Решение Арбитражного суда Приморского края от 8 июня 2007 г. N А51-12687/06-4-489 Так как оказание ритуальных услуг не отнесено к ведению специализированной службы, то они могут осуществляться любыми организациями или индивидуальными предпринимателями, в том числе специализированной службой, в порядке, предусмотренном гражданским законодательством и договором, заключенным соответствующей организацией с заинтересованным в получении таких услуг лицом (извлечение)

Решение Арбитражного суда Приморского края
от 8 июня 2007 г. N А51-12687/06-4-489
(Извлечение)

ГАРАНТ:

Постановлением Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 25 октября 2007 г. N Ф03-А51/07-2/3554 настоящее Решение оставлено без изменения, кассационная жалоба без удовлетворения

Закрытое акционерное общество "Военно-мемориальная компания" обратилось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании подпункта 2 пункта 1.3, подпунктов 1 и 2 пункта 1.4, пунктов 3.1, 3.5, 3.6, 3.8, 3.9, 3.13, 3.14, 3.15, 3.16, 3.17, 3.20, 3.22, 4.1, 4.5, 4.11, 6.1, 8.1 муниципального правового акта города Владивостока от 07.02.06 N 3-МПА "Положение об организации и содержании мест захоронения в городе Владивостоке", принятого решением Думы г. Владивостока от 31.01.06 N 177 (с учетом уточнения предмета спора, принятого арбитражным судом в соответствии со статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В судебном заседании в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв, после которого рассмотрение дела было продолжено в присутствии тех же представителей, за исключением администрации г. Владивостока.

Заявитель полагает необходимым проверить нормативный правовой акт в оспариваемой части на соответствие Федеральному закону "О погребении и похоронном деле в Российской Федерации", Закону Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", действовавшему на момент принятия этого акта, Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

По мнению заявителя, подпункты 1 и 2 пункта 1.4, пункты 3.1, 3.5, 3.6, 3.8, 3.9, 3.13, 3.14, 3.15, 3.16, 3.17, 3.20, 3.22, 4.1, 4.5, 4.11, 6.1, 8.1 Положения незаконно предоставляют право специализированной службе города Владивостока по вопросам похоронного дела осуществлять владение кладбищами и крематориями, устанавливать режим их работы и определять условия выполнения работ на кладбищах другими хозяйствующими субъектами, тогда как согласно закону кладбища и крематории находятся в ведении органов местного самоуправления. Указанные пункты наделяют хозяйствующий субъект - специализированную службу по вопросам похоронного дела - функциями органов местного самоуправления, создают дискриминационные условия для деятельности иных субъектов.

Заявитель полагает, что пункты 4.5 и 4.11 нарушают право хозяйствующих субъектов на свободу договора, так как предполагают обязательное заключение договора со специализированной службой при работе с надмогильными сооружениями. ЗАО "Военно-мемориальная компания" утверждает, что не заинтересовано в заключении подобных договоров и имеет самостоятельные экономические и организационные возможности для самостоятельного оказания населению соответствующих услуг.

Заявитель указал, что подпункт 2 пункта 1.3 отрицает возможность оказания населению услуг по погребению умерших ритуальными организациями, не имеющими статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, незаконно ограничивая сферу их деятельности в данной области.

По утверждению заявителя, Муниципальное унитарное предприятие г. Владивостока "Некрополь", наделенное статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела в г. Владивостоке, препятствует оказанию ЗАО "Военно-мемориальная компания" соответствующих услуг на территориях кладбищ, что, по мнению заявителя, является следствием действия оспариваемых пунктов Положения.

Дума г. Владивостока требования заявителя не признала, указав, что специализированной службой по вопросам похоронного дела может являться любая организация независимо от ее организационно-правовой формы, в настоящее время порядок создания специализированных служб разрабатывается Думой г. Владивостока. Ответчик утверждает, что не наделял МУПВ "Некрополь" функциями органа местного самоуправления.

