Решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 01 февраля 2018 г. по делу N 3а-1/2018

ГАРАНТ:

Апелляционным определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 июня 2018 г. N 74-АПГ18-1 настоящее решение отменено

Верховный Суд Республики Саха (Якутия) в составе:

судьи Матвеевой М.К.

при секретаре Яковлевой Н.А.

с участием прокурора Никонова В.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ООО "Авангард" и ИП Петров Е.Н. о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими Приказа Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия) от 26 сентября 2016 г. N411п "Об утверждении территориальной схемы обращения с отходами Республики Саха (Якутия) на 2017-2026 годы. Том I. Обращение с твердыми коммунальными отходами в Республике Саха (Якутия)" и Приказа Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2017 г. N263п "О внесении изменения в территориальную схему обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, Республики Саха (Якутия)" с момента вступления решения суда в законную силу,

УСТАНОВИЛ:

ООО "Авангард" и ИП Петров Е.Н. обратились в Верховный Суд Республики Саха (Якутия) с административным исковым заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими Приказа Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия) от 26 сентября 2016 г. N411п "Об утверждении территориальной схемы обращения с отходами Республики Саха (Якутия) на 2017-2026 годы. Том I. Обращение с твердыми коммунальными отходами в Республике Саха (Якутия)" и Приказа Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2017 г. N263п "О внесении изменения в территориальную схему обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, Республики Саха (Якутия)" с момента вступления решения суда в законную силу.

Заявление мотивировано тем, что оспариваемые нормативные акты нарушают охраняемые законом права и законные интересы административных истцов как субъектов правоотношений, регулируемых оспариваемыми нормативными актами. По мнению административных истцов в оспариваемой Территориальной схеме отсутствует перечень источников отходов с указанием адресов; не указаны сведения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, установленных юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям; отсутствуют сведения о ежегодном образовании отходов, систематизированным по видам и классам от 1 до 5; отсутствуют сведения о доле утилизированных, обезвреженных, направляемых на захоронение отходов с разбивкой по видам и классам; отсутствуют сведения о ежегодном количестве отходов с разбивкой по видам и классам опасности принимаемых на размещение, обезвреживание, обработку и утилизацию; баланс количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов содержит сведения по соотношению количества образующихся на территории субъекта Российской Федерации и поступающих из других субъектов РФ отходов (по видам и классам опасности отходов) и количественных характеристик их образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения, передачи в другие субъекты РФ для последующей утилизации, обезвреживания, размещения составлен на основании статистических данных 2-ТП (Отходы), предоставленных Управлением Росприроднадзора по РС(Я), без ссылок на другие источники; ИП Петров Е.Н. отсутствует в реестре организаций, имеющих лицензию на деятельность по обезвреживанию и размещению отходов.

В судебном заседании представители административных истцов Томтосова В.Е, Седенко Е.Г, Мотькин С.В. заявленные требования поддержали в полном объеме по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении. При этом дополнительно пояснили, что ООО "Авангард" и ИП Петров Е.Н. не являются региональными операторами, вместе с тем оспариваемая территориальная схема является базовым документом, необходимым для отбора и обеспечения работы региональных операторов по обращению с отходами и недостоверность изложенных в ней сведений приведет к дестабилизации работы в сфере обращения с отходами, нерациональному и неэффективному использованию бюджетных средств. При разработке схемы не учтены крупногабаритные коммунальные отходы и не предусмотрены способы и транспорт для их доставки к местам захоронения. Оспариваемыми нормативными актами в отношении административных истцов созданы необоснованные препятствия к осуществлению предпринимательской деятельности, в частности ИП Петров Е.Н, как предприятие, осуществляющее деятельность по сбору, обработке, обезвреживанию отходов 1-4 классов, фактически лишен возможности стать участником указанных отношений по причине его отсутствия в Территориальной схеме в реестре организаций, имеющих лицензию на деятельность по обезвреживанию и размещению отходов. При этом, уточнили исковые требования и просили признать недействительным Том 1 территориальной схемы.

