Постановление Правительства Республики Бурятия от 28 октября 2005 г. N 343 "О Программе реформирования региональных финансов Республики Бурятия"

Постановление Правительства Республики Бурятия
от 28 октября 2005 г. N 343
"О Программе реформирования региональных финансов Республики Бурятия"
(с изменениями от 19 января 2006 г.)

С целью повышения качества управления региональными финансами республики Правительство Республики Бурятия постановляет:

1. Одобрить прилагаемую Программу реформирования региональных финансов Республики Бурятия (далее - Программа).

2. Контроль за исполнением мероприятий Программы возложить на Контрольное управление Президента Республики Бурятия (Орлов Г.Н.).

3. Настоящее постановление вступает в силу со дня его подписания.

Президент - Председатель

Правительства Республики Бурятия

Л.В.Потапов

Программа
реформирования региональных финансов Республики Бурятия
(одобрена постановлением Правительства Республики Бурятия от 28 октября 2005 г. N 343)
(с изменениями от 19 января 2006 г.)

Информация об изменениях:

Постановлением Правительства Республики Бурятия от 19 января 2006 г. N 18 в Паспорт к настоящей Программе внесены изменения

См. текст Паспорта в предыдущей редакции

Паспорт
Программы реформирования региональных
финансов Республики Бурятия

Наименование    - Программа  реформирования   региональных   финансов

Программы         Республики Бурятия

Основание для   - Постановление  Правительства  Российской  Федерации

разработки        от  05.01.2005 г. N 2  "Об  утверждении положения о

программы         предоставлении   субсидий  из Фонда  реформирования

                  региональных и муниципальных финансов"

                - Приказы Министерства финансов  Российской Федерации

                  от 18.08.2005 г. N 209, 24.08.2004 г. N 238

Государственный - Министерство финансов Республики Бурятия

заказчик

Программы

Основные        - Министерство финансов Республики Бурятия;

разработчики    - Министерство  экономического  развития  и   внешних

Программы         связей Республики Бурятия;

                - Агентство  имущественных  и   земельных   отношений

                  Республики Бурятия;

                - Комитет государственной службы,  кадровой  политики

                  и по работе с  местным  самоуправлением  Республики

                  Бурятия.

Цели Программы  - Создание        благоприятных         условий   для

                  социально-экономического    развития     Республики

                  Бурятия и привлечения инвестиций, в  том  числе  на

                  развитие социально-культурной сферы;

                - Повышение   качества    управления    региональными

                  финансами и эффективности  использования  бюджетных

                  ресурсов;

                - Повышение эффективности и качества  предоставляемых

                  бюджетных услуг.

Задачи          - Внедрение   методов   управления   государственными

Программы         финансами,     основанных     на     финансировании

                  бюджетополучателей исходя из количества и  качества

                  оказываемых ими услуг.

                - Создание  благоприятного инвестиционного климата  и

                  обеспечение   устойчивого   динамичного    развития

                  региона.

                - Повышение   прозрачности   бюджетной   политики   и

                  обеспечение  административного   и    общественного

                  контроля за ее реализацией.

                - Разработка количественных и  качественных критериев

                  оценки    деятельности    главных    распорядителей

                  бюджетных средств в целях оптимизации использования

                  бюджетных  средств  для  обеспечения   полноценного

                  выполнения  властью  своих  функций,  в  том  числе

                  функций  по   предоставлению  гражданам  Республики

                  Бурятия бюджетных услуг;

                - Внедрение среднесрочного финансового  планирования,

                  обеспечивающего  взаимосвязь   и    согласованность

                  финансово-бюджетной    политики    с      прогнозом

                  экономического,  инвестиционного   и    социального

                  развития Республики Бурятия;

                - Реструктуризация      государственного      сектора

                  экономики, в том числе бюджетных учреждений;

                - Развитие налоговой базы Республики Бурятия;

                - Создание    эффективной    системы     межбюджетных

                  отношений,     обеспечивающей      условия      для

                  выравнивания        бюджетной        обеспеченности

                  муниципальных образований  и создание стимулов к их

                  комплексному социально-экономическому развитию;

                - Укрепление   кадрового   потенциала   и   повышение

                  квалификации  государственных    и    муниципальных

                  служащих.

Сроки

реализации        2006-2007 гг.

Программы

Исполнители     Министерства и ведомства Республики Бурятия,  научные

Программы       и иные организации, привлекаемые  по   согласованию с

                ними и Правительством Республики Бурятия

Объемы и        В целом на реализацию Программы потребуется 173,4 млн.

источники       рублей, в том числе:

финансирования  34,6 млн. рублей  за  счет  средств  республиканского

Программы       бюджета Республики Бурятия (2006 г. - 16,7 млн. рублей,

                2007 г. - 17,9 млн. рублей),

                138,8 млн. рублей софинансирование за счет средств

                Федерального фонда реформирования региональных и

                муниципальных  финансов (2006 г. - 67,4 млн. рублей,

                2007 г. - 71,4 млн. рублей)

Ожидаемые       - Совершенствование   нормативной       правовой базы

результаты от     Республики   Бурятия   по   основным   направлениям

реализации        реформирования региональных финансов.

Программы       - Повышение инвестиционной  и  деловой   активности в

                  Республике Бурятия.

                - Обеспечение  населения  республики  гарантированным

                  пакетом  социальных   услуг.   Повышение   качества

                  предоставляемых социальных услуг.

                - Сбалансированность     государственных     финансов

                  Республики Бурятия.

Система         Общее руководство и контроль  за  осуществлением  как

организации     Программы  в  целом,  так  и  отдельных  мероприятий,

контроля за     осуществляется              Президентом, Председателем

ходом           Правительства Республики Бурятия.

исполнения      Исполнение   Программы   координируется   в    рамках

Программы       соответствующих   направлений   Первым   заместителем

                Председателя Правительства Республики Бурятия.

                Межведомственная комиссия рассматривает  все  вопросы

                реализации Программы.

1. Концепция Программы реформирования

1.1 Краткое описание социально-экономического положения
Республики Бурятия

Республика Бурятия является субъектом Российской Федерации и входит в состав Сибирского Федерального округа. Административно-хозяйственным и культурным центром республики является г. Улан-Удэ.

Расстояние по железной дороге от г. Улан-Удэ до г. Москвы - 5519 км, до Тихого океана - 3500 км. Площадь Республики Бурятия составляет 351,3 тыс.км2. Бурятия расположена в южной части Восточной Сибири, южнее и восточнее озера Байкал. На юге Республика Бурятия граничит с Монголией, на юго-западе - с Республикой Тыва, на северо-западе - с Иркутской областью, на востоке - с Читинской областью.

На территории республики расположены 23 муниципальных образования, 6 городов, 29 поселков городского типа, 615 населенных пунктов. Численность постоянного населения на 1 января 2005 г. составила 969,1 тыс. чел., средняя плотность населения - 2,7 чел. на 1 км2. Городское население составляет около 50% от всего населения республики, в столице республики проживает около трети населения республики.

Климат Бурятии - резко-континентальный, с холодной зимой и жарким летом.

На территории Бурятии находится большая часть (около 60% береговой линии) озера Байкал - самого глубокого пресноводного озера в мире. Байкал является природным резервуаром пятой части мировых запасов пресной воды высочайшего качества. В озере обитает 2500 различных видов животных и рыб, 250 из которых являются эндемиками.

Земельный фонд республики составляет 35,1 млн. га. Наибольшее производственное значение имеют каштановые, серые лесные и черноземные почвы, занимающие 56,4% площади всех сельскохозяйственных угодий и 76,5% площади пахотных земель. Республика Бурятия относится к зоне рискованного земледелия.

Государственным балансом России и территориальным балансом Республики Бурятия учтены более 600 различных месторождений полезных ископаемых, в том числе 247 месторождений золота. Недра Бурятии содержат 48% балансовых запасов цинка России, 24% - свинца, 37% - молибдена, 27% - вольфрама.

Одним из основных восполняемых природных ресурсов являются лесные ресурсы. Общая площадь лесного фонда Республики Бурятия составляет 27,2 млн. га, из них покрытая лесом - 20,3 млн. га.

Социально-экономическое развитие Республики Бурятия за последние 3 года характеризовалось тенденцией относительного роста практически по всем основным макроэкономическим показателям.

ВРП увеличился на 23,1%, объем промышленного производства - на 35,7%, оборот розничной торговли - на 40,0%, реальные располагаемые денежные доходы - на 31,2%.

Динамика макроэкономических показателей
Республики Бурятия за 2000-2005 годы

                                                                                      (% к предыдущему году)

Показатели	2000 г.	2001 г.	2002 г.	2003 г.	2004 г.	2004 г к 1999 г.	7 мес. 2005 г. к 7 мес. 2004 г.
Валовой региональный продукт	104,8	106,4	106,4	106,7	105	132,9	н/д
Продукция промышленности	107,5	112,7	116,3	110,1	105	162,9	99,2
Продукция сельского хозяйства	100,5	100,2	100,4	99,6	104,9	105,6	101,9
Инвестиции в основной капитал	99	149	100,8	144	70	137,0	70
Оборот розничной торговли	101	112	114	113	111	161,8	107,6
Объем платных услуг	117	111	109,1	101,4	104,6	150,3	108,6
Реальные располагаемые доходы населения	111	110	121,5	104,5	103,3	160,1	105,5
Реальная начисленная заработная плата	112	115	129	111	106	195,5	105,1
Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума	55	50,2	38,5	36,7	39,6	1.4 раз	39,8
Внешнеторговый оборот	114,7	137,1	139,4	136,2	98,3	293,5	86

Экономический рост последних лет был обусловлен как высоким внешним спросом, связанным с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой для основных товаров экспорта (машиностроение, топливно-энергетические ресурсы, лесоматериалы, продовольственные товары), так и все большей трансформацией внешнего спроса во внутренний.

При общем росте объема промышленного производства за 2002-2004 годы на 35,7% опережающими темпами росло производство в машиностроении и металлообработке - на 141,8%. Определяющим фактором увеличения производства машиностроения был внешний спрос. Экспорт машиностроительной продукции за этот период увеличился более чем в 1,5 раза. Аналогичные тенденции наблюдались в топливно-энергетическом комплексе и лесной промышленности.

Среди регионов России Республика Бурятия по величине ВРП на душу населения в 2003 году занимала 62 место, отставая от среднероссийского уровня в 1,77 раза. Объем ВРП в 2004 году составил 59,6 млрд. руб. В отраслевом разрезе основная часть производства ВРП приходится на промышленность, доля которой в ВРП в 2004 году составила 21,9%. Около 73% производства ВРП приходится на такие отрасли как промышленность, сельское хозяйство, строительство, торговля, транспорт и связь.

Динамику экономического роста за предшествовавший период можно охарактеризовать как восстановительный рост, обусловленный вовлечением в хозяйственный оборот ранее неиспользовавшихся факторов производства.

Наблюдается устойчивая тенденция роста уровня жизни населения. Темп роста реальных денежных доходов в 2001-2003 годах колебался в пределах 111-123% от уровня предыдущего года, в 2004 году темп их роста замедлился и составил 102,3%. Среднедушевые денежные доходы населения за период с 2001 года увеличились в 2,1 раза и в 2004 году составили 4592 руб.

В 2004 году финансовые ресурсы республики составили 24,0 млрд.рублей. Финансовая обеспеченность на одного жителя республики - 19,4 тыс. руб.

1.2 Состояние системы государственных финансов

2002-2004 годы были отмечены стабилизацией государственных финансов Республики Бурятия.

Темпы роста доходов консолидированного бюджета Республики Бурятия в 2004 г. к 2001 г. составили 181,4%, в том числе рост собственных доходов составил 178,8%.

За прошедшие 3 года консолидированный бюджет вырос в 1,8 раза. Произошедшие количественные и качественные изменения связаны с изменениями в межбюджетных отношениях, а также с преобразованиями в экономике и социальной сфере. Большой удельный вес в доходах бюджета сохраняет финансовая помощь из федерального бюджета.

Доходы бюджета республики

При анализе структуры налоговых поступлений в разрезе отраслей экономики основной удельный вес налоговых платежей приходится на такие отрасли экономики, как промышленность, транспорт, строительство, торговля.

                                                                           (в млн.руб.)

	2002 год	2003 год	2004 год
Всего	6488,8	6781,0	7507,2
промышленность	2575,3	2250,7	1758,9
сельское хозяйство	109,6	71,9	51,5
транспорт	1033,1	856,9	974,7
связь	165	97,4	101,7
строительство	556,7	785,9	748,4
торговля и общественное питание	523,4	531,1	895,4
материально-техническое снабжение и сбыт	61,2	40,3	107,2
операции с недвижимым имуществом	7,9	10,2	14,8
общая коммерческая деятельность по обеспечению функционирования рынка	18,3	19,6	13,8
жилищно-коммунальное хозяйство	159,6	175,7	211,7
туризм	1,9	2,5	3,8
финансы, кредит, страхование, пенсионное обеспечение	135,6	124,9	222,5
другие отрасли экономики	1141,2	1813,9	2402,8

При относительной стабильности доходной базы республики по отношению к ВРП уровень налоговых поступлений в ВРП имеет устойчивую тенденцию к снижению. Среди факторов, повлиявших на подобную динамику, можно выделить:

снижение налоговой нагрузки на экономику;

значительный удельный вес теневого сектора в экономике;

низкую эффективность инвестиционных расходов бюджета;

проводимую политику разграничения доходных источников между федеральным центром и регионами.

Показатели	2002	2003	2004	2005	2006	2007
ВРП млрд. рублей	39,1	47,4	59,6	67,4	78,5	91,6
Темп прироста ВРП	26,9%	21,2%	25,7%	13,1%	16,5%	16,7%
Собственные доходы консолидированного бюджета	4893,9	5698,0	7336,8	8253,7	8301,1	9262,8
Доля собственных доходов конс.бюджета в ВРП	12,5%	12,0%	12,3%	12,2%	10,5%	10,1%

Более чем на 3 процентных пункта вырос уровень бюджетной обеспеченности в республике.

Уровень бюджетной обеспеченности
Республики Бурятия за 2002-2004 гг.

	2002	2003	2004
Всего доходов, млн.руб.	10988	12611	14298
Собственные доходы, млн.руб.	4894	5698	7450
Безвозмездные перечисления, млн.руб.	6094	6913,2	6847,7
Удельный вес безвозм. переч. в общей сумме доходов (%)	55,5%	54,8%	47,9%
Население	979,6	974,3	969,1
Бюджетная обеспеченность, тыс.руб. на человека*	4,99	5,85	7,69

* доходы бюджета РБ без учета финансовой помощи из федерального бюджета в расчете на душу населения

Средний уровень бюджетной обеспеченности Республики Бурятия за 2002-2004 гг - 6,18 тыс.руб. на человека.

Работа по реализации бюджетной политики в республике проводится в русле бюджетных реформ на федеральном уровне и обеспечила достижение некоторых положительных результатов. В целом определены подходы к новым механизмам бюджетного процесса. Выбраны приоритетные направления реализации бюджетной реформы, что положило основу для развития бюджетных отношений.

В тоже время необходимо отметить, что ряд проблем, связанных с организацией бюджетного процесса в республике, остался нерешенным.

В бюджетной сфере не приняты меры к повышению результативности бюджетных расходов. Сложившаяся сеть бюджетополучателей не является оптимальной, что снижает эффективность использования средств республиканского бюджета. Бюджетные ассигнования по-прежнему распределяются между бюджетными учреждениями вне зависимости от объема и качества предоставляемых услуг, их общественной полезности. Не завершено упорядочение сети государственных унитарных предприятий и учреждений.

Не достигнуто повышение эффективности государственных инвестиций, подразумевающее максимальную отдачу от вложения бюджетных средств при минимальном риске.

Не внедрены в бюджетный процесс элементы среднесрочного финансового планирования.

1.3 Цели и задачи Программы реформирования

Одним из важнейших вопросов стратегического развития республики является улучшение социального самочувствия населения. Любые экономические и бюджетные преобразования должны преследовать как конечную цель - повышение жизненного уровня граждан.

Целью реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами, в соответствии с приоритетами государственной политики. Поэтому, в целях увеличения бюджетной обеспеченности, повышения уровня доходов на душу населения, бюджетная политика должна быть направлена на создание условий для стабильного функционирования бюджетной системы Республики Бурятия.

Исходя из анализа ключевых проблем Республики Бурятия, главной целью настоящей Программы является повышение эффективности управления общественными финансами Республики Бурятия, выведение ее в сжатые сроки на новый качественный уровень. В качестве приоритетных целей реформирования следует выделить:

- создание благоприятных условий для социально-экономического развития Республики Бурятия и привлечения инвестиций, в том числе на развитие социально-культурной сферы;

- повышение качества управления региональными финансами и эффективности использования бюджетных ресурсов;

- повышение эффективности и качества предоставляемых бюджетных услуг.

Для реализации поставленных целей необходимо решить следующие задачи:

- внедрение методов управления государственными финансами, основанных на финансировании бюджетополучателей исходя из количества и качества оказываемых ими услуг;

- создание благоприятного инвестиционного климата и обеспечение устойчивого динамичного развития региона;

- повышение прозрачности бюджетной политики и обеспечение административного и общественного контроля за ее реализацией;

- разработка количественных и качественных критериев оценки деятельности главных распорядителей бюджетных средств в целях оптимизации использования бюджетных средств для обеспечения полноценного выполнения властью своих функций, в том числе функций по предоставлению гражданам Республики Бурятия бюджетных услуг;

- внедрение среднесрочного финансового планирования, обеспечивающего взаимосвязь и согласованность финансово-бюджетной политики с прогнозом экономического, инвестиционного и социального развития Республики Бурятия;

- реструктуризация государственного сектора экономики, в том числе бюджетных учреждений;

- развитие налоговой базы Республики Бурятия;

- создание эффективной системы межбюджетных отношений, обеспечивающей условия для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований и создание стимулов к их комплексному социально-экономическому развитию;

- укрепление кадрового потенциала и повышение квалификации государственных и муниципальных служащих.

1.4 Направления реформирования и ожидаемые результаты

Достижение указанных целей и решение поставленных задач становится возможным за счет реализации следующих мероприятий:

- реформы бюджетного процесса и управления расходами;

- перехода к бюджетированию, ориентированному на результат;

- проведения административной реформы и кадровой политики;

- реформирования государственного сектора экономики;

- совершенствования системы инвестиций;

- создания условий для развития доходной базы;

- совершенствования долговой политики;

- совершенствования межбюджетных отношений.

Программа исходит из того, что комплексная реализация данных мероприятий в течение 2006-2007 годов с одновременным внедрением автоматизированной системы управления бюджетным процессом позволит достичь поставленных целей.

2. Основные мероприятия реформирования региональных финансов Республики
Бурятия

2.1. Реформа бюджетного процесса и управления расходами (А)

Текущее состояние управления финансами Республики Бурятия свидетельствует о том, что за последние годы проделана значительная работа по совершенствованию бюджетного процесса, обеспечению прозрачности системы бюджетных финансов, управлению региональной собственностью, внедрению новых технологий в формировании и исполнении бюджетов.

Тем не менее, остаются не решенными многие вопросы управления финансами республики и в первую очередь повышение эффективности использования средств республиканского бюджета и местных бюджетов муниципальных образований.

Кроме того, одной из сторон специфики государственного и муниципального управления является влияние на социальную и экономическую деятельность в регионе, во многом обусловленное перераспределением значительной доли региональных финансовых ресурсов. Следовательно, высокое качество управления общественными финансами, характеризующееся прозрачностью и эффективностью использования бюджетных средств и ресурсов содействует решению важнейших задач социально-экономического развития, формированию предпосылок для привлечения в регион стратегических инвесторов. В свою очередь устойчивый экономический рост создает стабильную базу для общественных финансов. Именно поэтому задача повышения эффективности бюджетных расходов с учетом их функции стимулирования экономического роста становится приоритетной.