По мнению ответчика, из пункта 1.4 Положения следует, что кладбища и крематории являются муниципальной собственности, однако передаются в хозяйственное ведение специализированных служб, которых может быть несколько. Данный пункт, а также иные нормы Положения имеют целью установление порядка на кладбищах и крематориях. В связи с этим Дума не усматривает какого-либо нарушения законодательства в том, что специализированная служба назначает администрацию каждого кладбища и крематория, определяет режим работы кладбищ и крематориев, порядок въезда на территорию кладбища и парковки транспортных средств, согласовывает (разрешает) осуществление ритуальных услуг другими организациями. При этом ответчик указал, что заключение договора между иной ритуальной организацией или гражданами со специализированной службой в соответствии с пунктом 4.5 направлено на обеспечение выполнения ее контрольной функции, которой специализированная служба наделена органами местного самоуправления.

Кроме этого, Дума сослалась на то, что Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", на соответствие которому, по мнению заявителя, следует проверить оспариваемый акт, утратил силу. Вступившим в законную силу решением арбитражного суда Приморского края по делу N А51-9728/06-24-269 установлено отсутствие нарушений оспариваемого акта антимонопольному законодательству, а также имеются основания для применения части 7 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Управление Федеральной антимонопольной службы поддержало позицию заявителя, полагая, что установление органами местного самоуправления порядка деятельности организаций, оказывающих ритуальные услуги, возможно только в отношении созданных ими специализированных служб по вопросам похоронного дела и только в отношении деятельности, связанной с предоставлением услуг по погребению, входящим в гарантированный перечень услуг. По мнению Управления, юридические лица, не имеющие статуса специализированной службы, не лишены права заниматься деятельностью по оказанию услуг по погребению, так как законодательством о погребении и похоронном деле не регулируется субъектный состав участников соответствующих правовых отношений.

Управление полагает, что земли общественных кладбищ не могут относиться к землям коммерческого использования, в связи с чем специализированная служба не может быть наделена правом устанавливать режим использования этих земель и деятельности кладбищ.

Управление указывает, что оспариваемые пункты Положения влекут нарушение принципа самостоятельности и состязательности субъектов рынка ритуальных услуг, ограничение конкуренции, создают преимущественные условия деятельности специализированной службы.

Администрация г. Владивостока с требованиями не согласилась, указав, что владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, отнесено к вопросам местного значения, в связи с чем орган местного самоуправления не может быть ограничен в осуществлении этих прав. Ссылается на то, что закрепление имущества на праве хозяйственного ведения за муниципальными унитарными предприятиями прямо предусмотрено гражданским законодательством.

Администрация, как и ответчик, полагает, что оспариваемые пункты Положения не противоречат законодательству и приняты в соответствии с компетенцией органа местного самоуправления. Указала на то, что обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены вступившим в силу решением арбитражного суда Приморского края по делу N А51-9728/06-24-269.

При рассмотрении дела судебная коллегия установила, что Закрытое акционерное общество "Военно-мемориальная компания" зарегистрировано в качестве юридического лица Московской регистрационной палатой 14.04.97 согласно свидетельству N 955889.

В пункте 5 Устава ЗАО "ВМК" отражено, что целью его создания является содействие в реализации социальной защиты военнослужащих, ветеранов военной службы и других категорий граждан при проведении военно-мемориальной работы, оказание ритуальных услуг, иные виды работ и услуг. Общество осуществляет свою деятельность в том числе по месту нахождения его филиалов, один из которых находится в городе Владивостоке (пункт 6.1 Устава).

31.01.06 г. Думой города Владивостока принят муниципальный правовой акт города Владивостока "Положение об организации и содержании мест захоронения в городе Владивостоке" от 07.02.06 N 3-МПА. Акт опубликован в официальном издании Думы г. Владивостока - журнале "Вестник Думы города Владивостока" N 20 от 17.02.06 г.

Данным правовым актом определено, что под ритуальными организациями понимаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, не имеющие статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, оказывающие ритуальные и сопутствующие ритуальным услуги, не относящиеся к услугам по погребению (абзац 2 пункта 1.3). Кладбища и крематории являются муниципальной собственностью и находятся в хозяйственном ведении специализированной службы по вопросам похоронного дела города Владивостока; администрация каждого кладбища и крематория назначается руководителем специализированной службы (абзацы 1 и 2 пункта 1.4).

