики Бурятия в установленной сфере деятельности.

4.3. Принять необходимые меры по определению, уточнению обязанностей, прав и ответственности государственных гражданских служащих, осуществляющих антикоррупционную экспертизу.

5. Рекомендовать органам, принимающим нормативные правовые акты, за исключением органов, предусмотренных в пункте 2 настоящего распоряжения, применять одобренную настоящим распоряжением Методику.

6. Контроль за исполнением настоящего распоряжения возложить на Контрольный комитет Президента и Правительства Республики Бурятия (Пнев М.А.).

Президент Республики Бурятия

В.В.Наговицын

г.Улан-Удэ, Дом Правительства

16 июня 2008 года

N 46-РП

Методика
экспертизы нормативных правовых актов
Республики Бурятия, проектов нормативных правовых актов
Республики Бурятия на коррупциогенность
(Одобрена распоряжением Президента Республики Бурятия от 16 июня 2008 г. N 46-РП)

I. Общие положения

1.1 Настоящая Методика экспертизы нормативных правовых актов Республики Бурятия, проектов нормативных правовых актов Республики Бурятия на коррупциогенность (далее - Методика) предусматривает понятие и механизм проведения экспертизы нормативных правовых актов Республики Бурятия и их проектов на коррупциогенность, а также процедуру оформления, направления и рассмотрения рекомендаций такой экспертизы.

1.2. Под коррупциогенностью нормативных правовых актов Республики Бурятия, проектов нормативных правовых актов Республики Бурятия (далее - нормативные правовые акты (проекты) понимается наличие в правовом акте одного и более коррупциогенных факторов.

1.3. Под коррупциогенными факторами понимаются дефекты правовых норм, которые могут способствовать проявлениям коррупции.

1.4. К коррупциогенным факторам относятся:

1) широта дискреционных полномочий;

2) определение компетенции по формуле "вправе";

3) завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права;

4) злоупотребление правом заявителя;

5) выборочное изменение объема прав;

6) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;

7) юридико-лингвистическая коррупциогенность;

8) принятие нормативного правового акта исполнительного органа государственной власти с превышением компетенции;

9) наличие пробела в правовом регулировании;

10) отсутствие административных процедур;

11) отсутствие конкурсных (аукционных) процедур;

12) отсутствие запретов и ограничений для государственных гражданских служащих в конкретной области деятельности;

13) отсутствие ответственности государственного служащего;

14) отсутствие контроля, в том числе общественного, за деятельностью исполнительных органов государственной власти и государственных служащих;

15) нарушение режима прозрачности информации (отсутствие информации);

16) ложные цели и приоритеты;

17) нормативные коллизии;

18) формально-техническая коррупциогенность.

1.5. Под антикоррупционной #эксперизой нормативных правовых актов (проектов) на коррупциогенность (далее - антикоррупционная экспертиза) в настоящей Методике понимается деятельность по выявлению и описанию имеющихся в нормативных правовых актах (проектах) коррупциогенных факторов и разработке рекомендаций, направленных на устранение выявленных коррупциогенных факторов.

1.6. Антикоррупционная экспертиза имеет целью выявление, изменение и (или) исключение из нормативных правовых актов (проектов) положений, повышающих вероятность коррупционных проявлений в процессе реализации нормативных правовых актов.

1.7. Антикоррупционная экспертиза осуществляется Государственно-правовым комитетом Администрации Президента и Правительства Республики Бурятия (далее - Государственно-правовой комитет), исполнительными органами государственной власти Республики Бурятия (далее - исполнительные органы государственной власти).

1.8. При проведении антикоррупционной экспертизы применяются предусмотренные в разделе II настоящей Методики:

1) признаки, характеризующие коррупциогенный фактор, и способы его выявления;

2) способы исключения или нейтрализации коррупциогенных факторов в виде предложений по изменению (исключении) отдельных нормативных предписаний представленного на экспертизу нормативного правового акта (проекта).

1.9. Государственно-правовым комитетом антикоррупционная экспертиза проводится:

1) наряду с правовой экспертизой - в отношении проектов нормативных правовых актов Президента Республики Бурятия, Правительства Республики Бурятия и нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти, поступивших на государственную регистрацию в соответствии с постановлением Правительства Республики Бурятия от 08.07.2004 г. N 146 "Об утверждении Правил подготовки и государственной регистрации нормативных правовых актов органов исполнительной власти Республики Бурятия";

2) по отдельному поручению Президента Республики Бурятия, Правительства Республики Бурятия - в отношении действующих нормативных правовых актов.

1.10. Исполнительные органы государственной власти проводят антикоррупционную экспертизу:

- при подготовке проектов нормативных правовых актов, принимаемых данными органами,

- при подготовке проектов нормативных правовых актов Президента Республики Бурятия, Правительства Республики Бурятия.

Непосредственной целью антикоррупционной экспертизы, проводимой исполнительными органами государственной власти, является самоконтроль разработчиков - недопущение ими появления в тексте проекта нормативного правового акта коррупциогенных факторов.

