Решение Арбитражного суда Приморского края от 13 февраля 2008 г. N А51-13222/07 29-472 О несоответствии требованиям федерального законодательства пунктов муниципального правового акта Думы города Владивостока "Положение о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции и предоставлении рекламного места на территории города Владивостока" (извлечение)

Решение Арбитражного суда Приморского края
от 13 февраля 2008 г. N А51-13222/07 29-472
(Извлечение)

ГАРАНТ:

Постановлением Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 23 апреля 2008 г. N Ф03-А51/08-2/1174 настоящее Решение оставлено без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения

Управление Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующими пунктов 1.2, 1.3, 2.1, 3.1-3.12, 5.1-5.3, 5.10 муниципального правового акта Думы города Владивостока от 24.09.2007 N 89-МПА "Положение о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции и предоставлении рекламного места на территории города Владивостока".

Управление Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю в судебном заседании заявленные требования поддержало, указав, что муниципальный правовой акт Думы города Владивостока от 24.09.2007 N 89-МПА "Положение о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции и предоставлении рекламного места на территории города Владивостока" (далее - Положение), в оспариваемой части не соответствует требованиям статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон "О рекламе"), а именно:

Пункт 1.2 Положения не соответствует части 5 статьи 19 Закона "О рекламе", поскольку в нем существенно ограничен круг лиц, с которыми может быть заключен договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции. Положением не допускается установка рекламной конструкции без договора возмездного предоставления муниципального рекламного места. Вместе с тем в статье 19 Закона "О рекламе" такое ограничение отсутствует, как и сам термин "муниципальное рекламное место". Одновременное использование в Положении понятия "договор на размещение рекламной конструкции с собственником или иным лицом, обладающим вещными правами на имущество", и используемого в Положении понятия "договор возмездного предоставления муниципального рекламного места" противоречит требованиям статьи 19 Закона "О рекламе" и вводит участников рекламного процесса в заблуждение о необходимости заключения двух разных договоров на размещение одной рекламной конструкции. В пункте 1.2 Положения не упомянут ряд принципиально важных требований статьи 19 Закона "О рекламе" как сроки заключения договоров, прекращение действия договоров.

Пункт 1.3 Положения не соответствует части 1 статьи 19 Закона "О рекламе", т.к. в нем дан иной перечень возможных вариантов рекламных конструкций, при этом опущено принципиально важное положение о том, что требования установлены исключительно к техническим средствам стабильного территориального размещения.

Пунктами 2.1 и 5.2 Положения определяются функции неназванного "Органа, уполномоченного администрацией города Владивостока в сфере установки рекламных конструкций", в том числе функцией принятия решений о выдаче разрешений на установку рекламных конструкций, либо об отказе в выдаче разрешений, принятия решения об аннулировании разрешений на установку рекламных конструкций, что в соответствии с частью 9 статьи 19 Закона "О рекламе" относится к исключительной компетенции органа местного самоуправления городского округа - Администрации города Владивостока.

Пункты 3.2-3.4 Положения не соответствуют частям 11-14, 17 статьи 19 Закона "О рекламе", поскольку в Положении одним из условий получения разрешения на установку рекламной конструкции является заключение договора на ее размещение с собственником или иным лицом, обладающим вещными правами на имущество. В то время как для получения разрешения в соответствии с пунктом 2 части 11 статьи 19 Закона "О рекламе" требуется не сам договор, а подтверждение в письменной форме согласия собственника недвижимого имущества на присоединение к нему рекламной конструкции.

Пунктами 3.5 и 3.9 Положения определен иной перечень оснований отказа в заключении договора возмездного предоставления рекламного места и отказа в выдаче листа согласования для заключения такого договора, нежели перечень, установленный частью 15 статьи 19 Закона "О рекламе".

Пунктами 3.11 и 3.12 Положения определен порядок продления договора возмездного предоставления рекламного места и разрешения на установку рекламной конструкции, что не соответствуют части 5 статьи 19 Закона "О рекламе", т.к. указанными пунктами установлен непредусмотренный Законом "О рекламе" порядок продления договора и разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Пунктом 5.2 Положения установлен срок действия разрешения, выдаваемого на установку рекламной конструкции - 5 лет, что не соответствует части 17 статьи 19 Закона "О рекламе", устанавливающей, что разрешение выдается на срок действия договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Пунктом 5.10 Положения установлено, что разрешение на установку рекламной конструкции может быть аннулировано либо может быть признано недействительным в судебном порядке. При этом в Положении отсутствуют ссылки на то, что исчерпывающий перечень оснований и условий аннулирования разрешения даны в частях 19 и 20 статьи 19 Закона "О рекламе".