В разделе 3 "Порядок кремации, захоронения и перезахоронения останков" оговорено, что погребение и кремация умершего производится специализированной службой в соответствии с СанПиН 2.1.1279-03 при предъявлении свидетельства о смерти и оформленного специализированной службой заказа на захоронение (пункт 3.1). Захоронение тела (останков) или праха на вновь отводимом земельном участке, а также в родственную могилу или на свободном месте родственного захоронения производится по разрешению специализированной службы при письменном обращении ответственного за захоронение лица (пункты 3.5, 3.6). Установлена необходимость получения заключения специализированной службы о наличии и соответствии места захоронения (пункт 3.9), получения разрешения специализированной службы при захоронении в могилы при отсутствии архивных документов (пункт 3.8), при захоронений праха в землю или нишу колумбария (пункты 3.13, 3.15), эксгумации останков погребенного умершего (пункт 3.16, 3.20), изъятии праха из мест захоронений (пункт 3.17). Предусмотрена договорная основа между специализированной службой и ответственным за захоронение лицом при захоронении праха во вновь отводимой нише колумбария (пункт 3.14), а также то, что работы по эксгумации погребенных умерших и захоронению останков производятся работниками специализированных спецслужб (пункт 3.22).

В разделе 4 "Установка надмогильных сооружений" установлено, что надмогильные сооружения могут быть установлены после захоронения в границах отведенного земельного участка с соблюдением строительных и санитарных норм с разрешения специализированной службы (пункт 4.1), устанавливаются или заменяются такие сооружения только с разрешения специализированной службы (пункт 4.2), все работы на кладбище, связанные с установкой (демонтажем) надмогильных сооружений, должны производиться специализированной службой и (или) ритуальными организациями либо гражданами при условии заключения соответствующего договора со специализированной службой (пункт 4.5). Кроме этого, определено, что обращаться в специализированную службу за разрешением на установку надмогильных сооружений имеет право только лицо, на которое зарегистрировано захоронение (пункт 4.11).

Положение возлагает на специализированную службу ответственность за организацию похоронного обслуживания, благоустройство мест захоронений и санитарное состояние территории кладбища (пункт 6.1), а также устанавливает, что въезд на территорию кладбища автотранспортных средств может быть осуществлен только с разрешения специализированной службы (пункт 8.1).

Посчитав, что данные положения названного нормативного правового акта не соответствуют законам и нарушают права и законные интересы ЗАО, Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании их недействующими.

Исследовав материалы дела, оценив доводы и возражения лиц, участвующих в деле, коллегия пришла к выводу о том, что требования заявителя подлежат удовлетворению в части ввиду следующего.

В соответствии с пунктом 2 статьи 25 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления. При этом статья 3 этого же закона определяет погребение как обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Погребение может осуществляться путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп), огню (кремация с последующим захоронением урны с прахом), воде (захоронение в воду в порядке, определенном нормативными правовыми актами Российской Федерации).

Действительно, как указывает Управление антимонопольной службы, статьей 9 данного закона также установлен перечень гарантированных услуг по погребению (оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом), которые оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела на безвозмездной основе супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего. Кроме этого, специализированные службы по вопросам похоронного дела осуществляют погребение умерших (погибших) не имеющих супругов, близких родственников, родственников либо законных представителей, а также умерших, личность которых не установлена (статья 12).

Однако данные нормы являются специальными по отношению к общему правилу об осуществлении погребения и оказанию услуг по погребению специализированными службами, создаваемыми органами местного самоуправления (пункт 2 статьи 25). Они выделены законодателем в целях установления гарантий предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего (статья 1 закона) и регулирования вопросов возмещения специализированной службе затрат на оказание данных услуг, что следует из содержания пунктов 3-5 статьи 9 закона.

Положения статей 9 и 12 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" не могут нивелировать общую норму, предусмотренную пунктом 2 статьи 25 закона, следовательно, лицо, не являющееся специализированной службой по вопросам похоронного дела, не вправе оказывать услуги по погребению.