Результатом такой экспертизы является подтверждение в пояснительной записке или ином сопроводительном документе к проекту проведенной работы по анализу коррупциогенности проекта нормативного правового акта и вывод об отсутствии в нем коррупциогенных факторов.

1.11. По результатам антикоррупционной экспертизы, проводимой Государственно-правовым комитетом, составляется заключение, содержащее выводы о наличии или отсутствии в нормативном правовом акте (проекте) коррупциогенных факторов и рекомендации по их устранению (нейтрализации).

Выявленные коррупциогенные факторы подлежат описанию в заключении с указанием их признаков и соответствующих структурных единиц нормативного правового акта (проекта), в которых эти факторы выявлены. Рекомендации излагаются с учетом положений раздела II настоящей Методики. Предусмотренные в настоящей Методике рекомендации не являются исчерпывающими.

Заключение по результатам антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта Президента Республики Бурятия, Правительства Республики Бурятия может быть изложено в заключении, оформляемом по результатам правовой экспертизы проекта нормативного правового акта Президента Республики Бурятия, Правительства Республики Бурятия.

Заключение направляется разработчикам проекта нормативного правового акта или в орган, принявший нормативный правовой акт, для принятия в случае наличия коррупциогенных факторов мер по их устранению.

1.12. Материалы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов) носят рекомендательный характер и подлежат обязательному рассмотрению соответственно органами, принимающими нормативные правовые акты или органами, являющимися разработчиками проектов нормативных правовых актов.

1.13. В случае выявления коррупциогенности нормативных правовых актов Президента Республики Бурятия, Правительства Республики Бурятия заключение антикоррупционной экспертизы направляется Президенту - Председателю Правительства Республики Бурятия.

Заключение в данном случае должно содержать предложение о поручении исполнительному органу государственной власти Республики Бурятия, к сфере ведения которого относятся вопросы коррупциогенного нормативного правового акта, обеспечить разработку и внесение в установленном порядке на рассмотрение соответственно Президента Республики Бурятия, Правительства Республики Бурятия проекта нормативного правового акта, исключающего коррупциогенность.

1.14. Заключение антикоррупционной экспертизы, проведенной в отношении нормативного правового акта, поступившего на государственную регистрацию в соответствии с постановлением Правительства Республики Бурятия от 08.07.2004 г. N 146 "Об утверждении Правил подготовки и государственной регистрации нормативных правовых актов органов исполнительной власти Республики Бурятия", направляется в исполнительный орган государственной власти, принявший нормативный правовой акт.

Копия заключения направляется заместителю Председателя Правительства Республики Бурятия, курирующему соответствующую отрасль.

Исполнительные органы государственной власти письменно сообщают о результатах рассмотрения заключения в Администрацию Президента и Правительства Республики Бурятия в срок, не превышающий 15 рабочих дней со дня получения заключения.

II. Признаки коррупциогенных факторов
и способы их устранения (нейтрализации)

2.1. Широта дискреционных полномочий:

2.1.1. В ходе антикоррупционной экспертизы необходимо определить в тексте нормативного правового акта (проекта) нормативные предписания, закрепляющие дискреционные полномочия - совокупность прав и обязанностей органов государственной власти, их должностных лиц, предоставляющих органу или должностному лицу возможность по своему усмотрению определить вид и содержание (полностью или частично) принимаемого управленческого решения, либо возможность выбора по своему усмотрению одного из нескольких предусмотренных нормативным правовым актом вариантов управленческого решения. Дискреционные полномочия обладают следующими отличительными признаками:

1) позволяют органу (должностному лицу) по своему усмотрению оценить юридический факт (фактический состав), влекущий возникновение, изменение или прекращение правоотношений, признавая или не признавая его таковым, либо выбирая одну из нескольких форм реагирования на данный юридический факт;

2) предоставляют возможность органу (должностному лицу) по своему усмотрению выбрать меру публично-правового воздействия, применяемого в отношении граждан и организаций, ее вид, размер, способ реализации;

3) позволяют органу (должностному лицу) выбрать форму реализации своих полномочий - издание нормативного или ненормативного правового акта, совершение административного действия или материально-технической операции;

4) наделяют орган (должностное лицо) правом полностью или частично определить порядок совершения юридически значимых действий, в том числе срок их совершения, последовательность отдельных действий;

5) предоставляют возможность органу (должностному лицу) по своему усмотрению определять способ исполнения управленческого решения, в том числе передавать исполнение принятого решения подчиненным должностным лицам, другим органам, устанавливать сроки и процедуру исполнения.

