Постановление Конституционного суда Республики Бурятия от 25 августа 2010 г. "По делу о проверке соответствия Конституции РБ части 3 статьи 4 Закона РБ "Об определении порядка и формы предоставления жилых помещений отдельным категориям граждан, имеющим право на обеспечение жильем за счет федерального бюджета в соответствии с ФЗ "О ветеранах" и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и подпункта 2.1. пункта 2 Порядка предоставления единовременных денежных выплат и жилищных субсидий на приобретение или строительство жилья ветеранам, инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, утвержденного постановлением Правительства РБ от 22 мая 2006 года N 138, в связи с жалобой граждан В.Б.Батуева и Е.Б.Батуевой"

Постановление Конституционного суда Республики Бурятия
от 25 августа 2010 г.
"По делу о проверке соответствия Конституции Республики Бурятия
части 3 статьи 4 Закона Республики Бурятия "Об определении порядка и формы
предоставления жилых помещений отдельным категориям граждан, имеющим
право на обеспечение жильем за счет федерального бюджета в соответствии
с Федеральными законами "О ветеранах" и "О социальной защите инвалидов
в Российской Федерации" и подпункта 2.1. пункта 2 Порядка предоставления
единовременных денежных выплат и жилищных субсидий на приобретение
или строительство жилья ветеранам, инвалидам и семьям, имеющим
детей-инвалидов, утвержденного постановлением Правительства Республики
Бурятия от 22 мая 2006 года N 138, в связи с жалобой граждан
В.Б.Батуева и Е.Б.Батуевой"

Конституционный суд Республики Бурятия, руководствуясь статьей 99, частью 3 статьи 100 Конституции Республики Бурятия, частью 3 статьи 3 Закона Республики Бурятия "О Конституционном суде Республики Бурятия", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части 3 статьи 4 Закона Республики Бурятия от 4 мая 2006 года N 1639-III "Об определении порядка и формы предоставления жилых помещений отдельным категориям граждан, имеющим право на обеспечение жильем за счет федерального бюджета в соответствии с Федеральными законами "О ветеранах" и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и подпункта 2.1. пункта 2 Порядка предоставления единовременных денежных выплат и жилищных субсидий на приобретение или строительство жилья ветеранам, инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, утвержденного постановлением Правительства Республики Бурятия от 22 мая 2006 года N 138.

Поводом к рассмотрению дела согласно статье 32 Закона Республики Бурятия "О Конституционном суде Республики Бурятия" явилась жалоба граждан В.Б.Батуева и Е.Б.Батуевой на нарушение их конституционных прав, основанием - обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Бурятия оспариваемые заявителями нормативные правовые акты.

Заслушав сообщение, Конституционный суд Республики Бурятия установил:

1. В Конституционный суд Республики Бурятия поступила жалоба граждан Батуева Владимира Базаровича, Батуевой Евдокии Балдановны о проверке конституционности части 3 статьи 4 Закона Республики Бурятия от 4 мая 2006 года N 1639-III "Об определении порядка и формы предоставления жилых помещений отдельным категориям граждан, имеющим право на обеспечение жильем за счет федерального бюджета в соответствии с Федеральными законами "О ветеранах" и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и подпункта 2.1. пункта 2 Порядка предоставления единовременных денежных выплат и жилищных субсидий на приобретение или строительство жилья ветеранам, инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, утвержденного постановлением Правительства Республики Бурятия от 22 мая 2006 года N 138.

Заявителями в жалобе указаны следующие обстоятельства: супруги Батуевы проживают в неблагоустроенном жилом помещении общей площадью 23,4 кв.м. В.Б.Батуеву 1 апреля 1987 года установлена инвалидность 1 группы, после чего, 17 июня 1988 года его семья в составе супруги Е.Б.Батуевой, двоих детей, решением жилищной комиссии Октябрьского района города Улан-Удэ была принята на учет граждан, имеющих первоочередное право на улучшение жилищных условий. В дальнейшем, 14 мая 1997 года, Е.Б.Батуевой установлена инвалидность 2 группы.