При таких обстоятельствах ответчик обоснованно включил в текст оспариваемого Положения определение ритуальной организации как лиц, оказывающих ритуальные и сопутствующие ритуальным услуги, не относящиеся к услугам по погребению (абзац 2 пункта 1.3).

Закрытое акционерное общество "Военно-мемориальная компания" не является организацией, созданной органом местного самоуправления и наделенной статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела в г. Владивостоке, поэтому между заявителем и какой-либо из специализированных служб по вопросам похоронного дела не может быть конкурентных отношений при оказании услуг по погребению ни в смысле, придаваемом значению конкуренции пунктом 7 статьи 4 Федерального закона "О защите конкуренции", ни в соответствии со статьей 4 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", действовавшего на момент принятия оспариваемого нормативного акта.

В связи с изложенным положения раздела 3 оспариваемого акта (пункты 3.1, 3.5, 3.6, 3.8, 3.9, 3.13, 3.14, 3.15, 3.16, 3.17, 3.20, 3.22) не могут нарушать права и законные интересы ЗАО.

Частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации закреплено право граждан, организаций и иных лиц обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушающих права и законные интересы заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Коль скоро указанные пункты Положения об организации и содержании мест захоронения в городе Владивостоке не затрагивают права и интересы заявителя, в данной части требования не подлежат удовлетворению.

Кроме этого, антимонопольный орган реализовал свои полномочия по осуществлению государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства при издании нормативных правовых актов, которыми он наделен в силу пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О защите конкуренции", возбудив по своей инициативе и рассмотрев дело по признакам нарушения ответчиком антимонопольного законодательства. Решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморском краю от 25.04.06 N 14 был признан факт нарушения пунктов 1, 3 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", выдано предписание об изменении акта, противоречащего антимонопольному законодательству.

Однако решением Арбитражного суда Приморского края от 31.10.06 по делу N А51-9728/2006-24-269, вступившим в законную силу, решение и предписание Управления антимонопольной службы от 25.04.06 N 14 признаны недействительными. Суд пришел к выводу о том, что Положение де противоречит антимонопольному законодательству.

В силу части 1 статьи 16 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вступившие в законную силу акты арбитражного суда являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан. Поэтому судебная коллегия не усматривает оснований для принятия доводов заявителя относительно несоответствия оспариваемых пунктов Положения антимонопольному законодательству.

Также не имеется оснований для признания недействующим пункта 6.1 Положения. По мнению заявителя, данный пункт не соответствует антимонопольному законодательству, статьям 25 и 29 Федерального закона "О погребении и похоронном деле", ограничивающим функции специализированных служб оказанием услуг в рамках гарантированного перечня, а также статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей принцип равенства участников гражданско-правовых отношений.

Однако данным пунктом на специализированную службу лишь возложена ответственность за организацию похоронного обслуживания, благоустройство мест захоронений и санитарное состояние территории кладбища, в том числе своевременная подготовка могил, захоронение, работа поливочного водопровода, общественных туалетов, освещения, систематическая уборка дорожек, проходов и хозяйственных участков (кроме могил), предоставление гражданам инвентаря для ухода за могилой напрокат, содержание в надлежащем состоянии могил, находящихся под охраной государства, охрана общественного порядка совместно с органами внутренних дел, выполнение требований пожарной безопасности, иных требований законодательства о погребении и похоронном деле. Доводы ЗАО "ВМК" о нарушении этим пунктом его прав и законных интересов несостоятельны.

Вместе с тем, согласно пункту 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.03 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городских округов (пункт 23 части 1 названного закона). Законом также предусмотрено право органов местного самоуправления создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения (статья 51).

В соответствии со статьей 18 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления. Аналогичные правила установлены статьей 18 Закона Приморского края "О погребении и похоронном деле в Приморском крае".

В пункте 1.4 оспариваемого Положения ответчик предусмотрел, что кладбища и крематории находятся в хозяйственном ведении специализированной службы.

Гражданским кодексом Российской Федерации принадлежность имущества на праве хозяйственного ведения предусмотрена только для государственных и муниципальных унитарных предприятий (статья 294).