Представитель административного ответчика - Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия) - Николаева А.Д. с требованиями административных истцов не согласилась и просила отказать в удовлетворении заявленных требований, поскольку оспариваемые приказы не относятся к нормативным правовым актам, административные истцы не являются, субъектами отношений, регулируемых оспариваемыми приказами, тем самым не наделены правом обращения с данными административным заявлением. Сославшись на положения федерального законодательства, требования к составу и содержанию территориальных схем, указала, что оспариваемая Территориальная схема соответствует требованиям законодательства, что подтверждено Заключением Управления Росприроднадзора по РС(Я) и согласована Федеральной службой по надзору в сфере природопользования.

Суд, изучив материалы дела, выслушав представителей сторон, заключение прокурора, полагавшего в удовлетворении административного иска отказать, приходит к следующему.

По смыслу частей 7, 8 статьи 213 и пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд устанавливает такие обстоятельства, как нарушение прав и законных интересов административного истца, оспариваемым нормативным актом, отсутствие полномочий у принявших его органов власти либо нарушение формы, процедуры принятия и введения его в действие, несоответствие оспариваемого акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации с 1 января 2016 г. отнесены разработка и утверждение территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами.

Согласно части 5 статьи 23 Федерального закона N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" утверждение территориальных схем в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, уполномоченными органами должно быть осуществлено не позднее чем в течение шести месяцев со дня вступления в силу требований к составу и содержанию таких схем.

Постановлением Правительства РФ N 197 от 16 марта 2016 г. утверждены "Требования к составу и содержанию территориальных схем обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами" (Требования).

В Республике Саха (Якутия) территориальная схема обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами на период 2017-2026 годы, утверждена Приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия) от 26 сентября 2016 г. N411п "Об утверждении территориальной схемы обращения с отходами Республики Саха (Якутия) на 2017-2026 годы. Том I. Обращение с твердыми коммунальными отходами в Республике Саха (Якутия)", Приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2017 г. N263п "О внесении изменения в территориальную схему обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, Республики Саха (Якутия)" принят Том 2. Обращение с промышленными отходами в Республике Саха (Якутия).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" твердые коммунальные отходы (ТКО) - отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, то есть ТКО образуются физическими и юридическими лицами.

Согласно пункту 2 Требований источником образования отходов является объект капитального строительства или другой объект, а также их совокупность, объединенные единым назначением и (или) неразрывно связанные физически или технологически и расположенные в пределах одного или нескольких земельных участков, территория (часть территории) поселения, на которых образуются твердые коммунальные отходы.

Пунктом 5 Требований определено, что раздел "Нахождение источников образования отходов" должен содержать наименования источников образования отходов и сведения о почтовом адресе и (или) географических координатах источников образования отходов на территории субъектов Российской Федерации (с нанесением их на карту субъекта Российской Федерации).

В оспариваемой Территориальной схеме содержатся сведения о территориях поселений, на которых образуются ТКО, географические координаты источников образования отходов, почтовые адреса юридических лиц. Так, в разделе 2 "Нахождение источников образования твердых коммунальных отходов" имеются сведения о муниципальных образованиях Республики Саха (Якутия) в разрезе населенных пунктов, их местоположении, в частности географические координаты (таблица 2.1); указаны адреса предприятий и организаций, включенных в перечень объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих федеральному государственному экологическому надзору (таблица 2.2).

В соответствии с п.п. "б" пункта 3 Требований, сведения из нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, установленных юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, включаются в состав Территориальной схемы при необходимости, то есть не носят обязательный характер.

Доводы административных истцов об отсутствии в оспариваемой Территориальной схеме сведений о ежегодном образовании отходов, систематизированным по видам и классам опасности от I до V, не нашли подтверждения.

В соответствии с пунктом 6 Требований раздел Территориальной схемы "Количество образующихся отходов" должен содержать данные о ежегодном образовании отходов, систематизированные по видам отходов согласно федеральному классификационному каталогу отходов и их классам опасности от I до V (далее - виды и классы опасности отходов), а также по источникам образования отходов.

Оспариваемая Территориальная схема в Томе 1. Книга 1. Таблицы 3.4 -3.7 и в Томе 1. Книга 2. Приложения - Табл.3.8 содержит указанные выше сведения в разрезе муниципальных образований и поселений за 2013-2016 г, прогнозный до 2036 г.