При выявлении дискреционных полномочий следует обращать внимание на следующие элементы в содержании нормативного правового акта (проекта):

1) наличие или отсутствие в нормативном правовом акте указаний на субъект (орган или должностное лицо), принимающий управленческое решение, издающий правоприменительный акт, совершающий юридически значимые действия;

2) виды принимаемых управленческих решений, их количество, возможность выбора одного из предусмотренных актом решений:

а) отсутствие разграничения промежуточных (процессуальных) и окончательных (итоговых) решений, если предполагается принятие и тех и других;

б) отсутствие процессуальной формы принятия управленческого решения;

3) юридическое закрепление оснований для принятия управленческих решений:

а) отсутствие или недостаточная определенность оснований для принятия управленческих решений;

б) возможность органа (должностного лица) принять несколько видов решений при нормативном закреплении порядка или основания принятия только одного из них;

в) отсутствие обязанности мотивировать принимаемое управленческое решение;

4) сроки реализации властных полномочий, принятия управленческих решений, совершения иных юридически значимых действий:

а) отсутствие формально определенных сроков;

б) возможность органа (должностного лица) продлить или сократить установленный срок без формально определенных оснований;

в) право органа (должностного лица) восстановить пропущенный гражданином или организацией срок по своему усмотрению;

5) отсутствие порядка взаимодействия органа (должностного лица) с гражданами и организациями, иными государственными органами или органами местного самоуправления:

а) отсутствие в правовом акте указаний на юридические факты (фактический состав), влекущие за собой возникновение, изменение или прекращение правоотношений;

б) возможность органа (должностного лица) по своему усмотрению инициировать возникновение правоотношений, их изменение или прекращение без указания на юридически значимые обстоятельства, послужившие основанием для такого рода решений;

в) право органа (должностного лица) требовать представления от граждан и организаций дополнительных сведений, документов, информации, совершения иных юридически значимых действий без указания исчерпывающих оснований для подобного рода решений;

6) иные нормативные правовые предписания, предоставляющие органу, должностному лицу право принять решение на основе собственного усмотрения.

В ходе осуществления антикоррупционной экспертизы в данном случае рассматриваются:

1) допустимость использования дискреционных полномочий в данной сфере или группе общественных отношений;

2) отсутствие превышения пределов дискреционных полномочий;

3) наличие в анализируемом правовом акте или связанных с ним иных правовых актах юридических, организационных, информационных средств, обеспечивающих использование выявленных дискреционных полномочий в строго определенном объеме или в точном соответствии с целями и задачами правового акта.

Также необходимо учитывать, что надлежаще установленные дискреционные полномочия являются нормальным и естественным юридическим средством, позволяющим обеспечить эффективную правоприменительную деятельность исполнительных органов и их должностных лиц, гражданских и муниципальных служащих.

2.1.2. По результатам антикоррупционной экспертизы может быть предложено ограничение объема дискреционных полномочий следующими способами:

1) введением, изменением, уточнением целей применения дискреционных полномочий;

2) сокращением видов решений, которые орган (должностное лицо) вправе принять по своему усмотрению;

3) введением отдельных элементов процессуальной формы применения дискреционных полномочий - сроков принятия решения, обязательной мотивировки применения полномочий;

4) введением дополнительных запретов на принятие отдельных видов управленческих решений;

5) уточнением формулировок неопределенных гипотез и диспозиций, сокращением количества неопределенных правовых понятий или оценочных понятий.

Предложение по совершенствованию юридической процедуры деятельности органа или должностного лица, применяющего дискреционные полномочия, делается в том случае, если исключение или ограничение дискреционных полномочий невозможно, либо одновременно с предложением по ограничению административного усмотрения. Это может быть введение в анализируемый нормативный правовой акт (проект) или связанные с ним иные нормативные правовые акты дополнительных юридических гарантий, способствующих нейтрализации коррупциогенности дискреции. К таким юридическим средствам относятся:

1) введение новых или дополнение существующих форм отчетности о принятых по усмотрению решениях;

2) передача дискреционного полномочия на более высокий управленческий уровень или его закрепление в акте более высокой юридической силы;

3) введение процедуры согласования применяемого дискреционного полномочия;

4) наделение юридических лиц и граждан дополнительными процессуальными гарантиями по обжалованию дискреционных полномочий;

5) расширение возможностей общественного контроля за применением дискреционных полномочий.

2.2. Определение компетенции по формуле "вправе":

2.2.1. При анализе на предмет наличия данного коррупциогенного фактора необходимо учитывать, что в теории административного права компетенция государственного органа понимается через единство его прав и обязанностей. Коррупциогенный фактор выражается в необоснованном разделении в правовом акте прав и обязанностей, позволяющем трактовать компетенцию государственного органа, его должностных лиц как возможность, а не обязанность совершения тех или иных действий. Данный фактор может выражаться в применении таких формулировок, как "вправе контролировать", "может привлечь к ответственности", "может выдать лицензию". Кроме того, коррупциогенный фактор может выражаться в непринятии правового акта (бездействии), нарушении сроков принятия правового акта, его опубликования, непринятии или нарушении сроков принятия управленческих решений.

2.2.2. По результатам антикоррупционной экспертизы предлагается внести в нормативный правовой акт (проект) изменения, устанавливающие обязанности государственного органа, органа местного самоуправления, их должностных лиц. В случае бездействия предлагается предусмотреть обязанность принять соответствующий правовой акт.