2.1.1. Перевод бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих
социальные услуги, в форму негосударственных организаций (А1)

Исходное состояние

Республика Бурятия является одним из высокодотационных регионов Российской Федерации. Потребности бюджетной сферы в финансовых ресурсах, рассчитываемые на основании существующих нормативных методов, значительно превышают возможности республиканского и местных бюджетов. В тоже время, объем и качество социальных услуг, предоставляемых бюджетными организациями, едва соответствуют потребностям населения. Налицо необходимость коренных изменений в системе предоставления бюджетных услуг.

Залогом эффективности и прозрачности системы государственного управления является внутренняя заинтересованность государственных структур в положительных изменениях, высокая степень самоконтроля. Добиться этого возможно децентрализацией существующей системы бюджетных учреждений, привлечением негосударственных организаций и созданием конкурентной среды в сфере предоставления бюджетных услуг.

Одним из вариантов децентрализации бюджетной системы возможен перевод части учреждений в форму негосударственных некоммерческих организаций. В Республике Бурятия к переводу бюджетных организаций в форму негосударственных (некоммерческих) следует относиться очень осторожно, в связи с фактически полным отсутствием негосударственных организаций в сфере оказания бюджетных услуг. То есть, у органов власти отсутствует опыт взаимодействия, а у населения не сложилось доверие к данным организациям.

Эффективное функционирование негосударственных организаций в сфере оказания бюджетных услуг требует определения перечня оказываемых услуг, оценки качества оказания услуг. Также необходимо информирование широких слоев общественности обо всех аспектах деятельности негосударственных организаций, включая реквизиты, перечень оказываемых услуг, критерии оценки качества, отчетность о результатах деятельности. Доступность исчерпывающей информации помимо обеспечения контроля со стороны общественности является основой для формирования конкурентной среды.

На текущий момент времени, в Республике Бурятия осуществляется оценка потребности в предоставляемых бюджетных услугах на основе фактических количественных показателей контингента получателей и нормах предоставления таких услуг, как:

- число воспитанников детских дошкольных учреждений (ДДУ);

- число учащихся общеобразовательных школ;

- число воспитанников школ-интернатов, получающих питание и обмундирование;

- количество врачебных посещений и т.п.

Источником данной информации служат ежегодно заполняемые в составе годовой отчетности отчеты о выполнении плана по сети, штатам и контингентам в бюджетных учреждениях.

План реформирования

Целью реформирования является повышение эффективности бюджетных расходов через децентрализацию государственной системы предоставления бюджетных услуг, создание в сфере предоставления населению бюджетных услуг условий конкурентной среды, привлечение в данную сферу негосударственных организаций.

На первом этапе, в срок до 01.07.2006 года, планируется:

1) проведение оценки возможности перевода бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций;

2) формирование нормативно-правовых основ предоставления социальных услуг негосударственными организациями;

3) инвентаризация предоставляемых в настоящее время социальных услуг и формирование перечня услуг, предоставление которых может осуществляться негосударственными организациями.

На втором этапе, в срок до 01.07.2007 года, будет утвержден план и порядок перевода бюджетных учреждений в форму негосударственных организаций. В связи с новизной данных преобразований предполагается осуществить "плавное" внедрение негосударственных организаций в бюджетную сферу. Предварительно в качестве "пилотной" рассматривается отрасль "Здравоохранение". Затем после анализа и обобщения итогов, результаты будут распространяться на всю бюджетную сферу.

Утвержденные план и порядок перевода бюджетных учреждений в форму негосударственных организаций в обязательном порядке подлежат публикации в средствах массовой информации и размещению в сети Интернет. Также, с установленной периодичностью будут публиковаться результаты осуществленных преобразований.

Ожидаемые результаты

Прямым результатом внедрения в систему оказания социальных услуг негосударственных организаций, одновременно с созданием условий их эффективного функционирования, является отсутствие дополнительных расходов у органов государственной власти связанных с необходимостью подробной регламентации и последующего контроля за деятельностью подведомственных учреждений.

Косвенно, ожидается улучшение качества бюджетных услуг в связи с возникающим соперничеством между организациями, оказывающими данные услуги.

В результате реализации мероприятий первого этапа будут созданы правовые и экономические основы для деятельности негосударственных организаций в сфере бюджетных услуг.

Результатом успешной реализации второго этапа, и в целом всего преобразования, будут положительные оценки функционирования негосударственных учреждений в сравнении с аналогичными бюджетными организациями.

Альтернативы

В существующей ситуации постоянно растущих потребностей учреждений бюджетной сферы при неизменном качестве оказываемых услуг, возможной альтернативой может стать дальнейшее развитие системы контроля. Существующая практика показывает, что увеличение объема контрольных мероприятий не ведет к повышению эффективности и прозрачности действующей системы.

Оценка рисков

Основные риски связаны с низкой конкуренцией на рынке отдельных социальных услуг и отсутствием систем контроля над предоставляемыми услугами.

Также возможно определенное сопротивление со стороны работников бюджетных учреждений при преобразовании данных учреждений в негосударственные организации.

Кроме того, непродуманный перевод бюджетных организаций в форму негосударственных (коммерческих) может привести к непредсказуемым социальным взрывам.

2.1.2. Совершенствование порядка финансирования временных кассовых
разрывов (А2)

Исходное состояние

Основной причиной возникновения временных кассовых разрывов является неравномерность расходов, связанная с выплатой отпускных работникам бюджетной сферы, подготовкой и проведением отопительного сезона, проведением сезонных сельскохозяйственных работ.

Для покрытия временных кассовых разрывов республиканского бюджета привлекались бюджетные ссуды из федерального бюджета. В 2002 году привлечено 215 млн. руб., в 2003 году - 80 млн. руб., в 2004 году - 10 млн. руб., за 9 месяцев 2005 года средства не привлекались. Задолженность федеральному бюджету по бюджетным ссудам, полученным на покрытие временных кассовых разрывов, полностью погашена в соответствии графиками возврата. Минимальный объем кассовых разрывов обусловлен системой оперативного финансового планирования. Правительством Республики Бурятия утверждается поквартальное распределение доходов и расходов республиканского бюджета, в Министерство финансов Российской Федерации направляются предложения о необходимых квартальных объемах дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.

Для сглаживания краткосрочных кассовых разрывов, статьей 34 Закона Республики Бурятия "О республиканском бюджете на 2005 год", Правительству Республики Бурятия предоставляется право производить краткосрочные заимствования остатков средств на лицевых счетах распорядителей и получателей бюджетных средств. Недостатки данного метода - малый срок пользования ресурсами, недостаточный объем возможных к привлечению средств.

В тоже время, ограниченные возможности республиканского бюджета не позволяют в ближайшее время создать необходимый финансовый резерв на покрытие возникающих кассовых разрывов.

Существование кассовых разрывов предопределяет возникновение задолженности по бюджетным обязательствам, и влечет за собой необходимость привлечения заемных средств на покрытие разрывов.

На текущий момент времени в Республике Бурятия просроченная задолженность (за исключением кредиторской) не превышает 5% расходов бюджета. Прирост задолженности, в том числе кредиторской, не прогнозируется.

План реформирования

При отсутствии резервов на финансирование кассовых разрывов большое значение приобретает необходимость точного прогнозирования их возникновения. Следовательно, возможно заблаговременное принятие мер к их предотвращению.

В Республике Бурятия планируется в срок до 01.06.2006 года утвердить методику планирования возникновения кассовых разрывов по месяцам.

Утвержденная методика будет опубликована в СМИ и размещена в сети Интернет. Результаты применения методики будут публиковаться одновременно с публикацией проекта бюджета на очередной финансовый год и публикацией утвержденного бюджета.

Ожидаемые результаты

Качественное прогнозирование и формирование проекта бюджета на очередной финансовый год сведет к минимуму возможность возникновения кассовых разрывов и позволит на стадии формирования бюджета принять меры к их предотвращению.

Альтернативы

Альтернативой созданию методологии прогнозирования кассовых разрывов является сохранение существующей системы оперативного финансового планирования.

Дальнейшее развитие системы государственного управления, внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат, повышение самостоятельности бюджетных учреждений, не позволяют оставить существующую систему без изменений.

Оценка рисков

Возможные риски использования методики прогнозирования кассовых разрывов связаны с возникновением непрогнозируемых чрезвычайных ситуаций.

2.1.3. Применение формализованных процедур планирования и
осуществления бюджетных закупок (А4)

Исходное состояние

В Республике Бурятия закупки продукции для государственных нужд на конкурсной основе применяются с 1997 года с выходом Указа Президента Республики Бурятия от 09.12.96 г. N 419 "О введении государственного республиканского заказа на производство продукции и услуг в Республики Бурятия" (в настоящее время утратил силу). Объем государственных закупок на конкурсной основе вырос в 54 раза с 41 млн. руб. в 1997 г. до 2,2 млрд. руб. в 2005 г.

В Республике Бурятия создана нормативная правовая база, регулирующая систему закупок продукции для государственных нужд.

Принят Закон Республики Бурятия от 28.11.2003 года N 480-III "О закупках товаров, выполнении работ и оказании услуг для государственных нужд Республики Бурятия". Правительством Республики Бурятия утверждены ряд положений и порядков в сфере госзакупок:

     Закон РБ от 28.11.2003 г. N 480-III "О закупке  товаров,  выполнении

работ и оказании услуг для государственных нужд Республики Бурятия".

Постановление Правительства РБ от 05.05.2000 г. N 148 "О реестре государственных контрактов в РБ" (вместе с "Положением о реестре государственных контрактов в РБ")

Постановление Правительства Республики Бурятия от 04.10.2004 г. N 226 " Об утверждении положения о формировании базы данных рынка государственных закупок Республики Бурятия" (в ред. Пост. от 10.02.05 г. N 39)

Распоряжение Правительства РБ от 10.09.1999 г. N 896-р "О конкурсной документации по проведению торгов (конкурса) на закупку товаров (работ, услуг) для государственных нужд".

Распоряжение Правительства РБ от 10.05.2000 г. N 430-р "Об утверждении порядка согласования закупки товаров (работ, услуг) путем проведения закрытых конкурсов и размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя)" во исполнение постановления правительства РБ от 22.03.2000 г. N 77 "Об усилении роли государственного республиканского заказа".

Распоряжением Правительства РБ от 27.04.2004 г. N 319-р утверждены:

- положение об уполномоченном органе исполнительной власти

- положение о государственных представителях в конкурсных комиссиях

- положение о порядке согласования ведомственных планах закупок

- порядок формирования сводного перечня государственных нужд

Для решения проблемы существующей правовой разобщенности системы муниципальных закупок и создания единообразия и стандартизации конкурсных процедур на территории Республики Бурятия разработаны и утверждены методические рекомендации:

- по разработке прогноза объемов закупок товаров, работ и услуг для муниципальных нужд;

- по планированию закупок товаров, работ и услуг для муниципальных нужд;

- по разработке типовой конкурсной документации открытого конкурса на закупку товаров для муниципальных нужд;

- типовое положение об организации закупок товаров, выполнении работ и оказании услуг для муниципальных нужд.

Все нормативно-правовые акты, регулирующие закупки для государственных нужд, размещены в сети Интернет на официальном сайте Минэкономразвития (http://economy.buryatia.ru:8085/econ/gos_zakup.html) и публикуются в средствах массовой информации (официальные издания "Сборник законодательства Республики Бурятия", газета "Бурятия" и журнале "Конкурсные торги в Бурятии"). Там же размещается информация по планируемым и объявленным конкурсам, их итогам, а также аналитические материалы и иная информация по системе государственных закупок.

В соответствии с действующим законодательством Министерство экономического развития и внешних связей Республики Бурятия формирует прогноз объемов продукции, закупаемой для государственных и муниципальных нужд Республики Бурятия в разрезе отраслей и важнейших видов продукции.

При разработке прогноза государственных и муниципальных закупок бюджетными учреждениями применяются нормы и нормативы расхода материальных ресурсов, утвержденные рядом федеральных и ведомственных нормативных актов, а также распоряжением Правительства Республики Бурятия от 17 мая 2004 г. N 385-р.

Планирование закупок продукции осуществляется в зависимости от выделенных бюджетных назначений, что исключает случаи внеконкурсной закупки продукции в конце года по мере поступления бюджетных средств на счета государственных заказчиков.

План закупок продукции для государственных нужд решает проблему привлечения большего количества поставщиков к участию в конкурсах. В настоящее время размещение Сводного плана закупок продукции и графика проведения торгов на сайте Министерства экономического развития и внешних связей Республики Бурятия позволяет поставщикам, в том числе представителям малого и среднего бизнеса, ориентироваться в сфере рынка государственных закупок. Заблаговременное (в начале года) информирование о закупках позволяет бизнес - структурам планировать свою деятельность с учетом потребностей государства, что способствует как развитию малого предпринимательства, так и снижению цен за счет развития конкуренции.

Контроль за исполнением бюджета осуществляется Министерством финансов Республики Бурятия и его структурными подразделениями. Контроль и координация в системе государственных закупок осуществляется специализированным подразделением Министерства экономического развития и внешних связей Республики Бурятия.

В Республике Бурятия доля государственных закупок составляет около 20% расходной части бюджета. Столь значительные объемы государственных закупок делают задачу обеспечения их эффективности первостепенной. Основным путем решения этой задачи является организация государственных закупок на основе свободной конкуренции, которая может быть достигнута только через систему конкурсов.

Объем государственных закупок продукции вырос с 41 млн. руб. в 1997 году до 2 223,1 млн. руб. в 2005 году, т.е. в 54 раза. При проведении закупок продукции для республиканских нужд за 2003 год условная экономия бюджетных средств составила 16,34 млн. рублей, тогда как уже за 2004 год условная экономия составила 104,4 млн. руб. По данным государственных заказчиков за 2004 г. сумма заключенных договоров на поставку товаров (работ, услуг) составила 1 765,48 млн. руб. или 96% от плана государственных закупок, утвержденных распоряжением Правительства Республики Бурятия от 07.04.2004 года N 256-р.

Объем выполненных работ составил 1741,6 млн. руб., или 98% от суммы заключенных договоров, профинансировано 1775,73 млн. руб. За 2004 год по данным министерств и ведомств было проведено 2330 конкурсов и внеконкурсных закупок, в том числе 1793 открытых конкурса (76%), по запросу котировок 127 (5,4%) и у единственного источника - 410 (18,6%). Общее количество поставщиков, подавших заявки на участие в торгах (конкурсах) составило 4619.

Основные показатели развития системы государственных закупок в
Республике Бурятия в 2003-2005 гг.

	2003	2004	1 п/годие 2005
Сводный план закупок - годовой, млн.руб.	1 929,7	1 882,6	2 223,1
Объем заключенных договоров, млн.руб.	2 023,5	2 034,1	1 235,0
Объем выполненных работ, млн.руб.	1 894,6	1 741,6	595,2
Профинансировано, млн.руб.	1 891,8	1 775,7	791,4
Количество открытых конкурсов	493	1 793	1 528
Общее количество поставщиков, подавших заявки на участие в конкурсах	1947	4619	4175

Если в 2003 году министерствами и ведомствами Республики Бурятия было проведено 712 конкурсов и внеконкурсных закупок, то в 2004 году количество процедур возросло до 2330, причем доля открытых конкурсов возросла с 69% до 77%.

Общее количество поставщиков, подавших заявки на участие в конкурсных процедурах составило в 2003 г. - 1947, в 2004 г. - 4619, а за 1 полугодие 2005 г. - 4175.

Условная экономия бюджетных средств от проведения торгов в 2003 г. составила 16,3 млн. руб., в 2004 году она возросла в 6,5 раз и составила 106,4 млн.руб.

Объем Сводного плана государственных закупок для республиканских нужд на 2005 год составил 2 223,1 млн. руб. по 34 государственным заказчикам, что на 18,1% превышает объемы плана закупок предыдущего года.

План реформирования

Эффективность государственных закупок должна обеспечиваться прозрачностью закупочных процедур, экономичным расходованием бюджетных средств, строгой отчетностью ответственных за закупки лиц и справедливостью в обеспечении доступа всех поставщиков к государственным заказам.

При существующей прямой зависимости между объемом государственного заказа и его эффективностью, необходимо дальнейшую работу строить на увеличении объемов госзаказа. Резервы для увеличения данного показателя имеются. В настоящее время есть необходимость проведения более детального анализа потребностей государственных органов. Одним из основных вопросов совершенствования системы госзаказа является улучшение внутренней составляющей плана закупок. Это новый качественный этап, на котором идет адаптация к республиканским условиям - автоматизированная информационная система управления государственными закупками. Необходимо более детально и внимательно подходить к объему и составу потребностей государственных заказчиков, качеству продукции поставщиков, процедуре организации и проведения торгов.

При разработке плана закупок надо изменить формальный подход к определению размеров лотов. Практика показывает, что многие виды работ могут осуществляться более эффективно небольшими организациями (конкурсантами) выигравшими торги по нескольким лотам, что как раз и позволяет производить автоматизированная информационная система управления государственными закупками.

В процедуре проведения торгов необходимо применять практику консолидирования закупок по видам товаров и услуг (охват всех заказчиков, выставлять на конкурс большие объемы заказа). Одним из важных факторов при разработке плана закупок и выборе способа закупок является рассмотрение возможных каналов закупок (розничная торговля, закупки у изготовителя, закупки у оптовиков). В общем комплексе вопросов государственного заказа необходим постоянный контроль за исполнением закупок.

В связи с чем вопрос автоматизации бюджетного процесса является на сегодняшний день ведущим (в перспективе необходима адаптация используемого программного обеспечения для возможности автоматизированного ввода информации в базу данных с помощью сканеров).

Необходима большая работа в сфере информатизации и внедрения новых технологий в управлении финансовой системой.

Все распорядители бюджетных средств должны быть централизованно снабжены вычислительной техникой и программным обеспечением, в результате чего будут созданы удаленные автоматизированные рабочие места.

Автоматизация бюджетного процесса позволит проводить электронные платежи и безбумажный документооборот и, как следствие реализовать контроль за состоянием финансов в режиме реального времени.

В 2006-2007 годах продолжится работа по дальнейшему совершенствованию процедур бюджетных закупок. Результатом реализации этого направления реформы должно явиться расширение перечня и объемов бюджетных закупок, осуществляемых на конкурсной основе, при обеспечении максимально широкого доступа к участию в конкурсе предприятий любых форм собственности и территориальной принадлежности.

Должны быть определены основные бизнес-процессы бюджетного планирования, подлежащие автоматизации; перечень внедряемых программных продуктов, а также пути и способы их приобретения (включая источники финансирования и способы закупки).

Работа по совершенствованию процедур планирования и осуществления бюджетных закупок должна носить систематический, постоянный характер.

При этом в 1 полугодии 2006 года планируется провести инвентаризацию бюджетных расходов с точки зрения возможности их осуществления на основе проведения конкурсных бюджетных закупок, а также оценку действующей системы бюджетных закупок за последние три отчетных года. Во 2 полугодии 2006 года на основе материалов этой инвентаризации и оценки будут утверждены критерии для бюджетных расходов, осуществление которых производится по результатам конкурсных бюджетных закупок. Будет продолжена практика опубликования в СМИ и сети Интернет условий проведения конкурсов и их результатов.

Полная инвентаризация и максимальная детализация планируемых к проведению бюджетных расходов, в том числе в разрезе отраслей и сроков осуществления расходов, невозможна без полной автоматизации процесса бюджетного планирования в увязке с системой автоматизации формирования государственного заказа.

Разработку и утверждение критериев осуществления бюджетных расходов через процедуру конкурсных закупок необходимо осуществить в привязке к жесткому регламенту взаимодействия основных участников бюджетного процесса: бюджетные учреждения - главные распорядители бюджетных средств - Министерство финансов Республики Бурятия.

Ожидаемые результаты

В результате реализации намеченных мероприятий повысится эффективность бюджетных расходов, результатом которой станет повышение социальной защищенности населения Республики Бурятия. Усилится ведомственный и общественный контроль за деятельностью бюджетных учреждений. Повысится прозрачность бюджетных расходов для населения, усилится непосредственное влияние населения на формирование направлений бюджетных расходов.