В 2010 году В.Б.Батуевым получены свидетельства о предоставлении жилищной субсидии на приобретение или строительство жилья за счет средств федерального бюджета в размере 423 000 рублей и за счет средств республиканского бюджета в размере 211 500 рублей. Поскольку данной суммы недостаточно для приобретения благоустроенного жилья в г. Улан-Удэ, В.Б.Батуев обратился в Министерство социальной защиты населения республики с вопросом о предоставлении субсидии его супруге. Министерство социальной защиты населения Республики Бурятия, рассмотрев обращение В.Б. Батуева (исх. N 1973 от 13.04.2010 г.), сообщило заявителю, что "в соответствии с п.п.2.1. п.2 Порядка для инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, датой постановки на учет считается дата первичного установления инвалидности инвалиду и ребенку-инвалиду в органах медико-социальной экспертизы, но не ранее даты постановки на учет. Дата Вашего первичного установления инвалидности - 01.04.1987 г.; таким образом, датой Вашей постановки на учет считается 07.06.1988 г. Дата первичного установления инвалидности у Батуевой Е.Б. - 14.05.1997 г.; таким образом, датой постановки на учет Батуевой Е.Б. считается 14.05.1997 г. Министерство не имеет правовых оснований для предоставления Вам и Батуевой Е.Б. мер социальной поддержки по обеспечению жильем одновременно".

Заявители считают, что, согласно установленному Законом Республики Бурятия "Об определении порядка и формы предоставления жилых помещений отдельным категориям граждан, имеющим право на обеспечение жильем за счет федерального бюджета в соответствии с Федеральными законами "О ветеранах" и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" правилу, Е.Б.Батуева должна получить жилищную субсидию одновременно с супругом, поскольку они приняты на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий одновременно. Также, по мнению заявителей, установленный Правительством Республики Бурятия порядок определения очередности предоставления жилищной субсидий инвалидам без учета конституционных гарантий защиты семьи, противоречит Конституции Республики Бурятия. В.Б.Батуев и Е.Б.Батуева просят проверить оспариваемые нормативные правовые акты на предмет их соответствия Конституции Республики Бурятия (статьям 9, 16, части 1 статьи 17).

Представители Президента - Председателя Правительства Республики Бурятия, Народного Хурала Республики Бурятия, Министерства социальной защиты населения Республики Бурятия с заявленными требованиями не согласились и пояснили, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты в соответствии с федеральным законодательством и не вступают в противоречие с нормами Конституции Республики Бурятия.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Бурятия по настоящему делу является часть 3 статьи 4 Закона Республики Бурятия от 4 мая 2006 года N 1639-III "Об определении порядка и формы предоставления жилых помещений отдельным категориям граждан, имеющим право на обеспечение жильем за счет федерального бюджета в соответствии с Федеральными законами "О ветеранах" и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и подпункт 2.1. пункта 2 Порядка предоставления единовременных денежных выплат и жилищных субсидий на приобретение или строительство жилья ветеранам, инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, утвержденного постановлением Правительства Республики Бурятия от 22 мая 2006 года N 138, в силу которых Министерство социальной защиты населения Республики Бурятия отказало Е.Б. Батуевой в предоставлении жилищной субсидии в 2010 году.

2. Государственная политика в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации определяется Федеральным законом от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 181-ФЗ), в соответствии с которым социальная защита инвалидов - система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества (часть 1 статьи 2).

Статья 17 (части 1 и 2) Федерального закона N 181-ФЗ (в редакции, действовавшей до принятия Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ) предусматривала, что инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями с учетом льгот, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации; жилые помещения предоставляются инвалидам, семьям, имеющим детей-инвалидов, с учетом состояния здоровья и других заслуживающих внимания обстоятельств.