2.3. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права:

2.3.1. При проведении акнтикоррупционной экспертизы в данном случае предлагается учитывать, что завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права могут выражаться в следующих признаках:

1) возложение на граждан и организации юридических обязанностей в объеме, превышающем тот уровень, который необходим для обеспечения надлежащей реализации субъективных прав и свобод либо контроля за их осуществлением;

2) установление такого количества инстанций (согласований), которые необходимо пройти (получить) для реализации права, когда это количество несоизмеримо с содержанием тех благ (ценностей), которые гражданин или организация желают приобрести;

3) закрепление в правовом акте перечня специальных признаков (профессиональных, имущественных, социальных), которыми должны обладать граждане (организации) для приобретения того или иного субъективного права, при этом определенная часть граждан или организаций, объективно нуждающихся в получении этого вида права, данным признакам не соответствует;

4) установление запретов и ограничений при осуществлении отдельных видов деятельности, формальное соблюдение которых затруднительно и не согласуется с целями правового регулирования данной группы общественных отношений;

5) отсутствие определенности перечня документов, дающее возможность истребования "иных" документов, в частности, применение формулировок "в исключительных случаях могут быть истребованы иные документы", "при необходимости заявитель должен представить документы..." и иных формулировок подобного рода;

6) возложение на граждан (организации) обязанности представить документ, тогда как этот документ может быть получен органом (должностным лицом) самостоятельно, путем направления запросов в государственные органы, органы местного самоуправления и организации, располагающие требуемыми документами и информацией;

7) установление в нормативном правовом акте (проекте) требований о предоставлении нотариально заверенных копий, если федеральным законодательством, законодательством Республики Бурятия установлено предоставление оригиналов документов. Коррупциогенность в данном случае проявляется в том, что действия и расходы по заверению копий (изготовление копий, сличение копий с оригиналами, непосредственно заверение) необоснованно перекладываются на лиц, обращающихся за реализацией своего права.

2.3.2. По результатам антикоррупционной экспертизы возможны предложения:

- установить категорию субъектов (граждан, организаций), наделенных соответствующим субъективным правом, либо исполняющих юридические обязанности;

- определить условия и основания для реализации субъективного права, получения социального блага, исполнения юридических обязанностей;

- закрепить процедуру реализации субъективного права;

- исключить субъективно-оценочные основания для отказа в реализации права, заменив их четко изложенными основаниями, построенными на требованиях федерального законодательства и законодательства Республики Бурятия;

- установить конкретный и исчерпывающий перечень документов, представляемых для реализации права, исходя из требований федерального законодательства, законодательства Республики Бурятия;

- исключить из нормативного правового акта (проекта) необоснованно включенное требование о предоставлении нотариально заверенных копий.

2.4. Злоупотребление правом заявителя:

2.4.1. Коррупциогенным фактором в данном случае является предоставление заявителю права свободного выбора способа или сроков совершения действий, сопровождаемое отсутствием их четкой регламентации после вступления в административные правоотношения. Фактор может выражаться в таких формулировках, как "при желании заявителя устранить недостатки после подачи документов путем предоставления дополнительных и исправленных документов срок исполнения начинается с даты...", "выдача разрешения может быть приостановлена при поступлении от заявителя письменного заявления с просьбой приостановить выдачу разрешения с указанием причин и срока приостановления". Таким образом, заявителю дается альтернатива в поведении (подать документы в надлежащем виде или исправить недочеты после их подачи, право приостановить начатую процедуру оформления документов). На практике это может использоваться для прикрытия недостатков в работе служащих, ответственных за прием документов, поскольку такие альтернативы влекут различные и не указанные в нормативном правовом акте (проекте) последствия. В частности, право отказа заявителю в связи с некомплектностью документов может переноситься со стадии приема документов на стадию их содержательного рассмотрения. Или заявитель получает право приостановить начатую административную процедуру на неограниченный срок. Этому праву корреспондируют широкие дискреционные полномочия. Между тем в административной процедуре должны быть урегулированы права не только исполнителя, но и заявителя.

2.4.2. При наличии данного коррупциогенного фактора предлагается конкретизировать каждое право заявителя, предусмотренное в нормативном правовом акте (проекте), и механизм реализации таких прав.

2.5. Выборочное изменение объема прав:

2.5.1. Данный коррупциогенный фактор связан с широтой дискреционных полномочий. О наличии данного коррупциогенного фактора могут свидетельствовать нормы (положения), предоставляющие полномочия должностному лицу устанавливать для граждан и организаций запреты и ограничения либо, напротив, делать для них исключения и предоставлять привилегии. Фактор может проявляться в таких формулировках, как "На отдельных территориях может устанавливаться запрет...", "как правило, не допускается", "при наличии уважительных причин орган вправе отказать...", "в исключительных случаях должностное лицо может отказать ...", "решение об отказе может быть принято, если это положительное решение противоречит общественным интересам...".

2.5.2. При наличии коррупциогенного фактора может быть предложено исключить норму (положение), процедура реализации которой становится зависимой от усмотрения исполнителя. В случае неопределенности (наличия повышающих коррупциогенность двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера с неясным, неопределенным содержанием, допускающих различные трактовки) предлагается изменить нормативный правовой акт (проект) с учетом правовых оснований и требований общепризнанных правил юридической техники.