Альтернативы

Говоря о приоритетности задачи автоматизации системы госзакупок проведены предварительные оценки существующих программных продуктов в этой области с целью определения выбора способа приобретения программного продукта:

- проведение конкурса на разработку программного продукта;

- приобретение в рамках ФЦП "Электронная Россия";

- приобретение готового продукта у частных компаний;

Каждый вариант имеет свои преимущества и недостатки и соответственно существенную разницу в стоимости от 1-1,5 до 10-15 млн. рублей. 62,5% внедренных решений способны формировать и консолидировать электронные заявки от поставщиков, ведение реестров заявок и бюджетополучателей. Они также способны создавать в электронной форме электронные заявки, имеют возможность публиковать на веб-сайтах информацию о проходящих и завершаемых конкурсах, - доля таких систем составляет 75%. Необходимо отметить, что ни в одном из предлагаемых продуктов не проработан блок планирования.

Выбранный в Республике Бурятия вариант развития процедур планирования и осуществления бюджетных закупок считаем оптимальным, альтернативных вариантов не предполагается

Оценка рисков

Основной риск проведения преобразований связан с неразвитостью рынка услуг и низкой конкурентностью на нем. Следует также отметить, что отработка самой системы проведения конкурсов требует дополнительного финансирования, а также разработки и внедрения определенных гарантийных мер, поскольку большинство участников рынка услуг, особенно из числа вновь образованных, не имеют кредитной истории.

2.2. Бюджетирование, ориентированное на результат (В)

2.2.1. Создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных
услугах (В1)

Исходное состояние

В настоящее время министерствами и ведомствами Республики Бурятия осуществляется оценка потребности в предоставляемых бюджетных услугах на основе фактических количественных показателях контингента получателей и нормах предоставления таких услуг.

В 2005 году при формировании республиканского бюджета на 2006 год в целях определения потребности в конкретных видах и объемах бюджетных услуг проведена инвентаризация всех услуг, оказываемых сегодня бюджетными учреждениями республики, предоставление которых населению осуществляется за счет бюджетных источников финансирования. Также проведен анализ нормативно-правовой базы в части принятых республикой обязательств по предоставлению бюджетных услуг, с целью исключения расходов, не соответствующим принятым расходным обязательствам.

План реформирования

Целью реформирования является повышение эффективности бюджетных расходов через оценку полноты и качества бюджетных услуг. Поскольку конечными потребителями бюджетных услуг выступает население республики, предполагается создание возможности привлечения к оценке предоставляемых бюджетных услуг представителей широкой общественности.

В данном направлении необходимо создание исчерпывающего перечня оказываемых бюджетных услуг, с одновременным указанием критериев оценки эффективности и результативности их оказания. Результаты дальнейшего мониторинга динамики бюджетных услуг будут доступны для граждан и потребителей услуг в разрезе индикаторов качества их выполнения через сеть Интернет и другие средства массовой информации с необходимой периодичностью.

Таким образом, будет создана система информирования потребителей бюджетных услуг о качестве и результативности деятельности общественного сектора. Для руководителей министерств и ведомств, а также учреждений Республики Бурятия она станет источником информации для принятия управленческих решений по оптимизации их деятельности, будет отчетливо выявлять области неэффективности, что создаст предпосылки для их устранения. Предполагается, что основным результатом мониторинга станет создание механизма для оптимизации и внутренней мотивации совершенствования системы предоставления бюджетных услуг.

Оценку результатов деятельности любой бюджетной организации можно будет рассматривать как сопоставление результатов ее работы с определенными однозначно трактуемыми стандартами бюджетной услуги, предоставляемой этой организацией.

Введение в действие системы стандартизации качества бюджетных услуг и мониторинга результатов их предоставления намечается осуществлять поэтапно - первоначально в тех "пилотных" отраслях, которые в наибольшей степени готовы к внедрению таких механизмов.

Ожидаемые результаты

При проведении на первом этапе оценки потребности в предоставляемых бюджетных услугах и утверждения перечня бюджетных услуг, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении, а также утверждения порядка проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и учета результатов оценки при формировании расходов на очередной финансовый год, будут учтены вопросы, касающиеся возможности оценки потребности о каждой бюджетной услуге, способы проведения исследований и форматы выходных данных.

Дальнейшие этапы реформирования предусматривают начало практического применения системы учета потребностей населения в предоставлении бюджетных услуг. В последующем станет возможно понять, что нужно населению, а отсюда уже оптимизировать расходы бюджета исходя из собираемой информации и результатов ее анализа. Результаты проведенных исследований бут опубликованы в СМИ и в сети Интернет на сайте Правительства Республики Бурятия для их дальнейшего публичного обсуждения и возможной корректировки полученных данных с учетом общественного мнения.

Альтернативы

Основное альтернативное направление - переход преимущественно к программно-целевому методу планирования бюджета, обеспечивающему прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическим или планируемым результатом их использования.

Оценка рисков

На федеральном уровне в настоящее время отсутствуют социальные и финансовые нормы и нормативы, определяющие понятие "бюджетная услуга" и общие подходы к выработке стандартов качества бюджетных услуг. В дальнейшем, при ликвидации на федеральном уровне данных пробелов, возможно возникновение противоречий в республиканском и федеральном законодательстве.

2.2.2. Установление стандартов качества предоставления бюджетных
услуг (В2)

Исходное состояние

В настоящее время в российском законодательстве нет четко определенных стандартов качества бюджетных услуг. Не установлены в законодательном порядке и республиканские стандарты качества на услуги, оказываемые бюджетными учреждениями области в рамках закрепленных за ними полномочий.

Бюджет Республики Бурятия ориентирован на обеспечение предоставления населению бюджетных услуг определенного качества, но нормативы качества в определенном порядке нигде не озвучены.

Существующие подходы к планированию бюджетных расходов опираются в настоящее время на нормативы необходимых затрат. Расчеты этих затрат основываются на данных сети бюджетных учреждений, количестве служащих этих учреждений, категориях обслуживаемых граждан.

Разработанный нами проект закона Республики Бурятия "О перечне и количественных значениях государственных минимальных социальных и финансовых нормативов Республики Бурятия" утвержденный постановлением Правительства Республики Бурятия от 28.07.2005 г. N 244 не предусматривает стандарты качества, да и в целом на федеральном уровне нет нормативных документов, однозначно и полно определяющие стандарты качества предоставления тех или иных бюджетных услуг.

План реформирования

Население Республики Бурятия должно четко представлять, не только на получение каких бюджетных услуг они могут рассчитывать, но и какого качества они должны быть. На основании анализа предоставляемых бюджетных услуг необходимо разработать стандарты качества предоставляемых бюджетных услуг и выработать систему и порядок оценки предоставляемых услуг. Сложным вопросом является построение единой системы определения качества предоставления каждой бюджетной услуги.

Для этого на первом этапе реформирования будет проведена инвентаризация действующего законодательства с точки зрения наличия стандартов качества предоставления бюджетных услуг. Способствовать внедрению стандартов качества будет инвентаризация бюджетных услуг и введение систематизированного перечня бюджетных услуг.

На втором этапе с учетом подготовленных материалов по бюджетным услугам будет подготовлена нормативная правовая база в данном направлении путем разработки и утверждения:

- стандартов качества предоставления "пилотными" министерствами основных бюджетных услуг в сфере образования и здравоохранении;

- порядка оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг стандартам.

Введение в действие системы стандартизации качества бюджетных услуг и мониторинга результатов их предоставления намечается осуществлять поэтапно - первоначально в тех "пилотных" отраслях, которые в наибольшей степени готовы к внедрению таких механизмов. Предполагается, что в первую очередь внедрение будет производиться в отраслях "Образование" и "Здравоохранение", а затем после анализа и обобщения итогов эксперимента результаты будут распространяться на всю бюджетную сферу.

Стандарты качества будут опубликованы в СМИ и сети Интернет на втором этапе реформирования.

Ожидаемые результаты

Будет подготовлена нормативная база, разработаны и утверждены стандарты качества в "пилотных" отраслях.

Оценку результатов деятельности любой бюджетной организации можно будет рассматривать как сопоставление результатов ее работы с определенными однозначно трактуемыми стандартами бюджетной услуги, предоставляемой этой организацией.

Информация будет доступной для граждан и потребителей услуг через сеть Интернет и другие средства массовой информации с необходимой периодичностью. Публикация утвержденных стандартов качества бюджетных услуг обеспечит контроль за качеством услуг со стороны непосредственных получателей.

Таким образом, будет создана система информирования потребителей бюджетных услуг о качестве и результативности деятельности общественного сектора. Для руководителей министерств и ведомств, а также учреждений Республики Бурятия она станет источником информации для принятия управленческих решений по оптимизации их деятельности. Предполагается, что основным результатом станет создание механизма для оптимизации и внутренней мотивации совершенствования системы предоставления бюджетных услуг.

Альтернативы

Стандартами качества предоставляемых населению бюджетных услуг могли бы являться разработанные социальные и финансовые нормативы, но по большому счету они только косвенно свидетельствуют о качестве предоставляемых услуг.

Оценка рисков

Основные риски связаны с незаинтересованностью организаций, предоставляющих бюджетные услуги, в разработке стандартов качества и критериев по их оценке

2.2.3. Формирование среднесрочных ведомственных планов (В3)

Исходное состояние

В настоящее время в Республике Бурятия не проводятся количественные оценки функций и задач ведомств системно и регулярно. В 2004 году был проведен анализ выполняемых функций и задач республиканских министерств и ведомств на предмет соответствия возложенным полномочиям.

Расходование бюджетных средств в Республике Бурятия, за исключением расходов на содержание бюджетной сферы, лежит в рамках Программы социально-экономического развития Республики Бурятия и основано на комплексном решении ключевых социально-экономических вопросов. Традиционным является участие нескольких министерств и ведомств в реализации той или иной программы. Возникающая коллективная ответственность не всегда способствует объективной оценке вклада отдельного министерства или ведомства в достижение поставленных целей. Затрудняет оценку эффективности работы отдельных министерств отсутствие количественных показателей исполнения ими своих функций, закрепленных в положениях.

План реформирования

В создании условий повышения эффективности системы государственного управления особое значение приобретает необходимость обеспечения прозрачности деятельности органов государственной власти.

В Республике Бурятия на первом этапе планируется произвести анализ и оценку функций и задач министерств и ведомств республики. Одновременно будут разработаны и утверждены требуемые количественные показатели для оценки результатов осуществления министерствами и ведомствами собственных функций и полномочий. Данное мероприятие будет предполагать включение в процесс реформирования всех основных министерств и ведомств Республики Бурятия.

Ожидаемые результаты

Четкое разделение функций и задач между органами государственной власти позволит избежать "размывания" ответственности, исключить возможное дублирование функций.

Введение системы оценки результатов деятельности республиканских министерств и ведомств помимо "прямого" положительного эффекта, создаст условия для стремления органов власти к самореформированию, к повышению собственной эффективности.

Альтернативы

Оценка функций и задач органов государственной власти, с целью их упорядочения, является основой любых преобразований направленных на повышение эффективности государственного управления. Исходя из изложенного, альтернатив не существует.

Оценка рисков

Возможные риски обусловлены с разграничением "пограничных" между двумя ведомствами функций, созданием адекватной системы оценки результатов деятельности республиканских министерств и ведомств.

2.2.4. Повышение самостоятельности бюджетных учреждений. (В4)

Исходное состояние

Финансирование бюджетных расходов в Республике Бурятия, как и в большинстве регионов Российской Федерации, осуществляется путем сметного финансирования. В соответствии с действующим порядком бюджетные учреждения Республики Бурятия расходуют бюджетные средства в рамках утвержденной сметы доходов и расходов

Планирование бюджетных расходов осуществляется на основе социальных и финансовых нормативов расходов, необходимых для содержания сети бюджетных учреждений, а также планируемого уровня инфляции.

Понятие социальных и финансовых нормативов введено в бюджетную практику в Республике Бурятия с 1997 года с принятием республиканского закона от 23.12.1997 года N 614-I "О государственных минимальных социальных и финансовых нормативов Республики Бурятия". В 2005 году принят в первом чтении республиканский закон "О перечне и количественных значениях государственных минимальных социальных и финансовых нормативов Республики Бурятия". Проект республиканского бюджета на 2006 года разрабатывается на основании данных нормативов.

Социальные нормативы рассчитываются на основе анализа видов услуг, объемов бюджетных услуг, эффективности поставщика услуг, а также уровня минимально необходимой обеспеченности в бюджетной услуге.

На данном этапе введение социальных и финансовых нормативов способствует урегулированию взаимоотношений между республиканскими и местными бюджетами в республике, совершенствованию системы распределения фонда финансовой поддержки органам местного самоуправления, оптимизации расходной части республиканского и местных бюджетов.

Вместе с тем использование существующих нормативов позволяет лишь выявить объем затрат, не связанный с конечным результатом деятельности получателей бюджетных средств.

Налицо необходимость серьезных изменений в организации функционирования бюджетного сектора и всего бюджетного процесса, переориентации главных распорядителей бюджетных средств на достижение конечных, общественно значимых и измеримых результатов.

Переход на управление результатами, требующий обеспечения тесной взаимосвязи между бюджетными средствами и ожидаемыми результатами - это непростой процесс, требующий от всех его участников ломки сложившихся стереотипов в подходе к расходам бюджетных средств. На первый план здесь выходит экономическая целесообразность в расходовании бюджетных средств.

План реформирования

На первом этапе.

В связи с неразвитостью нормативно-правовой базы для внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, перед органами исполнительной власти встает большая задача по подготовке нормативно-правовых актов для всех участников бюджетного процесса.

Предварительно министерства и ведомства должны провести оценку финансовых издержек отсутствия у бюджетных учреждений права самостоятельно распоряжаться бюджетными средствами

В целях совершенствовании методов планирования бюджетных расходов, ориентированных на достижение установленных требований к конечному результату, должна быть сформирована система реальных и объективных показателей (индикаторов) достижения бюджетными учреждениями поставленных целей и решения определенных задач.

В ходе реформы министерства и ведомства должны разработать и утвердить методику оценки выполнения бюджетными учреждениями требуемых результатов и предоставления им права самостоятельного распоряжения полученными бюджетными средствами.

Такое право должно предоставляться только при условии выполнения бюджетными учреждениями основных утвержденных требований к результатам их работы. В этих целях министерства и ведомства должны разработать и утвердить методику основных требований к результатам работы бюджетных учреждений.

В Республике Бурятия планируется определить "пилотные" ведомства - Министерство здравоохранения Республики Бурятия и Министерство образования и науки Республики Бурятия, которые должны начать внедрение методов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат, в подведомственных учреждениях.

На втором этапе реализации программы будет развернута активная работа по переводу бюджетных учреждений на новые формы работы.

Опыт внедрения методов БОР в "пилотных" отраслях после проведения анализа и обобщения итогов эксперимента должен быть распространен на всю бюджетную сферу.

Министерства и ведомства Республики Бурятия на основе перечня планируемых результатов в форме количественных показателей и методику оценки достижения бюджетными учреждениями результатов должно провести инвентаризацию сети бюджетных учреждений и расчет эффективности их деятельности (достигаемых результатов) в целях определения оптимальных организационно-правовых форм бюджетных учреждений. Учреждения, предоставляющие услуги населению, будут разделены на несколько групп:

- учреждения, сохраняющие свой нынешний статус бюджетного учреждения;

- учреждения, подлежащие передаче в ведение других главных распорядителей бюджетных средств;

- учреждения, подлежащие присоединению к другим учреждениям;

- учреждения, подлежащие преобразованию в некоммерческие организации;

- учреждения, подлежащие преобразованию в хозяйственные общества (приватизации);

- учреждения, подлежащие ликвидации.

Решение о целесообразности изменения организационно-правовой формы должно приниматься по каждому конкретному учреждению. Реорганизации не должны подвергаться учреждения, которые предоставляют услуги на нерыночной основе и ликвидация которых будет иметь негативные социально-экономические последствия.

В новых условиях необходимо создать четкие и понятные процедуры и критерии распределения бюджетных средств на конкурсной основе с учетом результативности бюджетных расходов и качества управления бюджетными средствами.

Ожидаемые результаты

В результате реализации запланированных мероприятий будет заложена основа для внедрения механизма бюджетирования, ориентированного на результат.

С внедрением новой системы бюджетного планирования, министерства и ведомства, бюджетные учреждения получают большую самостоятельность с точки зрения планирования бюджетных расходов, но, в то же время, адекватно повысится и степень их ответственности.

Эффективность работы органов государственной власти, бюджетных учреждений будет оцениваться не тем, сколько денег освоено, а как изменились сервисы, которые они предоставляют с помощью активов, на которые потрачены бюджетные средства.

Введение государственного социального заказа послужит расширению возможности привлечения организаций различных организационно - правовых форм к предоставлению государственных услуг за счет бюджетного финансирования. Реализация данного направления позволит привлечь организации других организационно-правовых форм к предоставлению бюджетных услуг.

Альтернативы

Можно рассмотреть два варианта, которые включают в себя:

1. ведущую роль во внедрении бюджетирования, ориентированного на результат, органов исполнительной или законодательной власти;

2. ведущую роль во внедрении бюджетирования, ориентированного на результат Министерства финансов Республики Бурятия или Министерства экономического развития и внешних связях Республики Бурятия.

Оценка рисков

Среди основных рисков можно выделить:

1. Неподготовленность кадров в министерствах и ведомствах, бюджетных учреждениях для работы в новых условиях.

2. Незаинтересованность учреждений в определении конечного результата деятельности их организаций.

3. Отсутствие необходимой нормативной базы по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат.

2.2.5. Использование среднесрочного финансового планирования (В5)

Исходное состояние

В настоящее время формирование перспективного финансового плана Республики Бурятия определено Законом Республики Бурятия от 06.07.2005 г. N 1243-III "О бюджетной системе и бюджетном процессе в Республике Бурятия". В целях урегулирования правоотношений по формированию, применению и мониторингу применения перспективного финансового плана разработан порядок.

Порядок разработки перспективного финансового плана утвержден постановлением Правительства Республики Бурятия от 24.08.2005 года N 267 "Об утверждении порядка разработки перспективного финансового плана Республики Бурятия", который содержит в себе обязательный учет показателей среднесрочного финансового плана при подготовке закона о республиканском бюджете Республики Бурятия на очередной финансовый год.

Анализ причин отклонений фактических параметров доходов и расходов бюджета от запланированных показал, что основными причинами отклонений является отсутствие возможности спрогнозировать объем безвозмездных перечислений из федерального бюджета, ненадлежащая проектировка собственной доходной базы, неточная оценка объемов поступления отдельных налоговых платежей, непредставление подтверждающих документов (договоров, актов выполненных работ и т.д.), которые являются основанием для финансирования расходов.

При формировании перспективного финансового плана Республики Бурятия на 2006-2008 г.г. были учтены предпосылки экономической и бюджетной политики, вытекающие из изменений федерального и республиканского законодательства, прогноза социально-экономического развития республики.

Стратегические цели развития Республики Бурятия определены в Законе Республики Бурятия от 30 марта 2005 года N 1069-III "О Программе социально-экономического развития Республики Бурятия на 2005-2007 годы". Они представляют собой программу действий на ближайшую среднесрочную перспективу, охватывающую все стороны жизнедеятельности общества и определяющую общее направление и приоритеты развития.

Главной целью является повышение уровня и качества жизни населения в соответствии с конституционным требованием "создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека". Для достижения этих целей необходимо максимально эффективно использовать все инструменты и формы государственной политики. И бюджетная политика занимает среди них одно из ключевых мест.

Но в тоже время в республике в недостаточной мере используется финансовое планирование как инструмент управления бюджетной системой в среднесрочной перспективе, что не позволяет принимать обоснованные стратегические решения. И, по существу, не учитывается при составлении бюджета на планируемый год. На практике его роль в бюджетном процессе ограничена справочно-информационным сопровождением проекта бюджета на отдельно взятый год.

