Решение Приморского краевого суда от 30 сентября 2005 г. N 3-137/05 Вновь устанавливаемые выплаты, льготы и компенсации, сохраняя свою социальную направленность, не должны ухудшать положение отдельных категорий граждан, которые с учетом их правового, имущественного положения, нуждаются в поддержке государства (извлечение)

Решение Приморского краевого суда
от 30 сентября 2005 г. N 3-137/05
(Извлечение)

Прокурор обратился в суд с указанным требованием, в судебном заседании в связи с ошибкой, допущенной в нумерации структурных единиц оспариваемого нормативного акта, уточнил свои требования, и просил признать недействующими как противоречащие федеральному законодательству пункты 1 и 2 части 1 статьи 6, пункты 1 и 2 части 1 статьи 7, часть третью статьи 14 Закона Приморского края N 206 от 29.12.04 года (в редакции закона ПК N 220 от 01.02.05 года) "О социальной поддержке льготных категорий граждан, проживающих на территории Приморского края".

В обоснование своих требований прокурор ссылался на то, что указанные правовые нормы не соответствуют положениям преамбулы и ст. 153 ФЗ N 122 от 22.08.04 года, поскольку введенные правовые механизмы по замене натуральных льгот не обеспечили сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан, при принятии закона не были соблюдены требования федерального закона о том, что вновь устанавливаемые размеры и условия социальных выплат, гарантий и компенсаций отдельным категориям граждан в натуральной форме, не могут быть ниже уровня по состоянию на 31.12.04 года.

В отношении ст. 6 и ст. 7 оспариваемого закона, которыми предусмотрены меры социальной поддержки реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, прокурор указал, что такая мера как 50 процентная оплата жилой площади и коммунальных услуг установлена краевым законом для инвалидов, пенсионеров и совместно проживающих нетрудоспособных членов их семей, тогда как в ст. 16 ФЗ от 18.10.91 года "О реабилитации жертв политических репрессий", действовавшей до 01.01.05 года, круг лиц, имеющих право на такую льготу, был шире, было предусмотрено право на льготу для всех членов семьи. По мнению прокурора, положение реабилитированных лиц и лиц, подвергшихся политическим репрессиям ухудшено.

В обоснование своего требования в отношении ст. 14 оспариваемого закона, которой предусмотрены денежные выплаты отдельным категориям специалистов, проживающих в сельской местности и поселках городского типа, как компенсация ранее существовавшего права на бесплатное жилье и коммунальные услуги, прокурор ссылался на то, что ранее указанные категории граждан имели более высокие размеры и более благоприятные условия компенсаций в жилищно-коммунальной сфере, поскольку установленные законом размеры компенсаций не покрывают расходы на содержание жилья.

Представители Законодательного собрания Приморского края и Администрации Приморского края, которая была привлечена судом к участию в деле, не согласились с заявленными требованиями.

В обоснование своих возражений они пояснили, что ФЗ N 122 от 22.08.04 года были внесены изменения в ст. 16 Федерального Закона "О реабилитации жертв политических репрессий", в новой редакции указанная норма предусматривает, что меры социальной поддержки указанным в законе лицам устанавливаются в соответствии с законами субъекта федерации, при этом члены семей лиц, являющихся жертвами политических репрессий, федеральным законом не отнесены к категориям граждан, которые должны быть обеспечены такими мерами. Закон Приморского края расширил круг лиц, которым предоставляются меры социальной поддержки, поскольку к этой категории отнесены нетрудоспособные члены семьи.

Что касается ст. 14 оспариваемого закона, то при ее принятии было учтено предусмотренное федеральным законодательством правило, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных в предоставлением мер социальной поддержки в жилищно-коммунальной сфере, устанавливаются законодательными актами субъектов федерации. Статьей 14 краевого закона такие меры поддержки установлены в виде денежной компенсации, которая рассчитана по существующим нормативам. При этом обязанность субъекта федерации предоставить указанные льготы всем категориям специалистов, федеральным законодательством не предусмотрена.

По мнению представителей Законодательного собрания Приморского края и Администрации Приморского края, оспариваемые прокурором правовые нормы, не противоречат положениям ст. 153 ФЗ N 122 от 22.08.04 года.

Суд, выслушав участников процесса, изучив материалы дела, приходит к выводу, что заявление прокуратуры Приморского края подлежит удовлетворению в части.