2.6. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества:

2.6.1. Данный коррупциогенный фактор проявляется при наличии бланкетных норм, то есть норм, не устанавливающих (конкретизирующих) правила поведения, а предоставляющих право исполнительному органу государственной власти (исполнительному органу местного самоуправления), должностному лицу самостоятельно осуществлять правовое регулирование вопроса, в связи с чем возникает возможность регламентации некоторых важных вопросов подзаконными нормативными актами - постановлениями Правительства Республики Бурятия, ведомственными и локальными актами.

При проведении антикоррупционной экспертизы необходимо учитывать, что в некоторых случаях регулирование подзаконными актами оправданно, но важно, чтобы границы такого нормотворчества и его существенные условия определялись при этом законом.

2.6.2. По результатам антикоррупционной экспертизы предлагается с учетом требований лаконичности нормативных правовых актов минимизировать наличие бланкетных норм, обеспечив детализацию вопроса в экспертируемом нормативном правовом акте (проекте).

2.7. Юридико-лингвистическая коррупциогенность:

2.7.1. Коррупциогенность в данном случае создает наличие в тексте нормативного правового акта (проекта) двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера с неясным, неопределенным содержанием, не используемых федеральным законодательством. Коррупциогенный фактор выражается, например, в такой формулировке, как "представить заверенную в установленном порядке копию". Поскольку под заверением подлинности в установленном порядке можно понимать разнообразные действия (проставление апостиля, нотариальное заверение, заверение органом государственной власти, юридическим лицом), данная формулировка предоставляет свободу усмотрения исполнительного органа государственной власти.

2.7.2. Предлагается внести изменения в нормативный правовой акт (проект), предусматривающие четкое, в соответствии с действующим законодательством изложение терминов, понятий и формулировок, исключающее различную их трактовку.

2.8. Принятие нормативного правового акта органа государственной власти с превышением компетенции:

2.8.1. При анализе нормативного правового акта (проекта) на предмет наличия данного коррупциогенного фактора необходимо учитывать, что принятие нормативного правового акта с превышением компетенции - это подзаконное регулирование вопроса, который должен регулироваться либо на уровне закона, либо нормативными правовыми актами других государственных органов, органов местного самоуправления.

2.8.2. В случае наличия данного коррупциогенного фактора предлагается исключить из нормативного правового акта (проекта) нормы (положения), являющиеся вмешательством в компетенцию иных государственных органов, органов местного самоуправления.

2.9. Наличие пробела в правовом регулировании:

2.9.1. Данный коррупциогенный фактор выражается в отсутствии регулирования какого-либо блока общественных отношений. Пробел создает возможность произвольного восполнения регулирования на практике, то есть произвольной трактовки нерегулируемой сферы со стороны должностных лиц, государственных гражданских служащих и совершения ими действий по собственному усмотрению.

2.9.2. По результатам антикоррупционной экспертизы предлагается разработать проект нормативного правового акта, предусматривающего государственное регулирование определенного блока общественных отношений. Государственное регулирование должно включать установление правил поведения и осуществление контроля за их соблюдением.

2.10. Отсутствие административных процедур:

2.10.1. Коррупциогенным фактором является отсутствие в правовом акте, регулирующем реализацию субъективных прав и юридических обязанностей граждан и организаций, административных процедур, либо наличие дефектов установленной в правовом акте административной процедуры, способных создать условия для совершения коррупционных действий.

Для целей настоящей Методики административная процедура представляет собой закрепленный в нормативном правовом акте порядок последовательного совершения участниками процедуры юридически значимых действий, направленный на разрешение индивидуального юридического дела (реализацию субъективных прав, исполнение юридических обязанностей) или выполнение отдельной публичной функции (например, ведение реестра, регистрация, осуществление контроля).

В ходе антикоррупционной экспертизы принимается во внимание наличие (отсутствие) следующих свойств административной процедуры:

1) значительно уменьшается риск отклонения должностного лица (государственного или муниципального служащего) при реализации властных полномочий от достижения нормативно закрепленной цели возникших правоотношений;

2) снижается степень усмотрения должностных лиц при принятии управленческих решений;

3) создаются условия для осуществления надлежащего контроля за процессом принятия управленческих решений и при необходимости - для возможности корректировать ошибочные решения, не дожидаясь развития конфликтной ситуации;

4) обеспечивается единообразное применение государственно-властных полномочий должностными лицами государственных органов и учреждений;

5) создается гласная, открытая модель реализации правоотношений - от их возникновения до исполнения сторонами своих публично-правовых обязанностей;

6) обеспечивается согласованность и координирование действий различных органов и должностных лиц, участвующих в подготовке и принятии управленческих решений;

7) установленная процедура соответствует характеру материального правоотношения, позволяет учесть его специфику;

8) в правовом акте закреплены все основные элементы административной процедуры, она не является фрагментарной или не полностью урегулированной.

При проведении антикоррупционной экспертизы обращается внимание на наличие в нормативном правовом акте (проекте) нормативных предписаний, свидетельствующих о необходимости установления административной процедуры.