Управление Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю полагает, что Положение, в оспариваемой части, ущемляет права хозяйствующих субъектов, осуществляющих размещение конструкций наружной рекламы в г. Владивостоке, и выражается: в необходимости предварительного заключения договора на размещение рекламной конструкции до получения разрешения на ее размещение: в необходимости преодолевать отказ на выдачу разрешения на размещение рекламной конструкции по основаниям, не предусмотренным Законом "О рекламе"; в соблюдении требований по содержанию и оформлению рекламы, не предусмотренных Законом "О рекламе".

Дума города Владивостока заявление отклонила, указав, что в силу статьи 4 Закона "О рекламе" органы местного самоуправления не вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие в данной сфере. Пояснила, что обжалуемый муниципальный правовой акт имеет своей целью конкретизировать положения Закона "О рекламе" применительно к отношениям, возникающим между участниками отношений в сфере установки рекламных конструкций и муниципальным образованием. Порядок и условия выдачи разрешений на установку рекламных конструкций определен Законом "О рекламе". Оспариваемое Положение принято в соответствии с указанным выше федеральным законом и не устанавливает каких-либо иных требований.

Полагает, что пункт 1.3 Положения соответствует требованиям части 1 статьи 19 Закона "О рекламе", так как перечень видов рекламных конструкций, указанный в данной норме, не является исчерпывающим.

Находит необоснованным довод заявителя о том, что пункты 2.1 и 5.2 противоречат части 9 статьи 19 Закона "О рекламе" в том, что Положение наделяет некий Орган функциями, отнесенными данной нормой к исключительной компетенции Администрации города Владивостока, поскольку в силу в силу статьи 2, пункта 26.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 8 части 1 статьи 28, статьи 32 Устава города Владивостока, полномочиями наделяется орган, входящий в систему администрации города Владивостока, к компетенции которого будут отнесены функции в сфере установки рекламных конструкций, в том числе и принятие решений о выдаче разрешений на установку рекламных конструкций, либо об отказе в выдаче таких разрешений.

По мнению Думы города Владивостока необоснованными являются доводы заявителя о том, что пункты 3.2-3.4, 3.6-3.8, 3.10 противоречат частям 11-14, 17 статьи 19 Закона "О рекламе", т.к. в силу пункта 2 статьи 125, статьи 209 ГК РФ, пункта 6 части 1 статьи 32 Устава города Владивостока, Дума города Владивостока была вправе определить перечень документов, порядок и условия их рассмотрения для принятия решения о возможности заключения договора предоставления муниципального рекламного места. Соответственно и правовые нормы, содержащиеся в пунктах 3.1-3.12 Положения и регулирующие отношения, связанные с реализацией прав собственника муниципального имущества не противоречат статье 19 Федерального закона о рекламе, так как регулируют отношения в сфере владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Дума города Владивостока пояснила, что основания аннулирования разрешений на установку рекламных конструкций установлены частью 20 статьи 19 Закона "О рекламе". В пункте 5.10 Положения указано, что разрешение на установку рекламной конструкции может быть аннулировано либо может быть признано недействительным в судебном порядке. Исходя из того, что порядок и основания аннулирования разрешений на установку рекламных конструкций могут быть установлены лишь федеральным законодательством, в оспариваемой правовой норме Положения данные основания не приводятся.

Администрация города Владивостока поддержала доводы Думы города Владивостока. Полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Думой города Владивостока в рамках ее компетенции и на основании норм статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе", предусматривающих необходимость заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции с собственником объекта недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, а также наличия разрешения на установку рекламной конструкции, выдаваемого органом местного самоуправления городского округа.

По мнению третьего лица в рассматриваемом случае отсутствуют основания для удовлетворения требований заявителя.

Из материалов дела судом установлено, что 24.09.2007 Думой города Владивостока был принят муниципальный правовой акт N 89-МПА "Положение о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции и предоставлении рекламного места на территории города Владивостока" (источники публикации: "Красное Знамя Приморья", N 53 (233), 28.09.2007, "Вестник Думы города Владивостока", N 33, 25.09.2007).

Посчитав, что пункты 1.2, 1.3, 2.1, 3.1-3.12, 5.1-5.3, 5.10, указанного, нормативного правового акта не соответствуют требованиям Закона "О рекламе", а также нарушают права хозяйствующих субъектов, осуществляющих размещение конструкций наружной рекламы в г. Владивостоке, Управление Федеральной антимонопольной службы в порядке статьи 53 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Исследовав материалы дела, оценив доводы лиц, участвующих в деле, проанализировав законность оспариваемого нормативного правового акта в обжалуемой части, суд пришел к следующим выводам.

В соответствии Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа. Аналогичное положение содержится в Уставе города Владивостока, принятом решением Думы города Владивостока от 03.03.2005 N 49 (зарегистрирован в правовом департаменте администрации Приморского края 21.07.2005 N 084).