Как следует из преамбулы Федерального Закона N 122 от 22.08.04 года, при переходе к новой системе социальной защиты граждан субъекты Российской Федерации должны при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации, вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а так же других обстоятельств; реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования; предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности, посредством установления временного регулирования общественных отношений.

Нормы федерального закона должны реализовываться в соответствии с положениями, закрепленными в преамбуле, и не могут использоваться для умаления прав и законных интересов человека и гражданина.

Статьей 153 Федерального закона N 122 от 22.08.04 года установлено, что в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.05 года право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренным настоящим Федеральным законом.

При этом при издании органами государственной власти субъектов федерации в связи с принятием этого закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены условия о том, что вновь устанавливаемые размеры и условия выплаты социальных гарантий и компенсаций отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий таких гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан по состоянию на 31.12.04 года, что совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Таким образом, наделив органы государственной власти субъектов федерации правом самостоятельно разрешать вопросы о мерах социальной поддержки отдельным категориям граждан, федеральный закон ограничил это право определенными условиями, на нарушение которых ссылается прокурор.

По смыслу федерального закона, вновь устанавливаемые выплаты, льготы и компенсации, сохраняя свою социальную направленность, не должны ухудшать положение отдельных категорий граждан, которые с учетом их правового, имущественного положения, нуждаются в поддержке государства.

Что касается мер социальной поддержки для реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, то в соответствии со ст. 16 Федерального закона "О реабилитации жертв политических репрессий" в старой редакции указанные категории граждан, подвергшиеся определенным видам репрессий, имеющие инвалидность или являющиеся пенсионерами, имели право на снижение размеров оплаты жилой площади и коммунальных услуг на 50%, при этом федеральным законом был определен и круг лиц, которые наравне с ними имели право на льготу, в их число были включены члены семьи реабилитированного.

В новой редакции ст. 16 указанного закона предусмотрено, что реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, обеспечиваются мерами социальной поддержки в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, при этом федеральный закон в новой редакции не определил круг лиц, имеющих право на льготы.

В статье 6 и 7 Закона Приморского края N 206 от 29.12.04 года "О социальной поддержке льготных категорий граждан, проживающих на территории Приморского края" 50% льгота по оплате жилья и коммунальных услуг как мера социальной поддержки предусмотрена для реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, имеющих инвалидность или являющихся пенсионерами, и для совместно с ними проживающих нетрудоспособных членов их семей. Таким образом, в законе края были сохранены меры социальной поддержки реабилитированным лицам, с учетом их имущественного положения и имущественного положения членов их семей, то есть льгота предоставлена тем категориям граждан, которые по своему правовому положению нуждаются в поддержке государства.

При таких обстоятельствах суд находит убедительными доводы представителя Законодательного Собрания Приморского края о том, что в законе края были определены иные условия предоставления указанной льготы, которые по своей природе отвечают требованиям федерального законодательства и не ухудшают положение льготной категории граждан.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что требования прокурора в отношении ст. 6 и ст. 7 закона Приморского края N 206 от 29.12.04 года удовлетворению не подлежат.

Что касается льгот в жилищно-коммунальной сфере, которые были предусмотрены федеральными законами для различных категорий специалистов, проживающих в сельской местности и поселках городского типа, то, как следует из федеральных нормативных актов, этот вопрос был урегулирован по-разному до изменения федерального законодательства, так же он по разному урегулирован и в настоящее время.

Так статьей 55 ФЗ "Об образовании" как в старой, так и в новой редакции, предусмотрено, что педагогические работники образовательных учреждений пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности и рабочих поселках.

Статьей 123 "Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" в старой редакции врачам, провизорам, работникам со средним медицинским и фармацевтических образованием государственной к муниципальной систем здравоохранения, работающим и проживающим в сельской местности и поселках городского типа, а так же проживающих с ними членам их семей было предусмотрено право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением. В новой редакции указанная норма предусматривает, что меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Статьей 6 ФЗ "О ветеринарии" в старой редакции было предусмотрено, что специалисты Государственной ветеринарной службы РФ, проживающие и работающие в сельской местности и поселках городского типа, городах районного подчинения имеют право на бесплатные коммунальные услуги и другие льготы в соответствии с законодательством Российской Федерации. В новой редакции указанная норма предусматривает, что специалистам Государственной ветеринарной службы РФ могут устанавливаться меры социальной поддержки в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Статья 36 ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" предоставляла социальным работникам, занятым в государственном и муниципальном секторе социального обслуживания, право на бесплатное получение жилой площади и жилищно-коммунальных услуг в случае, если они проживают в сельской местности и поселках городского типа. В новой редакций указанная норма предусматривает, что меры социальной поддержки социальным работникам, занятых в государственном секторе социального обслуживания, осуществляются в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов российской Федерации.