Для обнаружения дефектов существующей административной процедуры необходимо проанализировать структуру закрепленной правовым актом административной процедуры. Предлагается учитывать наличие следующих структурных элементов процедуры:

1) описание юридического факта (фактического состава), инициирующего возникновение процедуры:

а) если юридический факт является событием, то в правовом акте должно быть определено, кто может выявить событие и как должно быть оформлено его выявление;

б) если юридический факт является действием (наиболее часто в виде действия выступает обращение), то должно быть определено, кто вправе совершить это действие и при каких условиях, а также каковы требования к юридическому оформлению действия;

2) права и обязанности участников процедуры:

а) каждое право или обязанность должны быть соотнесены с одной из участвующих в процедуре сторон;

б) должны быть определены условия реализации права, в том числе стадия процедуры, на которой оно может быть реализовано;

в) срок реализации права, если он ограничен иными рамками, помимо временных рамок самой процедуры;

г) действия, которые должна совершить сторона процедуры для реализации своего права;

3) стадии и этапы совершения процедурных действий:

а) процедурные действия должны располагаться в определенной последовательности, направленной на достижение конкретной цели;

б) в отношении каждого действия должны быть определены момент его совершения в рамках процедуры, содержание и форма;

4) виды промежуточных и итоговых решений, принимаемых в рамках или по итогам процедуры, и требования к ним.

В отношении процедурных (процессуальных) решений должны быть определены основания принятия решения, субъект, уполномоченный на принятие решения, срок принятия итогового решения с момента инициирования процедуры (общий срок процедуры).

О дефекте установленной правовым актом административной процедуры, создающем условия для возникновения коррупционных отношений, могут свидетельствовать такие признаки, как:

1) не определены или недостаточно четко определены обязанности должностных лиц по возбуждению индивидуальных юридических процедур, инициируемых гражданами или организациями;

2) отсутствуют процессуальные гарантии, обеспечивающие влияние гражданина или организации на ход развития административной процедуры, в том числе не закреплены права гражданина или организации быть выслушанными, представлять материалы, информацию, доказательства;

3) отсутствует определенность в отношении сроков принятия итоговых процедурно-процессуальных решений: эти сроки вообще не установлены либо должностное лицо вправе самостоятельно их определять, продлевать или сокращать;

4) процедура не закрепляет исчерпывающих оснований и порядка принятия управленческих решений;

5) отдельные положения процедуры позволяют должностному лицу немотивированно изменять ход ее развития, прекращать или возобновлять процедурно-процессуальные отношения, либо выбирать благоприятные или неблагоприятные для граждан или организаций управленческие решения;

6) процедура излишне детализирует обязанности граждан или организаций, что значительно усложняет их точное исполнение;

7) иные признаки, способствующие созданию условий для возникновения коррупционных отношений.

2.10.2. При наличии данного коррупционного фактора эффективными могут быть следующие предложения:

1) внести в нормативный правовой акт (проект) изменения, предусматривающие развернутую административную процедуру;

2) включить в нормативный правовой акт (проект) отдельные элементы административной процедуры с последующей их конкретизацией и детализацией в других правовых актах;

3) включить в нормативный правовой акт (проект) отсылочную норму, определяющую форму и порядок установления административной процедуры, если имеются объективные основания для этого;

4) включить в правовой акт отсылочную норму, предусматривающую необходимость использовать административные процедуры, установленные в других нормативных правовых актах;

5) указать конкретные сроки принятия процедурно-процессуальных решений, установить в исследуемом нормативном правовом акте (проекте):

а) сроки промежуточных решений - решений, определяющих переход процедуры на следующую стадию (этап) или возврат к предыдущей стадии (этапу);

б) сроки принятия итоговых решений, завершающих процедуру, которые могут быть двух видов: разрешающие дело по существу и завершающие процедуру вследствие невозможности разрешения дела по существу;

6) указать, в каких случаях может быть продлен (сокращен) срок принятия решения, кто принимает решение о продлении (сокращении) сроков;

7) предусмотреть в нормативном правовом акте (проекте) обязательное требование о направлении письменного уведомления лицу, обратившемуся за реализацией своего права, о продлении срока рассмотрения документов, окончательном сроке, в течение которого будет реализовано право, а также предусмотреть срок направления такого уведомления;

8) установить исчерпывающий перечень оснований для принятия правовых актов, ввести обязанность должностных лиц мотивировать принимаемые управленческие решения;

9) наделить граждан и организации дополнительными процессуальными гарантиями влияния на ход развития процедуры (подавать ходатайства, быть заслушанным, представлять материалы и информацию и т.п.);

10) иные предложения, позволяющие минимизировать влияние должностных лиц на граждан или организации с целью понуждения их к вступлению в коррупционные отношения.

2.11. Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур:

2.11.1. Коррупциогенным фактором является отсутствие в правовом акте, регулирующем реализацию субъективных прав и юридических обязанностей граждан и организаций, конкурсных (аукционных) процедур либо наличие дефектов установленной конкурсной (аукционной) процедуры, способных создать условия для совершения коррупционных действий.