Данные о ежегодном образовании отходов систематизированы по видам отходов согласно Федеральному классификационному каталогу отходов и их классам опасности от I до V:

класс - чрезвычайно опасные отходы. Уровень негативного воздействия на живые существа таких объектов очень высокий. Накопление отходов I класса постепенно приводит к разрушению экологии, которое невозможно исправить;

класс - высоко опасные отходы. Степень воздействия на окружающую среду обозначается как высокая. Эта группа отходов сильно нарушает экосистему, срок восстановления которой составляет более 30 лет после устранения воздействия разрушающего фактора;

класс - умеренно опасные отходы и вещества. Уровень разрушения оцени- вается как средний, а период восстановления внешней среды может длиться не ме- нее 10 лет;

класс - малоопасные отходы. Степень воздействия на природную среду характеризуется как низкая, для восстановления экологического баланса понадобится не менее 3 лет после устранения вредного фактора;

класс - практически неопасные отходы. Предметы и вещества этой группы практически не воздействуют на экологическую обстановку и не нарушают ее компонентов.

Класс опасности вредных веществ устанавливают в зависимости от норм и показателей, указанных в таблице 3.2. Том 1. Книга1.

Твердые коммунальные отходы, в соответствии Федеральным законом от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и Сведениям об образовании, использовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления по форме 2-ТП (отходы) Управлением Росприроднадзора по Республике Саха(Якутия), систематизированные по видам отходов и классам опасности отходов для окружающей среды ТБО, относятся к IV и V классам опасности отходов.

По данным формам федерального статистического наблюдения 2-ТП (отходы) ежегодно в Республике Саха(Якутия) образуется до 700 видов отходов I - V классов опасности объёмом порядка 253 млн. тонн. Из них объем ТКО составляет порядка 150 тысяч тонн в год, что видно из таблицы 3.3. Том 1. Книга1.

Сведения об образовании отходов 1-3 класса опасности приведены в таблице 3.2 - 3.4 Том 2.Книга 1 и таблице 3.5 Том 2. Книга 2. Приложение.

В соответствии с пунктом 7 Требований раздел Территориальной схемы "Целевые показатели по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов" должен содержать данные:

б) о доле утилизированных, обезвреженных отходов в общем объеме отходов, образовавшихся в процессе производства и потребления (процентов), суммарно и с разбивкой по видам и классам опасности отходов;

в) о доле отходов, направляемых на захоронение, в общем объеме отходов, образовавшихся в процессе производства и потребления (процентов), с разбивкой по видам и классам опасности отходов.

Оспариваемая Территориальная схема содержит указанные сведения в разделе 4 "Целевые показатели по обезвреживанию, утилизации и размещению ТКО", что отражено в таблицах 4.1 -4.3 Том 1. Книга 1.

Вопреки доводам административных истцов об отсутствии в обжалуемой Территориальной схеме сведений о ежегодном количестве отходов с разбивкой по видам и классам опасности принимаемых на размещение, обезвреживание, обработку и утилизацию, указанные сведения приведены в разделе 6 "Объекты по обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению ТКО".

Сведения о действующих объектах по размещению ТКО, расположенных на территориях населённых пунктов, входящих в состав муниципальных образований Республики Саха (Якутия) (источников образования ТКО), приведены в разделе 5 в таблице 5.1. Том 1. Книга 2 Приложения.

Характеристики объектов по размещению ТКО, включённых в Государственный реестр объектов размещения отходов, расположенных на территории населённых пунктов, входящих в состав муниципальных образований Республики Саха (Якутия) (источников образования отходов), а также на территории промышленных предприятий представлены в таблице 6.1. Том 1.Книга 2. Приложения. Там же приведены сведения о проектной и остаточной мощности и данные о ежегодном количестве принимаемых отходов по объектам размещения отходов, а также сведения о заключении государственной экологической экспертизы.

Сведения о соотношении количества образующихся на территории Республики Саха (Якутия) и поступающих из других субъектов Российской Федерации ТКО (по их видам и классам опасности) и количественных характеристик их образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения, передачи в другие субъекты Российской Федерации для последующих утилизации, обезвреживания, размещения, представлены в таблице 7.1. Том 1. Книга 2. Приложения.