В развитие положений Федерального закона N 181-ФЗ Правительством Российской Федерации утверждены Правила предоставления льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг (постановление Правительства Российской Федерации от 27 июля 1996 года N 901), согласно которым инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, принятые на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, так же включались в отдельные списки для обеспечения жилыми помещениями в первоочередном порядке; жилые помещения инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, предоставлялись на каждого члена семьи в пределах нормы, устанавливаемой органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункты 5 и 6, соответственно).

Следовательно, лица, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, признанные в установленном порядке инвалидами, в том числе В.Б.Батуев и Е.Б.Батуева, по законодательству, действовавшему до 1 марта 2005 года (до вступления в силу Жилищного кодекса Российской Федерации), имели право на первоочередное улучшение жилищных условий.

С 1 января 2005 года вступил в силу Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N 199-ФЗ), изменивший порядок обеспечения жилыми помещениями инвалидов: инвалиды, вставшие на учет до 1 января 2005 года, стали обеспечиваться жильем за счет средств федерального бюджета, а инвалиды, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 1 января 2005 года, - в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Федеральным законом от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ Федеральный закон от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ дополнен статьей 28.2., предусматривающей порядок передачи органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предоставлению мер социальной поддержки, в том числе по обеспечению за счет средств федерального бюджета жильем инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 года.

Согласно части 6 статьи 28.2. Федерального закона N 181-ФЗ, пункту 5 Правил предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию передаваемых полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2005 года N 614) форма и порядок предоставления гражданам мер социальной поддержки по обеспечению жильем устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, полномочия Республики Бурятия на издание закона и подзаконного акта, регламентирующих форму и порядок предоставления в Республике Бурятия мер социальной поддержки по обеспечению жильем инвалидов установлены федеральным законодательством.

3. В соответствии с Конституцией Республики Бурятия (статья 9) Республика Бурятия - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, пункту "ж" статьи 62 Конституции Республики Бурятия, социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и Республики Бурятия. Органы государственной власти Российской Федерации и Республики Бурятия призваны совместно обеспечить эффективные механизмы социальной защищенности граждан. Как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный суд Российской Федерации провозглашенные в Конституции Российской Федерации цели социальной политики Российской Федерации предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности и обеспечении нормальных условий существования (Постановление от 16 декабря 1997 года N 20-П, Определения от 15 февраля 2005 года N 17-0, от 5 марта 2009 года N 376-О-П и др.).

В Республике Бурятия, в целях реализации предписаний федерального законодателя (часть 6 статьи 28.2. Федерального закона N 181-ФЗ), принят Закон Республики Бурятия от 4 мая 2006 года N 1639-III "Об определении порядка и формы предоставления жилых помещений отдельным категориям граждан, имеющим право на обеспечение жильем за счет федерального бюджета в соответствии с Федеральными законами "О ветеранах" и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон Республики Бурятия), которым определены форма предоставления гражданам мер социальной поддержки и порядок их предоставления. Формой предоставления инвалидам мер социальной поддержки является предоставление жилищных субсидий на приобретение или строительство жилья.

Частью 2 статьи 3 названного Закона Республики Бурятия предусмотрено, что порядок предоставления гражданам субсидий определяется Правительством Республики Бурятия. При этом Закон Республики Бурятия содержит статью 4 под названием "Порядок предоставления гражданам жилых помещений", которая, в первоначальной редакции, предусматривала, что предоставление субсидий гражданам производится в порядке очередности, исходя из времени принятия их на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 года и включения в списки на предоставление субсидий.

В дальнейшем, из текста части 3 статьи 4 Законом Республики Бурятия от 7 октября 2009 года N 1083-IV слова "до 1 января 2005 года" были исключены, в настоящее время часть 3 статьи 4 гласит: "Предоставление единовременных денежных выплат или субсидий гражданам производится в порядке очередности; исходя из времени принятия их на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий и включения в списки на предоставление единовременных денежных выплат или субсидий".