План реформирования

Для создания полноценного института среднесрочного финансового планирования необходимо выполнить следующее:

- разработать несколько вариантов среднесрочного финансового плана;

- обеспечить периодичность среднесрочного финансового планирования;

- произвести оценку результатов реализации среднесрочных прогнозов;

- проводить мониторинг исполнения перспективного финансового плана и учет его результатов в следующем цикле финансового планирования.

В целях повышения точности перспективного финансового плана будет осуществляться комплексная оценка показателей, используемых при формировании перспективного финансового плана, получаемых от других органов в процессе формирования, уточнения и корректировки перспективного финансового плана. При несоответствии требованиям необходимо проводить мероприятия по анализу сценарных условий, принятых при прогнозировании перспективного финансового плана, результатом которых будут являться уточнения оценок прогноза макроэкономических показателей, предложения по расширению состава макроэкономических показателей, используемых при формировании перспективного финансового плана, уточнение методик прогноза доходов и расходов.

На втором этапе, после утверждения перспективный финансовый план Республики Бурятия в разрезе доходов и расходов по основным статьям бюджетной классификации и объема долга будет опубликован в СМИ и сети Интернет.

В условиях проведения структурных реформ довольно сложно достичь точности прогнозирования параметров в пределах 10% от утвержденных на среднесрочную перспективу. Основной риск связан с существующей большой зависимостью бюджета республики от безвозмездных перечислений из федерального бюджета. В 2004 году в структуре доходов республиканского бюджета доля безвозмездных перечислений из федерального бюджета составляла 60,9%, в 2005 году 53,3%, в проекте 2006 года 63%. На 1 ноября 2005 года объем безвозмездных перечислений из федерального бюджета составил 6885,3 млн. рублей и увеличился по сравнению с первоначально утвержденным объемом на 22,8%. Отклонения в основном по средствам на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы, дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, фонду софинансирования. В законе Республики Бурятия "О программе социально-экономического развития Республики Бурятия на 2005-2007 годы" объем безвозмездных перечислений из федерального бюджета на 2006 год предусмотрен в объеме 6052,8 млн. рублей, в проекте республиканского бюджета на 2006 год их объем составил 9326,6 млн. рублей, в т.ч. один млрд. рублей - средства на реализацию федеральной адресной инвестиционной программы, 0,6 млрд. рублей - субвенции на выполнение федеральных полномочий, 0,5 млрд. рублей - субсидии. Спрогнозировать объем безвозмездных перечислений из федерального бюджета с точностью, не превышающей отклонение параметров закона о бюджете на очередной финансовый год от параметров, утвержденных на среднесрочную перспективу на 10% в ближайшее время маловероятно.

По мере преодоления недостатков среднесрочного планирования на первый план постепенно будут выходить внутренние недостатки сложившейся практики разработки и использования перспективного финансового плана - отсутствие четкой методологии корректировки ранее одобренных проектировок, оценки устойчивости и рисков, увязки с целями и приоритетами среднесрочной государственной политики и условиями их реализации, формирования предельных объемов расходов бюджетных средств на трехлетний период.

Ожидаемые результаты

Переход к трехлетнему циклу планирования с ежегодной пролонгацией данного плана на последующий год на основании результатов выполнения плановых показателей отчетного года создаст хорошие предпосылки к стабильности и прогнозируемости бюджетного процесса Республики Бурятия.

Альтернативы

Альтернативой может являться отказ от внедрения среднесрочного финансового планирования, однако очевидны негативные результаты отставания от нововведений современного этапа реформы бюджетного процесса.

Оценка рисков

Основные риски связаны с возможностью изменения финансово-экономической ситуации, изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве, точности прогноза макроэкономических показателей. Кроме того, следует более четко определить методологию увязки среднесрочного прогнозирования бюджетных доходов со сценарными макроэкономическими условиями, выбора базового (основного) варианта макроэкономического прогноза, используемого для бюджетного планирования, оценки устойчивости прогнозируемых доходов к изменениям макроэкономических параметров (в том числе зависящих от внешнеэкономической конъюнктуры) и налогового законодательства.

2.3. Административная реформа (С)

Анализ исходного состояния(С1, С2)

С учетом результатов формирования структуры федеральных органов исполнительной власти проводится работа по совершенствованию структуры органов исполнительной власти Республики Бурятия, уточнению их полномочий, а также численности занятых в их аппаратах государственных служащих, необходимой для обеспечения эффективного решения вопросов, отнесенных к ведению соответствующего органа власти.

В Республике Бурятия сложились конституционные основы государственной службы как механизма государственного управления на региональном уровне. В полном соответствии с Федеральным законом от 27.07.2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в период с 2004 г. в республике создается нормативная правовая база, регулирующая все основные вопросы, связанные с приемом на государственную службу, ее прохождением и прекращением государственной службы.

(С1) Внедрение процедур открытого конкурса на замещение государственных должностей.

В части внедрения процедур открытого конкурса на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы и повышения квалификации государственных служащих Республики Бурятия административная реформа осуществляется на основе федерального законодательства и Закона Республики Бурятия от 06.07.2005 г. N 1225-III "О государственной гражданской службе Республики Бурятия". Данным законом определяются основные требования к служащим и система организации государственной службы, предусмотрено проведение конкурсов на замещение государственных должностей.

Кроме того, до принятия Закона Республики Бурятия "О государственной гражданской службе" на территории республики действовал Закон Республики Бурятия от 12.04.1994 г. "О государственной службе", в соответствии с которым назначение на государственные должности государственной службы 2, 3, 4, 5 групп категории "В" производилось по результатам конкурса.

Перечень вакансий, условия проведения конкурса и его результаты публикуются в средствах массовой информации. Для лиц, замещающих должности государственной гражданской службы, установлена процедура прохождения обязательной переаттестации в соответствии с законодательством. Переаттестация проводится специально назначенными аттестационными комиссиями согласно Федеральному закону от 27.07.2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" не реже, чем один раз в 3 года.

(С2) Повышение квалификации государственных служащих.

В соответствии с постановлением Правительства Республики Бурятия от 13.12.2000 г. N 420 "О республиканском заказе на переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации государственных служащих Республики Бурятия" профессиональная переподготовка и повышение квалификации государственных служащих осуществляется за счет средств республиканского бюджета Республики Бурятия. Финансирование осуществляется крайне ограниченно. Повышение квалификации государственных служащих высших и главных государственных должностей проводится в основном в Российской и Сибирской академиях государственной службы.

Повышение квалификации государственных служащих происходит по двум основным направлениям или сферам деятельности.

Сферы деятельности государственных служащих,
требующих регулярного повышения квалификации

Направление деятельности	Описание основных тем повышения квалификации
Направление 1	Правовые основы Российской государственности Государственная служба и кадровая политика Государственный и управленческий контроль: структура, назначение, технологии осуществления
Направление 2	Управление инвестициями и инновациями Финансово-кредитная и налоговая политика государства Управление развитием региона Роль государства в правовом регулировании рыночной экономики

С целью реформирования государственной службы Республики Бурятия в том числе в части внедрения процедур открытого конкурса на замещение государственных должностей и повышения квалификации государственных служащих приняты следующие республиканские правовые акты:

Закон Республики Бурятия от 06.07.2005 г. N 1225-III "О государственной гражданской службе Республики Бурятия";

Закон Республики Бурятия от 06.07.2005 г. N 1227-III "О системе исполнительных органов государственной власти Республики Бурятия";

Указ Президента Республики Бурятия от 20.01.2005 г. N 9 "О реформировании и совершенствовании структуры исполнительных органов государственной власти Республики Бурятия";

Указ Президента Республики Бурятия от 27.05.2005 N 271 "О Реестре должностей государственной гражданской службы Республики Бурятия и оформлении служебных контрактов о прохождении государственной гражданской службы Республики Бурятия и замещении должности государственной гражданской службы Республики Бурятия";

Указ Президента Республики Бурятия от 14.09.2005 г. N 456 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы государственным гражданским служащим Республики Бурятия";

Указ Президента Республики Бурятия от 03.10.2005 г. N 488 "Об утверждении Положения о кадровом резерве на государственной гражданской службе Республики Бурятия";

Указ Президента Республики Бурятия от 22.05.1996 г. N 185 "О конкурсном замещении вакантных государственных должностей государственной службы";

Распоряжение Президента Республики Бурятия от 28.12.2004 г. N 151-рп "О проведении конкурсов на замещение вакантных государственных должностей"

Распоряжение Президента Республики Бурятия от 23.05.2005 г. N 77-рп "Об утверждении состава независимых экспертов-специалистов по вопросам, связанным с гражданской государственной службой"

Указ Президента Республики Бурятия от 25.05.2005 г. "Об утверждении положения о порядке работы Правительственной конкурсной комиссии, порядка и методики проведения конкурса на замещение вакантных должностей высшей и главной групп государственной гражданской службы Республики Бурятия, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Президентом Республики Бурятия Республики Бурятия и Правительством Республики Бурятия";

Распоряжение Президента Республики Бурятия от 04.09.2003 г. N 95-рп "Об утверждении порядка согласования кандидатур на высшие и главные государственные должности государственной службы в органы исполнительной власти Республики Бурятия".

Организация курсов повышения квалификации служащих органов
государственной власти

	2004 г.	2005 г.	1 п/г 2006 г.	2006 г.	2007 г.
Общая численность гос. гражданских служащих органов государственной власти	1415	1654	1654	1654	1654
- из них, численность работников прошедших курсы повышения квалификации	115	80	100	230	500
в том числе, численность работников, проходящих курсы повышения квалификации не реже чем раз в три года			100	230	500

На сегодняшний день пристального внимания требуют некоторые аспекты, присущие государственной службе:

- нехватка квалифицированных кадров; - недостаточное финансирование сферы переподготовки и повышения

квалификации государственных служащих;

- недостаточная ресурсная обеспеченность государственной службы.

План реформирования

Основой для преобразования системы государственной службы должна стать административная реформа, цель которой состоит в анализе и уточнении с учетом накопленного опыта функций, реализуемых органами власти.

Основными целями административной реформы являются:

- оптимизация государственного управления Республики Бурятия;

- повышение эффективности государственной службы;

- оптимизация затрат на государственное управление в Республике Бурятия;

- развитие ресурсного обеспечения государственной службы Республики Бурятия.

(С1) Проводимые мероприятия по внедрению процедур открытого конкурса позволят добиться на II этапе того, что назначение специалистов на вакантные государственные должности будет производиться в 70% случаях на конкурсной основе.

(С2) В целях открытости действий, направленных на развитие системы профессиональной переподготовки, повышения квалификации государственных служащих планируется публикация в СМИ и сети Интернет перечня направлений и предметов изучения при повышении квалификации государственных служащих.

Ожидаемые результаты

Предусмотренные мероприятия призваны обеспечить реструктуризацию органов власти на основе проведенного мониторинга их функций, совершенствованию системы оплаты труда республиканских государственных служащих, открытости государственной службы, внедрению современных методов прогнозирования, финансирования, оценки, стимулирования государственной службы, управлению государственной службой.

Результатом реформирования государственной службы должно стать кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и повышения благосостояния населения республики.

В результате намеченных преобразований государственные служащие более профессионально и эффективно смогут исполнять функции органов власти и способствовать повышению уровня жизни населения республики.

Альтернативы

Проводимая административная реформа сама является альтернативой существовавшей системе государственной службы.

В качестве альтернативы мероприятиям по повышению квалификации государственных служащих могут рассматриваться процедуры привлечения к выполнению отдельных управленческих задач сторонних организаций, персонал которых имеет высокую профессиональную подготовку.

Оценка рисков

Основные риски связаны с сопротивлением бюрократии всех уровней к проводимым реформам, связанным с необходимостью применения процедур открытого конкурса при наборе специалистов на вакантные должности государственной службы и ограниченностью финансовых ресурсов, необходимых для организации учебного процесса по повышению квалификации государственных служащих.

2.4. Реформирование системы финансирования отраслей
государственного сектора экономики (D)

2.4.1. Сокращение бюджетных средств, предоставляемых
негосударственным организациям (D1)

Исходное состояние

Основной формой предоставления бюджетных средств являются бюджетные кредиты (ссуды). Обязательными условиями предоставления государственной финансовой поддержки являются:

а) проведение предварительной проверки финансового состояния заявителя;

б) отсутствие у заявителя просроченной задолженности по ранее предоставленным на возвратной основе бюджетным средствам;

в) предоставление получателем гарантии обеспечения, имеющего высокую степень ликвидность, и в размере не менее 100 процентов от предоставляемой гарантии.

Порядок предоставления государственных гарантий Республики Бурятия определяется Законом Республики N 1243-III от 06.07.2005 г. "О бюджетной системе и бюджетном процессе в Республике Бурятия". В соответствии с данным законодательным актом:

1) государственные гарантии Республики Бурятия предоставляются, как правило, на конкурсной основе;

2) законом о республиканском бюджете Республики Бурятия на очередной финансовый год утверждается перечень предоставляемых государственных гарантий Республики Бурятия на сумму, превышающую 0,01 процента расходов республиканского бюджета Республики Бурятия;

3) Правительство Республики Бурятия ведет учет выданных государственных гарантий Республики Бурятия, исполнения получателями государственных гарантий Республики Бурятия своих обязательств, обеспеченных указанными гарантиями, а также учет осуществления платежей по выданным государственным гарантиям Республики Бурятия.

В целях упорядочения предоставления бюджетных кредитов организациям агропромышленного комплекса на авансирование сезонных работ в сельском хозяйстве, пополнение оборотных средств перерабатывающих организаций пищевой и легкой промышленности, в том числе для участия в интервенционных торгах, на развитие сельской кредитной кооперации и личных подсобных хозяйств, на пополнении страхового запаса семян утвержден Порядок предоставления бюджетных кредитов организациям агропромышленного комплекса распоряжением Правительства Республики Бурятия от 09.03.2005 г. N 111-р. Для упорядочения предоставления средств республиканского бюджета на поддержку сельскохозяйственного производства в 2005 году утвержден Порядок предоставления средств республиканского бюджета на поддержку сельскохозяйственного производства в 2005 году. Утверждено Положение о порядке предоставления бюджетных кредитов государственным и муниципальным унитарным предприятиям постановление Правительства Республики Бурятия от 29.06.2001 г. N 236. Указанные порядки регламентируют механизм предоставления бюджетных кредитов.

Законодательных ограничений на предоставление бюджетных средств негосударственным организациям (за исключением организаций социальной сферы), в том числе в зависимости от отраслевой принадлежности заемщика, в республике не существует.

План реформирования

На первом этапе реформирования, исходя из анализа, сделанного по итогам инвентаризации фактически производимых бюджетных расходов на поддержку негосударственных организаций, необходимо законодательно утвердить ограничения, связанные с бюджетным финансированием отдельных отраслей экономики.

Данные об объемах средств республиканского бюджета Республики Бурятия, предоставляемых негосударственным организациям будут опубликованы на первом этапе реформирования.

На втором этапе планируется снижение уровня средств, предоставляемых негосударственным учреждениям на безвозмездной основе по сравнению с текущим уровнем.

Ожидаемые результаты

Проводимая таким образом финансово-бюджетная политика Республики Бурятия позволит, с одной стороны, сократить нагрузку на бюджет, а с другой - поддержать социально значимые отрасли экономики.

Альтернативы

Альтернативой сокращению предоставления бюджетных средств негосударственным организациям является полный отказ от их предоставления. Однако такой шаг будет нецелесообразным, поскольку государство должно обладать определенными рычагами вмешательства в рыночную экономику в виде поддержания или стимулирования развития наиболее социально значимых отраслей экономики.

Оценка рисков

Сокращение объема бюджетных средств, направляемых на поддержку негосударственных организаций, может вызвать банкротство некоторых из них и привести к определенному росту социальной напряженности.

2.4.2. Повышение уровня платежей населения за жилищно-коммунальные
услуги при увеличении объема социальной поддержки наименее обеспеченных
слоев населения (D2)

Исходное состояние

На предприятиях жилищно-коммунального комплекса организован переход на оплату потребителями жилищно-коммунальных услуг к федеральным стандартам, по экономически обоснованным тарифам при обеспечении адресной социальной защиты малоимущих слоев населения.

Основные фонды жилищно-коммунального комплекса республики, общая стоимость которых превышает 38 000 000,0 тыс. руб., обслуживают 119 предприятий с общей численностью работающих около 16 тыс. человек.

Приоритетным направлением развития отрасли за прошедший период являлось повышение надежности работы объектов инженерной инфраструктуры.

Организуются новые формы управления жилищным фондом, одной из которых является товарищество собственников жилья (далее - ТСЖ). Число ТСЖ увеличилось с 8-ми в 1998 г. до 43-х в 2004 г.

Общий объем финансирования жилищно-коммунального хозяйства в 2003 по сравнению с 2002 годом на уменьшился на 37,1млн.руб. или составил 98% к 2002 году. Удельный вес расходов на ЖКХ в общей сумме расходов консолидированного бюджета составил 14,2%, без учета республиканского бюджета -20,5%, что ниже уровня 2002 года на 3%.

В соответствии с постановлением Правительства Республики Бурятия от 15.04.2003 г. N 140 "О мерах по совершенствованию тарифной политики, механизмов финансирования в жилищно-коммунальном хозяйстве и мерах по социальной защите населения в Республике Бурятия" в течение 2003 года проведена экспертиза действующих тарифов на жилищно-коммунальные услуги.

Согласно Указу Президента Республики Бурятия от 13.10.1997 г. N 235 "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Республике Бурятия" и постановлению Правительства Республики Бурятия от 15.04.2003 г. N 140 "О мерах по совершенствованию тарифной политики, механизмов финансирования в жилищно-коммунальном хозяйстве и мерах по социальной защите населения в Республике Бурятия начиная с 2002 года уровень платежей населения установлен в размере 90% от экономически обоснованных тарифов на оказываемые услуги. На возмещение 10% из бюджета профинансировано 1104,4 млн. руб. при плане 1109,2 млн.руб. Выполнение плана составило 99,6%.

В 2004 году проводилась работа по снижению расходов республиканского и местного бюджетов на поддержку отрасли. По отчету об исполнении консолидированного бюджета Республики Бурятия за 2004 год доля расходов местных бюджетов на ЖКХ уменьшилась с 20,5% в 2003 году до 19,8%. Финансирование жилищно-коммунального комплекса за счет средств республиканского бюджета за 2004 год составило всего 0,285 млн. руб., что меньше данных 2003 года на 25,0 млн. руб.

Одной из основных задач реформирования ЖКХ является снижение себестоимости жилищно-коммунальных услуг. Низкая эффективность систем теплоснабжения и недостаточный контроль за тарифообразованием являются во многих случаях причинами необоснованного роста бюджетных расходов на жилищно-коммунальные услуги. Низкий уровень тарифов, а также неправильный расчет экономически обоснованного тарифа приводит к дополнительным убыткам предприятий ЖКХ и подрывает их финансовую основу.

Потребность в средствах бюджета на жилищно-коммунальное хозяйство определена и согласована с органами местного самоуправления по тарифам, прошедшим экспертизу. В условиях перехода жилищно-коммунального хозяйства на режим безубыточного функционирования приоритетной формой расходов должны стать адресные субсидии населению на оплату жилищно-коммунальных услуг

В целях упорядочения определения, а также сокращения расходов местных бюджетов, была разработана методика расчета расходов местного бюджета на жилищно-коммунальное хозяйство.

Мероприятия на 2005 год предусматривают выполнение федерального стандарта 100% оплаты стоимости жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади, повышение степени оснащенности приборами учета объектов жилищно-коммунального хозяйства и бюджетной сферы и повышение заработной платы работникам отрасли.

С целью социальной защиты отдельных категорий граждан в связи с ростом тарифов на жилищно-коммунальные услуги из бюджета предусмотрено финансирование средств на выплату субсидий населению. Потребность денег на эти цели определялась исходя из нормативов и стандартов.

План реформирования

На первом этапе планируется утвердить возможность использования субвенций муниципальными образованиями в случае экономии полученных субвенций на другие направления финансирования жилищно-коммунального хозяйства.