Сведения составлены на основании статистических данных формы 2- ТП (Отходы), с учётом проведённого анализа объёмов образования ТКО, представленных Управлением Росприроднадзора по Республике Саха(Якутия). Баланс отражает существующее положение (на базовый 2015 год) в сфере обращения с ТКО на территории Республики Саха (Якутия).

Все ТКО образованы и размещены в пределах Республики Саха (Якутия). Сведений о переданных в другие регионы Российской Федерации на последующую переработку и принятых из других регионов Российской Федерации объёмов ТКО нет.

Перспективный баланс количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания и размещения ТКО основан на требованиях законодательства в сфере обращения с ТКО и значениями целевых показателей, предусматривающих постепенный переход к построению системы комплексного обращения с ТКО на основе максимальной утилизации и использовании вторичного сырья.

В соответствии с пунктами 1, 4, 5, 6 статьи 24.6 Федерального закона N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации обеспечиваются региональным оператором в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами.

Полномочия субъектов Российской Федерации по организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов реализуются путем заключения соглашения между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и региональными операторами, определяемыми на основании конкурсного отбора. Сбор и транспортирование твердых коммунальных отходов осуществляются после проведения торгов.

В частности организация деятельности по обращению с отходами осуществляется посредством соглашения между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и региональными операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами. Установленные законом требования о заключении вышеуказанного соглашения, в соответствии с п.3 ст.29.1 Закона РФ от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" должны быть выполнены не позднее 01.05.2018 года.

Требования к территориальным схемам в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, предусмотрены статьей 13.3 Закона РФ от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", из которой следует, что такие схемы разрабатываются в соответствии с документами территориального планирования.

При этом, Федеральным законом от 31.12.2017 N 503-ФЗ положения пункта 3 статьи 13.3 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" о составе территориальной схемы применяются при первой корректировке территориальных схем обращения с отходами, но не позднее 1 января 2020 года.

По смыслу процессуального законодательства, предметом судебного обжалования могут быть только такие правовые акты нормативного характера, которые на момент рассмотрения заявленных требований являются действующими и нарушают либо затрагивают права административного истца.

Частью 1 статьи 208 КАС РФ установлено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из приведенных положений административного процессуального закона во взаимосвязи с разъяснениями, данными пунктах 3, 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" следует, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим вправе обратиться только лица, в отношении которых данный акт применяется, либо они являются субъектами регулируемых отношений, при условии, что оспариваемым актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Установив перечисленные выше обстоятельства, суд приходит к выводу о том, что состав и содержание оспариваемой Территориальной схемы не противоречат вышеприведенным положениям Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

Как усматривается из материалов дела, административные истцы не являются региональными операторами по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов, вместе с тем полагают, что оспариваемой Территориальной схемой могут быть нарушены их права как региональных операторов. Доказательства, подтверждающие нарушения их прав и свобод, связанных с оспариваемой Территориальной схемой, в материалах дела не представлены. При этом правом на обращение в суд в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц заявители законом не наделены.

Таким образом, в процессе рассмотрения спора установлено, что оспариваемые акты приняты уполномоченным органом, в соответствующей форме, с соблюдением установленной процедуры, в установленном порядке опубликованы. В оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, прав, свобод и законных интересов административных истцов не нарушает.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 179-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административного искового заявления ООО "Авангард" и ИП Петров Е.Н. о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими Приказа Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия) от 26 сентября 2016 г. N411п "Об утверждении территориальной схемы обращения с отходами Республики Саха (Якутия) на 2017-2026 годы. Том I. Обращение с твердыми коммунальными отходами в Республике Саха (Якутия)" и Приказа Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2017 г. N263п "О внесении изменения в территориальную схему обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, Республики Саха (Якутия)" с момента вступления решения суда в законную силу, - отказать.

Сообщение о принятом решении суда в течение одного месяца после вступления его в законную силу в соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит опубликованию в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы оспоренные нормативные правовые акты.

На решение могут быть поданы апелляционная жалоба, апелляционное представление прокурора в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Верховный суд Республики Саха (Якутия) в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Верховного Суда

Республики Саха (Якутия) М.К. Матвеева