Таким образом, в результате внесенной поправки в часть 3 статьи 4 Закона Республики Бурятия изменился буквальный смысл условия обеспечения инвалидов жилищными субсидиями за счет средств федерального бюджета (время их принятия на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий). В действующей редакции Закона Республики Бурятия оно может быть истолковано как принцип установления очередности. Исходя из такого понимания содержания части 3 статьи 4 Закона Республики Бурятия, Е.Б. Батуева вправе рассчитывать на получение жилищной субсидии, одновременно с супругом В.Б. Батуевым, по дате принятия ее на учет в качестве нуждающейся в улучшении жилищных условий.

Министерство социальной защиты населения Республики Бурятия приняло правовое решение в отношении Е.Б.Батуевой в соответствии с Порядком предоставления единовременных денежных выплат и жилищных субсидий на приобретение или строительство жилья ветеранам, инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, утвержденным постановлением Правительства Республики Бурятия 22 мая 2006 года N 138 (далее - Порядок).

В Порядок, со дня его принятия, неоднократно вносились изменения. Так, в редакции постановления Правительства Республики Бурятия от 22 мая 2006 года N 138, пункт 3 Порядка предусматривал предоставление субсидий гражданам в порядке очередности исходя из времени постановки их на учет до 1 января 2005 года в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий и включения в списки на предоставление субсидий. При этом рассмотрение очередности предоставления субсидий гражданам осуществлялось жилищной комиссией Министерства труда и социального развития Республики Бурятия (в дальнейшем переименовано в Министерство социальной защиты населения Республики Бурятия Указом Президента Республики Бурятия от 7 августа 2007 года N 486), с учетом установленного приоритета на предоставление жилья гражданам по дате постановки на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Подпунктом 2.1. пункта 2 Порядка, в действующей редакции, предусмотрено, что списки формируются в хронологической последовательности по дате постановки граждан на учет. Для инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, датой постановки на учет считается дата первичного установления инвалидности инвалиду и ребенку-инвалиду в органах медико-социальной экспертизы, но не ранее даты постановки на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий органами местного самоуправления.

Буквальное толкование установленного в Порядке принципа очередности инвалидов на получение жилищной субсидии не исключает возможность ее предоставления по дате принятия инвалида на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий. Введенная Правительством Республики Бурятия оговорка "но не ранее даты постановки на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий органами местного самоуправления" свидетельствует о неопределенности установленного принципа, что приводит к широте дискреционных полномочий правоприменительного органа.

Фактически, как подтверждено в судебном заседании, изменения, внесенные в Порядок, повлекли изменение очередности граждан на предоставление мер социальной поддержки. Очередность Е.Б.Батуевой, признанной инвалидом 2 группы в 1997 году, принятой на учет в качестве нуждающейся одновременно с В.Б.Батуевым в 1988 году, определена Министерством социальной защиты населения Республики Бурятия исходя из 14 мая 1997 года (со дня установления инвалидности), т.е. перенесена на более поздний срок.

В соответствии с частью 3 статьи 33 Закона Республики Бурятия "О Конституционном суде Республики Бурятия" Конституционный суд Республики Бурятия, проверяя конституционность закона, иного нормативного правового акта, имеет в виду как буквальный его смысл, так и смысл, придаваемый ему официальными и другими обязательными актами толкования, а равно сложившейся практикой его применения.

Таким образом, указание в Законе Республики Бурятия одного принципа установления очередности граждан (исходя из времени принятия их на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий) и делегирование Правительству Республики Бурятия полномочий по установлению порядка предоставления инвалидам мер социальной поддержки по обеспечению жильем (принципа формирования списков граждан на предоставление жилищных субсидий), повлекло неопределенность в понимании, толковании и невозможность одновременного применения взаимосвязанных положений оспариваемых нормативных правовых актов Республики Бурятия.

Конституционным судом Российской Федерации неоднократно указывалось, что общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, ведет к нарушению принципов равенства и верховенства закона (Постановления Конституционного суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и др.).

Закрепление в законе ясного, недвусмысленного порядка определения очередности предоставления гражданам мер социальной поддержки по обеспечению жильем в той или иной форме за счет средств бюджета любого уровня, имеет существенное правовое значение, поскольку при условии доступности гражданам информации об их очередности, позволит придать в полной мере процессу предоставления жилищных субсидий прозрачность, тем самым исключит произвольное изменение установленного порядка определения очередности граждан подзаконным актом, обеспечит стабильность правового статуса отдельных категорий граждан, повысит их доверие к действиям органов власти.

