Постановление Конституционного Суда Республики Бурятия от 18 января 2012 г. по делу о проверке соответствия Конституции РБ постановления Правительства РБ от 18.09.2007 г. N 289 "О системе оплаты труда работников государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений в Республике Бурятия", постановления Администрации МО "Заиграевский район" РБ от 14.08.2007 г. N 698 "Об утверждении Порядка формирования фонда оплаты труда муниципальных общеобразовательных учреждений...", решения Заиграевского районного Совета депутатов от 22.05.2008 г. N 253 "Об утверждении Положения "Об отраслевой системе оплаты труда работников...", приказа Министра образования и науки РБ от 20.12.2010 г. N 1704, в связи с жалобами ряда граждан

Постановление Конституционного Суда Республики Бурятия от 18 января 2012 г.
по делу о проверке соответствия Конституции Республики Бурятия постановления Правительства Республики Бурятия от 18 сентября 2007 года N 289 "О системе оплаты труда работников государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений в Республике Бурятия", постановления Администрации муниципального образования "Заиграевский район" Республики Бурятия от 14 августа 2007 года N 698 "Об утверждении Порядка формирования фонда оплаты труда муниципальных общеобразовательных учреждений муниципального образования "Заиграевский район", решения Заиграевского районного Совета депутатов Республики Бурятия от 22 мая 2008 года N 253 "Об утверждении Положения "Об отраслевой системе оплаты труда работников муниципальных учреждений образования района", приказа Министра образования и науки Республики Бурятия от 20 декабря 2010 года N 1704 "О минимальной заработной плате", в связи с жалобами ряда граждан

Конституционный Суд Республики Бурятия в составе Председателя К.А. Будаева, судей Е.С. Рыковой, А.Т. Тумуровой,

с участием заявителей - граждан Л.И. Буянтуевой, Л.Н. Обуховой, В.В. Дамбиевой, М.Х. Яковлевой (далее - заявители),

представителей Правительства Республики Бурятия - полномочного Представителя Президента-Председателя Правительства Республики Бурятия Л.Д. Ибрагимовой, консультанта Государственно-правового комитета Администрации Президента и Правительства Республики Бурятия А.В. Акчуриной,

представителя Администрации муниципального образования "Заиграевский район" Республики Бурятия - экономиста Управления образования Л.И. Рязанец,

представителя районного Совета депутатов муниципального образования "Заиграевский район" Республики Бурятия - начальника правового отдела Администрации муниципального образования "Заиграевский район" Республики Бурятия Н.И. Гузеевой,

представителей Министерства образования и науки Республики Бурятия - главного специалиста-эксперта Б.Д. Дашибалова, начальника отдела экономики и статистики Г.Г. Базарова,

руководствуясь статьей 99, частью 3 статьи 100 Конституции Республики Бурятия, частью 3 статьи 3 Закона Республики Бурятия "О Конституционном Суде Республики Бурятия",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности постановления Правительства Республики Бурятия от 18 сентября 2007 года N 289 "О системе оплаты труда работников государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений в Республике Бурятия", постановления Администрации муниципального образования "Заиграевский район" Республики Бурятия от 14 августа 2007 года N 698 "Об утверждении Порядка формирования фонда оплаты труда муниципальных общеобразовательных учреждений муниципального образования "Заиграевский район", решения Заиграевского районного Совета депутатов Республики Бурятия от 22 мая 2008 года N 253 "Об утверждении Положения "Об отраслевой системе оплаты труда работников муниципальных учреждений образования района", приказа Министра образования и науки Республики Бурятия от 20 декабря 2010 года N 1704 "О минимальной заработной плате".

Поводом к рассмотрению дела явились жалобы граждан Т.Ж. Банзаракцаевой, Н.Ю. Башмаченко, Н.Ю. Болоневой, Т.Б. Будаевой, О.В. Бурлаковой, А.А. Бухольцевой, Л.И. Буянтуевой, Т.А. Горбачевой, Е.А. Горбик, С.И. Григорьевой, Л.Е. Грязновой, Э.С. Гырыловой, В.В. Дамбиевой, Д.И. Даниловой, О.Д. Додиевой, С.А. Жарковой, Е.Г. Забелиной, М.В. Золотухиной, В.Н. Калинкина, Е.А. Космач, О.В. Краснопеевой, Н.В. Кузнецовой, Т.Н. Малявкиной, В.В. Манжуевой, С.Д. Митыповой, С.С. Непомнящих, Е.М. Новоселовой, Н.В. Обухова, Л.Н. Обуховой, Д.Д. Сандановой, Е.Ф. Труневой, З.С. Тугай, М.В. Тютриной, М.Н. Тютриной, С.Н. Яковлева, М.Х. Яковлевой, основанием - обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Бурятия оспариваемые заявителями нормативные правовые акты органов государственной власти Республики Бурятия и органов местного самоуправления в Республике Бурятия.