Планируется публикация в СМИ и сети Интернет установленного, фактического уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги по каждому муниципальному образованию.

В результате предполагается, что средний по Республике Бурятия фактический уровень платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги составит не менее 95%.

Принятие экономически обоснованных тарифов обусловило рост оплаты коммунальных услуг, следствием этого стало снижение платежеспособности населения. Возникает острая необходимость в государственной поддержке граждан. В связи с чем, важной задачей является совершенствование существующего механизма предоставления гражданам жилищных субсидий, усиление адресности социальной поддержки населения Республики Бурятия, повышение защищенности социально уязвимых категорий граждан, перевод натуральных льгот в денежную форму.

Продолжится дальнейшее реформирование жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия в направлении модернизации и повышении эффективности жилищно-коммунального хозяйства.

Будет совершенствоваться система управления и финансирования с переходом от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме жилищно-коммунальных услуг потребителями при условии обеспечения социальной защиты малообеспеченных семей (монетизация льгот по оплате за жилищно-коммунальные услуги и переход на персонифицированные счета).

Продолжится работа по повышению доходности коммунальных организаций, сокращению дебиторской и кредиторской задолженностей, внедрению рыночных отношений и привлечению инвестиций в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Ожидаемые результаты

В рамках реформирования жилищно-коммунального хозяйства будут решены следующие задачи:

- снижение издержек производителей жилищно-коммунальных услуг при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг на основе коммерческого учета потребителями в жилищном секторе теплоэнергетических ресурсов, внедрения ресурсосберегающих технологий;

- привлечение субъектов малого предпринимательства на рынок жилищно-коммунальных услуг, развитию конкуренции, становлению товариществ собственников жилья;

- формирование системы поддержания и развития жилищного фонда, включая проведение капитального ремонта и нового строительства.

Альтернативы

Альтернативой является сохранение действующей системы, что является нецелесообразным в рамках реформы. Переход к 100-процентной оплате предоставляемых жилищно-коммунальных услуг является закономерным процессом, продиктованным рыночными условиями работы предприятий ЖКХ.

Оценка рисков

Основные риски связаны с возможным обострением социальной напряженности в случае недостаточной разъяснительной работы с населением по реформе.

2.4.3. Перевод натуральных льгот в денежную форму (D3)

Исходное состояние

В проекте бюджета на 2006 год потребность в средствах на предоставление льгот в натуральной форме составляет 1010,4 млн. руб., плановые назначения 2005 г.- 488,5 млн.руб. (без учета расходов на выплату ежемесячных денежных выплат), 2004 г.- 803,7 млн. руб., 2003 г.-626,5 млн.рублей. Утверждено положение от 26.11.2003 N 349. Принят Закон Республики Бурятия от 07.12.2004 г. N 899-III "О мерах по реализации Федерального Закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации", который регулирует полномочия органов государственной власти Республики Бурятия по предметам совместного ведения с федеральными органами государственной власти, расходы на обеспечение которых осуществляются за счет средств республиканского бюджета.

В предложенной нами схеме в натуральной форме оставлены только льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, установке телефона реабилитированным лицам, проезд на железнодорожном транспорте пригородного сообщения и по обеспечению тружеников тыла протезно-ортопедическими изделиями. Все остальные льготы заменены денежными компенсациями.

В итоге размеры денежных компенсаций для региональных категорий льготополучателей составили:

- ветеранам труда-300 рублей.

- труженикам тыла-400 рублей.

- реабилитированным гражданам-500 рублей;

- лицам, пострадавшим от политических репрессий-300 рублей.

На территории республики с 2004 года введена программа "Персонифицированный учет получателей социальных гарантий"

План реформирования

В 2006 году на первом этапе предполагается внедрение сетевого варианта и расширение функционала задачи "Персонифицированный учет получателей социальных гарантий" в районных отделах социальной защиты населения и в Министерстве труда и социального развития Республики Бурятия, целью которого является интеграция баз данных получателей социальных выплат системе труда и социального развития и дальнейшая интеграция в единое информационное пространство республики.

На втором этапе планируется публикация в СМИ и сети Интернет отчетов о численности лиц, имеющих право на льготы, и фактически пользующимися ими (по видам льгот) в разрезе муниципальных образований.

Ожидаемые результаты

Реализация мероприятий позволит повысить уровень оперативности управленческих решений, усилить адресность по предоставлению социальных гарантий повысить эффективность использования бюджетных средств.

Результатом в данном направлении должно стать то, что доля расходов на финансирование льгот в натуральной форме составит не более 10% от всех расходов бюджета на предоставление льгот.

Альтернативы

Альтернативой является полный отказ от льгот, предоставляемых в натуральной форме, перевод их в денежную форму. Но возможным решением мог бы стать переходный период.

Оценка рисков

Риск в основном заключается в сопротивлении по замене натуральных льгот на денежную компенсацию тех граждан - льготополучателей, которые в полном объеме ими пользовались.

2.5. Совершенствование системы инвестиций (Е).

Анализ исходного состояния (Е1, Е2)

Инвестиционная деятельность в республике регулируется Законом Республики Бурятия от 06.03.1998 г. N 669-I "Об инвестиционной деятельности в Республике Бурятия", устанавливающим основные принципы, формы и способы реализации инвестиционной деятельности, систему государственной поддержки на основе предоставления инвесторам инвестиционных налоговых льгот и кредитов, система государственных гарантий за счет средств республиканского бюджета, государственного имущества, государственного пакета акций в хозяйственных обществах.

Нормативно-правовое обеспечение инвестиционной деятельности в республике предусматривает использование разнообразных способов и механизмов привлечения инвестиций в реальный сектор экономики. В числе последних можно назвать такие формы государственной финансовой поддержки инвестиционных проектов как предоставление организациям бюджетных кредитов на возвратной и платной основе, субсидий на развитие производства за прирост налоговых платежей, предоставление компенсационных выплат процентной ставки по кредитам коммерческих банков, государственных гарантий, субвенций, дотаций и пр.:

1. Постановление Правительства Республики Бурятия от 18.02.2003 г. N 62 "О порядке предоставления организациям субсидий на развитие производства".

2. Постановление Правительства Республики Бурятия от 17.05.2002 г. N 146 "О порядке снижения ставки налога на прибыль на 1% и освобождения от уплаты налога на имущество организаций, зачисляемых в республиканский бюджет, для организаций, реализующих инвестиционные проекты".

3. Закон Республики Бурятия от 06.03.1998 г. N 671-I "О налоговом стимулировании организаций, осуществляющих производственную деятельность в Республике Бурятия, до полной окупаемости вложенных средств".

4. Постановление Правительства Республики Бурятия от 03.03.2003 г. N 147 "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Республике Бурятия".

Основными требованиями, предъявляемые к инвестиционным проектам, реализуемым с использованием государственной поддержки, являются быстрая и высокая окупаемость инвестиций; производство конкурентной продукции, имеющей спрос на рынке; расширение внутреннего рынка республики; решение социальных задач.

Государственная поддержка инвестиционной деятельности осуществляется в форме государственных гарантий в обеспечение привлекаемых на инвестиционные цели средств; предоставления бюджетного кредита на реализацию инвестиционного проекта; предоставление компенсационных выплат части платы за пользование кредитами коммерческих банков, предоставленными на реализацию инвестиционных проектов; предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам кроме государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Отбор инвестиционных проектов, претендующих на предоставление государственной поддержки, осуществляется на конкурсной основе Комиссией Правительства Республики Бурятия по конкурсному отбору инвестиционных проектов, состав которой утвержден Постановлением Правительства Республики Бурятия от 22.05.2003 г. N 182 "О комиссии по конкурсному отбору инвестиционных проектов". Конкурс проводится 1 раз в год на стадии формирования республиканского бюджета, отбор проектов осуществляется исходя из значимости проекта для социально-экономического развития региона, эффективности и соответствия задачам и приоритетам развития экономики республики.

Документ утверждает порядок осуществления инвестиционного проектирования, положение о проведении конкурсного отбора инвестиционных проектов, порядок предоставления Правительством Республики Бурятия той или иной формы государственной поддержки инвестиционной деятельности.

При проведении экспертизы инвестиционного проекта оцениваются:

1) эффективность инвестиционного проекта в целом;

2) эффективность участия в инвестиционном проекте;

3) финансовое состояние субъекта инвестиционной деятельности.

Эффективность участия в проекте определяется с целью установления возможности реализации инвестиционного проекта на практике и целесообразности оказания государственной поддержки. Применение в отношении организаций государственной поддержки инвестиционной деятельности предусматривает обязательный контроль за целевым использованием, своевременным возвратом бюджетных средств и платы за их использование и эффективным использованием бюджетных средств со стороны Министерства финансов Республики Бурятия и главных распорядителей бюджетных средств.

Основанием для прекращения предоставления государственной поддержки является нецелевое использование бюджетных кредитов; нецелевое использование кредита коммерческого банка, привлекаемого на инвестиционные цели под государственную гарантию, а также невозврат или несвоевременный возврат заемщиком бюджетных средств.

Государственная поддержка из республиканского бюджета на реализацию инвестиционных проектов позволила организациям освоить выпуск новой продукции, сохранить и модернизировать многие производства. Повысилась конкурентоспособность продукции местных товаропроизводителей за счет расширения ассортимента и улучшения качественных характеристик продукции. Прирост объемов производства на предприятиях, реализующих инвестиционные проекты, в 2003 году составил 880,3 млн.рублей, в 2004 году - 826,5 млн.рублей. Прирост налоговых платежей в 2003 году составил 49,7 млн.руб., в 2004 году - 95,9 млн.руб.

Социальная эффективность реализации инвестиционных проектов в республике выразилась в некотором снижении социальной напряженности, в заметном вкладе в решение проблемы занятости и росте заработной платы. Так, в 2003 году создано и сохранено соответственно 1221 и 4159 рабочих мест, в 2004 году - соответственно 779 и 2681. Среднемесячная заработная плата на предприятиях, реализующих инвестиционные проекты, выросла в среднем на 2 тыс.руб. в 2003 году и на 1 тыс.руб. в 2004 году.

В целях сокращения различий в районах Республики Бурятия в части обеспеченности объектами социальной инфраструктуры и достижения оптимального уровня обеспеченности, Правительство Республики Бурятия ежегодно осуществляет финансирование строительства объектов социальной сферы, а также мероприятий в рамках реализации федеральных и республиканских целевых программ.

План реформирования

Совершенствование системы инвестиций в Республике Бурятия будет осуществляться следующим образом:

(Е1) мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств.

На первом этапе будет:

1. Утвержден порядок оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов Это позволит определить исчерпывающий перечень показателей, необходимых для признания инвестиционного проекта эффективным, а также перечень необходимых процедур для принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов, предполагающий обязательное проведение оценки эксплуатационных расходов будущих периодов.

2. Разработана и утверждена система критериев, по которым будут оцениваться инвестиционные проекты на предмет наличия оснований для досрочного прекращения (пересмотра) их реализации.

В целях открытости и прозрачности инвестиционной деятельности республики на втором этапе реализации Программы общепринятой практикой станет регулярное опубликование в СМИ и сети Интернет отчетов о реализованных за последний отчетный год инвестиционных проектах, включая оценку бюджетной и социальной эффективности по каждому из проектов.

(Е2) Совершенствование процедуры принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов

Основные принципы процедуры принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов уже заложены в проекте Закона РБ "Об инвестиционной деятельности в Республике Бурятия", который прошел первое чтение в Народном Хурале Республики Бурятия, и действующих нормативных правовых актах республики. Цель разработанного законопроекта - развитие инвестиционной деятельности на территории республики и создание благоприятных условий для привлечения инвестиций в экономику республики.

На первом этапе планируется:

- ввести запрет для инициации новых инвестиционных проектов в случае, если эксплуатационные расходы будущих периодов превышают положительный финансовый эффект от их реализации;

- разработать и утвердить порядок включения в бюджет расходов на осуществление новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов.

На втором этапе.

Результаты оценки новых инвестиционных проектов будут публиковаться в СМИ, и более подробная информация раздельно по каждому проекту будет размещаться в сети Интернет.

Ожидаемые результаты

Реализация предусмотренных мероприятий позволит исключить возможность учета в расходах бюджета затрат на инвестиционные проекты, которые удовлетворяют условиям для досрочного прекращения их реализации и затрат на новые инвестиционные проекты, по которым эксплутационные расходы будущих периодов превышают положительный финансовый эффект от их реализации.

Альтернативы

Эффективным способом реализации приоритетных инвестиционных проектов и оказания им мер государственной поддержки может стать проведение открытых аукционов развития определенных направлений экономики республики

В качестве товара выступает инвестиционный проект с ресурсным обеспечением установленным Правительством Республики Бурятия (возможно в процентном отношении). При формировании инвестиционного предложения учитываются приоритетные направления, возможное финансовое и материальное обеспечение, политическая поддержка.

При проведении аукциона возможно выявить победителя в конкурентной борьбе, а так же определить потенциальных инвесторов из лиц, участвующих в данном аукционе. Аукционы можно проводить практически по всем приоритетным направлениям, определенным Правительством Республики Бурятия

Оценка рисков

Существуют определенные риски, возникновение которых может повлиять на реализацию планируемых мероприятий или снижение их результативности:

- дефицит средств республиканского бюджета на инвестиционные цели;

- недостаточный уровень предложения на рынке инвестиционных ресурсов;

- низкий уровень подготовки бизнес-планов и проработки инвестиционных проектов, предлагаемых к размещению на конкурсной основе;

- колебания рыночной конъюнктуры;

- отсутствие перспективной стратегии развития предприятий и высокопрофессионального менеджмента.

- законодательные ограничения по использованию природно-ресурсного потенциала республики в целях развития инвестиционной деятельности;

- нарастание инфляционных процессов.

2.6. Создание условий для развития доходной базы (F)

2.6.1. Организация оперативного учета задолженности перед бюджетом,
рассроченных и отсроченных платежей в бюджет. Создание формализованной
методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот по уплате
налогов и сборов (F1, F2)

Анализ исходного состояния)

Важнейшей задачей экономической политики республики является стабилизация финансовой системы республики за счет своевременного пополнения бюджета, его сбалансированности по доходам и расходам, сокращения дефицита и государственного долга.

Исполнение доходной части республиканского бюджета за 2002-2004 гг. по основным статьям доходов и их структура:

"Структура исполнения доходной части республиканского бюджета за 2002-2004 гг. по основным статьям доходов"

Анализ данных по исполнению доходной части за 2002-2004 гг. свидетельствует о росте объема поступающих в бюджеты республики средств. В целом за рассматриваемые годы рост объема налоговых и неналоговых поступлений составил 2,2 млрд.руб. несмотря на ежегодный рост доли перераспределения доходных источников в пользу федерального бюджета.

С целью развития налогового потенциала Правительством республики проводится политика, направленная на стабилизацию экономики республики, рост промышленного производства и инвестиционной активности, выявление резервов пополнения доходов бюджета. Здесь особое значение имеет анализ основных факторов, определяющих динамику налогового потенциала и поступлений налогов в бюджетную систему, а важнейшую роль, определяющую размеры налоговых доходов, начинают играть экономические факторы, воздействующие на изменение налоговой базы отдельных налогов и сборов и налогового потенциала в целом. Наиболее важным является оценка влияния экономической активности на уровень налогового потенциала влияние основных и крупных налогоплательщиков: их финансовое состояние, формы расчетов, правовой статус и т.д. Для совершенствования налогового планирования в 2000 году был введен мониторинг деятельности бюджетообразующих предприятий (указ Президента Республики Бурятия от 22.09.2000 г. N 207 "О создании системы мониторинга финансово-хозяйственной деятельности бюджетоообразующих предприятий и отраслей РБ и учета их платежеспособности"). В целях реализации данного Указа принято постановление Правительства Республики Бурятия от 22.09.2000 г. N 339 "О мерах по реализации Указа Президента Республики Бурятия "О создании системы мониторинга финансово-хозяйственной деятельности бюджетообразующих предприятия и отраслей Республики Бурятия и учета их платежеспособности", которым был утвержден список бюджетообразующих предприятий. В связи с реорганизацией и банкротством предприятий список организаций уточнялся (постановления Правительства Республики Бурятия от 15.06.2001 г. N 217, от 02.04.2002.г. N 96, от 15.09.2003 г. N 291).

В целях взаимовыгодных отношений власти и бизнеса Правительством республики ежегодно производится согласование и подписание Соглашений об участии организации в реализации Программы социально-экономического развития Республики Бурятия. Определен круг бюджетообразующих предприятий в количестве 23, среди которых такие крупные плательщики как Улан-Удэнский авиационный завод, Гусиноозерская ГРЭС, Бурятэнерго и другие.

Одной из основных задач деятельности органов государственной власти республики является задача роста и укрепления налоговой базы. Для чего принят Указ Президента Республики Бурятия 30.03.2004 г. N 114 "О мерах по увеличению налоговой базы в Республике Бурятия", которым был создан Межведомственный Совет по развитию налоговой базы.

Деятельность Совета в 2004 году была направлена на проведение анализа выполнения заданий по увеличению налоговой базы, основанных на системе индикаторов и отраслевых особенностях. Исполнение анализировалось по следующим показателям: прибыль организаций, фонд оплаты труда, производство алкогольной продукции, реализация нефтепродуктов, объем добычи золота, доходы от использования государственного имущества. В ходе реализации вышеназванного указа достигнута основная цель - мониторинг изменения налоговой базы.

(F1) Проводится оценка потерь республиканского бюджета от недополученных доходов в результате предоставления отсрочек и рассрочек в соответствии с Порядком организации работы по предоставлению отсрочек, рассрочек, налогового кредита, инвестиционного налогового кредита по уплате региональных налогов и сборов, утвержденным Приказом Минфина Республики Бурятия от 15.10.2001 г. N 89. В 2004 г. отсрочки и рассрочки по налогам, зачисляемым в республиканский бюджет предоставлены в сумме 369,2 тыс.руб., в пределах лимитов, установленных законом "О республиканском бюджете на 2004 г.".

(F2) Для развития деловой активности в республике используется ряд стимулирующих мер, связанных с предоставлением налоговых льгот и отсрочек по уплате налогов и платежей. Налоговые правоотношения в пределах полномочий субъекта регулируются Законом Республики Бурятия от 26.11.2002 г. N 145-III "О некоторых вопросах налогового регулирования в Республике Бурятия, отнесенных законодательством РФ о налогах и сборах к ведению субъекта РФ" В рамках данного закона определен ряд налоговых льгот. В целях проведения мониторинга налоговых льгот Постановлением Правительства Республики Бурятия от 18.12.2003 г. N 369 утверждена методика расчета выпадающих доходов Республики Бурятия от предоставления налоговых льгот. Анализ предоставленных льгот показал, что льготы по налогу на имущество предоставлены золотодобывающим предприятиям, реализующим инвестиционные проекты, прошедшие инвестиционный конкурсный отбор, а также в связи с консервацией имущества. Также льготы предоставлены организациям железнодорожного транспорта в части стоимости подвижного состава, предназначенного для пригородных пассажирских перевозок. В 2004 году по отношению к 2003 году объем налоговых льгот снизился в 4,3 раза, а в 2005 году по отношению к 2004 году в 2 раза.

Предоставленные налоговые льготы за анализируемый период принесли республики Бурятия реальный экономический эффект, так за счет высвободившихся средств за 3 года ОАО "Бурятзолото" была построена линия электропередач Сэсор Рудник Холбинский, что позволило обеспечить рудник Холбинский надежным электроснабжением и дало снижение издержек производства. По такому предприятию, как ОАО "Зун-Хада", высвободившиеся средства позволили начать изыскательские работы.

Предоставление льготы по налогу на имущество организациям железнодорожного транспорта в части стоимости подвижного состава, предназначенного для пригородных пассажирских перевозок позволило сдержать рост тарифов на пассажирские пригородные железнодорожные перевозки.

Дебиторской задолженности за анализируемый период бюджет Республики Бурятия не имеет.