В силу Федерального закона 25.10.2001 "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации распоряжение земельными "участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов.

Согласно Закону "О рекламе" установка и эксплуатация рекламной конструкции осуществляется ее владельцем по договору с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества. Условия такого договора настоящим Федеральным законом не устанавливаются.

Следовательно, правоотношения, возникающие в данной сфере, регламентируются гражданским законодательством. Согласно пункту 4 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами.

В силу статьи 422 ГК РФ договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами, действующими в момент заключения. Если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила, иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникающие из ранее заключенных договоров.

Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставу города Владивостока к вопросам местного значения города Владивостока относится, в т.ч. владение пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Владивостока (пункт 3 части 1 статьи 5). Органы местного самоуправления городского округа вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного, самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами Приморского края, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (часть 2 статьи 5 Устава).

В исключительной компетенции Думы города Владивостока находятся, как установлено статьей 22 Устава города Владивостока:

- определение порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью (пункт 6 статьи 22 Устава);

- установление правил, обязательных для исполнения на территории города Владивостока по вопросам, отнесенным к компетенции Думы г. Владивостока (пункт 11 статьи 22 Устава);

- иные полномочия, отнесенные к компетенции представительного органа городского округа федеральными законами и законами Приморского края (пункт 14 статьи 22 Устава).

Статья 4 Закона "О рекламе" устанавливает, что законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из настоящего Федерального закона. Под рекламой понимается информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке.

При этом пункты 1.2, 1.3, 2.1, 3.1, 5.1, 5.3 оспариваемого Положения определяют, что установка рекламных конструкций осуществляется на основании разрешения, основные термины, используемые в Положении, определяет компетенцию уполномоченного органа в сфере установки рекламных конструкций, устанавливает порядок выдачи разрешения на распространение наружной рекламы.

Из изложенного следует вывод о том, что в указанной части оспариваемый нормативный акт регламентирует правоотношения, возникающие в сфере использования муниципальной собственности г. Владивостока, а не вопросы содержания информации, размещаемой на щитах, плакатах, др., т.е. вопросы, регулируемые федеральным законодательством.

Из пункта 9 статьи 19 Закона "О рекламе" следует, что разрешения на установку рекламной конструкции выдаются органом местного самоуправления.

В соответствии со статьями 130-133 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, т.к. они затрагивают правомочия пользования, владения, распоряжения муниципальной собственностью. Данное положение закреплено в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 04.03.1997 N 4-П "О проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18.07.1995 "О рекламе", согласно которому рекламная деятельность является объектом "комплексного нормативного правового регулирования.

Таким образом, суд приходит к выводу, что поскольку порядок выдачи разрешения на распространение наружной рекламы и порядок заключения договоров на размещение средств наружной рекламы и информации с использованием имущества, находящегося в муниципальной собственности, не отнесены к компетенции органов государственной власти и не исключены из компетенции органов местного самоуправления, следовательно, Дума города Владивостока приняла оспариваемое решение в пределах своей компетенции.

Оспариваемое Положение Думы города Владивостока входит в систему муниципальных правовых актов согласно части 1 статьи 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 1 статьи 36 Устава города Владивостока.

Согласно пункту 5.10 Положения разрешение на установку рекламной конструкции может быть аннулировано либо может быть признано недействительным в судебном порядке. Проанализировав содержание данной нормы права, суд не усмотрел какого-либо противоречия статье 19 Закона "О рекламе". В силу того, что порядок и основания аннулирования разрешений на установку рекламных конструкций либо признания их недействительными могут быть установлены лишь федеральным законодательством, у Думы города Владивостока отсутствовала необходимость (обязанность) их цитирования в оспариваемой правовой норме.

При таких обстоятельствах суд не усматривает оснований для признания недействующими пунктов 1.2, 1.3, 2.1, 3.1, 5.3, 5.10 муниципального правового акта Думы города Владивостока от 24.09.2007 N 89-МПА "Положение о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции и предоставлении рекламного места на территории города Владивостока".

Вместе с тем суд полагает, что пункты 3.2-3.12 главы 3 "Заключение договора возмездного представления муниципального рекламного места на установку рекламной продукции" оспариваемого Положения подлежат признанию недействующими, т.к. противоречат Закону "О рекламе". В указанных пунктах установлены дополнительные условия и ограничения для рекламораспространителей, по сравнению с федеральным законодательством.