Поскольку все жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Республики Бурятия, руководствуясь статьей 42 Закона Республики Бурятия "О Конституционном Суде Республики Бурятия", соединил дела по этим жалобам в одном производстве.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Т. Тумуровой, объяснения представителей сторон, приглашенных в заседание начальника Управления образования муниципального образования "Заиграевский район" Республики Бурятия Т.В. Дугаровой, директора Муниципального образовательного учреждения "Заиграевская средняя общеобразовательная школа" Л.Б. Шойдоповой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Бурятия

установил:

1. В Конституционный Суд Республики Бурятия обратились граждане - педагогические работники Муниципального образовательного учреждения "Заиграевская средняя общеобразовательная школа", которые в своих заявлениях указывают, что в школе, где они работают, заработная плата педагогических работников начисляется в соответствии с новой системой оплаты труда, введенной постановлением Правительства Республики Бурятия от 18 сентября 2007 года N 289 "О системе оплаты труда работников государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений в Республике Бурятия" (далее - постановление Правительства Республики Бурятия N 289). Заявителям непонятен характер постановления Правительства Республики Бурятия: является ли утвержденная им Методика формирования фонда оплаты труда общеобразовательных учреждений в Республике Бурятия обязательной или рекомендательной для муниципальных общеобразовательных учреждений.

Заявители просят по тем же основаниям проверить конституционность постановления Администрации муниципального образования "Заиграевский район" Республики Бурятия от 14 августа 2007 года N 698 "Об утверждении Порядка формирования фонда оплаты труда муниципальных общеобразовательных учреждений муниципального образования "Заиграевский район", решения Заиграевского районного Совета депутатов Республики Бурятия от 22 мая 2008 года N 253 "Об утверждении Положения "Об отраслевой системе оплаты труда работников муниципальных учреждений образования района". Заявители полагают, что отсутствие ясности и определенности в вопросе, каким нормативным правовым актом регулируются условия и порядок оплаты труда педагогического персонала, не позволяет проверить правильность начисления заработной платы, создает условия для произвольного усмотрения должностных лиц при ее установлении, что нарушает их конституционные права, предусмотренные статьями 17 и 35 Конституции Республики Бурятия.

Новая система оплаты труда не устанавливает дифференциации размера заработной платы в зависимости от стажа педагогической работы, который, по их мнению, должен быть основанием для введения дополнительного повышающего коэффициента.

Кроме этого заявители указывают, что в связи с приказом Министра образования и науки Республики Бурятия от 20 декабря 2010 года N 1704 "О минимальной заработной плате" в Заиграевской средней общеобразовательной школе были увеличены размеры заработной платы работникам из числа учебно-вспомогательного и младшего обслуживающего персонала, что повлекло уменьшение стимулирующей части фонда оплаты труда педагогического персонала, что также нарушает их конституционные права.

Представители органов, принявших оспариваемые акты, с доводами заявителей не согласились и пояснили, что постановление Правительства Республики Бурятия N 289 и разработанные на его основе муниципальные нормативные правовые акты приняты в рамках реализации Комплексного проекта модернизации образования Республики Бурятия, утвержденного распоряжением Правительства Республики Бурятия от 9 апреля 2007 года N 228-р. Постановлением Правительства Республики Бурятия N 289 утверждена Методика формирования фонда оплаты труда общеобразовательных учреждений в Республике Бурятия на основе республиканских нормативов финансового обеспечения муниципальных общеобразовательных учреждений. Пункт 1.2 Методики, утвержденной постановлением Правительства Республики Бурятия N 289, закрепляет, что в отношении муниципальных общеобразовательных учреждений она носит рекомендательный характер. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют значения повышающих коэффициентов при установлении заработной платы педагогических работников, непосредственно осуществляющих учебный процесс. Постановление Правительства Республики Бурятия N 289 не содержит прямого запрета на введение повышающего коэффициента за стаж работы.

Представители Администрации муниципального образования "Заиграевский район" и Заиграевского районного Совета депутатов суду пояснили, что заработная плата учителей Заиграевской общеобразовательной школы начисляется в соответствии с постановлением Правительства Республики Бурятия N 289. Органами местного самоуправления Заиграевского района приняты постановление Администрации муниципального образования "Заиграевский район" от 14 августа 2007 года N 698 "Об утверждении Порядка формирования фонда оплаты труда муниципальных общеобразовательных учреждений муниципального образования "Заиграевский район", решение Заиграевского районного Совета депутатов от 22 мая 2008 года N 253 "Об утверждении Положения "Об отраслевой системе оплаты труда работников муниципальных учреждений образования района" (в ред. решений Совета депутатов от 02.12.2008 N 310, от 17.02.2009 N 339), которые опубликованы в районной газете "Вперед" без приложений, направлены в администрации школ для ознакомления в полном объеме.

Представители Министерства образования и науки Республики Бурятия отметили, что приказ Министра образования и науки Республики Бурятия от 20 декабря 2010 года N 1704 "О минимальной заработной плате" принят с целью информирования учреждений образования, подведомственных Министерству образования и науки Республики Бурятия, о размере минимальной заработной платы, установленной Региональным соглашением от 26 июля 2010 года между Правительством Республики Бурятия, Объединением организаций профсоюзов Республики Бурятия и Союзами работодателей Республики Бурятия.