План реформирования

F1: Размещение в СМИ и сети Интернет информации об объеме отсроченных и рассроченных платежей.

F2: Размещение в СМИ и сети Интернет информации об объеме предоставленных налоговых льгот и оценке их эффективности.

Ожидаемые результаты

F1 Реализация перечисленных мероприятий позволит исключить случаи предоставления необоснованных отсрочек по уплате налогов.

Объем отсроченных и рассроченных платежей не превысит 3% расходов бюджета.

F2 Реализация перечисленных мероприятий позволит исключить случаи предоставления экономически необоснованных налоговых льгот.

Укрепится доходная часть бюджета как за счет сокращения потерь, связанных с предоставлением налоговых льгот, сокращения недоимки, так и расширением деловой активности в республике за счет развития малого бизнеса.

Объем налоговых льгот составит менее 5% доходов бюджета.

Альтернативы

Альтернативой может стать полный отказ от предоставления рассрочек и отсрочек, налоговых льгот. Но в то же время в целях стимулирования деловой активности организаций полный отказ от них является непродуктивным.

Оценка рисков

Отсутствие информационной базы: возможен отказ от предоставления информации о расчетах по налогам со стороны крупных налогоплательщиков. Статья 102 Налогового кодекса Российской Федерации предполагает отказ налоговых органов в ее предоставлении.

2.6.2. Повышение деловой активности (F3)

Анализ исходного состояния

В республике осуществляют свою деятельность 3249 малых предприятий - юридических лиц. В среднем по республике на 1 тыс. жителей приходится 3,4 малых предприятия при среднероссийском показателе - 6,2, в то время как в 2002 году значения показателя составляли в Республике Бурятия - 3 малых предприятия, в Российской Федерации 6 малых предприятий на 1 тыс. жителей.

Если в 2000-2002 годах происходило снижение занятости на малых предприятиях, то в 2003-2004 и 1 полугодии 2005 г. годах наблюдается рост занятости.

В Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей зарегистрировано около 20 тыс.человек. Занятость у индивидуальных предпринимателей составляет около 51,0 тыс.человек. Общая занятость за 1 полугодие 2005 г. в малом предпринимательстве Республики Бурятия составила около 95,5 тыс.человек.

В 1 полугодии 2005 года выпуск продукции (услуг) малыми предприятиями республики составил 3,36 млрд. рублей. Темп роста по сравнению с первым полугодием 2004 г. составил 138% в действующих ценах.

В соответствии с общероссийским исследованием "Условия и факторы развития малого предпринимательства в регионах Российской Федерации", проведенным общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ" совместно с ВЦИОМ, в интегральном рейтинге регионов по факторам предпринимательства, включающим финансовое состояние, имущественные ресурсы, поддержку малого предпринимательства властями и др., Республика Бурятия занимает 18 место, опередив Томскую область (49 место), Читинскую область (63 место), Иркутскую область (65 место), Красноярский край (80 место) и др.

В республике проводится оценка фактического уровня деловой активности в форме малого предпринимательства. За последние три отчетных года показатели развития малого предпринимательства выглядят следующим образом.

Показатели развития малого предпринимательства

N п/п	Наименование показателя	2003	2004	1 п/г. 2005
1.	Количество малых предприятий, ед.	2920	3232	3249
2.	Количество замещенных мест, ед., в т.ч. работников списочного состава	22317 20369	25527 23632	25986 24367
3.	Выпуск продукции (услуг), млн.руб.	4132,3	5903,1	3359,9
4.	Темп роста в действующих ценах, %	144,6	142,8	138,8
5.	Численность индивидуальных предпринимателей, зарегистрированных в ЕГРИП, чел.	30705*	18105	19543
6.	Занятость у индивидуальных предпринимателей в соответствии с зарегистрированными трудовыми договорами	38045	53231	54414

* - в 2004 г. прошла перерегистрация индивидуальных предпринимателей, в ЕГРИП вошли действующие индивидуальные предприниматели

В Министерстве экономического развития и внешних связей Республики Бурятия действует Приемная по обращениям предпринимателей, где оказывается консультационная, организационная поддержка субъектам малого предпринимательства. Положение, порядок работы утверждены приказом Министерства экономического развития и внешних связей Республики Бурятия от 23.05.2005 г. N 92.

Мониторинг деятельности предприятий в сфере малого бизнеса ведется Бурятстатом ежеквартально. В целях оценки занятости у индивидуальных предпринимателей в муниципальных образованиях ведется мониторинг зарегистрированных и аннулированных трудовых договоров с наемными работниками. В целях оценки вклада индивидуального предпринимательства в макроэкономические показатели Республики Бурятия в настоящее время проводятся информационно-аналитические работы по темам: "Разработка методической базы для анализа развития индивидуального предпринимательства в Республике Бурятия" и "Индивидуальное предпринимательство муниципальных образований Республики Бурятия: особенности развития и оценка его влияния на макроэкономические показатели региона".

Результаты мониторинга развития малого предпринимательства республики в республиканских СМИ публикуются, кроме того, все материалы о развитии малого предпринимательства, в том числе, подробные обзоры, размещены на сайте Министерства экономического развития и внешних связей Республики Бурятия в сети Интернет.

Доля малого предпринимательства в экономике Республики Бурятия

N п/п	Наименование показателя	2003	2004	1 п/г. 2005
1.	Доля произведенной промышленной продукции малыми предприятиями от общего объема, %	2,6	4,9	*
2.	Доля произведенных подрядных работ малыми предприятиями от общего объема, %	24,4	32,4	*
3.	Доля оборота розничной торговли малых предприятий от общего объема, %	5,1	5,2	7,0
4.	Доля инвестиций малых предприятий в основной капитал в общем объеме инвестиций республики, %	2,0	2,9	10,0
5.	Доля занятых на постоянной основе на малых предприятий в общей занятости по республике, %	5,4	6,1	6,6
6.	Доля занятых в малом предпринимательстве в общей занятости по республике, %	23,0	23,6	26,6
7.	Доля налоговых поступлений от малого бизнеса в бюджеты всех уровней, %	9,58	16,1	**

* - данных нет

** - данные будут представлены по итогам года.

Государственная поддержка малого предпринимательства в Республике Бурятия осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 14.06.1995 г. N 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" и Законом Республики Бурятии от 23.11.1995 г. N 225-I "О государственной поддержке малого предпринимательства Республики Бурятия".

Кроме того, принят ряд нормативно-правовых актов Республики Бурятия, направленных на улучшение предпринимательского климата в республике:

Постановление Правительства Республики Бурятия 31.05.2004 г. N 114 "О мероприятиях по поддержке малого предпринимательства".

Указ Президента Республики Бурятия 10.06.1997 г. N 156 "О создании Консультативного Совета предпринимателей при Президенте Республики Бурятия".

Указ Президента Республики Бурятия 15.03.2004 г. N 83 "О развитии малого предпринимательства в Республике Бурятия".

План реформирования

На первом этапе будет разработан и утвержден порядок мониторинга деятельности предприятий в сфере малого предпринимательства (включая финансово-экономические показатели).

Результаты мониторинга будут публиковаться в сети Интернет на сайте Министерства экономического развития и внешних связей Республики Бурятия

Ожидаемые результаты

Предполагается, что создание условий повышения деловой активности малого предпринимательства приведет к развитию доходной базы республики. Результаты деятельности малых предприятий прогнозируются в следующем виде:

	2005 г.	2006 г.	2007 г.
Количество малых предприятий, тыс.единиц	3,25	3,4	3,5
Среднесписочная численность работников (без внешних совместителей) по малым предприятиям, тыс. человек	24,4	26,4	28,4
Выпуск товаров и услуг малыми предприятиями (без НДС и акциза) по всем видам деятельности, млн.рублей в ценах соответствующих лет	8160,4	10891,1	14357,5
Занятость в малом предпринимательстве	97,5	103,5	108,3
Доля налоговых поступлений от субъектов малого предпринимательства в консолидированный бюджет РФ, %	16,1	16,5	17,0
Доля малого предпринимательства в ВРП, %	14,0	14,2	14,5

Альтернативы

В настоящее время реальных альтернатив развития малого предпринимательства на территории республики нет.

Оценка рисков

К группе рисков развития малого предпринимательства можно отнести:

- излишнее административное вмешательство контролирующих (надзорных) органов в деятельность субъектов малого предпринимательства.

- ограниченность финансовых ресурсов на реализацию Программы поддержки и развития малого предпринимательства.

2.6.3. Организация учета объектов, находящихся в собственности
Республики Бурятия, и предоставление информации заинтересованным
лицам (F4)

Анализ исходного состояния

Инвентаризация собственности Республики Бурятия, а именно объектов недвижимости, была официально проведена в 1998 г. в соответствии с распоряжением Правительством Республики Бурятия от 20.04.1998 г. N 379-р "О проведении инвентаризации имущества находящегося в собственности Республики Бурятия". В настоящее время инвентаризация балансодержателями республиканского имущества осуществляется постоянно.

В соответствии с ежегодно разрабатываемым планом-графиком проводятся проверки сохранности и использования по назначению республиканского имущества, закрепленного на праве оперативного управления, хозяйственного ведения, и относящегося к казне республики.

Организация учета республиканского имущества, а также ведения реестра осуществляется в соответствии с порядком, утвержденным Постановлением Правительства Республики Бурятия от 25.01.1999 г. N 28 "Об организации учета республиканского имущества и ведения реестра республиканского имущества".

На 01.07.2005 г. в реестр внесена информация о 282 юридических лицах (из них: предприятий - 28, учреждений - 234, акционерных обществ с государственной долей республики в уставном капитале - 20), о недвижимом и движимом имуществе общей стоимостью 6 887,0 млн.рублей, из них стоимость объектов недвижимости составляет 5 841,2 млн.рублей.

В первом полугодии 2005 г. в собственность республики было принято на безвозмездной основе 103 учреждения (из них: 31 учреждение начального профессионального образования, 32 - общеобразовательных, 40 - социального обеспечения) из федеральной и муниципальной собственности в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти Республики Бурятия и органами местного самоуправления в Республике Бурятия. Проведена процедура учета принятых в республиканскую собственность учреждений: сформированы дела юридических лиц, сведения о них и закрепленном за ними имуществе внесены в Реестр республиканского имущества.

Ежеквартально база данных Реестра республиканского имущества корректируется при изменении данных об объектах учета, которые представляются юридическими лицами, получившими свидетельства о внесении в Реестр республиканского имущества.

В соответствии с постановлением Правительства Республики Бурятия от 19.05.2003 г. N 180 "О порядке учета и передачи в пользование имущества, приобретенного за счет средств республиканского бюджета Республики Бурятия" проводится постоянная работа по выявлению и внесению в реестр имущества, приобретенного за счет средств республиканского бюджета и переданного юридическим лицам, не являющимися республиканскими.

По состоянию на 01.08.2005 г. в казну внесены сведения о 93 объектах недвижимости, 3206 объектах движимого имущества общей стоимостью 149,9 млн.рублей. Заключены договоры на право пользования имуществом казны с федеральными и муниципальными юридическими лицами.

Предоставление информации любым заинтересованным лицам об объектах, находящихся в республиканской собственности осуществляется в порядке, определенном в главе IV вышеуказанного постановления Правительства Республики Бурятия.

Оценка стоимости республиканского имущества для определения рыночной стоимости осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 29.07.1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" независимыми организациями при вовлечении государственного имущества в сделку.

Специализированное государственное учреждение "Фонд имущества Республики Бурятия" публикует в СМИ информацию об имуществе, подлежащем реализации в соответствии с действующим законодательством. В сети Интернет на сайте органов государственной власти Республики Бурятия http://egov-buryatia.ru размещена информация о неиспользуемых объектах, объектах незавершенного строительства всех форм собственности, предлагаемых для реализации или аренды. Информация ежеквартально обновляется.

План реформирования

В соответствии с Законом Республики Бурятия от 06.07.2005 г. N 1243-III "О бюджетной системе и бюджетном процессе в Республике Бурятия" информация из реестра республиканского имущества (движимое и недвижимое имущество) будет представляться два раза в год в Народный Хурал Республики Бурятия в составе материалов, представляемых к бюджету за отчетный период.

Ожидаемые результаты

Качественная организация учета объектов, находящихся в республиканской собственности позволит эффективно прогнозировать и осуществлять контроль за поступлением доходов от республиканского имущества.

Альтернативы

Альтернатив имеющемуся учету объектов, находящихся в собственности Республики Бурятия, нет.

Оценка рисков

Действующим законом о приватизации (N 178-ФЗ) определены 10 способов приватизации государственного имущества.

При проведении приватизации республиканского имущества, как показала практика последних двух лет, возникают трудности по продаже государственного имущества первым способом - на аукционе. Большинство аукционов признано не состоявшимися ввиду отсутствия заявок.

Потенциальные покупатели ждут понижения цены путем проведения процесса приватизации другими способами, что, как правило, приводит к снижению уровня доходов, планируемых от продажи объектов государственной собственности.

2.6.4. Мониторинг эффективности деятельности унитарных предприятий и
организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Республике
Бурятия (F5)

Анализ исходного состояния

В соответствии с Постановлением Правительства Республики Бурятия от 10.04.2001 г. N 127 "О балансовой комиссии по оценке результатов финансово-экономической и хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий и учреждений", при министерствах и ведомствах Республики Бурятия, курирующих деятельность государственных предприятий, ежегодно проводятся балансовые комиссии по результатам финансово-хозяйственной деятельности государственных предприятий Республики Бурятия.

Для совершенствования механизма эффективного управления пакетами акций, находящимися в государственной собственности Республики Бурятия, оценки результатов деятельности хозяйственных обществ приняты постановления Правительства Республики Бурятия от 25.09.2001 г. N 340 "О порядке назначения и деятельности представителей Республики Бурятия и доверительных управляющих в органах управления и ревизионных комиссиях хозяйственных обществ, акции (доли) которых находятся в республиканской собственности", от 10.05.2001 г. N 172 "О порядке взаимодействия органов исполнительной власти Республики Бурятия при подготовке решения об участии Республики Бурятия в хозяйственных обществах";

План реформирования

На первом этапе планируется разработать, а на втором этапе утвердить систему критериев для сохранения государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Республике Бурятия на основе оценки бюджетной и социальной эффективности.

Кроме этого, планируется подготовить проект постановления Правительства Республики Бурятия "Об утверждении типового устава и трудового договора с руководителем государственного предприятия Республики Бурятия". В 2006 году будет пересмотрен порядок деятельности представителей государства в хозяйственных обществах, акции (доли) которых находятся в республиканской собственности, и внесены соответствующие изменения и дополнения в постановление Правительства Республики Бурятия от 25.09.2001 г. N 340.

Планируется проводить работу по обеспечению публикаций в СМИ и сети Интернет результатов деятельности государственных предприятий и акционерных обществ.

Ожидаемые результаты

Принятие Правительством Республики Бурятия соответствующих нормативных актов будет способствовать более эффективному принятию решений, направленных на улучшение деятельности государственных предприятий и акционерных обществ, на осуществление контроля за их деятельностью.

Как результат планируемой работы установленным критериям будут соответствовать не менее 90% государственных унитарных предприятий и хозяйственных обществ, доли уставного капитала в которых принадлежат Республике Бурятия.

По результатам финансово-хозяйственной деятельности государственных предприятий и акционерных обществ будут приниматься определенные решения относительно каждого предприятия или общества, например приватизация гос. предприятия или принадлежащих республике акций, ликвидация предприятия, акционерного общества.

Альтернативы

Альтернативы отсутствуют

Оценка рисков

Основные риски связаны с возможным противодействием реформированию со стороны сотрудников государственных унитарных предприятий, объективно не заинтересованных в повышении интенсификации и раскрытии информации о результатах своего труда.

2.7. Совершенствование долговой политики (G)

2.7.1. Внедрение формализованных процедур управления долгом, принятия
долговых обязательств, их рефинансирования (G1)

Анализ исходного состояния

Объем долговых обязательств Республики Бурятия в 2003-2005 годах соответствовал параметрам республиканского бюджетного законодательства, которое закрепляло более жесткие предельные параметры в сравнении с Бюджетным кодексом Российской Федерации. По отношению к объему собственных доходов сокращение государственного долга составило 37% (с 69% на начало 2003 года до 32% по состоянию на 1 июля 2005 года).

Характеристика долговых обязательств Республики Бурятия и муниципальных образований в период с 01.01.2003 года по 01.07.2005 года приведена ниже:

Структура государственного долга Республики Бурятия
по формам долговых обязательств

                                                                                                                   (тыс. рублей)

наименование	01.01.2003	01.01.2004	01.01.2005	01.07.2005
Бюджетные ссуды (кредиты), полученные из Федерального бюджета	802 473	513 987,0	474 815,2	479 537,9
Прямые заимствования	655 975	922 670	922 670	922 670
Государственные гарантии	460 167	431 879,6	342 594,3	87 336,3
Государственные ценные бумаги	0	0,0	0,0	0
Объем государственного долга Республики Бурятия	1 918 615	1 868 537	1 740 080	1 489 544,2

Структура муниципальных долговых обязательств
по формам долговых обязательств

                                                                                                                        (тыс.рублей)

наименование	01.01.2003	01.01.2004	01.01.2005	01.07.2005
Бюджетные ссуды	1 916 513	1 730 816	396 863	337 279
Кредитные соглашения	657 428	629 410	773 821	901 408
Гарантии	158 269	103 435	57 643	57 774
Прочие	27 725	200	2 400	608
Объем муниципального долга Республики Бурятия	2 759 935	2 463 860	1 230 727	1 297 070

Долгосрочные долговые обязательства Республики Бурятия составили на 01.07.2005 года 479,5 млн.рублей или 32,2% в общем, объеме государственного долга.

Рефинансирование долговых обязательств Республики Бурятия осуществляется строго на добровольной основе с учетом анализа структуры долговых обязательств и пиковых платежей. Обеспечена сбалансированная политика заимствований у кредитных организаций для рефинансирования долговых обязательств.

В области предоставления государственных (муниципальных) гарантий наблюдается тенденция сокращения их предоставления, что в определенной степени связано с отсутствием сконцентрированных приоритетов в рамках многочисленных республиканских целевых программ. Так, объем государственных гарантий Республики Бурятия в сравнении с началом 2003 года уменьшился на 429,1 млн.рублей или в 5,3 раза, объем муниципальных гарантий на соответствующий период времени также уменьшился в 2,7 раза. Объем обязательств Республики Бурятия по условным долгам на 01.07.2005 составил 87,3 млн.рублей. Обязательства муниципалитетов за третьих лиц составили 57,8 млн.рублей.

Объем муниципальных долговых обязательств на 01.01.2005 г. составил 1223,1 млн.рублей, сократившись в сравнении с 2004 годом на 1240,7 млн.рублей, или в 2 раза. Столь значительное снижение их объема явилось результатом комплекса проведенных мероприятий Правительством Республики Бурятия в течение 2003-2004 г.г. как административного характера, так и в рамках межбюджетных отношений.

Рост объема долговых обязательств муниципальных на 1 июля 2005 года против начала текущего года на 6% обусловлен привлечением муниципалитетами заемных средств для финансирования кассовых разрывов при исполнении местных бюджетов. Мониторинг состояния, обращения и погашения муниципальных долговых обязательств Министерством финансов республики осуществляется на ежемесячной основе согласно постановлению Правительства Республики Бурятия от 19.02.2002 г. N 49 "О Государственной Долговой книге Республики Бурятия".

Процентные расходы консолидированного бюджета сокращаются, если в 2003 году они занимали в расходах бюджета 1,61%, то по итогам 2005 года ожидаются не более 1,4%.

Республика Бурятия не имеет неурегулированной задолженности федеральным бюджетом, перед федеральными органами власти.