К коррупционным дефектам правового регулирования конкурсных (аукционных) процедур можно отнести:

1) отсутствие юридических, организационных и информационных гарантий, обеспечивающих правильное определение стоимости имущества или имущественного права, выставляемого на конкурс или торги (как правило, оценка стоимости должна быть получена на принципах беспристрастной и независимой экспертной оценки);

2) отсутствие механизмов обеспечения участия в процедуре надлежащего количества участников, что приводит к сокращению числа предложений и, соответственно, невозможности сделать полноценный выбор. Это может произойти из-за:

а) низкой информированности потенциальных участников о проведении конкурса (аукциона) в силу использования недостаточно эффективных средств распространения информации или неполноты распространенной информации;

б) недостаточности промежутка времени между извещением и окончанием срока подачи заявок на участие в конкурсе (аукционе) для осуществления соответствующих действий;

в) необоснованного применения закрытого порядка проведения конкурса (аукциона);

г) завышенных требований к потенциальным участникам конкурса (аукциона);

3) отсутствие внешнего контроля за проведением конкурса (аукциона), что создает почву для злоупотреблений на всех стадиях процедуры и нивелирует ее преимущества перед иными видами процедур. Это может произойти из-за того, что:

а) установлены необоснованные ограничения на участие в проведении конкурса (аукциона) независимых наблюдателей, включая средства массовой информации;

б) в процедуре проведения конкурса (аукциона) не предусмотрено раскрытие информации об участниках конкурса и составе конкурсной комиссии;

4) в правовом акте отсутствуют формальные, поддающиеся внешней независимой проверке критерии выбора наилучшего предложения участников конкурса (аукциона).

В данном случае предметом антикоррупционной экспертизы являются нормативные правовые акты (проекты), регулирующие:

а) предоставление в собственность или иное титульное владение имущества, земельных участков;

б) распределение квот на использование природных ресурсов, объектов животного мира;

в) размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;

г) иные правовые акты, регулирующие общественные отношения, связанные с предоставлением гражданам и организациям специальных прав, статусов, преимуществ.

2.11.2. По результатам антикоррупционной экспертизы при наличии коррупциогенного фактора предлагаются:

1) введение механизмов объективного определения стоимости передаваемого по результатам конкурса имущества или имущественных прав;

2) определение стоимости выставляемого на торги имущества или имущественного права на основании отчета независимого оценщика, составленного в соответствии с федеральным законодательством об оценочной деятельности;

3) обеспечение надлежащего информирования о проведении конкурса (аукциона);

4) обеспечение равного процессуального статуса участников конкурсной (аукционной) процедуры;

5) изменение формы проведения конкурса (аукциона);

6) исключение завышенных требований;

7) доступ или раскрытие информации обо всех участниках конкурса (аукциона) и его результатах;

8) введение формализованных критериев определения победителя конкурса (аукциона).

2.12. Отсутствие запретов и ограничений для государственных гражданских служащих, должностных лиц в конкретной области деятельности:

2.12.1. Коррупциогенный фактор выражается в том, что отсутствуют специализированные под выполняемую функцию (функции) ограничения, запреты, например, запрет передавать принятие управленческого решения другому государственному гражданскому служащему, разглашать ставшие известными сведения и т.п.

2.12.2. При наличии данного фактора предлагается:

а) установить необходимые запреты, ограничения в исследуемом нормативном правовом акте (проекте);

б) предусмотреть ссылки на конкретные нормы, устанавливающие соответствующие ограничения и запреты.

2.13. Отсутствие ответственности государственного гражданского служащего, должностных лиц за правонарушения:

2.13.1. Данный коррупциогенный фактор характеризуется отсутствием в нормативном правовом акте (проекте) норм, предусматривающих подконтрольность деятельности исполнительного органа государственной власти (его должностных лиц), а также предусматривающих персональную ответственность должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей.

Если в исследуемом нормативном правовом акте (проекте) отсутствуют нормы об ответственности государственного гражданского служащего либо содержание ограничивается общей формулой "несет ответственность в установленном законом порядке", то в данном случае проверяется, наличествуют ли в данном законодательном акте или в акте, к которому есть отсылка, меры ответственности за служебные нарушения, нарушение специализированных ограничений и запретов.

2.13.2. По результатам экспертизы предлагается:

а) включить нормы, обеспечивающие информационную открытость органов власти;

б) предусмотреть в нормативном правовом акте (проекте правового акта) нормы об отчетности органа или его должностных лиц перед населением либо перед профессиональными или иными сообществами (например, публикация ежегодных отчетов);

в) включить норму (нормы) о возможности проведения общественных проверок данного органа, об условиях и процедуре таких проверок, о мерах реагирования по результатам проверок;

г) предусмотреть ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. Меры ответственности должны соответствовать выполняемым полномочиям и предъявляемым к государственному гражданскому служащему запретам и ограничениям. Основания ответственности предлагается четко сформулировать с учетом того, что фразе "несет установленную законодательством ответственность" должны корреспондировать соответствующие статьи законодательных актов.