В соответствии со статьей 33 Закона Республики Бурятия "О Конституционном Суде Республики Бурятия", Конституционный Суд Республики Бурятия выносит решение по предмету, затронутому в жалобе гражданина и лишь в отношении той части оспариваемых положений, в какой они были применены в конкретном деле заявителя и затрагивают его конституционные права и свободы; при этом Конституционный Суд Республики Бурятия оценивает как буквальный смысл этих положений, так и смысл, придаваемый ему официальными и другими обязательными актами толкования, а также сложившейся практикой его применения.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Бурятия по настоящему делу являются постановление Правительства Республики Бурятия от 18 сентября 2007 года N 289 "О системе оплаты труда работников государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений в Республике Бурятия", постановление Администрации муниципального образования "Заиграевский район" Республики Бурятия от 14 августа 2007 года N 698 "Об утверждении Порядка формирования фонда оплаты труда муниципальных общеобразовательных учреждений муниципального образования "Заиграевский район", решение Заиграевского районного Совета депутатов от 22 мая 2008 года N 253 "Об утверждении Положения "Об отраслевой системе оплаты труда работников муниципальных учреждений образования района" и приказ Министра образования и науки Республики Бурятия от 20 декабря 2010 года N 1704 "О минимальной заработной плате", в той части, в какой они устанавливают условия и порядок оплаты труда педагогических работников, непосредственно осуществляющих учебный процесс.

2. Общие вопросы образования, трудовое законодательство, а также установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "е", "к", "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, пункты "е", "к", "н" статьи 62 Конституции Республики Бурятия).

2.1. Абзацем вторым пункта 2 статьи 3 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" предусмотрено, что федеральные законы в области образования, включая настоящий Закон, разграничивают компетенцию и ответственность в области образования федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Подпунктом 6.1 пункта 1 статьи 29 Закона Российской Федерации "Об образовании", подпунктом 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации. Аналогичное положение содержится в подпункте 6 пункта 1 статьи 36 Закона Республики Бурятия от 2 июня 1993 года N 338-XII "Об образовании".

Установление нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности государственных общеобразовательных учреждений субъекта Российской Федерации и муниципальных общеобразовательных учреждений в части, предусмотренной подпунктом 6.1 пункта 1 статьи 29 Закона Российской Федерации "Об образовании", закреплено подпунктом "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона N 184-ФЗ, статьей 41 Закона Российской Федерации "Об образовании", подпунктом 10 пункта 1 статьи 36, абзацем 2 пункта 1 статьи 45 Закона Республики Бурятия "Об образовании".

В целях реализации возложенных федеральным законодательством полномочий Законом Республики Бурятия от 28 ноября 2005 года N 1356-III "О Перечне и количественных значениях государственных минимальных социальных и финансовых нормативов Республики Бурятия" были установлены количественные значения государственных минимальных социальных нормативов для формирования и расчетов расходов республиканского и местного бюджетов для обеспечения населения общедоступным бесплатным начальным общим, основным общим, средним (полным) общим образованием республиканскими и муниципальными учреждениями. По истечении переходного периода введения новой системы оплаты труда работников государственных и муниципальных образовательных учреждений Законом Республики Бурятия от 11 июля 2011 года N 2210-IV "О нормативах финансового обеспечения общего образования в Республике Бурятия" (вступил в силу с 1 сентября 2011 года) утверждены нормативы финансового обеспечения муниципальных общеобразовательных учреждений, государственных образовательных учреждений (статья 2) и Методика определения объема субвенций местным бюджетам на финансовое обеспечение муниципальных общеобразовательных учреждений (статья 3).

2.2. До принятия Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ) и внесения изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, часть 4 статьи 143 Трудового кодекса Российской Федерации предусматривала установление тарифной системы оплаты труда работников организаций, финансируемых из бюджетов всех уровней, на основе единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы, утверждаемой в порядке, установленном федеральным законом, и являющейся гарантией по оплате труда работников бюджетной сферы.

С 1 января 2005 года вступили в силу изменения, внесенные в статью 143 Трудового кодекса Российской Федерации Федеральным законом N 122-ФЗ, которые позволили органам государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать тарифную систему оплаты труда работников государственных учреждений субъектов Российской Федерации и порядок ее применения, а органам местного самоуправления - тарифную систему оплаты труда работников муниципальных учреждений и порядок ее применения.

Статьей 144 Трудового кодекса Российской Федерации, в редакции Федерального закона от 30 июня 2006 года N 90-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации", предусмотрено, что системы оплаты труда (в том числе тарифные системы оплаты труда) работников муниципальных учреждений устанавливаются в муниципальных учреждениях коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (абзац 4 части 1). При введении систем оплаты труда должна быть обеспечена реализация требований частей 3, 5 названной статьи Трудового кодекса Российской Федерации: системы оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений устанавливаются с учетом единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих, единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, а также с учетом государственных гарантий по оплате труда, рекомендаций Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений (часть третья статьи 135 настоящего Кодекса) и мнения соответствующих профсоюзов (объединений профсоюзов) и объединений работодателей.

3. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 года N 38-р утверждена Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы). Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 года N 848 "О мерах государственной поддержки субъектов Российской Федерации, внедряющих комплексные проекты модернизации образования" в 2007 - 2009 годах на конкурсной основе осуществлялась государственная поддержка субъектов Российской Федерации, внедряющих комплексные проекты модернизации образования, которые включали в себя изменение системы оплаты труда.

Комплексный проект модернизации образования Республики Бурятия на 2007 - 2009 годы, утвержденный распоряжением Правительства Республики Бурятия от 9 апреля 2007 года N 228-р, предусматривал введение в общеобразовательных учреждениях Республики Бурятия новой системы оплаты труда работников общего образования, в связи с чем было принято постановление Правительства Республики Бурятия от 6 июля 2007 года N 233 "О поэтапном переходе в 2007 - 2009 гг. на новую систему оплаты труда работников государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений в Республике Бурятия", которое, в дальнейшем, с 1 сентября 2007 года, утратило силу в связи с принятием Правительством Республики Бурятия постановления N 289 с аналогичным наименованием (опубликовано 20 сентября 2007 года в газете "Бурятия" N 175, Официальном вестнике N 68). Постановлением Правительства Республики Бурятия от 31 марта 2010 года N 124 наименование оспариваемого постановления было изложено в следующей редакции: "О системе оплаты труда работников государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений в Республике Бурятия" (опубликовано 3 апреля 2010 года в газете "Бурятия" N 56, Официальном вестнике N 32). Пунктом 5 указанного постановления рекомендовано органам местного самоуправления в Республике Бурятия в период проведения эксперимента использовать утвержденную им Методику при формировании фонда оплаты труда муниципальных общеобразовательных учреждений, обеспечить осуществление в общеобразовательных учреждениях - участниках эксперимента мероприятий, предусмотренных трудовым законодательством, связанных с изменением существенных условий трудовых отношений с работниками данных учреждений; принять на муниципальном уровне необходимые нормативные правовые акты, связанные с введением новой системы оплаты труда работников муниципальных общеобразовательных учреждений.

Пунктом 1.2 Методики формирования фонда оплаты труда общеобразовательных учреждений в Республике Бурятия, в редакции Постановления Правительства Республики Бурятия N 289 от 18 сентября 2007 года, было предусмотрено, что в отношении муниципальных общеобразовательных учреждений она носит рекомендательный характер, решение о ее применении принимается уполномоченным органом местного самоуправления.

Постановлением Правительства Республики Бурятия от 1 апреля 2008 года N 146 (опубликовано 3 апреля 2008 года в газете "Бурятия" N 58, Официальном вестнике N 52) в постановление Правительства Республики Бурятия от 18 сентября 2007 года N 289 "О поэтапном переходе в 2007 - 2008 гг. на новую систему оплаты труда работников государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений в Республике Бурятия" внесены изменения, пункт 1.2 указанной Методики изложен в следующей редакции:

"1.2. Настоящая Методика применяется при формировании и распределении фонда оплаты труда государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений в Республике Бурятия. В отношении муниципальных общеобразовательных учреждений Методика носит рекомендательный характер. Решение о ее применении принимается органом местного самоуправления.

Органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают значения повышающих коэффициентов при расчете заработной платы руководителей, заместителей руководителей общеобразовательных учреждений, педагогических работников, непосредственно осуществляющих учебный процесс, в размерах, не превышающих значения, установленные настоящей Методикой".

Конституционный Суд Республики Бурятия пришел к выводу, что данные нормы не отвечают требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, поскольку содержат внутренние противоречия: положение о применении Методики при формировании и распределении фонда оплаты труда как в государственных, так и муниципальных общеобразовательных учреждениях, не согласуется с утверждением о ее рекомендательном характере для муниципальных общеобразовательных учреждений. Как установлено судом органы местного самоуправления и общеобразовательные учреждения Заиграевского района на практике восприняли Методику как обязательную не только для государственных, но и для муниципальных общеобразовательных учреждений. Принцип правовой определенности является одним из наиболее значимых критериев оценки конституционности нормативных правовых актов, он устанавливает требования непротиворечивости, определенности содержания правовой нормы, ее единообразного толкования и применения. Неопределенность правовой нормы ведет к нарушению закрепленного в статье 17 Конституции Республики Бурятия принципа равенства.

Кроме этого, установление в абзаце втором пункта 1.2 Методики предельных значений повышающих коэффициентов в нормативном правовом акте Правительства Республики Бурятия ограничивает гарантированную статьей 6 Конституции Республики Бурятия самостоятельность местного самоуправления. В рамках предоставленных федеральным законом полномочий и при достаточности финансовых средств, органы местного самоуправления вправе устанавливать иные предельные значения указанных в Методике повышающих коэффициентов, применяемых при оплате труда педагогических работников, непосредственно осуществляющих учебный процесс.