В целях снижения долговой нагрузки на бюджет внесены изменения в Федеральный закон от 23.12.2003 года N 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год" о реструктуризации долга Республики Бурятия по Государственному (золотому) кредиту путем рассрочки по уплате консолидированной задолженности на срок до 31 декабря 2015 года и снижением процентной ставки за пользование им. Согласно ст.88.1. федерального закона от 10.11.2004 года N 136-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный Закон от 23.12.2003 года N 186 "О федеральном бюджете на 2004 год" подписано с Минфином России дополнительное соглашение к соглашению о реструктуризации задолженности от 30(31) декабря 2002 года N 01-01-06/07-1775 о рассрочке по уплате консолидированной задолженности по государственному (золотому) кредиту на срок до 31 декабря 2015 года. Процентная ставка за пользование кредитом установлена в размере 1% годовых, вместо прежних 3% годовых.

Проведение данной реструктуризации не только позволило решить долговую проблему, нивелировав ее на более долгосрочный период времени, но и самое главное, достичь определенной стабилизации ситуации в организациях, занимающихся добычей золота на россыпях.

Республикой Бурятия в 2002-2005 г.г. проводилась работа в соответствии с федеральными нормами по урегулированию задолженностей сельскохозяйственных организаций всех организационно - правовых форм и других организаций агропромышленного комплекса, организаций, потребительской кооперации, а также организаций осуществляющих завоз продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности по централизованным кредитам, выданным в 1992-1994 годах, и начисленным по ним процентам, отнесенным во внутренний государственный долг Российской Федерации под обязательства республики, не имеющих источников погашения, что позволило уменьшить долговую нагрузку на бюджет в сумме 94,4 млн.рублей,

Продолжается работа в федеральных органах власти по вопросу продления срока действия переоформленной в государственный внутренний долг Российской Федерации под гарантии республики задолженности предприятий топливно-энергетического, агропромышленного и лесного комплексов, текстильной и легкой промышленности и других отраслей экономики по централизованным кредитам, выданным в 1992-1994 гг, и начисленным по ним процентам, в том числе уменьшению начисленных по состоянию на 1 января 2004 года процентов за обслуживание государственного внутреннего долга РФ, прекращению с 01.01.2004 года начисления процентов за обслуживание указанного государственного внутреннего долга Российской Федерации.

План реформирования

В области управления долговыми обязательствами и политики государственных (муниципальных) заимствований, понимая, что ограничения, накладываемые действующим законодательством в данной сфере, не позволяют полностью избежать долговых рисков, предстоит установление дополнительных критериев в области заемной политики, построенных на сопоставлении денежных потоков - прогнозируемых доходов бюджетов и предстоящих в каждом финансовом году выплат по долговым обязательствам. Основой бюджетной политики в области управления долговыми обязательствами должен стать механизм защиты определенной части расходов бюджета, от рисков, связанных с погашением долга. Дополнительным условием исключения долговых рисков следует определить включение в число обязательных платежей бюджета расходов сумм предстоящих к погашению долговых обязательств. Это касается, прежде всего, обязательств Республики Бурятия по условным обязательствам.

Принципиально важным является проведение соответствующих расчетов не только в пределах перспективного финансового плана, но и на весь период погашения долговых обязательств.

Основной целью реформирования управления государственным долгом является создание эффективной системы привлечения и использования заемных средств для осуществления бюджетной политики, обслуживания и погашения долговых обязательств, а также покрытия кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета, обеспечение при этом объема долговых обязательств Республики Бурятия на экономически безопасном уровне.

Основными направлениями реформирования являются:

- продолжение совершенствование системы учета долговых обязательств;

- осуществление учетной политики, позволяющей оценивать фактический объем долговых обязательств, структуру долговых обязательств, объемы платежей по обслуживанию и погашению долговых обязательств по периодам времени, подверженности их рискам;

- разработка системы расчета эффективности привлекаемых заемных средств;

- возвращение на организованный рынок долговых обязательств

- совершенствование информационной прозрачности рынка долговых обязательств Республики Бурятия.

Ожидаемые результаты

Результаты от проведения предполагаемых мероприятий должны позволить создать гибкую систему управления государственным долгом Республики Бурятия, которая была бы менее подвержена различного рода рискам и являлась надежным инструментом при проведении бюджетной политики, сформировать предпосылки (условия) для перехода к созданию инвестиционно - заемной системы республики.

Альтернативы

В силу значительного дефицита консолидированного бюджета ни среднесрочной, ни долгосрочной перспективе иных альтернатив у республики не имеется.

Оценка рисков

Основные риски связаны со следующими причинами:

- Значительный бюджетный дефицит консолидированного бюджета

- Низкое качество бюджетного планирования.

- Отсутствие единой консолидированной инвестиционной программы.

- Значительная множественность тех или иных инвестиционных программ и проектов.

- Низкое качество бизнес планирования.

- Неопределенность в приоритетах.

2.7.2. Формализация процедуры предоставления гарантий (G2)

Анализ исходного состояния

Основы предоставления государственных гарантий Республики Бурятия определены в ст.37 Закона Республики Бурятия " О бюджетной системе и бюджетном процессе в Республике Бурятия".

Предоставление государственных гарантий Республики Бурятия является одной из форм оказания государственной поддержки инвестиционной деятельности в Республике Бурятия, закрепленной в постановлении Правительства Республики Бурятия от 17.04.05 г. N 147 " О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Республике Бурятия. Порядок предоставления государственных гарантий Республики Бурятия определен этим же Постановлением Правительства Республики Бурятия.

Государственные гарантии Республики Бурятия предоставляются юридическим лицам, не являющимся бюджетными организациями, на конкурсной основе под заемные средства (в том числе кредиты банков, размещение ценных бумаг) для реализации инвестиционных проектов.

Формирование перечня государственных гарантий Республики Бурятия осуществляется в процессе подготовки проекта республиканского бюджета на очередной финансовый год.

Условиями предоставления государственных гарантий РБ являются: конкурсная основа, проведение оценки финансового состояния получателя гарантии, предоставление залога в полное обеспечение выданной гарантии. Извещение о проведении конкурса инвестиционных проектов публикуется в средствах массовой информации не позднее, чем за 2 месяца до начала срока подачи заявок (документации) на участие в конкурсе

Учет выданных государственных гарантий осуществляется Министерством финансов Республики Бурятия.

Формализация процедур предоставления государственных гарантий РБ не предусматривает применение методологии оценки социальной эффективности предоставляемых государственных гарантий. Разработка подобной методики дело ближайшего будущего.

План реформирования

Существующая система предоставления государственных гарантий Республики Бурятия, хотя и доказала свою жизнеспособность, но все же требует некоторых уточнений. План реформирования заключается в разработке и принятии методики оценки социальной эффективности предоставляемых гарантий, планируется начать публиковать в сети Интернет материалы по объявляемым конкурсам на получение гарантий и результатам их проведения. Соответствующую методику предполагается утвердить Постановлением Правительства Республики Бурятия.

Ожидаемые результаты

Реализация мероприятий плана реформирования позволит усовершенствовать механизм осуществления государственной поддержки инвестиционной деятельности в республике в направлении решения социальных проблем, обеспечить открытость процедур предоставления государственных гарантий Республики Бурятия.

Альтернативы

Альтернативой проводимому реформированию является полный отказ от предоставления государственных гарантий, однако это не даст положительного эффекта, поскольку снизит возможности стимулирования инвестиционной активности участников инвестиционного процесса в республике.

Оценка рисков

Основные риски достижения формализации процедур предоставления государственных гарантий Республики Бурятия связаны с оценкой эффективности предоставляемых государственных гарантий в связи с отсутствием данных от территориальных органов налоговой службы в разрезе организаций, получивших гарантии.

2.7.3. Снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности
(G3)

Анализ исходного состояния

В Республике Бурятия проводится постоянная работу по снижению кредиторской задолженности.

В результате проводимой работы кредиторская задолженность в 2004 году, по сравнению с 2003 годом, снизилась на 13%, с 221,3 млн.рублей до 191,8 млн.рублей. Объем кредиторской задолженности не превышает среднемесячных расходов, что демонстрирует нижеприведенная таблица:

                                                                      (тыс.руб)

Показатели	2003	2004
Кредиторская задолженность	221 316,0	191 846,0
Расходы республиканского бюджета, без учета финансовой помощи	3 991 636,0	3 895 669,0
Среднемесячные расходы	332 636,0	324 639,0
Расходы республиканского бюджета, с учетом финансовой помощи	10 259 289,0	10 979 853,0
Среднемесячные расходы	854 941,0	914 988,0

Сведения об объеме кредиторской задолженности публикуются в составе отчетности об исполнении бюджета в СМИ и сети Интернет.

Основным исполнителем этой работы выступает Министерство финансов Республики Бурятия, на которое возложены функции по оказанию методической помощи органам местного самоуправления Республики Бурятия в работе с кредиторской и дебиторской задолженностью местных бюджетов муниципальных образований Республики Бурятия и координации работы министерств и ведомств Республики Бурятия с кредиторской и дебиторской задолженностью бюджетных учреждений, финансируемых из республиканского бюджета Республики Бурятия.

Министерство финансов Республики Бурятия обеспечивает мониторинг состояния задолженности муниципальных образований, разрабатывает и обеспечивает реализацию мероприятий по погашению и реструктуризации задолженности муниципальных образований перед хозяйствующими субъектами и населением с привлечением кредитных организаций для работы с задолженностью муниципальных образований.

Министерством финансов Республики Бурятия в 2003-2004 годах были проведены следующие мероприятия:

1. Проведена инвентаризация кредиторской задолженности республиканского бюджета.

Кредиторская задолженность в 2002-2004 годах не превышала среднемесячных расходов республиканского бюджета.

2. В целях недопущения дальнейшего роста несанкционированной кредиторской задолженности республиканского бюджета и обеспечения ее сокращения Министерством финансов Республики Бурятия разработан, утвержденный Распоряжением Правительства Республики Бурятия от 21 мая 2004 г. N 396-р, Положение учета бюджетных обязательств, вытекающих из государственных контрактов и договоров на поставку продукции главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств и бюджетных учреждений, финансируемых из республиканского бюджета на основании смет доходов и расходов. В Положении установлено, что договор на поставку продукции, стоимость которого на текущий финансовый год, установленная по соглашению сторон, превышает остаток лимита бюджетных обязательств учреждения по коду бюджетной классификации Российской Федерации, к учету не принимается.

Распоряжением Правительства Республики Бурятия от 5 октября 2004 г. N 797-р рекомендовано главам местного самоуправления Республики Бурятия до 01.11.2004 г. разработать Порядок учета в отделениях республиканского казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств местных бюджетов, и представить его в Министерство финансов Республики Бурятия.

3. В целях создания информационной базы о состоянии дебиторской и кредиторской задолженности, возникшей в процессе исполнения республиканского и местных бюджетов Республики Бурятия, осуществления мер по оздоровлению государственных и муниципальных финансов и экономии расходов при исполнении республиканского бюджета и бюджетов муниципальных образований Республики Бурятия, Постановлением Правительства Республики Бурятия от 6 июня 2003 г. N 203 утвержден порядок составления и представления отчета о состоянии дебиторской и кредиторской задолженности, возникшей в процессе исполнения местных бюджетов Республики Бурятия

4. Для повышения эффективности работы по снижению кредиторской задолженности муниципальных образований Министерством финансов Республики Бурятия был разработан проект привлечения кредитных организаций, имеющих лицензию профессионального участника рынка ценных бумаг, для работы с кредиторской задолженностью в форме предоставления кредитных ресурсов, направляемых на погашения кредиторской задолженности.

В соответствии с распоряжениями Правительства Республики Бурятия от 15 декабря 2003 г. N 1055-р и от 25 декабря 2003 г. N 1085-р были разработаны Положение о порядке и условиях проведения конкурса по отбору кредитных организаций, уполномоченных для работы с кредиторской и дебиторской задолженностью бюджетов Республики Бурятия и порядок проведения открытого конкурса по отбору кредитных организаций для работы с задолженностью муниципальных образований.

Однако, в связи с отсутствием в республиканском бюджете на 2004 года источников выплаты комиссионного вознаграждения кредитным организациям, проведение конкурса было приостановлено.

5. Большое значение в Республике Бурятия придается работе по снижению кредиторской задолженности местных бюджетов.

Министерством финансов Республики Бурятия в 2003-2004 гг. оказывалась методическая помощь органам местного самоуправления по вопросам инвентаризации, списания кредиторской задолженности; проводились проверки организации работы местных бюджетов по учету и управлению кредиторской задолженностью. Вопросы о состоянии кредиторской задолженности местных бюджетов и организации работы по ее сокращению рассматривались на заседаниях коллегии Министерства финансов Республики Бурятия.

Министерством финансов Республики Бурятия был разработан и утвержден Постановлением Правительства Республики Бурятия от 22.09.2003 г. N 295 Порядок предоставления субвенций муниципальным образованиям из республиканского бюджета на погашение кредиторской задолженности местных бюджетов по предоставлению льгот на оплату коммунальных услуг квалифицированным работникам бюджетной сферы, проживающим в сельской местности, рабочих поселках и поселках городского типа на территории Республики Бурятия.

В целях обеспечения контроля за целевым использованием, своевременностью и полнотой финансирования муниципальными образованиями в 2003 году погашения кредиторской задолженности по возмещению расходов на приобретение методической литературы работниками образования за счет средств субвенций на погашение кредиторской задолженности по социально значимым расходам, Министерством финансов Республики Бурятия был разработан, утвержденный Постановлением Правительства Республики Бурятия от 29.04.2003 г. N 162, Порядок предоставления в 2003 году субвенций муниципальным образованиям из республиканского бюджета на погашение кредиторской задолженности по возмещению расходов работникам образования на приобретение методической литературы.

В 2003 году совместно с органами местного самоуправления проведена инвентаризация кредиторской задолженности местных бюджетов, в том числе задолженности по льготам на коммунальные услуги, компенсации расходов на приобретение методической литературы работникам образования. По итогам инвентаризации в 2006 году уменьшена кредиторская задолженность по оплате льгот на коммунальные услуги, исчисленная сверх норм, установленных сверх норм, установленных Постановлением Правительства Республики Бурятия от 06.05.2004 г. N 166, на 11,4 миллионов рублей. Списана задолженность, в том числе не подтвержденная документально и задолженность с истекшими сроками исковой давности, в сумме 52,8млн.рублей. В 2003 году погашена кредиторская задолженность местных бюджетов прошлых лет за счет средств федерального, республиканского и местных бюджетов в сумме 798,2 млн.рублей, в том числе за счет средств субвенции из республиканского бюджета погашена задолженность по социально значимым расходам в сумме 110,7 млн.рублей.

В итоге проведенной работы в 2003 году объем кредиторской задолженности местных бюджетов сократился на 372,7 млн. рублей, или на 24%, и составил на 01.01.2004 г. - 228,9 миллионов рублей. Объем кредиторской задолженности прошлых лет снизился на 738,7 миллионов рублей, или на 47,6%. По итогам 2003 года сокращение задолженности отмечено в 21 и 23 муниципальных образований.

В 2004 году была продолжена работа по списанию, завершению инвентаризации кредиторской задолженности. Министерством финансов Республики Бурятия разработаны и направлены органам местного самоуправления методические рекомендации по управлению кредиторской задолженностью. Была списана кредиторская задолженность местных бюджетов с истекшими сроками исковой давности, задолженность ликвидированным организациям в сумме 28,9 млн.рублей. Уменьшена задолженность по оплате льгот на коммунальные услуги по итогам инвентаризации в сумме 22 млн.рублей. Погашена задолженность прошлых лет в сумме 237,1 млн.рублей.

Среди мер Правительства Республики Бурятия, направленных на снижение кредиторской задолженности, а также реализации мер по финансовому оздоровлению организаций жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия, можно отметить создание, в соответствии с Постановлением Правительства Республики Бурятия от 29.09.2003 г. N 826-р, постоянно действующей комиссии Правительства Республики Бурятия по вопросам инвентаризации имущества и финансов, реструктуризации дебиторской и кредиторской задолженности организаций жилищно-коммунального хозяйства Республики Бурятия.

План реформирования

Снижение просроченной кредиторской задолженности бюджета и бюджетных учреждений. Для этого необходимо систематически проводить инвентаризацию кредиторской задолженности, делать анализ факторов ее возникновения.

Необходимо усиление контроля за соблюдением распорядителями бюджетных средств и бюджетными учреждениями требования о непринятии бюджетными учреждениями обязательств, не покрываемых источниками финансирования, в рамках казначейского исполнения бюджета. По данному направлению требуется проведение согласованной работы Министерства финансов Республики Бурятия с Управлением Федерального Казначейства по Республике Бурятия, которое, начиная с 2005 года, обеспечивает кассовое исполнение консолидированного бюджета Республики Бурятия.

В этих целях главным распорядителям средств республиканского бюджета, органам местного самоуправления необходимо разработать и утвердить Порядок учета в Управлении федерального казначейства по Республике Бурятия обязательств, подлежащих исполнению за счет средств республиканского и местных бюджетов.

В целях снижения кредиторской задолженности органы исполнительной власти и местного самоуправления Республики Бурятия должны добиваться повышения качества планирования и исполнения республиканского и местных бюджетов. Содействовать этому должно внедрение финансового планирования на среднесрочную перспективу.

В рамках среднесрочного финансового плана необходимо разработать и утвердить План мер по реструктуризации просроченной санкционированной кредиторской задолженности на период до 3 лет, ее переоформления и поэтапного погашения в соответствии с графиками.

Необходимо продолжить судебно-исковые работы в отношении организаций, не осуществляющих финансовую деятельность, в целях списания в 2006 - 2007 годах не имеющей источников возврата задолженности по централизованным кредитам, выданным в 1992-1994 гг.

В настоящее время из-за несовершенства законодательства отсутствует возможность применения мер принуждения к распорядителям и получателям бюджетных средств, допустившим образование несанкционированной кредиторской задолженности. В этой связи необходимо разработать меры ответственности в форме принятия республиканского нормативно-правового акта за нарушение бюджетного законодательства в части принятия бюджетных обязательств бюджетными учреждениями сверх объемов, установленных лимитами бюджетных обязательств.

Ожидаемые результаты

В результате проведения мероприятий к 2008 году будет достигнуто сокращение кредиторской задолженности республиканского и местного бюджетов Республики Бурятия.

Бюджетные учреждения больше не смогут принимать обязательства, не покрываемые источниками финансирования.

Руководители бюджетных учреждений, получая большую свободу в распоряжении выделенными финансовыми ресурсами, будут нести персональную ответственность за нарушение бюджетного законодательства в части принятия бюджетных обязательств бюджетными учреждениями сверх объемов, установленных лимитами бюджетных обязательств

Альтернативы

Среди альтернативных путей снижения и ликвидации кредиторской задолженности можно выделить следующие:

- реформа местного самоуправления;

- повышение самостоятельности бюджетных учреждений;

- оптимизация мер социальной поддержки

Оценка рисков

Риски, возникающие при реализации мер по снижению кредиторской задолженности, могут возникнуть в связи с реформой местного самоуправления и образованием с 2006 года бюджетов поселений. Органы местного самоуправления вновь образованных поселений, не имея опыта работы, могут допустить появление кредиторской задолженности.

Также можно прогнозировать появление рисков, связанных с повышением самостоятельности бюджетных учреждений. Руководители бюджетных учреждений, получив большую свободу в распоряжении выделенными финансовыми ресурсами, могут допустить появление несанкционированной кредиторской задолженности.

2.8. Межбюджетные отношения

Анализ исходного состояния

В 2005 году межбюджетное регулирование в Республике Бурятия осуществляется по 21 муниципальному району и 2 городским округам. С началом реформы местного самоуправления с 1 января 2006 года субъектами межбюджетных отношений станут вновь образованные 273 поселения, наделенные статусом муниципальных образований в соответствии с Законом Республики Бурятия от 31 декабря 2004 года N 985-III "Об установлении границ, образовании и наделении статусом муниципальных образований в Республике Бурятия".

Муниципальные образования резко различаются по налоговому потенциалу. Вместе с тем все они являются получателями дотаций из республиканского бюджета. Сохраняется высокая зависимость местных бюджетов от финансовой помощи. Естественны различия муниципалитетов и по уровню социальной инфраструктуры. Так, например, более трети населения республики проживает в столице - городе Улан-Удэ, что предопределяет концентрацию в городе объектов общественной значимости.