Таким образом, из указанных правовых норм следует, что перечисленные в них категории специалистов часть услуг в жилищно-коммунальной сфере получали до 01.01.05 года бесплатно. При этом из пояснений участников процесса следует, что до 01.01.05 года порядок предоставления льгот не был установлен, специалисты, проживающие в сельской местности, реализовывали эти льготы как освобождение от внесения платы за жилье, отопление, освещение и другие услуги. Финансирование льгот осуществлялось, как правило, через организации, предоставляющие услуги, было явно недостаточным и затраты на предоставление льгот в полной мере не возмещались.

В оспариваемом законе Приморского края статьей 14, которой установлено право специалистов, проживающим в сельской местности и поселках городского типа, на денежную выплату, предусмотрены все вышеперечисленные категории специалистов, таким образом, требования федерального законодательства в этой части субъектом федерации выполнены, доводы прокуратуры края в этой части суд находит неубедительными.

При этом размер денежной выплаты установлен в твердой денежной сумме вне зависимости от места жительства специалиста, размера занимаемой жилой площади, состава семьи и установленных в различных муниципальных округах ставок оплаты жилья и коммунальных услуг.

Этот размер составляет 340 рублей в месяц для лиц, проживающих в жилых помещениях без центрального отопления и 980 рублей для лиц, проживающих в жилых помещениях с центральным отоплением, расчет денежной выплаты, как следует из пояснений представителя администрации Приморского края, произведен исходя из стоимости жилья и коммунальных услуг по нормативам для двухкомнатной квартиры.

Из материалов дела следует, что установленные в законе края денежные выплаты в большинстве случаев не покрывают затрат льготных категорий граждан на оплату жилья, отопления и освещения, это следует из поступивших в прокуратуру края многочисленных писем от специалистов, проживающих в сельской местности и поселках городского типа. Об этом свидетельствует и тот факт, что Законодательным Собранием Приморского края в первом чтении рассмотрен проект закона о внесении изменений в оспариваемый закон, в соответствии с которым размер денежных выплат значительно увеличен.

С учетом изложенного суд приходит к выводу, что избранный в законе Приморского края N 206-КЗ от 29.12.04 года "О социальной поддержке льготных категорий граждан, проживающих на территории Приморского края" механизм замены льгот в натуральной форме в жилищно-коммунальной сфере для специалистов, проживающих в сельской местности и поселках городского типа, не отвечает принципам, которые изложены в преамбуле Федерального Закона N 122 от 22.08.04 года и положениям ст. 153 указанного закона, поскольку он не обеспечивает сохранение ранее достигнутого уровня социальной защиты указанной категории граждан. По делу установлено, что предусмотренные законом денежные выплаты фактически ниже размеров социальных гарантий, которые предоставлялись этим лицам по состоянию на 31.12.04 года, поскольку эти выплаты не обеспечивают сохранение за специалистами права на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением, на бесплатное получение жилищно-коммунальных услуг.

Поскольку положения части 3 статьи 15 оспариваемого закона Приморского края противоречат федеральному закону, заявление прокуратуры Приморского края в этой части подлежит удовлетворению.

При таких обстоятельствах доводы представителей администрации Приморского края о том, что объем финансирования соответствующих льгот не был уменьшен, не могут повлиять на разрешение настоящего спора.

На основании изложенного и руководствуясь ст. 194 ГПК РФ суд

решил:

Заявление прокуратуры Приморского края удовлетворить частично.

Отказать в признании недействующими пунктов 2 и 3 части 1 статьи 6 и пунктов 2 и 3 части 1 статьи 7 закона Приморского края N 206-КЗ от 29.12.04 года "О социальной поддержке льготных категорий граждан, проживающих на территории Приморского края".

Признать недействующей и не подлежащей применению со дня вступления решения суда в законную силу часть 3 статьи 14 закона Приморского края N 206-КЗ от 29.12.04 года "О социальной поддержке льготных категорий граждан, проживающих на территории Приморского края".

Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в "Ведомостях Законодательного Собрания Приморского края".

Решение может быть обжаловано в Верховный суд Российской Федерации через Приморский краевой суд в течение десяти дней.