Самостоятельность местного самоуправления определяется пределами, установленными Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 года N 14-П и от 30 ноября 2000 года N 15-П). Органы государственной власти Республики Бурятия реализуя полномочия, вытекающие из подпункта 6.1 пункта 1 статьи 29 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании", подпункта 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, не могут ограничивать органы местного самоуправления в праве самостоятельно в пределах, установленных действующим законодательством, определять условия оплаты труда педагогических работников муниципальных общеобразовательных учреждений. Часть 2 статьи 6 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, подзаконными актами Республики Бурятия не может быть установлено вмешательство в осуществление местного самоуправления, что соответствует требованиям статьи 8 Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 года N 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления", согласно которой любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом.

Значения повышающих коэффициентов могут быть приведены в Методике исключительно в качестве рекомендуемых, без указания предельных значений, в целях обеспечения единообразного подхода к их установлению в муниципальных общеобразовательных учреждениях республики, что соответствует положению части 2 статьи 6 Конституции Республики Бурятия.

4. В целях реализации Комплексного проекта модернизации образования Республики Бурятия, утвержденного распоряжением Правительства Республики Бурятия от 9 апреля 2007 года N 228-р, Администрацией муниципального образования "Заиграевский район" в соответствии с полномочиями, предоставленными пунктом 5 статьи 50 Устава муниципального образования "Заиграевский район", принято постановление от 14 августа 2007 года N 698 "Об утверждении Порядка формирования фонда оплаты труда муниципальных общеобразовательных учреждений муниципального образования "Заиграевский район" (далее - постановление Администрации N 698). Распоряжением Администрации муниципального образования "Заиграевский район" от 16 августа 2007 года N 265-р МОУ "Заиграевская средняя общеобразовательная школа" включено в перечень учреждений, вступающих в эксперимент. Новая система оплаты труда педагогических работников, предусмотренная постановлением Администрации N 698, была введена в этой школе с 1 сентября 2007 года.

В соответствии с пунктом 1.2. Порядка, его положения распространяются на муниципальные общеобразовательные учреждения, участвующие в экспериментальном внедрении новой системы оплаты труда. Вместе с тем, представители органов местного самоуправления в судебном заседании дали противоречивые пояснения о периоде действия постановления Администрации N 698. Это подтверждает доводы заявителей о неопределенности правового регулирования: в соответствии с каким нормативным правовым актом органа местного самоуправления им начисляется заработная плата.

Пунктом 2 постановления Администрации N 698 директорам муниципальных общеобразовательных учреждений, участвующих в экспериментальном внедрении новой системы оплаты труда, рекомендуется "принять локальные нормативные акты, определяющие основные критерии для осуществления поощрительных выплат при разработке показателей эффективности труда". Данное полномочие школы, как это следует из Порядка формирования фонда оплаты труда муниципальных общеобразовательных учреждений муниципального образования "Заиграевский район", утвержденного постановлением Администрации N 698, не является единственным: согласно пунктам 4.2, 4.4 раздела 4, 5.1 раздела 5 Порядка, общеобразовательное учреждение самостоятельно устанавливает соотношение базовой и стимулирующей частей фонда оплаты труда, соотношение фонда оплаты труда педагогического и учебно-вспомогательного персонала, общей и специальной частей внутри базовой части фонда оплаты труда педагогических работников, непосредственно осуществляющих учебный процесс. Рекомендация принять локальный нормативный акт по вопросу поощрительных выплат, изложенная в пункте 2 постановления Администрации N 698, на практике толкуется в том смысле, что общеобразовательное учреждение имеет право самостоятельно устанавливать, исключительно, порядок распределения стимулирующей части фонда оплаты труда. Вышеизложенное с учетом объяснений представителей сторон свидетельствует о том, что содержание пункта 2 постановления Администрации N 698 ограничивает установленную законодательством Российской Федерации финансовую самостоятельность общеобразовательного учреждения.

Разделы 5 и 6 Порядка формирования фонда оплаты труда муниципальных общеобразовательных учреждений муниципального образования "Заиграевский район", утвержденного постановлением Администрации N 698, регулируют вопросы распределения базовой части фонда оплаты труда и расчет базовой части заработной платы педагогических работников, непосредственно осуществляющих учебный процесс. В соответствии с пунктом 5.2 раздела 5 указанного Порядка фонд должностных окладов (ФДОбп) "предназначен для гарантированной оплаты труда учителя за 36 часов работы в неделю, выполняемого согласно квалификационным требованиям, включая аудиторную и неаудиторную (18 часов) занятость учителя. В данную нагрузку включаются все виды деятельности недельного рабочего времени учителя, потраченного на реализацию образовательной программы учреждения". При этом согласно таблице, приведенной в пункте 5.2 раздела 5 Порядка, за подготовку к урокам в нагрузку учителя включают 6 - 7 часов, за участие в работе методических объединений 1 - 2 часа, за подготовку учебно-методического комплекта дидактического материала 1 - 3 часа и т.д. В нормативном правовом акте, регламентирующем порядок оплаты труда педагогических работников, приводить примерное количество часов за конкретные виды неаудиторной работы допустимо при условии четкого определения критериев, в соответствии с которыми устанавливается та или иная величина из приведенного диапазона. В отсутствие отсылки к локальному правовому акту, которым должен быть урегулирован данный вопрос, реализация неопределенных по своему содержанию положений в правоприменительной практике не обеспечивает гарантированное статьями 17 и 35 Конституции Республики Бурятия право работника на равенство и вознаграждение за труд без какой либо дискриминации.