В соответствии с частями 3 и 5 Положения определен порядок получения разрешения на установку рекламной конструкции, который прямо связывается условием заключения договора о возмездном предоставлении муниципального рекламного места на установку рекламной конструкции. Пунктами 3.2.-3.4., 3.6-3.8, 3.10 установлен порядок, сроки и перечень документов, подаваемых в уполномоченный орган для заключения вышеназванного договора, порядок, сроки принятия решения, порядок и сроки оформления договора. Пунктом 3.11, условия и срок получения разрешения на установку рекламной инструкции и срок ее установки. Вышеперечисленные пункты Положения, по мнению суда, не соответствуют частям 11-14, 17 статьи 19 Закона "О рекламе", устанавливающим иной перечень подаваемых документов для получения разрешения на установку рекламной конструкции, порядок и сроки их рассмотрения, порядок проведения согласований. Кроме того, согласно Положению одним из условий получения разрешения на установку рекламной конструкции является заключение договора на ее размещение с собственником или иным лицом, обладающим вещными правами на имущество. В то время как для получения разрешения в соответствии с пунктом 2 части 11 статьи 19 Закона "О рекламе" требуется не сам договор, а подтверждение в письменной форме согласия собственника недвижимого имущества на присоединение к нему рекламной конструкции.

Пунктами 3.5. и 3.9. Положения определены основания отказа в заключении договора возмездного предоставления рекламного места и отказа в выдаче листа согласования для заключения такого договора. Согласно пункту 3.11 Положения указанные основания отказа являются фактически и основаниями для отказа в получении разрешения на установку рекламной конструкции.

Поименованные пункты Положения не соответствуют части 15 статьи 19 Закона "О рекламе", устанавливающей, что решение об отказе в выдаче разрешения должно быть мотивировано и принято органом местного городского округа исключительно по следующим основаниям:

1) несоответствие проекта рекламной конструкции и ее территориального размещения требованиям технического регламента;

2) несоответствие установки рекламной конструкции в заявленном месте схеме территориального планирования или генеральному плану;

3) нарушение требований нормативных актов по безопасности движения транспорта;

4) нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа;

5) нарушение требований законодательства Российской Федерации об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, их охране и использовании.

Таким образом, Положение устанавливает иной, по отношению к Закону "О рекламе", перечень оснований, в частности, в Положении предусматриваются основания, отсутствующие в статье 19 Закона "О рекламе", а именно:

- в случае перегруженности района предполагаемого размещения рекламной конструкции другими рекламными конструкциями;

- в случае необходимости использования рекламного места для муниципальных нужд;

- нарушения заявителем условий ранее заключенных договоров возмездного предоставления муниципального рекламного места и (или) ранее выданного разрешения на установку рекламной конструкции;

- наличия у заявителя задолженности перед бюджетом города Владивостока по оплате заключенного договора возмездного предоставления муниципального рекламного места.

Пунктами 3.11 и 3.12. Положения определен порядок продления договора возмездного предоставления рекламного места и разрешения на установку рекламной конструкции.

Данные пункты Положения не соответствуют части 5 статьи 19 Закона "О рекламе", устанавливающей, что договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции заключается на срок пять лет, за исключением договора на установку и эксплуатацию временной рекламной конструкции, который может быть заключен на срок не более чем двенадцать месяцев. По окончании срока действия договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции обязательства сторон по договору прекращаются. В этой части несоответствие выражается в том, что Положение устанавливает непредусмотренный Законом "О рекламе" порядок продления договора и разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Пунктом 5.2 Положения установлено, что разрешение на установку рекламной конструкции выдается уполномоченным органом сроком на 5 лет. Указанный пункт Положения не соответствует части 17 статьи 19 Закона "О рекламе", устанавливающей, что разрешение выдается органом местного самоуправления городского округа на каждую рекламную конструкцию на срок действия договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

При изложенных обстоятельствах суд не усматривает оснований для отказа в удовлетворении требований о признании Управления Федеральной антимонопольной службы про Приморскому краю о признании недействующими пунктов 3.2-3.12, 5.2 муниципального правового акта Думы города Владивостока от 24.09.2007 N 89-МПА "Положение о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции и предоставлении рекламного места на территории города Владивостока".

Государственная пошлина в силу статьи 110 АПК РФ относится на ответчика.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Признать муниципальный правовой акт Думы города Владивостока от 24.09.2007 N 89-МПА "Положение о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции и предоставлении рекламного места на территории города Владивостока" части пунктов 3.2-3.12, 5.2 несоответствующим положениям Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" и недействующим.

Отказать Управлению Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю в удовлетворении требований о признании недействующими пунктов 1.2, 1.3, 2.1, 3.1, 5.1, 5.3, 5.10 муниципального правового акта Думы города Владивостока от 24.09.2007 N 89-МПА "Положение о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции и предоставлении рекламного места на территории города Владивостока". Проверено на соответствие Федеральному закону от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе".

Взыскать с Думы города Владивостока в доход Федерального бюджета 2000 (две тысячи) рублей государственной пошлины.

Выдать исполнительный лист.

Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа в месячный срок.