Кроме того, неясность и неопределенность, содержащаяся в формулировке части 3 статьи 4 Закона Республики Бурятия, дает возможность на практике изменять очередность граждан, включенных в список на предоставление жилищных субсидий, а это нарушает основной принцип действия Закона Республики Бурятия во времени. Как указал Конституционный суд Российской Федерации общим (основным) принципом действия закона во времени является распространение его на отношения, возникшие после введения его в действие, и только законодатель вправе распространить новые нормы на факты и порожденные ими правовые последствия, которые возникли до введения соответствующих норм в действие, т.е. придать закону обратную силу. При этом установление правил действия во времени и по кругу лиц новых норм, закрепляющих либо изменяющих права граждан, предусматривающих для них гарантии и льготы, должно осуществляться им с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (статья 19, части 1 и 2), который гарантирует гражданам защиту от всех форм дискриминации при реализации прав и свобод, включая право на социальное обеспечение (Определение от 18 января 2005 года N 7-0).

Согласно Конституции Российской Федерации политика России как социального государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в том числе путем государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства (статья 7), аналогичная норма закреплена и в Конституции Республики Бурятия (статья 36, часть 1). Государственная поддержка семьи, материнства и детства не ограничивается системой государственных пособий, она носит комплексный характер. Учитывая, что предназначением жилищных субсидий является их использование гражданами при приобретении жилья или при долевом строительстве (часть 6 статьи 4 Закона Республики Бурятия), одновременное получение субсидий инвалидом, вставшим на учет до 1 января 2005 года, и членами его семьи, имеющими статус инвалида, вставшими на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий так же до 1 января 2005 года, будет способствовать достижению провозглашенных Конституцией Республики Бурятия целей. Вместе с тем, использование тех или иных механизмов правового регулирования по оказанию государственной поддержки семье является прерогативой законодателя Республики Бурятия, исходя из его компетенции, вытекающей из полномочий Республики Бурятия в соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, пунктом "ж" статьи 62 Конституции Республики Бурятия.

На основании вышеизложенного, руководствуясь частью 2 статьи 32, статьями 61, 62, 66, 88 Закона Республики Бурятия "О Конституционном суде Республики Бурятия", Конституционный суд Республики Бурятия постановил:

1. Признать часть 3 статьи 4 Закона Республики Бурятия от 4 мая 2006 года N 1639-III "Об определении порядка и формы предоставления жилых помещений отдельным категориям граждан, имеющим право на обеспечение жильем за счет федерального бюджета в соответствии с Федеральными законами "О ветеранах" и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", в части касающейся инвалидов, не соответствующей Конституции Республики Бурятия, ее статьям 9, 11 (часть 1), 16, 17 (часть 1), 53 (части 1 и 2);

2. Признать подпункт 2.1. пункта 2 Порядка предоставления единовременных денежных выплат и жилищных субсидий на приобретение или строительство жилья ветеранам, инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, утвержденного постановлением Правительства Республики Бурятия от 22 мая 2006 года N 138, в части устанавливающей порядок очередности инвалидов по дате первичного установления инвалидности в органах медико-социальной экспертизы, но не ранее даты постановки на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий органами местного самоуправления, не соответствующим Конституции Республики Бурятия, ее статьям 9, 11 (часть 1), 16, 17 (часть 1), 53 (части 1 и 2).

3. Правоприменительное решение по делу Е.Б. Батуевой подлежит пересмотру в установленном порядке с учетом настоящего постановления, если для этого не имеется иных препятствий.

4. Настоящее постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

5. Согласно части 1 статьи 65 Закона Республики Бурятия "О Конституционном суде Республики Бурятия", настоящее постановление подлежит опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Республики Бурятия.

Конституционный суд Республики Бурятия