Кроме этого в содержании Порядка нет ясности, каким образом учитывается и оплачивается неаудиторная занятость, как обязательная, так и необязательная для ведения преподавательской (педагогической) работы.

Как неоднократно подчеркивал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, правовые нормы должны отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, части 1 и 2 Конституции Российской Федерации), поскольку равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению указанного принципа (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П, от 21 января 2010 года N 1-П и от 13 июля 2010 года N 16-П).

5. Решением Заиграевского районного Совета депутатов Республики Бурятия от 22 мая 2008 года N 253 (далее - решение Совета депутатов N 253) утверждено Положение "Об отраслевой системе оплаты труда работников муниципальных учреждений образования района".

Согласно части второй статьи 104 Конституции Республики Бурятия компетенция, порядок выборов и деятельность выборных и других органов местного самоуправления в Республике Бурятия устанавливаются федеральным законом, законом Республики Бурятия и уставом муниципального образования. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", Законом Республики Бурятия от 7 декабря 2004 года N 896-III "О местном самоуправлении в Республике Бурятия", Устав муниципального образования "Заиграевский район" Республики Бурятия (далее - Устав) не относит к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления разрешение вопросов оплаты труда работников муниципальных учреждений. Часть 5 статьи 50 Устава гласит, что руководитель администрации муниципального района самостоятельно, в пределах утвержденной сметы расходов, устанавливает своими нормативными правовыми актами условия оплаты труда муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. Согласно статье 33 Устава Глава муниципального образования "Заиграевский район" является одновременно руководителем администрации района, кроме исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляет иные полномочия, предусмотренные настоящим уставом, и в пределах своей компетенции издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанными с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Бурятия (часть 2 статьи 34). Устав муниципального района и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, в системе муниципальных правовых актов являются актами высшей юридической силы. Никакие иные правовые акты муниципального района не должны противоречить им. Правовые акты муниципального района обязательны для исполнения на территории муниципального района (часть 2 статьи 5). Таким образом, решение Заиграевского районного Совета депутатов Республики Бурятия от 22 мая 2008 года N 253 "Об утверждении Положения "Об отраслевой системе оплаты труда работников муниципальных учреждений образования района" принято с нарушением Устава муниципального образования "Заиграевский район" Республики Бурятия, определяющего структуру и компетенцию органов местного самоуправления, что противоречит статье 11 Конституции Республики Бурятия, гарантирующей в Республике Бурятия верховенство закона.

Кроме того, Положение "Об отраслевой системе оплаты труда работников муниципальных учреждений образования района" (Приложение к решению Совета депутатов N 253, далее - Положение) является неясным и неопределенным как по своему содержанию, так и по кругу лиц, на которых распространяется его действие.

Доводы представителей органов местного самоуправления о том, что оплата труда педагогических работников, непосредственно осуществляющих учебный процесс, согласно Положению регулируется Методикой формирования фонда оплаты труда общеобразовательных учреждений в Республике Бурятия, утвержденной постановлением Правительства Республики Бурятия N 289, не подтвердились, так как об этом нет указания в содержании Положения.

Положение "Об отраслевой системе оплаты труда работников муниципальных учреждений образования района" устанавливает в муниципальном образовании "Заиграевский район" Республики Бурятия "принципы системы оплаты труда работников образования, финансируемых за счет средств местного и республиканского бюджета на основе базовых окладов с применением повышающих коэффициентов, с учетом выплат компенсирующего и стимулирующего характера в пределах выделенного фонда оплаты труда" (абзац 2 Общих положений). Эти принципы не могут быть реализованы при оплате труда педагогических работников, непосредственно осуществляющих учебный процесс, в рамках новой системы оплаты труда. Однако, Положением установлен перечень повышающих коэффициентов (Приложение 2), которые могут быть применены при оплате труда педагогических работников, непосредственно осуществляющих учебный процесс, например, "коэффициент квалификации", "коэффициент сложности и приоритетности предмета" (включает в себя проверку письменных работ) и другие.

Изложенное подтверждает доводы заявителей о том, что Положение, при неопределенности периода действия постановления Администрации N 698, отсутствии локальных правовых актов, регулирующих вопросы оплаты труда педагогических работников, непосредственно осуществляющих учебный процесс, порождает неопределенность, неясность и двусмысленность в правовом регулировании, что не обеспечивает реализацию конституционного принципа равенства (статья 17 Конституция Республики Бурятия), создает условия для произвольного усмотрения должностных лиц.

6. В ранее действовавшей системе оплаты труда по единой тарифной сетке стаж педагогической работы выступал в качестве обязательного требования при определении квалификационной категории педагога, которая в свою очередь, учитывалась при установлении разряда оплаты труда.