2.14. Отсутствие контроля, в том числе общественного, за выполнением исполнительными органами государственной власти и государственными гражданскими служащими возлагаемых на них обязанностей:

2.14.1. При исследовании нормативного правового акта (проекта) на предмет наличия данного коррупциогенного фактора необходимо установить, имеются ли нормы, предусматривающие контроль, в том числе общественный, за выполнением исполнительными органами государственной власти и государственными гражданскими служащими возлагаемых на них обязанностей.

2.14.2. При наличии коррупциогенного фактора предлагается внести в нормативный правовой акт (проект) положения, устанавливающие:

1) нормы о контроле в рамках административного подчинения;

2) нормы, обеспечивающие информационную открытость органов государственной власти;

3) использование информационных технологий для обеспечения гласности в деятельности исполнительного органа государственной власти;

4) нормы об отчетности исполнительного органа государственной власти, его должностных лиц перед населением либо перед соответствующими профессиональными и иными сообществами (например, публикация ежегодных отчетов, информации);

5) возможность общественных проверок, мер реагирования по результатам проверок.

2.15. Нарушение режима прозрачности информации (отсутствие информации):

2.15.1. При исследовании нормативного правового акта (проекта) на предмет наличия данного коррупциогенного фактора необходимо учитывать, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Таким образом, любые нормативные правовые акты должны быть опубликованы в официальном порядке, кроме актов и отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Вместе с тем, например, при проведении конкурсов, на исполнительном органе государственной власти лежит обязанность доведения принятого акта до сведения заинтересованных лиц.

2.15.2. По результатам экспертизы может быть предложено:

а) включить норму (положение) о необходимости опубликовать нормативный правовой акт;

б) предусмотреть размещение информации на Интернет-сайте, оформление тематических стендов, выпуск буклетов и брошюр.

2.16. Ложные цели и приоритеты:

2.16.1. Экспертиза нормативного правового акта (проекта) в данном случае проводится с точки зрения поставленных целей и приоритетов. С теоретической точки зрения принятый нормативный правовой акт должен основываться на сочетании законности и целесообразности. Это означает, что принятие акта имеет под собой законные основания и отвечает реальной потребности регулирования. Коррупциогенный фактор присутствует, если целесообразность принятия нормативного правового акта отсутствует, регулирование вопроса может оказаться избыточным, излишним, ставятся дополнительные административные барьеры, предъявляются заведомо неисполнимые требования.

2.16.2. При отсутствии объективной потребности в регулировании вопроса при одновременном отсутствии требований федерального законодательства о принятии нормативного правового акта субъекта Российской Федерации предлагается не принимать нормативный правовой акт либо признать утратившим силу действующий нормативный правой акт.

2.17. Нормативные коллизии:

2.17.1. Данный коррупционный фактор выражается в противоречии между отдельными положениями правового акта, между различными правовыми актами, позволяющем государственному гражданскому служащему (должностному лицу) произвольно, по собственному усмотрению выбирать норму, подлежащую применению, что увеличивает риск коррупционных действий. Необходимо учитывать, что коллизионные нормы - это правило выбора приоритетной нормы. Могут быть коллизии:

а) нормативного правового акта и Конституции Российской Федерации и (или) Конституции Республики Бурятия;

б) нормативного правового акта исполнительного органа государственной власти Республики Бурятия и Закона Республики Бурятия;

в) нормативного правового акта исполнительного органа государственной власти Республики Бурятия и иного нормативного правового акта, имеющего по иерархии нормативных правовых актов большую юридическую силу.

2.17.2. По результатам антикоррупционной экспертизы предлагается:

а) исключить из проекта коллизионную норму (положение);

б) разработать и внести на согласование в соответствующий орган государственной власти проект нормативного правового акта, предусматривающий исключение коллизии в действующем нормативном правовом акте.

2.18. Формально-техническая коррупциогенность:

2.18.1. В данном случае исследуется не содержание нормативного правового акта (проекта), а соблюдение действующих требований к его форме, порядку принятия, регистрации и опубликования.

Коррупциогенность может выражаться в таких признаках, как:

а) подписание нормативного правового акта не руководителем или лицом, исполняющим его обязанности, а иным лицом;

б) отсутствие обязательной государственной регистрации нормативного правового акта;

в) принятие нормативного правового акта в форме письма или телеграммы;

г) нарушение установленной структуры и реквизитов нормативного правового акта;

д) принятие нормативного правового акта без обязательного согласования другим исполнительным органом государственной власти;

е) принятие нормативного правового акта без обязательной государственной экологической экспертизы, когда она необходима по закону;

ж) принятие нормативного правового акта без учета мнения профсоюзов в установленных законом случаях;

з) издание одностороннего акта в случае, когда требуется совместный;

и) нарушение внутреннего порядка принятия (например, отсутствие визы юридической службы);

к) нарушение сроков принятия нормативного правового акта и его государственной регистрации;

л) нарушение порядка вступления в силу нормативного правового акта.

2.18.2. По результатам антикоррупционной экспертизы предлагается принять меры по устранению недостатков в зависимости от вида дефекта из числа предусмотренных в подпункте 2.18.1 настоящей Методики.