В силу статей 113, 114 Гражданского кодекса Российской Федерации муниципальные унитарные предприятия являются коммерческими организациями, то есть согласно пункту 1 статьи 50 кодекса в качестве основной цели своей деятельности они преследуют извлечение прибыли. Ни Гражданским кодексом РФ, ни статьями 3, 8 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" не предусмотрено наделение унитарных предприятий функциями управленческого или иного некоммерческого характера.

Организация, имеющая целью осуществление управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера, создается собственником в форме учреждения (статья 120 Гражданского кодекса Российской Федерации). Имущество закрепляется за учреждением на праве оперативного управления.

Учитывая данные положения, кладбища и крематории не могут быть переданы коммерческой организации на праве хозяйственного ведения, соответственно администрация кладбища или крематория, находящегося в ведении органа местного самоуправления, не может быть назначена руководителем коммерческой организации, и специализированная служба не вправе регулировать вопросы въезда транспортных средств на территорию кладбищ. Поэтому суд находит обоснованным требование заявителя в соответствующей части.

В материалы дела представлен договор об использовании имущества на праве хозяйственного ведения от 22.01.03 N ХВ-БО-002, заключенный с МУП "Некрополь". Суд считает не противоречащим закону закрепление за специализированной службой, созданной в форме муниципального унитарного предприятия, на праве хозяйственного ведения имущества, необходимого ему для осуществления деятельности, хотя бы расположенного на территории кладбища или крематория, в порядке статьи 299 Гражданского кодекса Российской Федерации, за исключением самих кладбищ и крематориев как таковых, однако в рамках настоящего дела суд не рассматривает вопрос о законности действий конкретных локализированных служб, поскольку это не связано непосредственным образом с предметом спора.

Статья 3 Закона Приморского края "О погребении и похоронном деле в Приморском крае" предусматривает оказание иных, не относящихся к услугам по погребению, ритуальных услуг, в том числе изготовление и установку надмогильных сооружений, изготовление надписей на памятниках и фотокерамических изделий, уход за местами погребения и отдельными захоронениями. Коль скоро оказание данных услуг не отнесено к ведению специализированной службы, они могут осуществляться любыми организациями или индивидуальными предпринимателями, в том числе специализированной службой, в порядке, предусмотренном гражданским законодательством и договором, заключенным соответствующей организацией (предпринимателем) с заинтересованным в получении таких услуг лицом.

Следовательно, ответчик безосновательно, в нарушение указанной нормы права и законодательства о местном самоуправлении, предусмотрел в разделе 4 Положения необходимость получения разрешения специализированной службы при установке надмогильных сооружений и заключение с ней договора при осуществлении работ по установке (демонтажу) надмогильных сооружений, что ограничивает свободу деятельности организаций, оказывающих ритуальные услуги и не наделенных статусом специализированной службы.

Ввиду изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Признать абзац 1 пункта 1.4 в части слов "находятся в хозяйственном ведении специализированной службы города Владивостока", абзац 2 пункта 1.4, пункт 4.1 в части слов "с разрешения специализированной службы", пункт 4.2 в части слов "с разрешения специализированной службы", пункт 4.5 в части слов "при условии заключения соответствующего договора со специализированной службой", пункт 4.11, пункт 8.1 муниципального правового акта города Владивостока от 07.02.06 N 3-МПА "Положение об организации и содержании мест захоронения в городе Владивостоке", принятого решением Думы г. Владивостока от 31.01.06 N 177, не соответствующими Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральному закону "О погребении и похоронном деле в Российской Федерации" и недействующими в указанной части.

В части признания недействующими абзаца 2 пункта 1.3, пунктов 3.1, 3.5, 3.6, 3.8, 3.9, 3.13, 3.15, 3.16, 3.17, 3.20, 3.22, 6.1 муниципального правового акта города Владивостока от 07.02.06 N 3-МПА "Положение об организации и содержании мест захоронения в городе Владивостоке", принятого решением Думы г. Владивостока от 31.01.06 N 177 в удовлетворении требования ЗАО "Военно-мемориальная компания" отказать.

Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия.

Решение может быть обжаловано в установленном законом порядке в федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа в течение месяца со дня вступления в законную силу.