В соответствии с Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах 1966 года право каждого на справедливые и благоприятные условия труда включает вознаграждение, обеспечивающее, как минимум, всем трудящимся справедливую заработную плату и равное вознаграждение за труд равной ценности без какого то бы ни было различия. Часть 2 статьи 35 Конституции Республики Бурятия гарантирует право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного Федеральным законом минимального размера оплаты труда. Трудовой кодекс Российской Федерации содержит запрет на установление необоснованных различий при определении и изменений условий оплаты труда (часть 2 статьи 132). Размер заработной платы должен зависеть только от объективных критериев, применяемых ко всем работникам без исключения. Критерии разграничений в размере заработной платы работников бюджетной сферы устанавливаются с учетом рекомендаций Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. Решением этой комиссии от 10 декабря 2010 года (протокол N 10) утверждены Единые рекомендации по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений на 2011 год. Раздел VI названных рекомендаций содержит требование при установлении новых систем оплаты труда создать условия для оплаты труда работников в зависимости от результатов и качества работы, а также их заинтересованности в эффективном функционировании структурных подразделений и учреждения в целом, в повышении качества оказываемых услуг.

Таким образом, оспариваемые нормативные правовые акты, в той части, в какой не содержат положений о повышающих коэффициентах к базовой части заработной платы педагогических работников, непосредственно осуществляющих учебный процесс, в зависимости от стажа работы, сами по себе не нарушают конституционных прав граждан.

Вместе с тем, оспариваемые нормативные правовые акты не запрещают общеобразовательному учреждению самостоятельно устанавливать в локальных правовых актах стимулирующие выплаты за стаж непрерывной работы. Это согласуется с положениями пункта 12 раздела VI вышеназванного решения Российской трехсторонней комиссии, которым рекомендуется в трудовые договоры включать наряду с такими выплатами стимулирующего характера как выплаты за интенсивность, качество выполняемых работ, высокие результаты работы и премиальными выплатами по итогам работы, также выплаты за стаж непрерывной работы в учреждении, выслугу лет.

7. Согласно статье 74 Закона Республики Бурятия "О Конституционном Суде Республики Бурятия" Конституционный Суд Республики Бурятия устанавливает соответствие Конституции Республики Бурятия законов Республики Бурятия, иных нормативных правовых актов органов государственной власти Республики Бурятия или органов местного самоуправления в Республике Бурятия по содержанию норм, по форме закона, иного нормативного правового акта, по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие, а так же с точки зрения установленного Конституцией Республики Бурятия разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, разграничения компетенции между органами государственной власти Республики Бурятия, между органами государственной власти Республики Бурятия и органами местного самоуправления в Республике Бурятия.

В соответствии со статьей 11 Закона Республики Бурятия от 7 декабря 2004 года N 896-III "Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия" система муниципальных правовых актов, порядок их подготовки, принятия, вступления в силу, отмены и приостановления их действия определяются федеральным законом. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом (части 2, 3 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Органы местного самоуправления в Республике Бурятия, их должностные лица обязаны обеспечить каждому гражданину, в числе иных прав, возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (часть 3 статьи 3 Закона Республики Бурятия от 7 декабря 2004 года N 896-III "Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия").

В соответствии с пунктом 3 статьи 5 Устава муниципального образования "Заиграевский район" (принят 28 октября 2005 года решением Совета депутатов) муниципальные правовые акты муниципального района, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Согласно пункту 4 статьи 5 Устава муниципальные правовые акты муниципального района публикуются в официальном издании средства массовой информации, учреждаемом органами местного самоуправления муниципального района.

Представители органов, принявших оспариваемые акты пояснили, что постановление Администрации N 698 "Об утверждении Порядка формирования фонда оплаты труда муниципальных общеобразовательных учреждений муниципального образования "Заиграевский район" было опубликовано в газете "Вперед" без приложения и решение Совета депутатов N 253 "Об утверждении Положения "Об отраслевой системе оплаты труда работников муниципальных учреждений образования района" было опубликовано в этой же газете без Положения и приложений к нему, направлялись в полном объеме в Заиграевскую среднюю общеобразовательную школу для ознакомления.

Поэтому постановление Администрации муниципального образования "Заиграевский район" Республики Бурятия от 14 августа 2007 года N 698 "Об утверждении Порядка формирования фонда оплаты труда муниципальных общеобразовательных учреждений муниципального образования "Заиграевский район", решение Заиграевского районного Совета депутатов Республики Бурятия от 22 мая 2008 года N 253 "Об утверждении Положения "Об отраслевой системе оплаты труда работников муниципальных учреждений образования района" подлежат признанию не соответствующими Конституции Республики Бурятия в полном объеме, так как нарушены конституционные принципы законности и гласности, закрепленные в статье 11 (часть 3) Конституции Республики Бурятия.