Образуемый в составе республиканского бюджета фонд финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО) в 2004 году состоял из субсидий и субвенций на различные виды целевых расходов.

В 2005 году средства ФФПМО предоставляются в виде дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований на основе сопоставления показателей индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов, в соответствии с формализованной методикой, утвержденной Законом Республики Бурятия от 29 декабря 2004 года N 1037-III "О республиканском бюджете на 2005 год".

Также в 2005 году в отличие от предыдущих лет не использовался механизм предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам. Практика последних лет показала, что при отсутствии формализованных подходов к предоставлению бюджетных кредитов (ссуд) они становятся дестабилизирующим фактором при исполнении местных бюджетов. Фактически являясь средством покрытия временных кассовых разрывов, бюджетные кредиты и ссуды стали заменителем финансовой помощи и не возвращались. Они в виде муниципального долга ложились тяжким бременем на местные бюджеты.

Начало реформы местного самоуправления в Российской Федерации, а также принятия и вступление в силу ряда федеральных законов, регулирующих межбюджетные отношения, потребовало быстрых и кардинальных шагов в этой сфере.

Принят Закон Республики Бурятия от 6 июля 2005 года N 1243-III "О бюджетной системе и бюджетном процессе в Республике Бурятия", которым помимо оптимизации общих вопросов бюджетного процесса введен новый поселенческий уровень бюджетной системы республики, определена правовая основа бюджетов поселений.

Кроме этого, принят Закон Республики Бурятия от 13 октября 2005 года N 1334-III "О межбюджетных отношениях в Республике Бурятия". Данным законом урегулированы все основные аспекты межбюджетных отношений в республике:

1. В дополнение к нормативам отчислений от налогов и сборов, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации, закреплены на долговременной основе единые нормативы отчислений от налогов и сборов в местные бюджеты, в части подлежащей зачислению в республиканский бюджет (10% от налога на доходы физических лиц, 10% от налога на имущество организаций, 45% от единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, 100% транспортного налога). Установление данных нормативов произведено по результатам оценки равномерности размещения налоговой базы по отдельным налогам.

Неравномерность размещения налоговой базы	Мобильность налоговой базы	Возможность органов МСУ влиять на размер налоговой базы и собираемость налогов	Наличие связи с благосостоянием населения, проживающего на данной территории	Наличие полномочий по определению базы налогообложения и предоставлению налоговых льгот у органов гос. власти субъектов РФ
Налог на прибыль
Высокая	Высокая	Отсутствует	Отсутствует	Отсутствуют
Налог на доходы физических лиц
Низкая	Низкая	Отсутствует	Присутствует	Отсутствуют
Акцизы (в целом, без учета различий между видами акцизов)
Высокая	Высокая	Отсутствует	Отсутствует	Отсутствуют
Налоги на добычу полезных ископаемых
Высокая	Низкая	Отсутствует	Отсутствует	Отсутствуют
Водный налог
Низкая	Низкая	Отсутствует	Отсутствует	Отсутствуют
Сборы за пользование объектами водных биологических ресурсов и объектами животного мира
Высокая	Низкая	Отсутствует	Отсутствует	Отсутствуют
Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения
Низкая	Низкая	Присутствует	Присутствует	Отсутствуют
Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности
Низкая	Низкая	Присутствует	Присутствует	Отсутствуют
Единый сельскохозяйственный налог
Высокая	Низкая	Присутствует	Отсутствует	Отсутствует
Налог на имущество организаций
Средняя	Низкая	Присутствует	Отсутствует	Присутствуют

2. Определена правовая основа и методики распределения республиканских фондов финансовой поддержки поселений и муниципальных районов (городских округов), районного фонда финансовой поддержки поселений. Утверждены методики расчета субвенций из местных бюджетов в республиканский бюджет ("отрицательный трансферт").

Распределение фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) производится на основе оценки индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов с учетом показателей, характеризующих социально-экономическое положение муниципальных образований.

3. Установлены общие принципы формирования Республиканских фондов муниципального развития, софинансирования социальных расходов, реформирования муниципальных финансов и компенсаций.

4. Определена процедура и формализованный порядок предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам. Законодательно установлен запрет на предоставление бюджетного кредита при наличии задолженности по кредитам.

С целью проведения мониторинга исполнения требований Бюджетного кодекса Российской Федерации, качества управления общественными финансами и платежеспособностью муниципальных образований принят ряд нормативных правовых актов:

- распоряжение Правительства Республики Бурятия от 18 ноября 2004 года N 910-р об утверждении методики оценки финансового положения и качества управления финансами муниципальных образований;

- приказ Министерства финансов Республики Бурятия от 23 сентября 2004 года N 74 "О мониторинге соблюдения муниципальными образованиями в Республике Бурятия требований Бюджетного кодекса Российской Федерации".

По итогам исполнения местных бюджетов за 2004 год проведена оценка финансового положения и качества управления финансами муниципальных образований.

Кроме этого, Министерством финансов Республики Бурятия организован мониторинг реализации в Республике Бурятия реформы местного самоуправления в соответствии с Приказом Министерства финансов Российской Федерации N 159.

Результаты всех проводимых видов мониторинга муниципальных образований регулярно публикуются на официальной сайте министерства финансов Республики Бурятия в сети интернет (www.minfin.buryatia.ru).

План реформирования

Основой для мероприятий по совершенствованию межбюджетных отношений в республике на период, охватываемый настоящей Программой, станет реализация основных положений Закона Республики Бурятия "О межбюджетных отношениях в Республике Бурятия" и в целом обеспечение прозрачности межбюджетных отношений.

Альтернативные мероприятия

В силу довольно жесткого и всеобъемлющего регулирования межбюджетных отношений в регионах Бюджетным кодексом Российской Федерации, возможность разработки альтернативных мероприятий по совершенствованию межбюджетных отношений в Республике Бурятия крайне затруднена. Кроме этого уже принят основополагающей в этой сфере Закон Республики Бурятия "О межбюджетных отношениях в Республике Бурятия", который еще более сузил рамки возможных альтернатив.

Однако в ходе принятия закона Республики Бурятия о республиканском бюджете на очередной финансовый год возможны следующие альтернативы:

1. Не используя механизм "отрицательных трансфертов" можно усилить стимулы высокоразвитых муниципальных образований к дальнейшему развитию собственной доходной базы.

2. В соответствии со статьей 137 Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставлено право замены дотации полностью или в части дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц. В случае замены дотации дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц увеличиваются стимулы по мобилизации данного налога, однако сокращается эффективность проведения политики выравнивания.

3. В случае принятия решения не формировать Республиканский фонд софинансирования социальных расходов возможно обеспечить выравнивание без учета приоритета какого-либо вида расходов.

4. Увеличив нормативы отчислений от налогов и сборов в местные бюджеты, в части подлежащей зачислению в республиканский бюджет можно обеспечить самодостаточность и дополнительные стимулы к развитию ряда высоко обеспеченных муниципалитетов, однако это существенно снизит возможности фонда финансовой поддержки по выравниванию муниципальных образований.

Оценка рисков

На процесс реализации Программы по рассматриваемому направлению могут воздействовать различные факторы, оказывающие как позитивное, так и негативное воздействие. Факторы, оказывающие негативное влияние на процесс реализации мероприятий, определяют риски осуществления реформ. Эти факторы можно разделить на две группы: внешние и внутренние. К группе внешних факторов, определяющих риски осуществления реформ, относятся:

- возможность изменений в федеральном налогово-бюджетном законодательстве;

- возможность изменений финансово-экономической ситуации;

- возможность изменения социальной обстановки.

К группе внутренних факторов, определяющих риски, относятся:

- ограниченные сроки реализации Программы реформирования региональных финансов;

- недостаточная квалификация специалистов на муниципальном уровне;

- недостаток статистических и налоговых данных необходимых для осуществления межбюджетного регулирования;

- дефицитность и ограниченность финансовых ресурсов на реализацию мероприятий.

3. Финансовое обеспечение Программы

Для эффективной реализации Программы разработан план использования средств Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (далее - ФРРМФ) с указанием этапов и источников финансирования (см. Приложение N 2).

При расходовании указанных средств предусматривается обязательное проведение тендерных процедур на закупку товаров работ и услуг.

Основной принцип включения в План использования средств Фонда реформирования региональных финансов - это финансирование детально проработанных и обоснованных мероприятий, направленных на реформирование системы управления финансами в республике, рациональное использование финансовых средств и решение наиболее актуальных проблем бюджетной сферы, совершенствование межбюджетных отношений.

Общая стоимость реализации Программы составляет 187,5 млн. рублей, в том числе за счет средств Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов - 150 млн.рублей, за счет средств республиканского бюджета (софинансирование) - 37,5 млн. рублей.

Как видно из представленного Плана использования субсидий из ФРРМФ, выбор основных этапов финансирования связан с необходимостью решать основные задачи, вытекающие из приоритетных целей.

Повышение качества управления общественными финансами достигается за счет комплексной реализации мероприятий Программы, касающихся, в первую очередь, реформы бюджетного процесса и управления расходами, совершенствования межбюджетных отношений, введения бюджетирования, ориентированного на результат и проведения административной реформы, с одновременным внедрением нового инструментария, обеспечивающего качественное улучшение управления общественными финансами.

В этих целях осуществляется разработка и внедрение усовершенствования комплексной системы управления региональными финансами Республики Бурятия, включающая разработку и внедрение автоматизированной системы управления бюджетным процессом, разработку и внедрение системы мониторинга бюджетного процесса, а также закупку необходимого оборудования, компьютерной техники и программного продукта, обеспечивающих функционирование автоматизированной системы управления бюджетными расходами.

Создание благоприятных условий для социально-экономического развития Республики Бурятия обеспечивается и за счет внедрения системы мониторинга и повышения квалификации государственных служащих.

Залогом успешной реализации мероприятий Программы является широкое использование консультационных услуг ученых, специалистов и экспертов по анализу эффективности государственных расходов и расходов муниципальных образований в Республике Бурятия.

Предполагается распределить средства по этапам в течение двух лет следующим образом:

I этап - 100,0 млн. рублей, в том числе средства ФРРМФ - 80,0 млн. рублей, средства республиканского бюджета Республики Бурятия - 20,0 млн. рублей.

На первом этапе основные расходы связаны с обеспечением базовых условий реализации Программы, в том числе заказ разработки и приобретение автоматизированной системы управления бюджетным процессом, а также необходимых системных программных и технических средств; разработкой основных нормативных правовых актов и стандартов; реализацией программы переподготовки кадров.

Как видно из Программы, именно на первый этап приходится наибольший объем работ, связанный с проведением анализа и разработкой стандартов, норм и нормативов, а также проектов нормативных правовых актов, направленных на реализацию Программы и требующих привлечения сторонних экспертов и специалистов.

II этап - 87,5 млн. рублей, в том числе средства ФРРМФ - 70,0 млн. рублей, средства республиканского бюджета Республики Бурятия - 17,5 млн. рублей.

Финансирование второго этапа связано с завершением работ по внедрению автоматизированной системы управления бюджетными расходами и системы оценки эффективности и результативности бюджетных расходов, отработки системы мониторинга, разработки нормативных правовых актов, частичного погашения долговых обязательств Республики Бурятия, а также расходов, связанных с обеспечением публичности проводимых преобразований, переподготовкой кадров и подготовкой итогового отчета по реализации Программы.

После уточнения по результатам оценки заявок размеров субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов План использования средств Фонда будет скорректирован, предложен Президенту - Председателю Правительства Республики Бурятия к утверждению. После чего будут внесены соответствующие изменения в настоящую Программу.

Субсидии, поступившие из Фонда через управление федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Республике Бурятия, будут зачисляться на счет республиканского бюджета, и направляться на оплату работ, товаров и услуг в соответствии с заранее заключенными договорами или использоваться для восстановления уже произведенных кассовых расходов.

Учет финансирования и сметных назначений возлагается на Министерство финансов Республики Бурятия по конкретным направлениям Программы и в разрезе экономической классификации с одновременным осуществлением предварительного и текущего контроля за целевым и эффективным использованием средств.

Для осуществления расходов распорядители бюджетных средств представляют для проверки в отдел финансирования Министерства финансов Республики Бурятия платежные поручения с приложением документов, обосновывающих необходимость проведения расходов (договоры, соглашения, акты, счета, накладные и др.). Копии указанных документов будут служить подтверждением произведенных расходов для получения возмещения, оплаты выполненных работ (услуг) или финансирования предстоящих расходов в соответствии с Планом использования субсидий и сметой расходов.

3.1 Оценка эффективности планируемых расходов

В результате осуществления расходов предполагается:

- повысить техническую оснащенность органов государственной власти и местного самоуправления в Республике Бурятия;

- повысить оперативность управления государственной и муниципальной собственностью в Республики Бурятия;

- обеспечить прозрачность бюджетной системы и бюджетного процесса в Республике Бурятия;

- повысить уровень квалификации государственных и муниципальных служащих;

- создать стимулы в повышении качества управления муниципальными финансами органов местного самоуправления.

Эффективность планируемых расходов будет оцениваться по уровню достижения заявленных целей Программы.

4. Управление программой

4.1. Общая схема управления программой

В соответствии со статусом программы общее руководство и контроль за осуществлением как программы в целом, так и отдельных мероприятий, осуществляется Президентом - Председателем Правительства Республики Бурятия. Исполнение программы координируется в рамках соответствующих направлений Первым заместителем Председателя Правительства Республики Бурятия.

Основным органам управления Программой будет межведомственная комиссия, состоящая из представителей органов исполнительной власти Республики Бурятия и органов местного самоуправления. Персональный состав и положение о межведомственной комиссии будут утверждены распоряжением Правительства Республики Бурятия. Организационное и финансовое обеспечение исполнения Программы, а также координация совместной деятельности органов исполнительной власти Республики Бурятия и органов местного самоуправления Республики Бурятия области возлагаются на Министерство финансов Республики Бурятия.

Деятельность Правительства Республики Бурятия, связанная с реализацией Программы, будет регламентироваться планами работ, увязанными со сроками и мероприятиями, предусмотренными Программой для достижения планируемых результатов.

Вопросы взаимодействия и освещения программы и хода ее реализации в средствах массовой информации решает Министерство финансов Республики Бурятия Республики Бурятия.

Координации действий Правительства Республики Бурятия и муниципальных администраций, законодательных и представительных органов, федеральных структур, исполнителей отдельных мероприятий программы и рассмотрение хода выполнения программы возлагается на межведомственную комиссию.

4.2.Структура управления программой

Межведомственная комиссия образуется решением Правительства Республики Бурятия.

В состав совета входят: Первый заместитель Председателя Правительства Республики Бурятия, представители министерства финансов, министерства экономического развития и внешних связей, агентства имущественных и земельных отношений, отраслевых министерств и ведомств, председатель комитета по бюджету, налогам и банкам Народного Хурала Республики Бурятия, два представителя Администраций муниципальных образований (руководители финансовых управлений).

Межведомственная комиссия возглавляется председателем. Председателем комиссии является Первый заместитель Председателя Правительства Республики Бурятия.

На заседаниях межведомственной комиссии рассматриваются все вопросы реализации программы на территории республики.

Межведомственная комиссия:

- координирует деятельность участников программы и федеральных структур;

- рассматривает и согласовывает технические задания в отношении подрядных коммерческих организаций, которые выполняют ряд мероприятий предусмотренных программой;

- рассматривает и оценивает заявки муниципальных образований на участие в программе реформирования;

- рассматривает информации о проводимых тендерных торгов на закупку товаров, работ и услуг в рамках программы, дает рекомендации по заключению этих договоров;

- рассматривает итоги реализации программы в целом и в разрезе муниципальных образований, рассматривает вопросы распределения фонда реформирования региональных финансов в соответствии с требованиями настоящей программы, республиканского закона о бюджете, другими нормативно-правовыми актами и методическими рекомендациями Министерства финансов Российской Федерации, заключенными договорами и соглашениями.

По итогам заседаний межведомственной комиссии составляется протокол, который доводится до сведения всех заинтересованных организаций и участников программы и учитывается при принятии решений по вопросам программы Правительством Республики Бурятия.

Заседания межведомственной комиссии проводятся не реже одного раза в квартал.

4.3. Механизм взаимодействия Правительства Республики Бурятия и
муниципальных образований

Взаимодействие Правительства Республики Бурятия и муниципальных образований по реализации программы реформирования системы региональных финансов осуществляется исходя из принципов добровольности, взаимной заинтересованности и взаимной ответственности, признания всеми сторонами необходимости проведения реформ.

Министерство финансов Республики Бурятия Республики Бурятия должно выступить заказчиком реформ финансов на местном уровне и стимулировать разработку муниципальных программ реформирования системы управления муниципальными финансами.

В целях стимулирования и финансовой поддержки муниципальных образований Республики Бурятия в части реформирования муниципальных финансов в составе республиканского бюджета будет образован Фонд реформирования муниципальных финансов, средства из которого будут передаваться муниципальным образованиям на конкурсной основе на цели, соответствующие их Программам реформирования муниципальных финансов.

Муниципальные образования, участвующие в реформировании системы управления финансами на местном уровне должны быть обеспечены:

- полным информационным обеспечением по вопросам программы реформирования;

- консультационной помощью.

После предоставления планов реформирования муниципальные образования наделяются правом получения помощи за счет средств, предусмотренных на реформирование региональных финансов, выраженной в поставках технических средств (компьютеры, другие виды оргтехники), направления работников финансовых органов на повышение квалификации переподготовку. Далее техническая и финансовая помощь муниципальным образованиям оказывается в соответствии с разработанной системой стимулирования.

Для обеспечения дальнейшего участия в программе и получения помощи и поддержки муниципальные образования должны обеспечивать:

- предоставление отчетов и иной информации по выполнению положений муниципальной программы и планов реформирования управления муниципальными финансами;

- все возможные меры по выполнению программы и принятых планов реформирования;

- доступ уполномоченных лиц к проведению контрольных мероприятий по выполнению положений программы;

- целевое использование выделяемых средств.

Муниципальные образования могут быть исключены из числа участников программы решением Межведомственной комиссии, при этом все виды поддержки прекращаются.

4.4. Поддержка Программы

Для обеспечения решения технических вопросов, а также оказания помощи при выполнении мероприятий Программы может осуществляться через привлечение консультантов. Под консультантом подразумевается организации консалтинговой или научно-исследовательской направленности, которые осуществляют свою деятельность в рамках подрядного договора с Правительством Республики Бурятия или Министерством финансов Республики Бурятия. Привлечение консультантов осуществляется на конкурсной основе.

5. Статус Программы реформирования

Программа реформирования региональных финансов Республики Бурятия представляет собой комплексный организационно-методологический и практический план действий всех органов государственной власти Республики Бурятия по реформированию общественных финансов.

Программа утверждена постановлением Правительства Республики Бурятия.

Программы будет размещена на официальном сайте Министерства финансов Республики Бурятия в сети Интернет и опубликована в газете "Бурятия".

Планируется вынесение Программы на рассмотрение Народного Хурала Республики Бурятия.

Проект Программы согласован с органами местного самоуправления Республики Бурятия:

1. Администрация г. Улан-Удэ - от 27.10.2005 г. N 00510726

2. Администрация МО "Хоринский район" - от 28.10.2005 г. N 369

3. Администрация МО "Тункинский район" - от28.10.2005 г N 496

4. Администрация МО "Прибайкальский район" - от 28.10.2005 г. N 2331

5. Администрация МО "Кяхтинский район" - от 28.10.2005 г. N 991

6. Администрация МО "Иволгинский район" - от 28.10.2005 г. N 1610

7. Администрация МО "Тарбагатайский район" - 28.10.2005 г. N 305

8. Администрация МО "г.Северобайкальск" - 27.10.2005 г. N 1081

9. Администрация МО "Кижингинский район" - 27.10.2005 г. N 421

10. Администрация МО "Муйский район" - 31.10.2005 г. N 2303