8. Как установлено Конституционным Судом Республики Бурятия в судебном заседании, приказ Министра образования и науки Республики Бурятия от 20 декабря 2010 года N 1704 "О минимальной заработной плате" оспаривается заявителями в связи с тем, что работникам Заиграевской средней общеобразовательной школы, у которых заработная плата ниже минимального размера заработной платы, разница между минимальной и месячной заработной платой была выплачена за счет средств стимулирующей части фонда оплаты труда общеобразовательного учреждения. Это привело к тому, что педагогическим работникам Заиграевской средней общеобразовательной школы в период с января по май 2011 года своевременно не выплачивались стимулирующие доплаты, предусмотренные трудовым договором, чем, по мнению заявителей, нарушены их трудовые права.

Конституционный Суд Республики Бурятия приходит к выводу, что приказ Министра образования и науки Республики Бурятия от 20 декабря 2010 года N 1704 "О минимальной заработной плате", сам по себе не регулирует порядок распределения фонда оплаты труда муниципального общеобразовательного учреждения. Вопросы невыплаты заработной платы в полном объеме, в том числе причины ее задержки, требуют выяснения фактических обстоятельств, связанных с трудовыми правоотношениями между заявителями и их работодателем, что не относится к компетенции Конституционного Суда Республики Бурятия, определенной в статье 100 Конституции Республики Бурятия, и, в силу части первой статьи 58 Закона Республики Бурятия "О Конституционном Суде Республики Бурятия" является основанием к прекращению в этой части производства по делу.

9. Условиями введения в школах новой системы оплаты труда являются принятие общеобразовательными учреждениями коллективных договоров и иных локальных актов, непосредственно устанавливающих в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Республики Бурятия и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления систему оплаты труда работников, а также принятие ими мер, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации, направленных на заблаговременное уведомление работников об изменении существенного условия трудового договора.

Особенности управления общеобразовательным учреждением, его финансирования и самостоятельное распоряжение общеобразовательным учреждением имеющимися денежными средствами предусмотрены Типовым положением об общеобразовательном учреждении, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2001 года N 196 (пункты 16, 68, 75, 78, 80, 81). Самостоятельность финансово-хозяйственной деятельности образовательного учреждения, в том числе по вопросу установления заработной платы его работникам, в пределах, установленных законодательством Российской Федерации, типовым положением об образовательном учреждении соответствующих типа и вида и уставом образовательного учреждения, запрет на изъятие закрепленных за ним финансовых средств, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации, предусмотрены пунктом 1, подпунктом 10 пункта 2 статьи 32, пунктами 1, 2 статьи 43 Закона Российской Федерации "Об образовании".

Из изложенного следует, что работодатель - муниципальное общеобразовательное учреждение, - при переходе к новой системе оплаты труда, обязан обеспечить соблюдение гарантий трудовых прав педагогических работников; реализация прав и обязанностей муниципального общеобразовательного учреждения как юридического лица, обеспечивается не только его организационной, но и финансовой самостоятельностью в пределах, установленных федеральным законодательством, законодательством Республики Бурятия, нормативными правовыми актами муниципального образования, уставом муниципального образовательного учреждения и договором, заключенным между учредителем и общеобразовательным учреждением.

Проверка соблюдения работодателем при установлении системы оплаты труда и заработной платы конкретного работника требований трудового законодательства, к компетенции Конституционного Суда Республики Бурятия, как она определена статьей 100 Конституции Республики Бурятия, статьей 3 Закона Республики Бурятия "О Конституционном Суде Республики Бурятия", не относится.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 61, 62, 66 и 88 Закона Республики Бурятия "О Конституционном Суде Республики Бурятия", Конституционный Суд Республики Бурятия постановил:

1. Признать пункт 1.2 Методики формирования фонда оплаты труда общеобразовательных учреждений в Республике Бурятия, утвержденной постановлением Правительства Республики Бурятия от 18 сентября 2007 года N 289 "О системе оплаты труда работников государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений в Республике Бурятия", не соответствующим Конституции Республики Бурятия, ее статьям 6, 11, 17.

2. Признать постановление Администрации муниципального образования "Заиграевский район" Республики Бурятия от 14 августа 2007 года N 698 "Об утверждении Порядка формирования фонда оплаты труда муниципальных общеобразовательных учреждений муниципального образования "Заиграевский район" не соответствующим Конституции Республики Бурятия, ее статьям 11, 17, 35.

3. Признать решение Заиграевского районного Совета депутатов Республики Бурятия от 22 мая 2008 года N 253 "Об утверждении Положения "Об отраслевой системе оплаты труда работников муниципальных учреждений образования района" не соответствующим Конституции Республики Бурятия, ее статьям 11, 17, 35.

4. Главе Администрации муниципального образования "Заиграевский район" Республики Бурятия следует обеспечить надлежащее правовое регулирование условий оплаты труда работников муниципальных учреждений образования с учетом требований Конституции Республики Бурятия и настоящего Постановления.

5. Прекратить производство по делу в части проверки соответствия Конституции Республики Бурятия приказа Министра образования и науки Республики Бурятия от 20 декабря 2010 года N 1704 "О минимальной заработной плате".

6. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

7. Согласно части 1 статьи 65 Закона Республики Бурятия "О Конституционном Суде Республики Бурятия" настоящее Постановление подлежит опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Республики Бурятия, в районной газете "Вперед".

Конституционный Суд Республики Бурятия